Subsidi Beras untuk Keluarga Miskin Menjadi Bantuan Pangan Non-Tunai
Prof. Dr. Bustanul Arifin [email protected]
Guru Besar Ilmu Ekonomi Pertanian UNILA Dewan Komisioner dan Ekonom Senior INDEF Ketua Perhimpunan Ekonomi Pertanian Indonesia
Diskusi Perhepi “Antisipasi Penerapan Kebijakan Rastra Sistem Non-Tunai, tanggal 29 Mei 2017 di Jakarta
Sistematika Pembahasan
1. Teori: Pertanian untuk Pengentasan Kemiskinan
2. Pengeluaran pangan kaum miskin masih cukup besar 3. Evaluasi ketepatan raskin: Tidak mencapai tujuan
4. Beberapa hal yang perlu didiskusikan bersama:
a) Apakah Indonesia masih memerlukan Raskin?
b) Bagaimana mengentaskan kemiskinan di perdesaan?
c) Raskin stabilisasi harga pangan atau perlindungan sosial?
d) Raskin dijadikan sepenuhnya bantuan sosial?
e) Apakah persoalan ada di mekanisme penyaluran Raskin?
f) Bagaimana memperbaiki implementasi kebijakan Raskin?
SDGs: Tidak Ada Kemiskinan pada 2030
47,97 38,74 37,87 38,39 37,34 36,15 35,10 39,30 37,17 34,96 32,53 31,02 30,02 29,89 29,13 28,59 28,07 28,55 28,28 27,73 28,59 28,51 28,01
23,43 19,14 18,41 18,20 17,42 16,66 15,97 17,75 16,58 15,42 14,15 13,33 12,49 12,36 11,96 11,66 11,37 11,47 11,25 10,96 11,22 11,13 10,86
0 5 10 15 20 25 30
0 10 20 30 40 50 60
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Mar-11 Sep-11 Mar-12 Sep-12 Mar-13 Sep-13 Mar-14 Sep-14 Mar-15 Sep-15 Mar-16
Jumlah Penduduk Miskin Presentase Penduduk Miskin
Data September 2016: Dari 28 juta penduduk miskin, 17,7 juta (63.2%) berada di pedesaan dan 10,3 juta (36.8%) sisanya berada di perkotaan
JumlahPendudukMiskin(JutaOrang) PresentasePendudukMiskin(%)
Sumber: Badan Pusat Statistik, 2016
Pengentasan Kemiskinan Semakin Lambat
Teori Dasar: Pertanian untuk Kemiskinan
• Data: Miskin perkotaan 63,2%; miskin perdesaan: 38,8%
• Peningkatan pendapatan, terutama di pedesaan;
• Penurunan inflasi pangan, perkotaan dan pedesaan;
• Peningkatan pendapatan petani tidak identik dengan
peningkatan produksi. Strategi sisi suplai saja tidak cukup;
• Pendapatan petani yang lebih tinggi dapat mengurangi
kemiskinan di pedesaan. Harga pangan yang lebih rendah dapat mengurangi inflasi, sehingga kemiskinan di perkotaan (dan juga di pedesaan) akan menurun.
• Kombinasi strategi peningkatan produksi dan penyerapan
(permintaan) produk pangan, secara teori dapat mengatasi
kemiskinan dan mendorong stabilasasi harga pangan
D S0
S1
O P0
P1
Q0 Q1 E0
E1
D’
P2
Q2 E2
Kenaikan produksi dari kurva S0 ke S1
menyebabkan pendapatan justeru turun dari OP0E0Q0 menjadi OP1E1Q1 (karena permintaan komoditas pangan inelastis).
Pendapatan petani akan lebih tinggi bila kenaikan produksi secara simultan diikuti dengan kenaikan permintaan (oleh Bulog, industri pengolahan, konsumen).
Kenaikan permintaan dari D ke D’ akan
menyebabkan harga naik ke P2, yang masih lebih rendah dari P0. Dengan tingkat harga P2 pendapatan petani (OP2E2Q2) lebih besar dari kondisi awal (OP0E0Q0).
Pada keseimbangan E2, surplus konsumen (SK) dan surplus produsen (SP) lebih besar dibandingkan SK dan SP pada kondisi awal.
S1
O P0
P1
D S0
Q0 Q1
E0
E1
Kombinasi: Supply-Side & Demand-Side
Sumber: Siregar, 2016
Belanja Pangan Penduduk Miskin: 65%
0 10 20 30 40 50 60 70
CPI Weights (2012) Poverty Basket Weights (2007) Other Foods Rice
Source: BPS, World Bank
Note: CPI weights are rebased to 2012, while Poverty Basket weights are from the 2007 series. New Poverty Basket weights cannot be derived as BPS no longer releases a fully disaggregated CPI.
Spending patterns of the poor changes a lot less. Old weights are still likely to be fairly representative.
Weight of Food in CPI (%)
Pengeluaran beras: 26% pada laju inflasi
Studi Inflasi karena Harga Beras (Ikhsan, 2017)
Studi kuantitatif yang melihat pengaruh konvergensi, produksi, konsumsi, impor, harga beras internasional, distribusi Raskin, kualitas jalan, efek spasial dan efek tahunan terhadap inflasi harga beras di tingkat propinsi menunjukan:
1. Pentingnya kualitas jalan terhadap laju inflasi karena harga beras.
2. Terdapat transmisi inflasi antar wilayah di Indonesia: Tambahan 1 persen rata-rata inflasi di wilayah di Indonesia dapat meningkatkan inflasi di suatu daerah yang terkoneksi dengan perdagangan melalui kontainer laut sekitar 0.3 persen. (BD Analisis, Efek Spasial Terhadap Inflasi di Indonesia, 2014) 3. Efek impor tidak konsisten, mungkin karena kebijakan impor tidak konsisten 4. Raskin secara statistik tidak signifikan mempengaruhi harga beras
5. Produksi beras menurunkan inflasi (signifikan),
6. Konsumsi meningkatkan inflasi beras (tidak signifikan).
Analisis Kuantitatif: Dampak Faktor Penyebab Inflasi Beras
Variables Inflasi Beras
(OLS)
Inflasi Beras (Fixed Effect)
Inflasi Beras (Dynamic AB-GMM)
Inflasi Beras (T-1) -0.250** -0.356** -0.381**
Konsumsi Beras (Ln, Kg) 0.185 19.08 53.66
Produksi Beras (Ln, Ton) 0.636 -11.50 -44.26**
Impor (Ln, Ton) 2.264*** - -
Impor (Ln, Ton) (T-1) -0.964 - -
Impor (Ln, Ton) (T-2) -4.053*** - -
Impor * Harga Beras Vietnam - 0.0573 0.00813
Impor (T-1)*Harga Beras Vietnam (T-1) - -0.00759*** -0.0114***
Impor (T-2)*Harga Beras Vietnam(T-2) 0.00213 -0.000822 -0.00573**
Inflasi Harga Beras Vietnam (%) - -0.761 -0.203
Inflasi Harga Beras Vietnam (%) (T-1) - - -
Distribusi Raskin (Ln, Ton) -0.985 -1.225 -0.833
%Jalan Bagus thd Total Jalan Provinsi -0.0117*** -0.0192*** -0.0388***
Efek Spasial 0.0784 0.239 0.326*
Konstan 49.88* 94.65
Observasi 143 143 112
Total Propinsi 29 29
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1 “- “ variabel dibuang karena kolinieritas ganda
Subsidi Harga Beras: Evolusi Raskin
• 1998: Operasi Pasar Khusus (OPK) karena Krisis Ekonomi
• 2002: Subsidi Beras untuk Keluarga Miskin (Raskin)
• 2012: Subsidi Beras bagi Masyarakat Berpendapatan Rendah
• 2014: Subsidi Beras untuk Masyarakat Pra-Sejahtera (Rastra)
• 2016: Bantuan Pangan Non-Tunai (BPNT)
Pengeluaran untuk beras
26%
Pengeluaran makanan
Pengeluaran lainnya
35%
65%
Pelaksanaan Raskin memerlukan anggaran besar
Sumber: Nota Keuangan, berbagai tahun
Subsidi pangan pertanian meningkat, tapi....
Sumber: World Bank, Januari 2017, diolah dari Data APBN Kementerian Keuangan Rp Trillion
Anggaran Kedaulatan Pangan: Cukup Besar
Uraian APBN-P 2016 APBN 2017
Kementerian Negara/Lembaga 42,2 40,8
1. Kementerian Pertanian 27,6 22,1
2. Kementerian Kelautan Perikanan 8,0 6,5
3. Kementerian Pekerjaan Umum dan PR 6,7 10,4
4. Kementerian Sosial - 1,7
Non-K/L 75,6 62,4
1. Subsidi 53,6 52,2
a. Subsidi Pangan 22,5 19,8
b. Subsidi Pupuk 30,1 31,2
c. Subsidi Benih 1,0 1,3
d. Subsidi Bunga Kredit Resi Gudang 0,0 0,0
2. Belanja Lain-lain 4,2 4,5
a. Cadangan Beras Pemerintah 2,0 2,5
b. Cadangan Stabilitasi Pangan 2,2 2,0
3. Transfer ke Daerah (DAK) 17,9 5,7
a. DAK Irigasi 13,9 4,0
b. DAK Pertanian 3,9 1,7
Total 117,9 103,1
Sumber: Nota Keuangan dan APBN 2017
Hasilnya: Impor Beras 2,7 juta ton (Rp 15,3 T)
Tahun Volume (kg) Nilai (US$ )
2014 Triwulan 4 503.324.559 239.439.407
2015 861.601.001 351.602.090
Triwulan 1 66.562.915 29.213.209
Triwulan 2 127.866.410 55.705.088
Triwulan 3 35.181.781 14.964.060
Triwulan 4 631.989.895 251.719.733
2016 1.283.178.527 531.841.557
Triwulan 1 981.992.734 401.346.706
Triwulan 2 91.720.535 40.012.930
Triwulan 3 72.605.748 31.181.924
Triwulan 4 136.859.510 59.299.997
2017 Triwulan 1 43.898.090 26.097.555
Total Impor 2.692.002.177 1.148.980.609 Sumber: BPS LBDSE, 2017
Diskrepansi Data Beras: Paradoks
Sumber: BPS, 2010-2016
Surplus Beras 2010-2015 Impor Beras 2010-2015
Realisasi Penyaluran Raskin 2014-2017
Uraian 2014 2015 2016 2017
Jumlah RT Miskin 15,530,897 15,530,897 15,530,897 15,530,897 RT Sasaran 15,530,897 15,530,897 15,530,897 14,212,742
% RT sasaran thd RTmiskin 100,00 100,00 100,00 91,51
Durasi (bulan) 12 14 12 12
Pagu alokasi setahun (ton) 2,795,561 3,261,488 2,795,561 2,558,293 Realisasi setahun (ton) 2,774,869 3,202,022 2,782,326 105,467
% Realisasi thd alokasi 99,26 98,18 99,53 4,12
Sumber: Bulog, per 13 April 2017
• Rumah tangga sasaran Raskin adalah kelompok miskin dan hampir miskin (berada di sekitar garis kemiskinan), karena merupakan kelompok paling rentan terhadap shock perubahan harga dan lingkungan eksternal lain;
• 2017: Percontohan BPNT di 44 kota. Rumah tangga sasaran berkurang.
Kebijakan Raskin: Dibenci, tapi Dirindu
Tidak Tepat
Exclusion and inclusion error masih tinggi
Rata-rata RTS-PM
Menerima 4-6 kg/bulan Seharusnya 15 kg/bulan Rata-rata RTS-PM
Menerima Rp 2.000/kg Seharusnya Rp 1.600/kg
Sering terjadi keterlambatan dan penyatuan (rapel) distribusi
Sasaran Jumlah
Harga
Waktu
Sumber: TNP2K, 2016
Evaluasi Ketepatan Raskin (Purbasari, 2017)
20
10
14
5,65 2,82 3,79
0 5 10 15 20 25
2004 2007 2010
Kilogram beras per bulan
Tidak tepat jumlah
Yang seharusnya diterima Yang diterima secara aktual
Tidak tepat sasaran
43% 39% 38%
24%
57% 61% 62%
76%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Tidak tepat waktu
Tidak tepat waktu Tepat waktu
Tidak tepat harga
39%
Harga:
Rp1.600-2.000
32%
Harga = Rp1.600
29%
Harga >
Rp2.000
57%
Harga Rp1.600
33%
Harga Rp1.600-2.000
Tidak tepat mutu
62%
Pecah, berbau, bewarna, dan berkutu
38%
Baik
83%
Tidak membayar
13%
Membayar
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Jawa Luar Jawa
Tidak tepat administrasi
Tidak tahu Membayar Tidak membayar
Tidak semestinya menerima, tapi
menerima
Pembelian Penyimpanan Distribusi ke Desa Distribusi ke RT Pengaduan dan Keluhan
40%
Raskin terlambat tiba ke titik distribusi di desa (World Bank, 2014)
Distribusi ke desa yang dikelola Bulog sering tertunda. Walaupun hampir seluruh beras tiba ke titik distibusi atau alokasi di akhir tahun, rata-rata keterlambatan mencapai 2 bulan.
54-81%
Responden menyatakan kualitas Raskin buruk (JPAL, 2014)
Beras terpapar kelembaban di gudang dalam waktu yang lama.
Distribusi Raskin bulanan jauh lebih rendah dari total stok di gudang, sehingga stok tertahan di gudang cukup lama. (World Bank, 2014)
30%
Raskin di titik distribusi tidak sampai ke RT/pembeli (World Bank, 2014)
Karena tidak ada SOP tingkat local, distribusi dari TA/TD ke RT tidak merata. Banyak kejadian “bagi rata”
sehingga rumah tangga target tidak mendapat manfaat yang
seharusnya.
Raskin dimaksudkan untuk memberikan akses beras kepada orang miskin dengan harga 60-75% di bawah harga pasar.
Rasikin tidak efektif mencapai tujuan
Sumber: Ikhsan, 2017
Upaya bertahap untuk memerbaiki efektivitas
Program Raskin
• TNP2K melakukan uji coba dengan mengirim Kartu Raskin ke 1,3 juta RTS-PM di 53 kabupaten/kota di 7 provinsi
• Pemantauan efektivitas uji coba kartu dilakukan dengan survai 3.300 rumah tangga di 22 kabupaten/kota di 11 provinsi
• TNP2K bekerja sama dengan J-PAL (Jameel Poverty Action Lab) melakukan eksperimen Kartu Raskin di 572 desa di 6 kabupaten/
kota untuk menguji desain kartu, informasi yang perlu ada dalam
kartu, target kartu, dsb.
FGD: Beberapa Hal Perlu Dibahas Bersama
1. Apakah Indonesia masih memerlukan Kebijakan Raskin?
• Sekadar informasi, upaya untuk menghentikan Raskin telah dicoba dilakukan berkali-kali, tapi belum berhasil.
• Raskin bahkan pernah dituding penyebab harga beras turun – mengurangi insentif bagi petani untuk meningkatkan produksi.
• Sekian temuan tentang ketidakefektifan, ketidaktepatan harga, sasaran, jumlah, kualitas, administrasi, waktu dll lebih banyak dianggap sebagai ekses atau unsur implementasi kebijakan
• Fakta: Amanat konstitusi fakir miskin wajib dipelihara negara.
Beras merupakan porsi dominan pengeluaran kaum miskin;
• Bukti empiris: Keterlambatan penyaluran raskin berdampak
pada peningkatan harga eceran beras (tahun 2010 dan 2015)
2. Bagaimana mengentaskan kemiskinan pedesaan?
• Strategi peningkatan produksi pangan melalui langkah-langkah berikut:
o Perbaikan manajemen usahatani, sistem insentif baru berbasis inovasi dan teknologi, benih, panen-pascapanen;
o Pembangunan infrastruktur pedesaan untuk mendukung supply chain pangan
o Teknologi informasi untuk memotong rantai dan marjin biaya tataniaga, petani dapat menerima harga lebih tinggi, konsumen membayar harga relatif lebih rendah.
o Dukungan alokasi anggaran R&D pertanian, follow-up kebijakan promotif pengembangan bioteknologi;
• Strategi peningkatan permintaan komoditas pangan seiring kenaikan produksi:
o Pengembangan agregator bisnis untuk melakukan pembelian langsung dari para petani (dalam kelompok atau koperasi) dengan memanfaatkan e-commerce
o Pendalaman industri (hilirasi) dan pengolahan komoditas pangan. Pemanfaatan produk samping penggilingan padi: dedak, bekatul, dan olahan lain.
o Penganekaragaman konsumsi pangan, pemberian insentif kebjakan pangan lokal, basis penguasaan teknologi tepat-guna.
o Pemanfaatan potensi dan kearifan pangan lokal, pengembangan industri kuliner dan peningkatan gizi masyarakat, pengembangan kewirausahaan UKMK pedesaan
• Apa kabar penyaluran alokasi dana desan dan pengembangan BUMDesa?
3. Raskin: Stabilisasi pangan atau perlindungan sosial?
• Pemerintah menjamin ketersediaan dan aksesbilitas beras dengan kualitas yang baik dan harga terjangkau sepanjang musim dan sepanjang tahun.
• Program Raskin masih tetap diperlukan untuk mengintegrasikan ketahanan pangan dengan perlindungan sosial dan penanganan rawan pangan;
• Program Raskin perlu diperbaiki dalam delivery system, untuk memenuhi enam tepat: sasaran, jumlah, waktu, harga, kualitas, dan administrasi.
• Pemerintah pusat dan pemerintah daerah perlu memperbakin pengendalian dengan melakukan pendampingan Program Raskin, dengan mengalokasikan anggaran daerah yang memadai sesuai dengan amanat UU 18/2012 tentang Pangan khususnya Pasal 18 Ayat d.
• Program Raskin perlu memperhatikan potensi sumber daya lokal agar tidak kontraproduktif dengan program diversifikasi pangan. Pemerintah daerah memberikan dukungan untuk mengembangkan pangan lokal dan
pengindustriannya sesuai dengan potensi dan budaya lokal.
• Raskin adalah program subsidi beras untuk masyarakat miskin dan rentan o Subsidi adalah selisih antara harga patokan beras Bulog di pasar
dengan harga tebus di titik distribusi (Rp 1.600/kg).
o RTS menyediakan minimal Rp 24.000 untuk menebus 15 Kg Raskin setiap bulan
o RTS tidak memiliki uang yang dibutuhkan untuk menebus Raskin pada saat distribusi. Keterlambatan distribusi dan rapel distribusi
menjelaskan ketidakmampuan RTS.
• Perubahan Raskin menjadi Bansos memiliki konsekuensi sebagai berikut:
o Harga tebus raskin di titik distribusi menjadi gratis. Ini akan mengatasi permasalahan ketidakmampuan RTS dalam menebus Raskin
o Besaran subsidi sama dengan harga patokan beras bulog di pasar.
o Perkiraan tambahan kebutuhan anggaran untuk perubahan Raskin menjadi Bansos: Rp 1.600 x 15kg x 15.4 juta = Rp 369,6 miliar/bulan
4. Raskin dapat dijadikan sepenuhnya Bantuan Sosial?
Jumlah Rumah Tangga (RT) 25.771.493
Jumlah Keluarga (KK) 27.046.374
Kemensos: Program Penanganan Fakir Miskin
Jumlah Penduduk 93.026.921 Jiwa Data Terpadu: Memuat 40 % Status Sosial Ekonomi Terendah by Name & Address
Garis kemiskinan (Sep 2016) Penerima
KPS/KKS/KIP /Rastra
10,7 % 40%
25%
Inclusion Error Exclusion Error
Penerima Bantuan Iuran (PBI) JKN
35%
Program Keluarga Harapan (PKH)
8%
Data Terpadu*
Sumber: TNP2K, 2017
1. E-money / Uang Tunai
o Setiap Rumah Tangga Sasaran akan menerima bantuan dalam bentuk uang (tunai maupun elektronik) sebagai pengganti subsidi raskin
o Daerah yang belum tercakup dalam layanan keuangan digital, dapat
menerima uang tunai yang didistribusikan melakukan PT. Pos atau Bank seperti BLSM, PKH dan BSM
2. Voucher Beras Bulog melalui Mitra Bulog
o Setiap RTS menerima voucher yang dapat ditukarkan dengan beras Bulog melalui toko/warung yang sudah bekerjasama dengan Bulog o Dalam pelaksanaannya, Bulog harus dapat memastikan keberadaan
mitra di daerah-daerah pilot
3. Voucher Beras melalui mitra penyelenggara Raskin
o Setiap RTS menerima voucher yang dapat ditukar dengan beras
(termasuk beras Bulog) melalui toko/warung yang sudah bekerjasama dengan Pihak Penyelenggara Raskin (Tim Kordinasi Raskin)
5. Pemerintah melakukan ujicoba Mekanisme Raskin
Uji Coba e-Voucher Beras Berbasis Telko
Kelebihan Kekurangan
Dapat memenuhi syarat sebagai electronic voucher
Membutuhkan jaringan telekomunikasi yang cukup
Dapat digunakan untuk mengambil bantuan pangan di outlet: warung, kios, toko kelontong, mini market, koperasi, dll. Masyarakat sangat mudah untuk mengubah toko/warung biasa menjadi agen e-voucher.
Walaupun sangat mudah untuk
mengubah toko/warung biasa menjadi agen, namun dibutuhkan smartphone
Dapat dikombinasikan untuk mengambil beras dan sebagian lagi untuk bahan makanan lain (telur, minyak) yang akan ditentukan kemudian
Penerima manfaat harus memiliki telepon genggam (HP)
Manfaat tidak harus diambil semua pada periode pemberian bantuan (dapat diambil kemudian dan tidak hangus)
Diperlukan proses untuk menyiapkan jaringan outlet
Sebenarnya dapat menggunakan HP biasa (Non-Smartphone)
Antisipasi persoalan pada jaringan dan provider, terutama pada daerah jauh
Sumber: TNP2K, 2017
BPNT : Cara Baru Penyaluran Raskin 2017
• Rumah tangga Sasaran diberikan voucher senilai tertentu per bulan.
• Voucher dapat ditebus untuk membeli beras dan telur pada harga pasar di pedagang pasar tradisional dan
warungan yang telah teregistrasi
– Memberikan nutrisi lebih seimbang (beras-karbohidrat dan telur-protein) – Memberikan lebih banyak pilihan dan
kendali kepada rakyat miskin (tentang kapan, berapa, dan apa yang dibeli) – Mendorong usaha eceran rakyat untuk
melayani rakyat miskin
• Poin: Menggeser dari Bulog kepada
usaha ritel rakyat untuk rakyat.
Sumber: Purbasari (2016)Efektivitas: Cash transfer, Raskin atau Voucher?
Kriteria Raskin Cash
Transfer
Food Voucher Komentar
Tepat Sasaran √ √√√ √√√ Tepat Sasaran tergantung pada database dan
metoda menentukan penerima bantuan. Tetapi pengalaman BLT cenderung lebih baik
dibandingkan dengan yang lain
Tepat Jumlah √ √√√ √√√
Tepat Waktu √ √√√ √√ Cash Transfer bisa mengikuti pola penyaluran
BLT yang disempurnakan – sebagian melalui bank account, sebagian melalui pos
Biaya Fiskal √ √√√ √√ Biaya Distribusi Cash transfer paling rendah
Pemenuhan Nutrisi √ √√ √√√ Empirical Question: pengalaman negara lain tidak bisa digeneralisasikan. Namun pengalaman BLT menunjukkan umumnya penerima
menggunakannya untuk membeli makanan Welfare Effect dan
penurunan kemiskinan
√ √√√ √√ Cash transfer lebih efektif
Manfaat Tambahan √ √√ √√√ Food Voucher dimanfaatkan sebagai incentive tool for modernisasi pedagang tradisional
Sumber: Ikhsan, 2017
