Oleh : Ir Iman Soedrajat MPM, Direktur Penataan Ruang Wilayah Nasional
Kementerian Pekerjaan Umum
Seluruh dunia mengakui Indonesia memiliki kekayaan dan potensi alam yang sangat kaya dan beranekaragam. Adalah tanggung jawab bersama Bangsa Indonesia untuk menjaga dan melestarikan sumber daya alam yang merupakan warisan nenek moyang dan anugerah dari Tuhan YME tersebut. Sebagai bentuk kepedulian terhadap warisan ini, Pemerintah sebagai decision maker menuangkannya di dalam UU 26 Tahun 2007 Tentang Penataan Ruang dan PP 26 Tahun 2008 Tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional (RTRWN). Lewat peraturan ini, pemerintah merencanakan, mengatur, serta mengendalikan sumber daya dan warisan Indonesia yang telah di masukkan ke dalam Kawasan Strategis Nasional (KSN), yang kemudian diimplementasikan, bersama masyarakat. Berdasarkan landasan hukum di atas, pengertian KSN adalah wilayah yang penataan ruangnya diprioritaskan karena mempunyai pengaruh sangat penting secara nasional terhadap kedaulatan negara, pertahanan dan keamanan negara, ekonomi, sosial, budaya, dan atau lingkungan, termasuk wilayah yang ditetapkan sebagai warisan dunia. Di dalam RTRWN, terdapat 76 KSN yang tersebar di seluruh Indonesia, di antaranya adalah Kawasan Candi Borobudur dan Kawasan Danau Toba dan sekitarnya. Kedua kawasan ini merupakan warisan budaya yang memiliki peranan sangat penting secara Nasional. Candi Borobudur merupakan warisan budaya yang harus dijaga dan dilestarikan, begitu juga dengan Kawasan Danau Toba dan sekitarnya, terlebih karena memiliki fungsi lingkungan. Untuk mendukung pelestarian wilayah-wilayah yang termasuk dalam KSN, khususnya Kawasan Candi Borobudur dan sekitarnya juga Kawasan Danau Toba dan sekitarnya maka dibuatlah Raperpres. Raperpres KSN yang sedang disusun,saat ini diharapkan dapat menjawab isu kesiapan pemerintah baik pusat dan daerah dalam mengatasi bencana, baik letusan gunung api, gempa tektonik, maupun bencana lingkungan lainnya, serta isu belum adanya perangkat yang memadai, termasuk payung hukum berupa peraturan-peraturan.
Kawasan Strategis Nasional Borobudur dan Sekitarnya
Candi Borobudur merupakan candi terbesar di Indonesia, yang terletak di Desa Borobudur, Kabupaten Magelang, Jawa Tengah, atau berada kurang lebih 100 Km di sebelah barat daya Semarang dan 40 Km di sebelah Barat Laut Yogyakarta. Candi yang didirikan oleh para penganut Agama Buddha sekitar tahun 824 M ini memikat wisatawan seluruh dunia dengan konstruksi bangunan candi yang unik, serta 1.460 relief tentang rangkaian cerita pada masa pembangunannya yang mengelilinginya. Selain sebagai tempat wisata, candi ini juga menjadi pusat ibadah penganut Agama Buddha, khususnya pada saat perayaan Hari Waisak. Candi Borobudur ini merupakan candi terbesar ke dua setelah Candi Ankor Wat yang terletak di Kamboja. Candi Borobudur yang memiliki luas bangunan 15.129 m2 ini tersusun dari 55.000 m3 batu. Dua juta potongan batu-batuan inilah yang menjadikannya sumberdaya pusaka (heritage) yang sangat besar nilainya dan tidak dimiliki candi 1991 dengan nomor 592 sebagai salah satu dari 851 bangunan kuno di dunia yang mendapatkan perhatian khusus. Candi Borobudur berlokasi sekitar 30 km dari Gunung Merapi. Walaupun terbebas dari gempa, akan tetapi kawasan ini terkena dampak awal erupsi Gunung Merapi pada 26 Oktober 2010 lalu. Abu vulkanik setebal 2 cm yang mengandung sulfur menempel pada stupa-stupa candi. Dibutuhkan waktu satu bulan untuk membersihkan tumpukan debu-debu yang berpotensi melapukan candi tersebut. Kondisi bukanlah yang pertama kali terjadi, tapi yang ke tiga kali setelah kejadian tahun 1996 dan 2006. Bencana ini menyebabkan penurunan kunjungan wisatawan. Target kunjungan PT.
Taman Wisata Candi Borobudur yaitu dua miliyar orang per tahun tidak terpenuhi. Dalam kondisi normal, jumlah pengunjung kurang lebih sebesar 2 juta wisatawan. Besarnya nilai sejarah dan perhatian dunia terhadap Candi Borobudur juga menjadi salah satu kepedulian Pemerintah Indonesia dalam menjaga dan melestarikan heritage ini,
maka dimasukkanlah Kawasan Candi Borobudur dan sekitarnya ke dalam Kawasan Strategis Nasional (KSN) melalui PP No 26 Tahun 2008 tentang RTRWN, yang penataan ruangnya diprioritaskan karena mempunyai pengaruh sangat penting secara nasional terhadap budaya, lingkungan, dan termasuk wilayah yang ditetapkan sebagai warisan dunia. Amanat di dalam PP 26 Tahun 2008 ini juga tertuang di dalam RTRW Propinsi Jawa Tengah sebagai turunan PP tersebut. Candi Borobudur dijadikan Pusat Kegiatan Lokal (PKL) dan ditetapkan sebagai salah satu kawasan cagar budaya, ilmu pengetahuan, dan pusat pariwisata. RTRW Propinsi Jawa Tengah ini juga mengarahkan peraturan zonasi untuk kegiatan penelitian, pendidikan, pariwisata dan prasarana pendukung pariwisata (gardu pemandangan, restoran, pasar, fasilitas parkir) dengan izin bersyarat dan terbatas. Budaya dan pemanfaatan potensi alam lainnya di sekitar kawasan candi juga tetap memperhatikan daya tampung lingkungan. Perhatian pemerintah terhadap Candi Borobudur tidak berhenti di sini. Pengelolaan situs ini disepakati untuk dijadikan Peraturan Presiden pada 2007. Pada tahun 2008 dilakukan penyusunan materi teknis Raperpres Candi tersebut dan dilanjutkan dengan fasilitasi penyelesaian Raperpres tahun 2009. Saat ini, Raperpres RTR KSN Candi Borobudur telah mendapatkan kesepakatan pemerintah daerah terkait.
Mengapa Perlu Peraturan Presiden Untuk Candi Borobudur?
Ada beberapa alasan yang mendasari dibuatnya Perpres tentang pengelolaan Candi Borobudur, antara lain adalah belum jelasnya visi tematik dan masterplan pelestarian kawasan candi, perubahan paradigma pelestarian dari Static Conservation menjadi Dynami Conservation, penurunan kualitas fisik lingkungan akibat tidak jelasnya landasan pengaturan perijinan, lemahnya kontrol pedagang formal dan informal, dan tidak jelasnya koordinasi antara Pemerintah Nasional dengan Pemda, lemahnya keterlibatan masyarakat, serta tidak adanya payung hukum yang jelas yang dapat menjamin pelestarian cagar budaya dunia Candi Borobudur. Lebih jauh, ketidakjelasan fokus Keppres No.1/1992 dalam menjamin kelestarian Candi Borobudur, karena keputusan tersebut hanya berorientasi pada Candi Borobudur semata, sehingga ekosistemnya terabaikan – lahan persawahan dan pedesaan mulai menghilang – seiring dengan munculnya lahan kritis akibat penambangan dan penumpukan tanah yang berlebihan. Batas yang ditentukan dan dibatasi di dalam zona telah membaik karena perubahan fungsi lahan maupun perencanaanya lebih bertumpu kepada kondisi eksisting situs, sehingga mempertahankan kondisi biogesik dan sosial ekonomi budaya masyarakat.
Muatan Penataan Ruang dalam Raperpres
Tujuan Penataan Ruang Kawasan Candi Borobudur di dalam Raperpres adalah untuk mengendalikan pemanfaatan ruang di Kawasan Borobudur dalam rangka menjamin terciptanya keselarasan antara upaya pelestarian dan pengembangan kawasan cagar budaya dunia. Kebijakan ini dibuat untuk memastikan perlindungan terhadap karakter kawasan pedesaan dari dampak negatif pembangunan perkotaan, mewujudkan keterpaduan pelaksanaan pemanfaatan ruang dan pengendalian pemanfaatan ruang di kawasan candi dengan mengembangkan kelembagaan lintas wilayah dan lintas sektoral dalam rangka pelestarian dan pengembangan kawasan candi. Strategi yang digunakan dalam mewujudkan kebijakan tersebut adalah dengan mempertahankan kawasan hijau, membatasi perkembangan kawasan pembangunan perkotaan dan kegiatan pemanfaatan ruang yang mengancam kerusakan candi dan fitur geologi. Sebagaimana yang telah ditulis di atas, Raperpres ini tidak hanya terkonsentrasi pada bangunan Candi Borobudur saja, melainkan kawasan di sekitarnya yang berjarak 5 Km dari pusat candi dan sebagian Koridor Palbapang yang berada di luar radius 5 Km dari pusat candi. Terdapat dua pembagian kawasan ini, yaitu: Sub Kawasan Pelestarian (SP) 1 yang merupakan kawasan pelestarian utama situs-situs cagar budaya yang harus dikendalikan pertumbuhan kawasan terbangunnya dalam untuk menjaga kelestarian Candi Borobudur, Candi Pawon, dan Candi Mendut; dan SP 2 yang merupakan kawasan pengamanan sebaran situs yang belum tergali, yang pertumbuhan kawasan terbangunnya harus dikendalikan dalam rangka menjaga keberadaan potensi sebaran cagar budaya yang belum tergali dan kelayakan pandang.
Untuk mendukung upaya pelestarian dan pengembangan kawasan Candi Borobudur, rencana struktur dan pola pun didesain dengan merencanakan dan mengembangan jaringan transportasi menuju kawasan candi. Terdapat keunikan di dalam rencana Pola Ruang Kawasan Borobudur. Di dalam rencana pola ini terdapat rencana Pola Ruang Taman Purbakala yang berfungsi sebagai zona penyangga, di antaranya mencakup Taman Purbakala Borobudur, Pawon, dan Mendut. Pembangun di sekitar taman ini dikendalikan di dalam arahan peraturan zonasi. Aturan kegiatan dan penggunaan lahan di zona penyangga ini diizinkan untuk kegiatan Tourist Information Centre, pembibitan, penjualan tanaman/bunga, prasarana transportasi jalan lokal, jalur pedestrian, ruang terbuka yang berupa jalur hijau dan pulau jalan, pekarangan, sempadan/penyangga.
Langkah selanjutnya setelah perencanaan yang tak kalah penting adalah mekanisme pengelolaan tentang siapa yang akan bertanggung jawab. Gubernur selaku pemerintah daerah mendapat tugas dari menteri untuk mengelola Kawasan Borobudur melalui tugas dekonsentrasi dengan membentuk Badan Pelestarian dan Pengembangan Kawasan Borobudur yang anggotanya terdiri dari unsur-unsur Pemerintah Nasional dan Pemda.
Badan ini memiliki tugas pokok: menjamin pemanfaatan ruang sesuai dengan Rencana Tata Ruang dan arahan peraturan zonasi yang termuat dalam peraturan presiden melaksanakan koordinasi dan sinkronisasi program pemanfaatan ruang, yang pedoman pelaksanaannya disiapkan oleh kementerian yang bertanggung jawab di bidang penataan ruang; memberikan arahan pelaksanaan pembangunan kepada wilayah dan sektor membina pengembangan potensi kawasan secara ekonomi yang selaras dengan upaya dengan pelestarian melaksanakan pemantauan kinerja pemanfaatan ruang yang dilaksanakan oleh pemerintah dan masyarakat yang pedoman pelaksanaannya disiapkan oleh kementerian yang bertanggung jawab di bidang penataan ruang melaporkan kinerja perwujudan rencana tata ruang kepada Presiden secara berkala melalui menteri; dan, menjamin pelaksanaan pelestarian dan pengelolaan kawasan situs dan taman purbakala yang secara teknis berada di bawah tanggung jawab kementerian yang bertanggung jawab di bidang kebudayaan. Badan Pelestarian dan Pengembangan Kawasan Borobudur ini bertanggung jawab penuh kepada presiden melalui menteri. Sumber pendanaan Badan Pelestarian dan Pengembangan Kawasan Borobudur dibebankan kepada Anggaran Penerimaan dan Belanja Negara (APBN) dan Anggaran Penerimaan dan Belanja Daerah (APBD) sesuai dengan peraturan perundangan yang berlaku. Dengan demikian diharapkan pengelolaan Candi Borobudur dapat berjalan dan kelestarian candi akan tetap terjaga.
Kawasan Strategis Nasional (KSN) Danau Toba
Sebagaimana yang telah dituliskan di awal wacana, Danau Toba juga merupakan salah satu KSN yang terdapat di dalam RTRWN dengan kepentingan fungsi dan daya dukung lingkungan hidup, yaitu merupakan tempat perlindungan keanekaragaman hayati, memberikan perlindungan keseimbangan tata guna air, yang setiap tahun berpeluang menimbulkan kerugian negara karena rawan bencana vulkanik. Tak hanya itu, Kawasan Danau Toba juga memiliki kepentingan sosial dan budaya, karena merupakan tempat pelestarian dan pengembangan adat istiadat atau budaya nasional dan merupakan aset nasional atau internasional yang harus dilindungi dan dilestarikan. Danau Toba adalah sebuah danau vulkanik dengan ukuran panjang 100 kilometer dan lebar 30 kilometer. Danau ini merupakan danau terbesar di Indonesia dan Asia Tenggara. Diperkirakan Danau Toba terjadi saat ledakan sekitar 74.000 tahun lalu yang melepas sekitar 800 kilometer kubik abu (supervolcano atau gunung berapi super) ke atmosfer yang menyelimuti langit dan menghalangi sinar matahari selama enam tahun. Setelah letusan tersebut, terbentuk kaldera yang kemudian terisi oleh air dan sekarang dikenal sebagai Danau Toba. Tekanan ke atas (vulkanik) inilah yang menyebabkan munculnya Pulau Samosir. Kejadian ini telah memakan korban jutaan manusia dan pada menyebabkan beberapa spesies punah. Secara administratif Kawasan Danau Toba berada di Provinsi Sumatera Utara dan secara geografis terletak di antara koordinat 2°10’3°00’ Lintang Utara dan 98°24’ Bujur Timur. Kawasan Danau Toba merupakan kawasan yang berada
di sekitar Danau Toba dengan deliniasi batas kawasan didasarkan atas Delineasi Daerah Tangkapan Air (Catchment Area) yang memiliki luas sekitar 369.854 Ha. Kawasan ini meliputi tujuh kabupaten yaitu Kabupaten Karo, Simalungun, Dairi, Samosir, Toba Samosir, Tapanuli Utara dan Kabupaten Humbang Hasundutan
Bencana Lingkungan
Tiadanya aktivitas Gunung Toba setelah letusan terakhir puluhan ribu tahun lalu menjadikan wilayah ini relatif aman dihuni. Masyarakat umumnya tidak khawatir akan tertimpa bencana meskipun hidup di atas sumbu bumi yang pernah meledak hebat. Bagi masyarakat Batak Toba belakangan ini, pengertian bencana lebih dikaitkan dengan persoalan kelestarian alam dan dampak perusakan hutan, serta perubahan sosial daripada bencana yang diakibatkan oleh letusan gunung atau gempa. Perubahan sosial yang mengarah pada kendurnya ikatan sosial tradisional menjadi kekhawatiran yang kerap dilontarkan. Namun, perubahan kehidupan masyarakat Batak Toba yang paling drastis terjadi ketika masuknya perusahaan pengolahan bubur kertas dan serat rayon di Porsea. Setelah perusahaan itu beroperasi dalam skala besar pada tahun 1989, perubahan pun segera terjadi. Polusi air Sungai Asahan dan udara sekitar pabrik, longsor dan banjir kerap terjadi di sekitar Danau Toba. Perubahan ekosistem hutan pun terjadi lebih besar daripada bencana yang diakibatkan oleh letusan gunung atau gempa. Masalah lain lingkungan Danau Toba adalah menurunnya kualitas air danau. Hasil pengukuran yang dilakukan pada tahun 2008 menunjukkan pH air sudah berada di level 8.2 (dalam skala 6-9). Hasil pemantauan juga menunjukkan adanya kandungan fosfor dan nitrogen dari pakan ikan yang ditebar di keramba jaring apung. Keindahan Kawasan Danau Toba dan sekitarnya tidak akan bertahan lama jika tidak mendapat perhatian khusus. Saat ini keindahan tersebut telah terancam dengan adanya beberapa lahan kritis di sekitar kawasan. Berdasarkan hasil analisis lahan kritis yang dilakukan oleh BPDAS Asahan Barumun tahun 2006, terdapat 377.834,81 Ha lahan yang berpotensi kritis hingga sangat kritis akibat klimatologi dan faktor kesengajaan manusia. Kebakaran hutan dan laju penebangan pohon di Daerah Tangkapan Air (DTA) sulit dihindari tanpa pemantauan dan pengendalian pemanfaatan ruang.
Muatan Penataan Ruang dalam Raperpres KSN Danau Toba
Berbagai kebijakan Penataan Ruang Kawasan Danau Toba telah disusun sejak tahun 1990 dengan penerbitan Perda Propinsi Dati I Sumatera Utara No. 1 Tahun 1990 tentang Penataan Kawasan Danau Toba. Kini, kebijakan dilanjutkan dengan penyusunan Raperpres yang telah ditandatangani Gubernur Propinsi Sumatera Utara. Penetapan kawasan lindung merupakan salah satu elemen di dalam RTR. Kawasan Lindung yang dimaksud terdiri dari Kawasan yang memberikan perlindungan kawasan di bawahnya, Kawasan Lindung Setempat, Kawasan Hutan Suaka Alam. Rencana kegiatan reboisasi yaitu penanaman pohon trembesi oleh Presiden RI dan Dinas Kehutanan pada awal tahun 2011 merupakan langkah untuk menepis ancaman lingkungan yang terjadi di Kawasan Danau Toba dan sekitarnya, mengembalikan keseimbangan ekosistem di dalamnya, dan tentunya mengendalikan pemanfaatan ruang di sekitarnya, seperti aktivitas perkebunan, pertanian, tambak, dan permukiman masyarakat. Arahan yang terdapat di dalam Raperpres ini antara lain menjadikan Kawasan Danau Toba menjadi tujuan wisata internasional dan nasional, terjaganya ekosistem danau Toba secara berkelanjutan, menjadikan Danau Toba sebagai sumber air kehidupan ‘Aek Natio’ yang berkelanjutan bagi masyarakat, pelestarian Suku Batak dan Kampung Adat Masyarakat Suku Batak, keterkaitan antar wilayah yang semakin intentif dengan terjalinnya kerjasama antar wilayah yang saling menguntungkan, dan peningkatan kesejahteraan masyarakat dan swasembada pangan yang berkelanjutan. Lebih lanjut, penyelenggaraan penataan ruang di kawasan ini bertujuan: terwujudnya Kawasan Danau Toba sebagai daerah tujuan wisata internasional dan nasional; terwujudnya Danau Toba sebagai sumber air kehidupan yang berkelanjutan bagi masyarakat; terwujudnya ekosistem danau yang berkelanjutan; terwujudnya peningkatan kesejahteraan masyarakat dan swasembada pangan yang berkeanjutan; terwujudnya kelestarian kampung masyarakat adat dan budaya suku bangsa Batak; serta terwujudnya kerjasama antar wilayah yang saling menguntungkan
Penguatan Kelembagaan
Untuk mewujudkan keterpaduan, kelancaran dan efektivitas pelestarian dan pengembangan Kawasan Danau Toba, seperti halnya di Kawasan Candi Borobudur, maka dibentuklah suatu lembaga yaitu Dewan Kawasan Danau Toba (DKDT), Badan Pengelola KDT (BP-KDT) dan Unit Pelaksanaan Teknis Kawasan Danau Toba (UPT-KDT). Dewan Kawasan Danau Toba bertugas merumuskan kebijakan umum pelestarian
dan pengembangan Kawasan Danau Toba dan menyusun Rencana Tindak Pelestarian dan pengembangan Kawasan Danau Toba secara lintas kabupaten. Badan Pengelola Kawasan Danau Toba (BP-KDT) bertugas membantu gubernur dan para Bupati untuk mengimplementasikan Rencana Tindak Pelestarian dan Pengembangan Kawasan Danau Toba dan membantu terlaksananya koordinasi antar kabupaten. Terkait upaya pembinaan dan pengawasan, perlu dilakukan pembinaan dan pengawasan penataan ruang kepada pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten/kota, dewan kawasan, badan pengelola dan masyarakat. Selanjutnya Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten bersama Dewan Kawasan dan Badan Pengelola menyelenggarakan pembinaan dan pengawasan penataan ruang sesuai kewenangan masing-masing
