281
BAB VII
KESIMPULAN DAN SARAN
A. Kesimpulan
1. Terjadinya Patologi
Penelitian yang dilakukan di Kota Surakarta dan Kota Magelang dalam rentang waktu 2013-2015 ini bertujuan menjelaskan fenomena di balik terjadinya patologi akuntabilitas sosial dalam proses perencanaan penganggaran daerah meskipun mekanisme demokratisasi telah diterapkan . Hasil penelitian menunjukkan bahwa mekanisme forum akuntabilitas sosial yang diterapkan memiliki celah patologi walaupun secara prosedural sesuai amanat regulasi. Praktik mekanisme akuntabilitas sosial yang diterapkan tidak selalu menghasilkan perilaku yang akuntabel dari pemerintah, pejabat politik, maupun aktivis masyarakat sipil atau kelompok forum warga. Dengan kata lain, supply driven dan demand driven mekanisme akuntabilitas sosial tidak otomatis menghasilkan demokratisasi proses perencanaan penganggaran yang semakin baik karena adanya patologi yang muncul dalam proses demokratisasinya.
Hal ini disebabkan oleh adanya turunan patologi demokrasi dan patologi birokrasi yang menjadi kerangka terselenggaranya mekanisme akuntabilitas sosial. Interaksi elemen akuntabilitas sosial dengan faktor lingkungan yang cenderung kooptasi dan komodifikasi menumbuhkan patologi. Faktor lingkungan yang dimaksud di sini adalah orientasi formalitas prosedural dari birokrasi dan pejabat politis serta orientasi komodifikasi dari pihak warga sipil
282 untuk kepentingan ekonomi maupun kedekatan dengan lingkar kekuasaan. Konteks lingkungan tersebut memungkinkan interaksi accountor dan accountee untuk mengelola informasi dan forum akuntabilitas sosial menumbuhkan patologi dalam beberapa bentuk pola. Interaksi antarelemen yang mengandung patologi akhirnya menghasilkan mekanisme akuntabilitas sosial semu. Akuntabilitas sosial semu adalah forum warga yang didesain menggunakan format deliberatif (sebagai representasi lembaga demokratis), tetapi tidak terjadi dialog yang bersifat mempertanyakan dan menjawab nilai-nilai dasar di balik keputusan kebijakan atau perilaku accountor. Dengan kata lain, forum warga berlangsung dalam format demokratis untuk meminta akuntabilitas, tetapi tidak dapat memainkan fungsi sebagai accountee yang meminta penjelasan dan memberikan penilaian akuntabilitas kepada accountor (pemerintah maupun anggota DPRD).
Ringkasnya, mekanisme akuntabilitas sosial yang berbasis demokrasi dan melibatkan lingkungan birokrasi mengalami patologi karena interaksi antarelemen akuntabilitas sosial. Accountor, accountee, informasi, dan forum akuntabilitas sosial berlangsung dalam lingkungan birokrasi yang berorientasi budaya formalitas dan lingkungan masyarakat sipil yang berorientasi komodifikasi. Akibatnya adalah mekanisme akuntabilitas sosial yang diselenggarakan mengalami akuntabilitas sosial semu. Intensitas forum akuntabilitas sosial yang berbasis nilai demokrasi tidak otomatis memberikan dampak peningkatan kualitas tata kelola pemerintahan yang akuntabel jika tidak direduksi patologinya.
283 2. Bentuk Patologi dan Risiko Dampaknya
Pola patologi yang muncul beserta dampak yang ditimbulkan dapat dilihat sebagai berikut di Tabel VII.1.
Tabel VII.1 Kategori Pola Utama Bentuk Patologi dan Risiko Dampak
Elemen Patologi 1. Supply driven: peran pemegang kekuasaan sebagai accountor
Pola Utama: Kooptasi Forum
Upaya pemerintah atau politisi membentuk forum sesuai kepentingannya melalui peraturan dan petunjuk teknis penyelenggaraan forum warga
Peraturan dan petunjuk teknis sering bermakna pembatasan dalam hal perwakilan peserta dan dinamika forum
Perwujudan detail bentuk patologi
1)Oportunisme birokrasi (bureaucratic opportunism)
2)Pendewaan kewajiban dan wewenang (reificationof obligations and author)
3)Melempar tanggung jawab (buck passing) Dampak Patologi kooptasi forum berdampak
1)Pelibatan publik semakin dikontrol oleh pemerintah dan politisi sehingga mengukuhkan dominasi kekuasaan elite pemerintah dan masyarakat sipil yang terkooptasi
2)Masyarakat mereplikasi budaya formalisme dan seremonial 3)muncul representasi kelompok ‘corong’ pemerintah
4)pembentukan keputusan forum yang prematur sehingga rawan menyebabkan alokasi sumber daya anggaran kurang tepat sasaran 5)inefisiensi policing costs, yaitu biaya operasional penyelenggaraan forum-forum akuntabilitas sosial menjadi inefisien karena tidak menghasilkan forum yang berdaya kritis 2. Kelembagaan
forum warga
Bias forum
Fungsi forum akuntabilitas publik bias menjadi forum elite dan transaksi kelompok klien/elite
Perwujudan detail bentuk patologi
1) Bias elite
2) Bias fungsi forum
Dampak Patologi bias forum berdampak
1) memperkuat ketergantungan masyarakat pada kelompok elite sehingga forum kurang optimal
2) muncul representasi kelompok yang dianggap perantara/makelar kepentingan
3) melemahkan semangat masyarakat bersuara melalui forum 4) Forum terbiasa mempertanyakan kepentingan pragmatis (bukan
nilai-nilai dasar, seperti keadilan, tranparansi kinerja. dan sejenisnya) 3. Demand driven: masyarakat sipil sebagai accountee Komodifikasi Forum
pemanfaatan forum kelompok warga untuk kepentingan kelompok aktivis
Perwujudan detail bentuk patologi
1) Patronasi, klientilisme/favoritisme 2) Komodifikasi suara warga
284
Elemen Patologi
Dampak Patologi komodifikasi forum berdampak
1) melemahkan fungsi accountee forum warga karena akan menjadi pendukung dan kongkalikong dengan pemerintah dan politisi
2) bias kepentingan, kurang adil bagi kepentingan publik secara umum, kesenjangan antarkelompok dan antarwilayah terus berlanjut karena alokasi anggaran akan lebih banyak pada kelompok yang suaranya lebih keras menuntut
3) bias sasaran akuntabilitas sosial sehingga melanggengkan elite capture dalam proses alokasi anggaran publik.
4) memelihara budaya politik uang
5) melemahkan kepercayaan warga pada aktivis masyarakat sipil dan menguatkan apatisme warga
6) rentan terjadinya perpecahan antarkelompok karena perebutan sumber daya
7) muncul dominasi kelompok bersuara keras meminggirkan kelompok bersuara lirih
4. Lingkungan keterbukaan informasi
Komodifikasi Informasi
Pemanfaatan keterbukaan informasi untuk kepentingan kelompok tertentu
Perwujudan detail bentuk patologi
1) Bias informasi 2) Bias Media
Dampak Patologi komodifikasi informasi berdampak
1) berpeluang memunculkan makelar/pelobi informasi 2) menumbuhkan keengganan warga untuk mencari informasi
penganggaran
3) membuat warga malas terlibat dalam forum karena tidak paham informasi
4) melemahkan kepedulian kontrol publik Sumber: Hasil Analisis, 2015
3. Kontribusi Teoretis
Temuan penelitian ini mengonfirmasi relevansi teori masyarakat prismatis, yaitu paradoks nilai rasionalitas modern dan struktur nilai tradisional yang menyebabkan bias fungsi kelembagaan. Fenomena masyarakat prismatis masih terjadi dalam praktik akuntabilitas sosial perencanaan penganggaran daerah. Manifestasinya adalah dalam bentuk orientasi formalisme prosedur dan dominasi relasi pertukaran kepentingan ekonomi politik (komodifikasi) pada forum akuntabilitas sosial perencanaan penganggaran daerah. Penelitian ini juga mengonfirmasi relevansi teori keagenan, yaitu relasi antara accountor
285 (sebagai agent) dan accountee (sebagai principal) pada situasi asimetri informasi masing-masing membawa karakter oportunistis sehingga memicu relasi akuntabilitas mengalami bias fungsi. Perwujudan bias fungsi tampak dari pemerintah dan DPRD cenderung melakukan kooptasi, sedangkan masyarakat sipil cenderung melakukan komodifikasi. Hasil penelitian ini menambahkan pemikiran kritis atas asumsi yang hampir tidak diragukan dalam teori democratic governance bahwa almost unquestioned assumption that the creation or enhancement of accountability mechanisms of any sort will result in greater democracy (Dubnick, 2002). Penelitian ini menemukan bahwa kualitas demokrasi dan kualitas birokrasi berimbas pada kualitas mekanisme akuntabilitas sosial. Jika tataran kualitas demokrasi berorientasi prosedural, serta birokrasi mengandung cacat korupsi, kolusi, dan nepotisme, maka akuntabilitas sosial juga akan cacat dengan kooptasi dan komodifikasi forum. Hasilnya adalah akuntabilitas sosial semu (pseudo social accountability). Jadi peningkatan kualitas mekanisme akuntabilitas sosial akan menguatkan demokrasi jika konteks penyelenggaraan demokrasi dan birokrasi berada pada derajat kualitas yang tepat. Perbaikan mekanisme akuntabilitas sosial tidak akan efektif jika sistem demokrasi dan penyelenggaraan birokrasi tidak memperbaiki orientasinya dari normatif prosedural ke arah nilai substantif.
Temuan teoretis penelitian tersebut di atas dirumuskan dalam proposisi utama berikut: "Patologi akuntabilitas sosial terjadi karena interaksi antarelemen akuntabilitas sosial (accountor, accountee, forum, informasi) berlangsung dalam lingkungan budaya formalitas prosedural dan iklim
286 komodifikasi". Proposisi turunan yang menjelaskan terjadinya patologi dalam mekanisme demokratisasi perencanaan penganggaran adalah sebagai berikut. a. Supply driven kelembagaan akuntabilitas sosial menimbulkan kooptasi
accountee dan kooptasi forum sehingga menghasilkan akuntabilitas sosial semu.
b. Komodifikasi forum oleh aktivis masyarakat sipil melemahkan demand driven akuntabilitas sosial.
c. Representasi publik terkooptasi mekanisme demokrasi prosedural melahirkan forum akuntabilitas sosial semu.
d. Paradoks keterbukaan informasi menghasilkan komodifikasi informasi sehingga menghasilkan akuntabilitas sosial semu.
e. Akuntabilitas sosial semu mengokohkan dominasi kekuasaan elitis. 4. Ringkasan: Penyebab dan Pola Patologi Akuntabilitas Sosial
Temuan tentang penyebab patologi akuntabilitas sosial dan pola kemunculannya merupakan sumbangan penelitian ini pada khasanah kajian akuntabilitas sosial. Jalinan proses terjadinya patologi dan pola kemunculannya diringkas dalam pernyataan berikut.
a. Patologi terjadi karena interaksi antarelemen akuntabilitas sosial, yaitu accountor, accountee, informasi, dan forum akuntabilitas sosial berlangsung dalam lingkungan birokrasi yang berorientasi budaya formalitas dan lingkungan masyarakat sipil yang berorientasi komodifikasi.
287
b. Kehadiran patologi menyebabkan Supply driven dan demand driven mekanisme akuntabilitas sosial tidak otomatis menghasilkan demokratisasi proses perencanaan penganggaran yang semakin baik.
c. Representasi publik dalam forum akuntabilitas sosial terkooptasi oleh mekanisme
forum prosedural melahirkan akuntabilitas elitis/eksklusif/dominatif
d. Supply-driven formalitas kelembagaan akuntabilitas sosial menciptakan kooptasi forum sehingga menghasilkan akuntabilitas sosial semu
e. Kontestasi kepentingan kelompok masyarakat sipil memicu komodifikasi forum
sehingga accountee menjadi mandul
f. Paradoks keterbukaan informasi rentan menghasilkan komodifikasi informasi
sehingga menghasilkan akuntabilitas sosial semu
g. Dominasi elite, kooptasi forum, komodifikasi informasi, komodifikasi forum, dan
accountee yang mandul berkontribusi memunculkan akuntabilitas sosial semu h. Intensitas mekanisme akuntabilitas sosial dalam proses perencanaan
penganggaran yang berbasis nilai demokrasi tidak otomatis memberikan dampak peningkatan kualitas penganggaran yang akuntabel jika tidak direduksi patologinya.
i. Patologi akuntabilitas sosial dapat direduksi jika kualitas sistem demokrasi dan lingkungan birokrasi diperbaiki, yaitu dari orientasi formal prosedural ke arah orientasi substantif.
B. Saran: Mereduksi Peluang Patologi
Temuan penelitian ini memberi gambaran bahwa variabel accountor (supply side), accountee (demand side), keterbukaaan informasi, serta kelembagaan forum saling terkait dalam interaksi yang dipengaruhi lingkungan budaya sistem
288 doemokrasi dan birokrasi yang di dalamnya mekanisme akuntabilitas sosial tersebut berlangsung. Oleh karena itu, kualitas mekanisme akuntabilitas sosial akan baik jika konteks penyelenggaraan sistem demokrasi dan birokrasi berada pada derajat kualitas yang tepat. Dengan demikian, rekomendasi utama penelitian ini untuk mereduksi peluang patologi akuntabilitas sosial atau mencegah akuntabilitas sosial semu adalah sebagai berikut.
1. Kebijakan reformasi praktik sistem demokrasi dan birokrasi yang berorientasi kepada kemampuan menjawab/menjelaskan argumen menggunakan basis bukti kepada publik (accountability as answerability). Internalisasi paradigma accountability as answerability direkomendasikan sebagai strategi mengurangi risiko penyelenggaraan sistem demokrasi dan praktik birokrasi yang bias responsibitas pada kebutuhan patron/klien/konstituennya sehingga terjadi pengerdilan makna akuntabilitas sosial.
2. Mengurangi asimetri informasi di antara accountor dan accountee dimaksudkan untuk mengurangi risiko perilaku oportunistis di antara pemerintah, pejabat politis, dan masyarakat yang menjadikan komodikasi informasi, kooptasi forum, dan komodifikasi forum.
Saran pengembangan lebih lanjut dikelompokkan dalam pengembangan teori, metodologi, dan kebijakan publik.
1. Saran pengembangan teori dan metodologi
a. diperlukan penelitian lanjut tentang variabel-variabel kritis yang berpengaruh pada sikap accountor dan accountee yang berorientasi pada
289
accountability as answerability, bukan sekadar menggugurkan kewajiban atau komodifikasi forum
b. Secara metodologis disarankan metaanalisis penelitian akuntabilitas sosial penganggaran publik dari kelompok masyarakat yang berbeda variasi konteks lingkungan budayanya untuk menjelaskan beberapa hal berikut. (1) demand driven tumbuhnya orientasi partisipasi warga (citizen) dan aksi
kolektif yang menginisiasi forum akuntabilitas sosial yang menggeser paradigma ke arah accountability as answerability
(2) reformasi supply driven yang menggerakkan perubahan sistem untuk mereduksi ekses kooptasi forum dan mengurangi asimetri informasi. c. disarankan aplikasi Teori Perubahan (Theory of Change) untuk mengkaji
insentif warga yang berpartisipasi secara murni (genuine) dan memproses suaranya (voice) hingga memiliki daya kontrol pada pemegang kekuasaan. 2. Aspek kebijakan
a. Kebijakan menggeser penilaian kinerja pemerintah dari orientasi formalitas ke arah substansi dampak akuntabilitas sosial
Saat ini kriteria yang digunakan regulasi pemerintah pusat untuk mengukur kinerja akuntabilitas pemerintah daerah (sebagai contoh adalah dalam dokumen Laporan Kinerja Pemerintah) masih berorientasi pada input, proses, atau output. Dengan demikian, kecenderungan birokrasi berorientasi formalitas prosedural menguat. Apabila kriteria penilaian kinerja digeser ke arah outcome hingga impak, maka orientasi birokrasi dipaksa bergeser
290 kepada perubahan hasil di masyarakat sehingga lebih memberi ruang keterlibatan masyarakat sebagai sasaran akuntabilitas.
b. Kebijakan mengurangi asimetri informasi
Keterbukaan informasi merupakan pilar penting akuntabilitas sosial, tetapi rentan menjadi sumber patologi karena posisi asimetri informasi dan paradoks keterbukaan informasi. Oleh karena itu, kebijakan yang diperlukan adalah mengembangkan masyarakat melek informasi dan mencegah komodifikasi informasi, khususnya informasi penganggaran daerah. Kebijakan tehnis yang disarankan sebagai berikut.
(1) Adanya kebijakan pendidikan masyarakat melek dan cerdas informasi publik supaya dapat memainkan peran accountee dengan efektif.
Kriteria melek informasi adalah (i) sadar terhadap adanya kebutuhan informasi, (ii) tahu cara mengakses informasi, (iii) tahu dan mengerti cara mengevaluasi informasi yang diperoleh, (iv) mampu mengelola informasi yang diperoleh, (v) mampu memanfaatkan informasi sesuai dengan etika maupun hukum yang berlaku (diadaptasi dari Five Broad Abilities, http://www.ucalgary.ca).
(2) Adanya kebijakan pengembangan e-Government, antara lain, dalam bentuk (1) pengembangan ruang komunikasi publik interaktif dan terbuka pada semua tingkatan komunitas, secara yang kontekstual untuk akses kepada informasi-informasi publik. (2) Penyediaan informasi dan layanan pemerintah menggunakan jaringan internet dan media digital yang lain.
