Page | 0
MENAMBAH MUATAN SUBSTANTIF DALAM SISTEM
PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL
oleh Erdi
Dosen pada FISIP UNTAN, MAP pada UPBJJ-UT, dan IPDN Kampus Kalbar;
Makalah disampaikan dalam Diskusi Kebangsaan MPR-RI dan Universitas Panca Bhakti yang bertema “Reformulasi Sistem Perencanaan
Pembangunan Nasional Model GBHN” diselenggarakan pada Senin, tanggal 26 September 2016
di Universitas Panca Bhakti Pontianak
UNIVERSITAS TANJUNGPURA
P O N T I A N A K
Page | 1
MENAMBAH MUATAN SUBSTANTIF DALAM SISTEM
PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL
1oleh Erdi
2Templete Semangat GBHN ke RPJMN
Dengan diterapkannya UU Otonomi Daerah, yakni UU No. 22 tahun 1999 yang telah dua kali revisi, dan kini menjadi UU No. 23 tahun 2014; dan sebagai konsekwensi dari UU Otda tersebut, lahirlah UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN); dimana di salah satu dasar pemikirannya adalah menghapus Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) sebagai pedoman penyusunan rencana pembangunan Nasional. Oleh karena itu, diperlukan adanya pedoman baru bagi Presiden untuk menyusun rencana pembangunan nasional.
Saat ini, sistem perencanaan nasional dan juga daerah mengacu pada UU No. 25 tahun 2004; dimana perencanaan pembangunan dilakukan melalui empat (4) tahapan yang membentuk siklus perencanaan secara utuh. Keempat tahapan itu adalah:
(1) penyusunan rencana; yakni penyiapan rancangan rencana pembangunan yang bersifat teknokratik, menyeluruh, dan terukur. (2) penetapan rencana; dimana masing-masing instansi pemerintah
menyiapkan rancangan rencana kerja dengan berpedoman pada rancangan rencana pembangunan yang telah disiapkan. (3) pengendalian pelaksanaan rencana; adalah upaya melibatkan
masyarakat (stakeholders) dan menyelaraskan rencana
pembangunan melalui musyawarah bagi pelaksanaan atas perencanaan pembangunan.
(4) evaluasi pelaksanaan rencana; yakni penyusunan rancangan akhir rencana pembangunan dengan membuat penetapan rencana menjadi produk hukum agar mengikat semua pihak untuk melaksanakannya.
1 Makalah disampaikan dalam Diskusi Kebangsaan MPR-RI dan Universitas Panca Bhakti yang bertema “Reformulasi Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional Model GBHN” diselenggarakan pada hari Senin, tanggal 26 September 2016 di Universitas Panca Bhakti Pontianak.
2 | P a g e Dari kisah perencanaan di atas, tampaknya ada yang tak mampu terkejarkan oleh satu periode pemerintahan yang menurut UU hanya berdurasi 5 tahun dan paling lama 10 tahun (dua periode). Bahan dimaksud adalah perencanaan mengenai arah pembangunan nasional jangka panjang; yang kemudian disebut Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (untuk tingkat nasional) dan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (untuk tingkat Provinsi dan Kabupaten serta Kota). Ketika durasi pemerintahan hanya 10 tahun, maka dikhawatirkan arah pembangunan jangka menengah dimaksud terlewati atau keberadaannya hanya sekedar menggugurkan kewajiban sehingga RPJP dimaksud dapat dipandang antara ada dan tiada.
Dulu --sebelum reformasi di negeri ini digulirkan-- pekerjaan menyusun rencana pembangunan; baik pembangunan jangka pendek 5 tahunan yang dikenal dengan Repelita maupun rencana pembangunan jangka panjang 25-30 tahunan digarap oleh MPR. Baik RPJP maupun Repelita dan kesemuanya ditumpahkan ke dalam GBHN. Kini, kedua perencanaan pembangunan dimaksud terpisah satu sama lain karena keduanya ditetapkan melalui UU yang terpisah. Pemisahan dimaksud dapat saja berujung pada ketidak-sinkronan atau tidak nyambung diantara yang pendek dan yang panjang. Sementara model GBHN yang menyatukan keduanya, kemungkinan tidak nyambung akan kecil karena yang pendek (Repelita) disusun dari atau berdasarkan pada RPJP dan hasil pencapaian pada periode sebelumnya.
Ketika kedua jenis perencanaan tersebut tidak atau belum dapat dipersatukan, maka ketidak-singkronan antara perencanaan jangka panjang dengan jangka menengah (lima tahunan) mungkin terjadi dan ketika singkron dapat dimaknai sebagai sesuatu yang bersifat kebetulan. Jadi, system yang baik menurut penulis adalah model GBHN yang mampu menumpahkan perencanaan jangka panjang dan menengah ke dalam satu dokumen. Namun, tidak harus kembali ke model GBHN dulu karena system ketata-negaraan di negara ini telah berubah.
Perubahan Substantif tentang Peran MPR Pasca Reformasi
Page | 3 yakni dikurangi satu dari tiga kewenangan sebelum reformasi; sehingga tinggal dua yakni wewenang mengubah dan menetapkan UUD; dan wewenang melantik dan memberhentikan Presiden hasil pilihan rakyat.
Satu wewenang MPR yang hilang tersebut adalah kewenangan menentukan arah pembangunan nasional yang kini telah diserahkan kepada Presiden sebagaimana amanat UU No. 25 tahun 2004 pasal 4 ayat 2. Sementara Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) tampaknya tidak tersentuh oleh pemerintah karena presiden lebih fokus pada penyusunan, penetapan, pelaksanaan dan evaluasi RPJMN yang telah dijanjikan ketika berstatus pasangan: calon presiden dan calon wakil presiden. Ketika calon telah terpilih dan ditetapkan menjadi presiden dan wakil presiden, maka visi-misi dimaksud diadopsi menjadi RPJMN untuk masa lima tahun ke depan; sementara RPJP berlaku untuk 25 tahun. Dengan durasi pemerintahan yang hanya 5 tahun atau maksimal 10 tahun, maka RPJMN akan tak mampu menjangkau RPJPN. Oleh karena itu, ketika perencanaan jangka panjang dan menengah tidak dapat dipersatukan ke dalam satu dokumen model GBHN dulu, maka tampaknya kewenangan MPR perlu ditambah dengan menyusun RPJPN.
Saat ini memang sudah ada RPJPN yang berlaku 2005 sd 2025 sesuai dengan UU No. 17 tahun 2007. Naskah setebal 78 halaman itu terlalu mudah untuk diubah ketika rezim pemerintahan berganti baju dari satu warna ke warna lain. Dengan menambah wewenang MPR dalam menetapkan RPJPN, diharapkan perubahan dimaksud dapat dilakukan pada hal-hal yang bersifat substantive dan sifatnya tidak mengarah pada pertimbangan politis. Perlu diingat bahwa di dalam TAP MPR tersebut mesti dicantumkan dalam salah satu pasal bahwa pelaksanaan dari ketetapan majelis ini dilakukan oleh Presiden dengan pengawalan oleh DPR. Jika tidak, maka TAP MPR akan hanya menjadi TAP yang tidak bergigi.
4 | P a g e Ketika TAP MPR ditetapkan seperti GBHN, maka dapat menempatkan kembali MPR sebagai lembaga tertinggi negara dan itu tidak mungkin dilakukan karena selain harus merevisi UU MD3; juga tampaknya DPR-RI tidak siap untuk kehilangan kekuatan dalam mengontrol jalannya pemerintahan oleh Presiden/Wakil Presiden. Namun, dalam kontek ini, MPR cukup menetapkan RPJP itu dan menugaskan Presiden untuk melaksanakannya dengan dipandu oleh DPR-RI. Pada masa Orde Baru, GBHN merupakan pedoman bagi Presiden dalam menjalankan roda pemerintahan. Jika Presiden tidak melaksanakan atau tidak mengikuti atau melanggar ketentuan sebagaimana termaktub dalam GBHN, maka MPR dapat memberhentikan Presiden di tengah jalan setelah membeberkan daftar kesalahan presiden berdasarkan kacamata GBHN. Oleh karena itu, GBHN versi kini adalah RPJPN yang dibuat bukan untuk menekan Presiden tetapi mengarahkan dan menegaskan arah pembangunan secara umum; meskipun RPJPN ini diserahkan kepada presiden dengan pengawalan oleh DPR-RI.
Substansi Dari Perencanaan Pembangunan Nasional
GBHN adalah haluan negara tentang penyelenggaraan negara yang dinyatakan secara garis-garis besar sebagai pernyataan kehendak rakyat secara menyeluruh dan terpadu yang ditetapkan oleh MPR untuk jangka waktu 5 tahun. Hal-hal yang tertulis dalam GBHN adalah sebuah wacana tentang haluan pembangunan negara Republik Indonesia yang dibuat oleh MPR untuk dilaksanakan dengan sebaik-baiknya oleh Presiden. Isi wacana yang sudah tersemat di dalam GBHN tidak diperbolehksn bersimpangan atau bertentangan dan berbeda tujuan dengan UUD 1945. Secara ekplisit, GBHN tempo dulu memiliki 10 fungsi, yakni:
1. Sebagai visi dan misi rakyat indonesia yang ditujukan untuk rencana pembangunan nasional dimana proses pembangunan yang akan dijalankan harus sesuai dengan apa yang dibutuhkan masyarakat secara merata adil dan makmur.
2. Sebagai tata cara, perilaku, cara bertindak dan cara pemersatu di dalam pembangunan nasional tanpa lagi melihat perbedaan suku, agama dan ras.
Page | 5 berakhlak baik, santun, berbudaya dalam kurun waktu lima tahun ke depan dan lima tahun selanjutnya.
4. Sebagai arah dan pondasi kuat serta strategi pembangunan nasional untuk menjadikan masyarakat Indonesia sebagai masyarakat yang makmur, bersatu dan saaling gotong-royong demi terwujudnya cita-cita yang berdasarkan Pancasila.
5. Pembanguanan nasional yang dilaksanakan hanya semata mata dari rakyat, oleh rakyat dan untuk kepentingan rakyat. Pelaaksanaannya mencakup beberapa aspek penting yaitu aspek kehidupan berbangsa, politik, sosial budaya, pertahaanan keamanan dan ekonomi, dimana dilakuakan dengan memperkuata manfaat dari sumber daya manusia, sumber daya alam dan memperkuat ketajhanan nasional secara merata.
6. Pembangunan yang dilakukan untuk mewujudkan kesejahteraan lahir batin masyarakat Indonesia, mencapai kemajuan di segala bidang yang saling menguntungkan, terciptanya rasa aman, keadilan, saling mengharahgai, saling menyayangi, sama-sama menciptakan lingkungan yang tentram dan menjamin rakyatnya untuk mengeluarkan pendapat.
7. Sebagai pemersatu antara pemerintah dan masyarakat, agar terwujud saling mendukung, saling bekerja-sama, saling melengkapai dan saling bersatu di dalam satu tujuan demi terwujudnya pembangunan nasional yang adil dan makmur.
8. Sebagai penguat tegaknya kedaulataan masyarakat Indonesia di segala bidang dan aspek kehidupan berbangsa dan bernegara. 9. Sebagai pedoman untuk mewujudkan pengamalan, pelaksanaan
dan pendukungan penuh terhadap ajaran agama dalam kehidupan bermasyarakat; agar tercipta rasa iman dan takwa kepada Tuhan yang Maha Esa demi persatuan seluruh Indonesia yang hidup saling bertoleransi, rukun, damai dan sejahtera seperti pada fungsi Pancasila.
10. Sebagai perisai untuk menghadang segala pengaruh globalisasi3
yang masuk ke dalam NKRI (Negara Kesatuan Republik Indonesia) yang diharapkan masyarakat mampu hidup dengan cara bersosial budaya yang memakai kepribadian yang kreatif, berfikiran positif ke
6 | P a g e depan, dinamis dan dapat menimbang manfaat serta kerugian dari masuknya pengaruh dari luar.
Sebagai ganti GBHN, kini hadir Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP), yakni penjabaran dari tujuan dibentuknya pemerintahan Negara Indonesia yang tercantum dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dalam bentuk visi, misi, dan arah pembangunan Nasional. Jadi, GBHN sekarang berubah nama menjadi Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) selama 20 tahun sebagaimana diatur dalam UU No. 17/2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional, sebagai amanat dari Pasal 13 ayat (1) UU No. 25/2004 tentang SPPN. RPJPN ini menjadi rujukan pembangunan lima tahunan yang disebut RPJMN. Dengan demikian, RPJMN merupakan penjabaran dari visi, misi, dan program Presiden yang penyusunannya berpedoman pada RPJP Nasional, yang memuat strategi pembangunan Nasional, kebijakan umum, program kementerian dan lembaga serta lintas kementerian dan lembaga, kewilayahan dan lintas kewilayahan, serta kerangka ekonomi makro yang mencakup gambaran perekonomian secara menyeluruh termasuk arah kebijakan fiskal dalam rencana kerja yang berupa kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif (UU No. 25/2004 pasal 4 ayat 2).
Secara substantive, RPJMN berisi gabungan antara RPJPN dan Visi-misi Capres/Cawapres agar dapat dipersatukan ke dalam satu buku seperti model GBHN dulu. Selain itu, hal terpenting dari muatan RPJMN adalah (1) terlibatnya DPD-RI dalam penyusunan RPJMN; (2) RPJMN diturunkan dari RPJPN sebagai konsekwensi dari implementasi UU No. 17/2007; (3) substansi muatan RPJMN adalah bukan hanya visi misi pasangan calon presiden/wakil presiden terpilih, tetapi juga kehendak seluruh rakyat Indonesia yang harus mampu diserap oleh pemerintah; dan (4) mengakumulasi, mengagregasi dan mengartikulasi kepentingan rakyat, bangsa dan negara melalui berbagai saluran dan mekanisme yang telah baku; diantaranya adalah melalui perlembagaan partai politik dan utusan daerah; serta (5) adanya tenggat waktu yang cukup bagi Presiden untuk menyusun RPJMN secara lengkap dan menyeluruh dengan memperhatikan kaidah 1 sd 4 di atas.
Sinkronisasi Perencanaan Pembangunan Pusat dan Daerah
Page | 7 mengenai penundaan penyaluran sebagian dana alokasi umum tahun anggaran 2016 sebagaimana tertuang dalam Permenkeu No. 125/PMK.07/2016 tanggal 16 Agustus 2016. Melalui Permenkeu tersebut, Kalbar kebagian penundaan sebesar Rp 551.780.890.908 seperti tertera pada Tabel 1. Seluruh daerah di Indonesia yang mengalami penundaan adalah sebanyak 169 daerah dan di Kalbar terjadi pada Provinsi dan tiga kabupaten dengan jumlah yang tidak sama.
Tabel 1
Penundaan Pencairan DAU di Kalbar Periode September sd Desember Berdasar Permenkeu No. 125/PMK.07/2016
Daerah Besaran (Rp) Periode
(Sept – Des) Total DAU Tertunda
Provinsi Kalbar 67.604.236.194 4 bulan 270.416.944.776 Kab. Ketapang 41.030.311.126 4 bulan 164.121.244.504 Kab. Sanggau 15.059.794.098 4 bulan 60.239.176.392 Kab. Kubu Raya 14.250.881.309 4 bulan 57.003.525.236
TOTAL DI KALBAR 551.780.890.908
TOTAL NASIONAL 19.418.975.064.480
Sumber: Permenkeu 125/PMK.07/2016
Dari kasus ini, daerah hanya dapat teriak dan protes kepada pusat; tetapi putusan akhir tetap berada pada pusat. Oleh karena itu, belajar dari kasus ini, daerah akan ikut rentak tari yang diinginkan oleh pusat ketika tidak ingin tersakiti dalam pembiayaan pembangunan. Model pengaturan dimaksud dilakukan pusat melalui mekanisme pengaturan formal, yakni mulai dari Undang-undang hingga peraturan menteri. Tidak ada daerah yang dapat melawan arogansi dan dominasi pusat pada daerah di seluruh negeri ini.
Jalan yang dapat dilakukan daerah adalah mensinergikan program dan kegiatan daerah dengan program dan kegiatan pusat agar tercipta percepaan pencapaian target pembangunan. Paling tidak terdapat tiga alasan penting melakukan sinergi ini; yakni:
1. Persebaran potensi dan sumber daya di daerah tidak merata; sehingga daerah hanya dapat memilih dan memprioritaskan pembangunan daerah berdasarkan ketersediaan dan daya dukung potensi yang ada.
8 | P a g e 3. Pembatasan kewenangan yang dimiliki oleh daerah. Salah satu
contoh adalah usulan Perda Impor Mobil Bekas di Kalbar yang sempat diajukan kepada pemerintah pusat dan tidak menunggu hari, usulan perda tersebut langsung ditolak karena dianggap melanggar UU No. 33 tahun 2004; meskipun alasan sebenarnya dari penolakan dimaksud adalah adanya selingkuh antara pemerintah dengan pengusaha mobil yang selama ini telah memberikan kontribusi cukup besar pada panghasilan negara.
Hal yang sudah biasa dilakukan daerah adalah melakukan sebanyak 5 (lima) macam sinergi, yakni:
1. Sinergi dalam kerangka perencanaan kebijakan; yang meliputi sinergi dokumen perencanaan pembangunan (RPJPN, RPJMN yang materi pentingnya diinserkan ke dalam RPJPD dan RPJMD).
2. Sinergi dalam kerangka regulasi; yang dimaksudkan untuk mendorong harmonisasi peraturan antara pusat dan daerah. Dengan sinergi ini, daerah sering melakukan konsultasi dalam penyusunan peraturan perundangan daerah dan dengan konsultasi itu tidak jarang perda kemudian batal karena dianggap tidak sinkron dengan peraturan atau kebijakan pusat.
3. Sinergi dalam kerangka anggaran dimaksdukan sebagai upaya daerah untuk menyusun dan memanfaatkan dana (DAK, DBH dan DAU) sesuai jumlah alokasi yang telah ditetapkan pusat. Satu hal yang perlu diingat bahwa, distribusi dana pusat ke daerah adalah tidak merata sehingga perkembangan antar wilayah menjadi tidak seimbang; seperti table 2.
4. Sinergi dalam kerangka kelembagaan dan aparatur; yakni (1) menata dan menyempurnakan pengaturan kewenangan antar tingkatan pemerintahan seperti melalui PP. No 16 tahun 2016; (2) dan meningkatkan kapasitas aparatur di daerah.
5. Sinergi dalam kerangka pengembangan wilayah; di satu sisi pusat ingin mengembangkan kapasitas daerah, tetapi dalam aspek lain tetap mengendalikan pemekaran daerah. Ketika pusat bilang “tidak”, maka rakyat di daerah harus berjuang dan bahkan menggagas konflik terlebih dahulu agar dapat menjadi “ya”.
Dengan lima sinergi tersebut, dapat disimpulkan bahwa daerah akan selalu ikut dengan pusat melalui strategi “kepala dilepas, ekor tetap dicekal” sehingga membuat daerah menjadi underbouw selamanya
Page | 9 Tabel 2
Distribusi Dana Pembangunan Di Indonesia tahun 2015
No Jenis Dana Regional Prosentasi
1 Dekonsentrasi Jawa, Bali dan Sumatera 81,80
Kalimantan 4,95
Sulawesi 6,77
Maluku dan Nusa tenggara 4,37
Papua 2,11
2 Perimbangan Jawa, Bali dan Sumatera 62,59
Kalimantan 10,33
Sulawesi 10,60
Maluku dan Nusa tenggara 9,30
Papua 6,18
3 Distribusi PMDN Jawa, Bali dan Sumatera 86,78
Kalimantan 7,18
Sulawesi 5,26
Maluku dan Nusa tenggara 0,08
Papua 0,70
4 Kredit Perbankan Jawa, Bali dan Sumatera 88,22
Kalimantan 5,28
Sulawesi 4,60
Maluku dan Nusa tenggara 1,30
Papua 0,60
Sumber: Bappenas, Maret 2016
Penutup
Menempatkan kembali MPR seperti dulu adalah sesuatu yang sulit dilakukan karena akan berbenturan dengan UU MD3 yang sudah dianggap lebih pas dan mencerminkan kedinamisan politik Indonesia saat ini.
10 | P a g e RPJPN sebaiknya disusun oleh MPR agar sedemikian rupa dapat mencerminkan kehendak seluruh komponen bangsa. Hasil rumusan RPJPN tersebut diserahkan kepada pemerintah (Presiden) dengan menugaskan DPR-RI dalam mengawal implementasi RPJPN tersebut.
Sebagai konsekwensi daerah ikut pusat, maka daerah yang telah menyusun RPJPD dan RPJMD dianjurkan untuk melakukan perubahan dan menyesuaikannya dengan RPJMN. Pemerintah Provinsi Kalbar, setahu penulis telah melakukan perubahan dimaksud pada tahun 2015 dimana penulis tergabung dalam tim penyusun perubahan yang diselaraskan dengan Nawacita Pembangunan Indonesia 2014-2019.
Merujuk pendapat Taufiq (2016)4 bahwa wacana menghidupkan
kembali GBHN masih memerlukan kajian mendalam, tetapi tidak dalam konteks menghidupkan kembali kekuasaan seperti Orde Baru. Bagi saya lebih baik menambahkan muatan substantive dalam perencanaan pembangunan nasional dengan menumpahkan RPJPN dan RPJMN ke dalam satu dokumen agar sinkron, sinergis dan tidak berderai.
