MAHKAMAH KONSTITUSI REPUBLIK INDONESIA RISALAH SIDANG PERKARA NOMOR 35/PUU-XI/2013

(1)

MAHKAMAH KONSTITUSI REPUBLIK INDONESIA

--- RISALAH SIDANG

PERKARA NOMOR 35/PUU-XI/2013

PERIHAL

PENGUJIAN UNDANG-UNDANG NOMOR 17 TAHUN 2003 TENTANG KEUANGAN NEGARA DAN PENGUJIAN UNDANG-UNDANG NOMOR 27 TAHUN 2009 TENTANG

MAJELIS PERMUSYAWARATAN RAKYAT, DEWAN PERWAKILAN RAKYAT, DEWAN PERWAKILAN DAERAH,

DAN DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH TERHADAP UNDANG-UNDANG DASAR NEGARA

REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1945

ACARA

MENDENGARKAN JAWABAN TERMOHON, KETERANGAN PIHAK TERKAIT, DAN PEMBUKTIAN

(VI)

J A K A R T A

KAMIS, 25 JULI 2013

(2)

MAHKAMAH KONSTITUSI REPUBLIK INDONESIA

--- RISALAH SIDANG

PERKARA NOMOR 35/PUU-XI/2013

PERIHAL

Pengujian Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara [Pasal 15 ayat (5)] dan Pengujian Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah [Pasal 71 huruf g, Pasal 104, Pasal 105 ayat (1), Pasal 157 ayat (1) huruf c, Pasal 159 ayat (5), Pasal 161 ayat (4), dan ayat (5)] Terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

PEMOHON

1. Yayasan Lembaga Bantuan Hukum Indonesia (YLBHI) 2. Forum Indonesia untuk Transparansi Anggaran (FITRA) 3. Indonesia Budget Center (IBC)

ACARA

Mendengarkan Jawaban Termohon, Keterangan Pihak Terkait, dan Pembuktian(VI)

Kamis, 25 Juli 2013, Pukul 10.41 – 12.19 WIB Ruang Sidang Gedung Mahkamah Konstitusi RI, Jl. Medan Merdeka Barat No. 6, Jakarta Pusat

SUSUNAN PERSIDANGAN

1) M. Akil Mochtar (Ketua) 2) Achmad Sodiki (Anggota) 3) Ahmad Fadlil Sumadi (Anggota) 4) Maria Farida Indrati (Anggota) 5) Muhammad Alim (Anggota)

6) Anwar Usman (Anggota)

7) Arief Hidayat (Anggota)

8) Harjono (Anggota)

Ery Satria Pamungkas Panitera Pengganti

(3)

Pihak yang Hadir:

A. Pemohon:

1. Maulana (FITRA)

B. Kuasa Hukum Pemohon:

1. Erwin Natosmal Oemar 2. Veri Junaidi

3. Febri Diansyah 4. Refki Saputra C. Ahli dari Pemohon:

1. Saldi Isra

2. Zainal Arifin Mochtar Husein D. Saksi dari Pemohon:

1. Yuna Farhan E. Pemerintah:

1. Mualimin abdi 2. Radita Aji

3. Setya Pramosinta 4. Tuti Rianingrum 5. Dwi Susanto

(4)

1. KETUA: M. AKIL MOCHTAR

Sidang dalam perkara Nomor 35/PUU-XI/2013, Pengujian Undang- Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, dan Undang- Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MD3 terhadap Undang-Undang Dasar, saya nyatakan dibuka dan terbuka untuk umum.

Pemohon, silakan siapa yang hadir hari ini?

2. KUASA HUKUM PEMOHON: FEBRI DIANSYAH

Terima kasih, Yang Mulia. Kami Pemohon di sini hadir, di sebelah kiri saya Veri Junaidi (Kuasa Hukum), saya sendiri Febri Diansyah (Kuasa Hukum), Erwin Nataosmal Kuasa Hukum, Maulana dari FITRA sebagai Pemohon Prinsipal, dan Refki Saputra (Kuasa Hukum).

Kami menghadirkan dua Ahli, pertama Prof. Dr. Saldi Isra, S.H., melalui video conference dari Padang-Universitas Andalas, kemudian Dr.

Zainal Arifin Mochtar Husein juga melalui video conference dari Universitas Gajah Mada. Dan menghadirkan satu saksi yang akan menyampaikan pemantuan selama proses pembahasan anggaran yang terjadi di DPR. Terima kasih, Yang Mulia.

3. KETUA: M. AKIL MOCHTAR Baik, Pemerintah?

4. PEMERINTAH: MUALIMIN ABDI

Terima kasih, Yang Mulia. Assalamualaikum wr. wb. Selamat siang, salam sejahtera untuk kita semua. Pemerintah, saya Mualimin Abdi dari Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, sebelah kanan Saudara Radita Aji dari Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia, sebelah kiri ada Setya Pramosinta dari Kementerian Keuangan dari Kementerian Keuangan. Sebelah kirinya lagi ada Dwi Susanto dari Kementerian Keuangan. Kemudian di belakang ada rekan-rekan dari Kementerian Keuangan dan dari Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia. Terima kasih, Yang Mulia.

SIDANG DIBUKA PUKUL 10.41 WIB

KETUK PALU 3X

(5)

Baik, DPR tidak hadir. Saudara Saksi Yuna Farhan? Ya, maju ke depan diambil sumpah dahulu. Agama Islam, ya? Silakan. Silakan Pak Anwar diambil sumpahnya.

6. HAKIM ANGGOTA: ANWAR USMAN

Mohon ikuti saya. “Bismillahirrahmaanirrahiim, Demi Allah saya bersumpah sebagai Saksi akan memberikan keterangan yang sebenarnya, tidak lain dari yang sebenarnya.”

7. SAKSI DARI PEMOHON: YUNA FARHAN

Bismillahirrahmaanirrahiim, Demi Allah saya bersumpah sebagai Saksi akan memberikan keterangan yang sebenarnya, tidak lain dari yang sebenarnya.

8. HAKIM ANGGOTA: ANWAR USMAN Terima kasih.

Silakan duduk. Kita panggil Ahli dahulu, Prof. Saldi Isra dari Andalas?

10. AHLI DARI PEMOHON: SALDI ISRA Ya, Yang Mulia.

11. KETUA: M. AKIL MOCHTAR

Kemudian Dr. Zainal Arifin Mochtar?

12. AHLI DARI PEMOHON: ZAINAL ARIFIN MOCHTAR Ya, Yang Mulia.

Silakan keduanya berdiri untuk diambil sumpahnya sebagai Ahli.

Ada Rohaniwan di sana? Yang UGM, agak mundur sedikit UGM. UGM, kameranya agak mundur sedikit! Lagi, lagi. Turunkan, turunkan! Itu naik ke atas itu! Ya, ya, jangan turun-turun. Ada Rohaniwan di sana, di UGM?

(6)

14. AHLI DARI PEMOHON: ZAINAL ARIFIN MOCHTAR Kebetulan tidak ada, Yang Mulia untuk saat ini.

Gimana, mau disumpah pakai apa ini?

16. AHLI DARI PEMOHON: ZAINAL ARIFIN MOCHTAR Pakai Al-Quran? Saya ada Al-Quran.

He em, bulan puasa bawa Al-Quran. Cuma dibaca, jangan dibawa-bawa terus. Ya, coba satu dahulu dibantu di sebelah kanannya, itu Al-Quran apa Yasin?

18. AHLI DARI PEMOHON: ZAINAL ARIFIN MOCHTAR 33 … 30 juz lengkap.

Ya diarahkan, ya. Termasuk yang di Andalas juga, silakan.

20. AHLI DARI PEMOHON: SALDI ISRA Siap, Yang Mulia.

Jadi, Saudara berdua akan disumpah sebagai Ahli, dan silakan diikuti sumpahnya yang akan dituntun oleh Hakim. Silakan, Pak Anwar.

22. HAKIM ANGGOTA: ANWAR USMAN

Mohon ikuti saya. “Bismillahirrahmaanirrahiim, Demi Allah saya bersumpah sebagai Ahli, akan memberikan keterangan yang sebenarnya, sesuai dengan keahlian saya.”

(7)

23. SELURUH AHLI YANG BERAGAMA ISLAM:

Bismillahirrahmaanirrahiim, Demi Allah saya bersumpah sebagai Ahli, akan memberikan keterangan yang sebenarnya, sesuai dengan keahlian saya.

24. HAKIM ANGGOTA: ANWAR USMAN Terima kasih.

Ya, silakan duduk dinikmati dahulu sumpahnya. Baiklah, kita mendengar Saksi dahulu dari Jakarta, Saudara Yuna Farhan. Silakan menggunakan mimbar dalam waktu yang sesingkat-singkatnya, nah Saksi silakan.

26. SAKSI DARI PEMOHON: YUNA FARHAN

Terima kasih, Yang Mulia. Kepada Yang Mulia Ketua dan Para Hakim Anggota Majelis Hakim Konstitusi, Para Pemohon, Para Termohon, Para Ahli, dan hadirin sekalian yang dimuliakan. Assalamualaikum wr. wb.

Selamat siang, salam sejahtera bagi kita semua.

Pertama-tama, izinkan saya menyampaikan terima kasih yang sebesar-besarnya atas kesempatan menyampaikan hasil pemantauan dan kajian yang telah kami lakukan selama pembahasan anggaran.

Dalam kesempatan ini perlu juga saya sampaikan bahwa FITRA telah memantau proses-proses pembahasan anggaran di DPR kurang lebih selama 10 sampai 12 tahun ini.

Majelis Hakim Yang Mulia dan Para Hakim yang saya hormati.

Hasil pemantauan dan kajian yang kami lakukan ini akan terkait dengan fungsi anggaran DPR dalam melakukan pembahasan Undang-Undang APBN. Terdiri dari kewenangan fungsi anggaran DPR, khususnya pada Badan Anggaran. Kemudian pambahasan rincian anggaran, pembahasan anggaran di luar siklus anggaran, blokir anggaran atau tanda bintang, dan perubahan anggaran.

Sebagaimana kita ketahui secara jelas, konstitusi menyatakan salah satu fungsi DPR adalah fungsi anggaran. Fungsi anggaran ini dijabarkan dalam kedua undang-undang, yaitu Undang-Undang Keuangan Negara dan Undang-Undang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Di mana salah satu yang diamanatkan adalah pembentukan alat kelengkapan Badan Anggaran, yang salah satu tugasnya adalah membahas kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok pembahasan ...

pokok-pokok kebijakan fiskal.

(8)

Berdasarkan hasil pemantauan sejak diberlakukannya Badan Anggaran yang bersifat tetap, kami melihat bahwa fungsi Badan Anggaran ini cenderung tumpang tindih, khususnya dengan tugas yang juga dimiliki oleh alat kelengkapan lain yang berada di DPR, yaitu Komisi XI yang juga membahas berkaitan dengan asumsi ekonomi makro dan juga dengan Komisi VII yang juga membahas soal ICP dan produksi minyak, yang ini juga terkait dengan asumsi ekonomi makro.

Pada praktiknya, asumsi ekonomi makro yang dibahas pada tingkat komisi ini juga masih dapat berubah pada pembahasan di tingkat Badan Anggaran. Jadi kami melihatnya ada dua kali pembahasan, yang pertama pembahasan di Komisi VII dan di Komisi XI. Kemudian nanti pada saat dibahas kembali pada saat pembahasan di Badan Anggaran dan ini juga masih dapat berubah. Jadi kami melihatnya bahwa ini ada kecenderungan untuk tumpang tindih.

Majelis Hakim Yang Mulia dan para hadirin yang saya hormati.

Seperti kita ketahui banyak yang beranggapan, termasuk juga anggota DPR yang ... bahwa fungsi anggaran hanya melekat pada Badan Anggaran, padahal fungsi ini melekat pada setiap anggota DPR. Dalam ketentuan DPR ... dalam ketentuan, DPR dapat membahas anggaran yang mengakibatkan berubahnya anggaran. Baik pada sisi pendapatan maupun belanja, sepanjang tidak melebihi batasan defisit. Namun pada praktiknya, fungsi anggaran untuk mengubah pendapatan dan belanja terletak pada Badan Anggaran.

Pada saat Pemerintah mengajukan RAPBN kepada DPR, Badan Anggaran akan membahas secara agregat proyeksi kebijakan pendapatan belanja dan pembiayaan, dan juga asumsi ekonomi makro dimana hasil pembahasan pada asumsi ekonomi makro ini dapat menghasilkan sejumlah alokasi anggaran dari hasil optimalisasi, atau ini yang sering dikenal dengan dana optimalisasi.

Sebagai gambaran, misalnya jika Pemerintah mengajukan pendapatan Rp1.000 triliun, kemudian mengajukan belanja Rp1.100 triliun, DPR bisa melakukan perubahan pendapatan menjadi Rp1.100 dan belanjanya misalnya berkurang menjadi Rp1.000 triliun, maka akan diperoleh dana optimalisasi sebesar Rp200 triliun.

Nah, persoalannya tidak ada satu pun ketentuan yang mengatur bagaimana mekanisme pengalokasian dana optimalisasi ini. Meskipun dana optimalisasi juga dihasilkan pada saat pembicaraan pendahuluan APBN atau pembahasan kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal pada bulan Mei dan Juni, namun dana hasil optimalisasi hasil pembicaraan pendahuluan ini juga masih dapat berubah kembali pada saat pembahasan anggaran pascapresiden menyampaikan nota keuangan dan RAPBN ke DPR.

Umumnya, dana optimalisasi ini baru diputuskan atau diketahui pada saat menjelang akhir pembahasan anggaran. Karena pembahasan anggaran dilakukan secara bersamaan antara Komisi dan Badan

(9)

Anggaran. Akibatnya terjadi penambahan anggaran pada kementerian/lembaga, pada mitra-mitra komisi yang dimana mitra-mitra komisi dan kementerian negara ... dan kementerian/lembaga ini harus segera membuat dan dibahas rincian kegiatannya, baik kegiatan ... baik rincian kegiatan baru ataupun penambahan volume.

Seperti bisa di ... dana optimalisasi ini juga kami melihat sangat rawan terhadap penyimpangan karena pada praktiknya, beberapa tambahan anggaran seperti kasus-kasus praktik korupsi yang terjadi saat ini, dana optimalisasi, kemudian dana optimalisasi ini bisa digunakan sebagai dana penyesuaian. Kemudian Wisma Atlit, kasus Hambalang, dan pengadaan Al quran di mana semua ini diperoleh dari dana optimalisasi.

Sebagai gambaran, kami memiliki data mengenai dana optimalisasi RAPBN dan APBN 2013. Sebagai gambaran misalnya pendapatan RAPBN yang diajukan Pemerintah 2013 adalah Rp1.500 triliun. Kemudian belanja Rp1.600 Triliun. Kemudian setelah dibahas oleh DPR, pendapatan dan belanja ini bisa ... bisa bertambah atau pun berkurang. Jadi kita lihat dipendapatan itu berkurang dan di belanja itu mengalami penambahan.

Nah, kemudian juga kita bisa melihat bahwa ada kementerian- kementerian lembaga yang mendapatkan dana optimalisasi besar. Jadi setelah DPR membahas RAPBN yang berdasarkan RKP, kementerian- kementerian lembaga ini kami hanya mengelompokan lima, itu mendapatkan tambahan alokasi berdasarkan … bersumber dari dana optimalisasi. Misalnya, Kementerian Pekerjaan Umum Rp8,8 triliun, KPU Rp7,3 triliun, Kemendikbud Rp7 triliun, Kemenhub Rp5,3 triliun, Kemenhan Rp4,2 triliun.

Kami melihatnya bahwa tambahan-tambahan anggaran pada saat menjel … pada saat pembahasan anggaran ini akan sangat menyulitkan kementerian lembaga, dimana mereka juga harus merumuskan kegiatan- kegiatan baru ataupun menambah, menambah anggaran yang sebelumnya mereka tidak rencanakan. Nah pada akhirnya, Rp7 triliun ini menjadi perencanaan yang bisa dikatakan bahwa ini menjadi perencanaan yang tidak, tidak optimal. Dan ada juga kementerian lembaga yang dipangkas cukup besar, seperti Kementerian Pertanian, DPD, Seskab, termasuk MK, dan KPK.

Nah, ini ada lima kementerian lembaga yang justru dipangkas terbesar dan kami juga melihat tidak ada informasi naik turunnya dari alokasi anggaran ini. Artinya tidak ada penjelasan mengapa alokasi anggaran ini … kementerian lembaga ini naik dan kementerian lembaga yang lain turun?

Nah di tabel berikutnya, kami mengutip hasil dari kajian Bappenas, kami melihatnya bahwa dana optimalisasi ini bisa menimbulkan terjadinya distorsi rencana dan anggaran.

Bappenas mencoba membandingkan, misalnya antara rencana kerja Pemerintah 2012 dengan rencana kerja anggaran kementerian

(10)

lembaga 2012 dimana terdapat penambahan jumlah indikator atau output, atau bisa katakan sub indikator atau sub kegiatan dari 1.715 menjadi 3.991. Dan tentunya ketika ada penambahan rincian atau sub dari kegiatan indikator ini, kementerian lembaga juga harus kembali bekerja keras untuk menyusun TOR … TOR dari rincian anggaran tersebut.

Nah, kami … Majelis Hakim Mulia, Majelis Hakim Yang Mulia dan para hadirin yang saya hormati. Kami melihatnya bahwa dari hasil pemantauan yang kami lakukan sangat tidak mungkin DPR, terutama komisi yang membahas anggaran bersama mitra atau kementerian lembaganya mampu membahas seluruh rincian anggaran.

Pertama, DPR tidak memiliki kapasitas dan cukup waktu untuk membahas puluhan ribu mata anggaran atau line item. Hal ini berakibat pada, pada akhirnya berakibat pada pemberian tanda bintang atau blokir anggaran karena belum selesai dibahas atau pada akhirnya paripurna anggaran hanya sekedar … sekedar formalitas belaka.

Nah oleh karena itu, kami justru me … me, melihat, seharusnya DPR memiliki fokus pada kinerja dan hasil kegiatan yang bersifat inisiatif baru, serta prakiraan maju untuk menjaga konsistensi penerapan dari kerangka pengeluaran … kerangka pengeluaran jangka menengah atau MTEF.

Nah, beberapa hal yang kami sajikan mengenai bahwa sebetulnya APBN hanya formalitas, saya kira bisa dilihat dari … di tabel berikut ini karena tidak, tidak memiliki cukup waktu dan harus membahas rincian anggaran. Pada akhirnya, ketika undang-undang mengamanatkan bahwa pembahasan APBN harus ditetapkan terinci sampai dengan mata … berdasarkan klasifikasi menurut fungsi ekonomi dan jenis belanjanya, pada akhirnya, pemba … rapat paripurna pengesahan APBN lebih sekedar formalitas belaka. Seperti bisa dilihat pada saat APBN perubahan 2010 dilakukan pengesahan APBN 3 Mei, pada tanggal 3 Mei 2010. Namun, kalau kita melihat batas waktu dari rincian anggaran itu baru akan … baru diselesaikan pada 15 Mei. Begitu pula pada tanggal … APBN 2011 diparipurnakan 26 Oktober, namun baru selesai finalnya 12 November 2010, dan selanjutnya.

Nah, beberapa kelemahan yang kami lihat ketika pembahasan anggaran di luar Paripurna APBN, dimana tidak ada lagi pihak-pihak yang melakukan pengawasan dan pemantauan publik maupun media akan cenderung melihat bahwa pembahasan APBN sudah selesai. Namun pada praktiknya, sebetulnya pembahasan di luar siklus APBN masih terus terjadi.

Majelis Hakim Yang Mulia dan para hadirin yang saya hormati.

Perubahan berkaitan dengan blokir anggaran, kami melihat juga bahwa karena waktu tidak memiliki dan tidak cukup, maka DPR juga menggunakan salah satu kewenangannya yang … yaitu melakukan blokir anggaran atau memberikan tanda bintang. Dari hasil catatan kami,

(11)

pemantauan kami pada tahun 2011 misalnya ada 6.101 mata anggaran senilai Rp63,4 triliun yang diblokir atau diberikan tanda bintang. Pada tahun 2012, ada Rp78,5 triliun yang diblokir oleh DPR. Dan pada tahun 2013, ada Rp163, … triliun yang diblokir oleh DPR pertanggal 5 Desember. Padahal rencana anggaran belanja Pemerintah Pusat itu sudah harus selesai 30, 30 November dan kami melihatnya bahwa blokir anggaran ini pada akhirnya akan dibahas atau didiskusikan di luar dari siklus pembahasan anggaran yang resmi. Dan kami melihatnya juga proses pemblokiran anggaran ini menjadi ruang dari praktik perburuan rente atau praktik korupsi karena pemblokiran anggaran hanya … bisa dicabut hanya dengan membutuhkan persetujuan pimpinan komisi atau banggar atau anggota banggar pada komisi tersebut, dan ini memberikan ruang lebih tertutup yang cenderung bersifat informal dan praktik-praktik korupsi yang telah terjadi saat ini mengonfirmasi terjadinya praktik pembintangan anggaran sebagai ruang atau titik rawan dari terjadinya praktik korupsi seperti kasus Hambalang, Wisma Atlet, dana penyesuaian, dan lain-lain.

Mejelis Hakim Yang Mulia dan para hadirin yang saya hormati, berikutnya berkaitan dengan perubahan anggaran. Pertama, kami melihatnya bahwa perubahan … betul undang-undang memberikan jaminan bahwa perubahan anggaran dapat dilakukan sepanjang terjadi perubahan asumsi ekonomi makro dan pergeseran anggaran. Namun, pada praktiknya perubahan anggaran ini justru menjadi praktik yang wajib dilakukan setiap tahun. Padahal, jika kita melihat bahwa sebetulnya perubahan anggaran bisa saja tidak dilakukan apabila penyusunan atau perencanaan anggaran dilakukan secara presisi atau lebih … atau lebih tepat dalam memperkirakan terjadinya perubahan-perubahan asumsi.

Kami melihat juga perubahan asumsi perubahan anggaran merupakan ruang yang sangat … ruang yang sangat terbuka untuk terjadinya praktik korupsi. Pertama, waktu pembahasan. Hal ini terjadi karena waktu pembahasan yang relatif singkat dan membahas penambahan anggaran yang dalam jumlah yang relatif besar. Waktu pembahasan perubahan anggaran berbeda dengan waktu pembahasan APBN murni. Waktu pembahasan anggaran perubahan hanya satu bulan di mana mereka harus … di mana DPR harus membahas perubahan- perubahan anggaran dalam relatif … dalam jumlah yang relatif besar.

Misalnya pada tahun 2012 terjadi belanja pusat pada APBN Rp964 triliun, dan belanja pusat pada APBNP Rp1.069.534.000.000,00. Nah, ini menunjukkan bahwa hampir terjadi penambahan anggaran Rp100 triliun di mana harus dibahas dalam waktu satu bulan.

Praktik ini yang menyebabkan pada akhirnya anggaran menjadi tidak efektif, tidak terserap, dan rawan mark-up. Salah satu contohnya adalah kasus Al-Quran di mana terjadi penambahan anggaran untuk pengadaan Al-Quran dalam jumlah yang relatif besar pada saat perubahan-perubahan anggaran.

(12)

Majelis Hakim Yang Mulia dan para hadirin yang saya hormati, demikian hasil pemantauan dan kajian yang bisa kami sampaikan.

Kesimpulan kami, DPR saat ini terjebak dalam euforia karena memiliki kewenangan yang besar dalam membahas anggaran namun tidak disertai dengan akuntabilitas yang memadai.

Oleh karena itu, perlu ada kepastian hukum khususnya berkaitan dengan diskresi badan anggaran, terutama berkaitan dengan ketika ada dana optimalisasi dan juga berkaitan dengan blokir anggaran. Badan anggaran juga seharusnya bisa mengunci asumsi ekonomi makro dan pagu pendapatan dan belanja agar tidak berubah lagi pada saat pembahasan selanjutnya.

Kemudian, pembatasan mengenai dana optimalisasi juga perlu dibatasi, khususnya hanya pada kegiatan-kegiatan yang memang tercantum dalam rencana kerja Pemerintah bersifat mendesak ataupun digunakan hanya untuk mengurangi defisit APBN. Fungsi anggaran DPR membahas pada level kebijakan anggaran dan capaian kinerja, hal ini mengingat bahwa DPR tidak akan mampu untuk membahas rincian seluruh anggaran … rincian seluruh anggaran.

Yang terakhir adalah meminimalisir perubahan anggaran … meminimalisir kegiatan perubahan anggaran hanya diperuntukkan untuk kegiatan-kegiatan yang sudah berada dalam RKP, kemudian yang bersifat bukan kegiatan baru dan digunakan untuk menutup … hanya digunakan untuk menutup defisit.

Majelis Hakim Yang Mulia, demikianlah keterangan saya. Semoga keterangan ini dapat memberikan manfaat sebesar-besarnya dan dapat menjadi masukan serta pertimbangan bagi para Hakim Yang Mulia dalam memeriksa, mengadili, dan memutuskan sengketa yang kami ajukan seadil-adilnya. Terima kasih, Yang Mulia. Wasalammualaikum wr.wb.

Ya, silakan duduk! Kita ke Andalas dulu, Andalas dulu, UGM belakangan ya. Silakan Saudara Ahli untuk menyampaikan keterangan ahlinya.

28. AHLI DARI PEMOHON: SALDI ISRA

Terima kasih Yang Mulia Ketua dan Anggota Majelis Hakim Konstitusi yang saya muliakan, Kuasa Pemohon, Kuasa Pemerintah, Kuasa DPR yang saya hormati, Para Ahli yang saya hormati, hadirin sekalian yang berbahagia. Izinkanlah saya membacakan keterangan ini dalam permohonan pengujian Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPRD terhadap Undang-Undang Dasar Tahun 1945.

(13)

Dalam permohonan a quo, pada pokoknya yang dimohonkan diuji dan nilai konstitusionalitasnya oleh para Pemohon adalah pertama, keberadaan dan kewenangan Badan Anggaran DPR RI menyangkut Pasal 104 sepanjang frasa yang bersifat tetap dan Pasal 105 ayat (1) sepanjang frasa pada permulaan masa keanggotaan … pada permulaan

… pada permulaan masa keanggotaan DPR, dan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang DPR, DPRD, dan DPD, serta Pasal 107 ayat (1) huruf e Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009.

Kedua, kewenangan DPR untuk membahas RAPBN secara terperinci sampai satuan tiga sebagaimana diatur dalam Pasal 157 ayat (1) huruf c sepanjang frasa rincian Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009. Serta kewenangan DPR dalam Pasal 15 ayat (5) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Pasal 159 ayat (5) Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009.

Ketiga, tentang perbintangan atau pemblokiran anggaran dalam Pasal 71 huruf g, Pasal 156 huruf a dan huruf b Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2004. Dan yang keempat, proses dan ruang lingkup pembahasan APBNP dalam undang-undang nomor … dalam Pasal 161 Undang-Undang Nomor 4 … Pasal 161 ayat (4) dan ayat (5), dan Pasal 156 butir c angka 2, dan Pasal 161 Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009.

Terkait dengan permohonan tersebut, izinkanlah saya menguraikan sejumlah masalah mendasar yang terkait dengan posisi Pasal 23 Undang-Undang Dasar Tahun 1945 dan peran DPR dalam pembahasan dan persetujuan RAPBN. Saya akan mengurai dalam empat poin berikut.

Pertama, Pasal 23 ayat (2) Undang-Undang Dasar Tahun 1945 menyatakan bahwa Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diajukan oleh presiden untuk dibahas bersama Dewan Perwakilan Rakyat dengan memperhatikan pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah. Frasa dibahas bersama menunjukkan proses pembahasan dan persetujuan RAPBN sama-sama dengan pembahasan dan persetujuan sebuah undang-undang biasa. Walaupun demikian, RUU APBN selalu harus diajukan Pemerintah, tidak ada yang menjadi inisiatif DPR. Karena itu kalau dicermati dengan teliti struktur dan posisi Pasal 23 ayat (2) Undang-Undang Dasar Tahun 1945, sekalipun dinyatakan tetap dibahas dan disetujui bersama oleh Pemerintah dan DPR, ia tidak diletakkan dalam pasal proses legislasi biasa, yaitu Pasal 20 Undang- Undang Dasar Tahun 1945.

Majelis Hakim yang saya muliakan. Kalau kita lihat struktur Undang-Undang Dasar Tahun 1945 kita tahu bahwa pembentukan atau pembahasan RAPBN itu pada ujungnya akan berubah menjadi undang- undang. Tetapi dalam struktur konstitusi kita, pasal untuk legislasi biasa itu berbeda dengan pasal legislasi untuk fungsi anggaran atau hal terkait dengan keuangan negara. Tentunya pemilihan struktur dan posisi yang

(14)

begitu memiliki logika yang tidak sederhana. Dalam konteks ini, pada prinsipnya pembahasan RUU APBN oleh DPR lebih sebagai upaya untuk memberikan persetujuan atas rancangan APBN yang disusun oleh Pemerintah. Sebab pemerintahlah yang mengetahui secara detail item- item pendapatan negara dan program-program yang mesti dilakukan untuk memajukan kesejahteraan rakyat. Sementara DPR berada lebih dalam posisi sebagai wakil rakyat yang harus mengetahui arah penyusunan rencana anggaran dalam tahun ke depan.

Dalam soal struktur dan posisi ini, sepanjang perjalanan praktik penyelenggaraan negara di bawah Undang-Undang Dasar Tahun 1945 tidak pernah terjadi perubahan cara pandang para penyusun Undang- Undang Dasar Tahun 1945. Ini dapat dilihat meskipun telah dilakukan perubahan Undang-Undang Dasar Tahun 1945 mulai tahun 1999 sampai 2002. Dan hal keuangan negara ini telah dilakukan penambahan sejumlah pasal baru dalam perubahan struktur dan posisinya masih tidak digabungkan dengan posisi legislasi biasa. Padahal, sebagaimana kita ketahui ketika perubahan dilakukan di antara semangat yang berada dalam suasana perubahan adalah bagaimana memperkuat peran DPR.

Dalam faktanya semangat tersebut tidak membuat posisi dan struktur pengaturan pasal-pasal yang menyangkut hal keuangan berubah atau digabungkan dengan pasal-pasal legislasi biasa.

Walaupun begitu, saat ini masih muncul pertanyaan, sampai di manakah batas kewenangan DPR dalam proses pembahasan APBN?

Apakah hanya sampai pada level menetapkan pokok-pokok fiskal, kerangka ekonomi makro, dan penetapan prioritas anggaran, atau juga sampai pada level menentukan detail alokasi anggaran, program, dan kegiatan kementerian atau lembaga? Untuk menjawab pertanyaan di atas kiranya perlu membalik kembali risalah-risalah terkait dengan kelahiran Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945, beserta risalah pembahasan perubahan pasal tersebut.

Jika ditilik dokumen pembahasan pembukaan udang ...

pembentukan Undang-Undang Dasar 1945 oleh BPUPK tidak terlalu banyak ditemukan ada komentar mengenai pembahasan terkait dengan batas pelaksanaan fungsi anggaran DPR.

Para pendiri negara yang terlibat aktif dalam perumusan Undang- Undang Dasar 1945 khususnya terkait dengan keuangan dan perekonomian, lebih banyak menghabiskan waktu mereka untuk membahas dan memperdebatkan sendi-sendi dasar perekonomian nasional. Misalnya, apakah menerapakan sistem ekonomi pasar atau sistem ekonomi kerakyatan. Sedangkan terkait dengan bagaimana anggaran disusun, hanya terbaca secara umum dari usul-usul yang dikemukakan anggota BPUPK, di antaranya adalah yang disampaikan Mohammad Hatta.

Hatta menyampaikan tahun keuangan berjalan, dari 1 April setiap tahun sampai sa … 31 Maret tahun berikutnya, yang sekarang itu sudah

(15)

diubah, rancangan belanja negara untuk tahun yang akan datang dimajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat paling lambat sebulan sebelumnya, sebelum tahun keuntungan yang akan datang itu bermula anggaran belanja ditetapkan dengan undang-undang.

Selain Hatta, juga ada pendapat Ulfah yang mengusulkan rencana keuangan negeri untuk satu tahun ditetapkan oleh badan perwakilan rakyat, tambah kepala Negara, dan menteri-menteri.

Begitu juga dengan Soepomo ketika berbicara pembahasan dan penerapan pendapatan belanja negara, ia menegaskan peran persetujuan DPR terhadap anggaran pendapatan belanja Negara, Soepomo menyampaikan, “Jadi Pemerintah tiap-tiap tahun wajib minta persetujuan dari dewan perwakilan rakyat untuk menetapkan anggaran penghasilan dan belanja. Inilah yang dinamakan dengan begrotingsrecht dengan perwakilan rakyat.”

Sementara anggota BPUPK yang lain juga menyampaikan usul terkait perekonomian, tidak bicara tentang bagaimana anggaran dibahas dan ditetapkan. Melainkan lebih banyak membahas tentang sumber pendapatan negara, bank sentral, dan pemeriksaan keuangan.

Majelis Hakim yang saya muliakan, sebagaimana disinggung di atas, penekanan seperti yang disampaikan Soepomo bahwa peran DPR adalah memberikan persetujuan atas anggaran penghasilan dan belanja yang diajukan Pemerintah. Fungsi anggaran DPR berdasarkan pernyataan Soepomo di atas berada pada ranah memberikan persetujuan saja. Jika demikian, tentunya posisi DPR dalam membahas APBN hanya sampai pada tingkat memeriksa apakah anggaran yang diajukan Pemerintah telah sesuai atau tidak dengan kebijakan makro yang ditetapkan. Sebab dasar memberikan atau tidak memberikan persetujuan adalah kesesuaian anggaran pendapatan belanja negara dengan kebijakan umum negara yang telah disepakati DPR dan Pemerintah.

Kondisi yang tidak jauh berbeda juga terjadi dalam pembahasan perubahan Pasal 23 Undang-Undang Dasar 1945. Terkait dengan peran DPR dalam penyusunan anggaran karena APBN juga dituangkan dalam undang-undang, maka penyusunan atau pembahasan pun dilakukan secara bersama antara DPR dan Pemerintah.

Hanya saja para pengubah Undang-Undang Dasar tidak sampai membicarakan secara lebih jauh mengenai batas-batas peran DPR dan penyusun APBN. Kalau pun ada yang mengusulkan peran lebih detail sepanjang yang dapat dibaca dari risalah Undang-Undang Dasar 1945 terkait bab keuangan negara, hanya ada satu orang anggota DPR yang memberikan pendapatnya.

Pendapat dimaksud disampaikan oleh Amri Husni Siregar dari Fraksi Reformasi dalam Rapat Komisi A Sidang Tahunan MPR pada tanggal 6 November 2001. Ia berbicara tentang bagaimana meningkatkan peran DPR dalam proses pembahasan RUU APBN, sebab

(16)

DPR dalam pengalaman yang ada sebelumnya belum sepenuhnya dapat melaksanakan hak budget-nya.

Untuk meningkatkan peran tersebut diperlukan keterlibatan lebih jauh dalam menyusun ABPN. Selengkapnya ia menyatakan, “Ada satu masalah di dalam penyusunan anggaran pendapatan bahwa Dewan Perwakilan Rakyat senyata-nyatanya belum sepenuhnya bisa melaksankan hak budget-nya. Antara lain misalnya seperti pagu anggaran untuk setiap kementerian, artinya departemen atau tiap sektor masih ditentukan (suara tidak terdengar jelas).”

Nah, ditambahkan oleh Amri Husni, “Saya punya obsesi dan mungkin kita sepakat bahwa sebetulnya yang namanya hak budget itu mencakup segala hal mengenai budget termasuk pagu anggaran, kita yang menetapkan. Misalnya sektor pendidikan itu berapa, sektor Departemen Diknas itu berapa, dari mana persentasenya keseluruhan total, baru itu diisi oleh Pemerintah setiap susunannya oleh DPR.”

Pendapat salah seorang MPR di atas setidaknya memberi titik terang atas pertanyaan sampai dimana batas-batas keterlibatan DPR dalam melaksanakan fungsi anggaran. Selain menentukan kerangka ekonomi mikro dan prioritas anggaran, keterlibatan DPR hanya sampai tingkat menentukan pagu anggaran dan/atau besaran alias persentase anggaran bagi masing-masing kementerian dan lembaga.

Membahas dan memberikan persetujuan sampai level menentukan pagu anggaran untuk masing-masing departemen atau kementerian dapat diletakan dalam kerangka bahwa DPR tidak bo … bahwa DPR tidak boleh memberi cek kosong bagi Pemerintah atau kementerian dan lembaga.

Dalam hal ini, DPR mesti mengetahui dan menyetujui besaran anggaran masing-masing kementerian di lembaga. Hal ini sekaligus akan menjadi alat ukur bagi Badan Pemeriksa Keuangan dalam memeriksa atas pengelolaan dan pertanggungjawaban keuangan negara dan sekaligus menjadi basis pengawasan DPR.

Hanya saja menentukan pagu anggaran tidak berarti bahwa DPR juga dapat masuk pada ranah menentukan anggaran setiap program dan kegiatan di masing-masing kementerian atau lembaga. Sebab program dan kegiatan haruslah sepenuhnya dijadikan wewenang Pemerintah untuk menyusun menentukannya. Jika pun akan terlihat DPR harusnya cukup mengawasi apakah program dan kegiatan yang disusun sesuai atau tidak dengan kebijakan umum dan prioritas yang telah ditentukan.

Majelis Hakim yang saya muliakan. Yang kedua, sebagai lembaga yang diberi fungsi pengawasan, pembahasan, dan persetujuan dalam legislasi RAPBN harus dimaknai secara tepat sesuai dengan fungsi konstitusional tersebut, keterlibatan DPR dalam pelaksanaan pembahasan dan persetujuan harus dimaknai sebagai pintu masuk untuk dapat melaksanakan fungsi pengawasan keuangan negara.

(17)

Dalam posisi itu sekiranya DPR ikut menentukan sampai detail anggaran di kementerian dan lembaga, DPR dapat dikatakan memosisikan diri sebagai Pemerintah atau eksekutif. Dengan posisi seperti itu, DPR sebetulnya menjadi kehilangan legitimasi untuk melaksanakan fungsi pengawasan.

Jadi Yang Mulia, kalau DPR sudah ikut menyusun sampai detail itu sebetulnya tidak lagi fungsi pengawasan, DPR sudah masuk ke ranah eksekutif, begitu dia masuk ke ranah eksekutif sebetulnya dia kehilangan legitimasi untuk meneruskan fungsi pengawasan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar 1945. Karena itu untuk mempertahankan posisi dan fungsi pengawasan peran DPR dalam membahas persetujuan RAPBN harus dikembalikan kepada makna begrotingsrecht Dewan Perwakilan Rakyat sebagaimana yang dimaksudkan oleh para pendiri negara.

Bagaimana pun, semakin jauh DPR terlibat dalam proses penentuan anggaran, maka tindakan tersebut akan semakin merusak dan merobohkan prinsip check and balances antara DPR dan Pemerintah dalam proses penyusunan anggaran.

Majelis Hakim yang saya muliakan. Ketiga, terkait dengan perencanaan pembangunan, sebagaimana kita ketahui perencanaan pembangunan dalam kurun waktu tertentu atau tahun tertentu dilakukan oleh Bappenas. Jadi kita tahu bagaimana pembangunan direncanakan itu disusun oleh Bappenas. Lalu perencanaan tersebut didesain dalam anggaran oleh Kementerian Keuangan dalam bentuk berapa uang yang harus dibelanjakan untuk memenuhi desain pembangunan yang telah dipersiapkan oleh Bappenas.

Dalam posisi seperti itu, dengan kewenangan DPR yang bisa masuk terlalu jauh, misalnya sampai kepada satuan tiga maka sangat mungkin terjadi penyimpangan atau disparitas antara apa yang didesain oleh Pemerintah, dalam hal ini Bappenas dan DPR dengan apa yang disepakati di Dewan Perwakilan Rakyat.

Tadi salah seorang Saksi sudah menjelaskan apa dampak dari ini terhadap proses atau perencanaan pembangunan nasional. Yang kita takutkan Majelis Hakim, Yang Mulia, semakin jauh pola pembangunan dari apa yang direncanakan maka itu berpotensi menegasikan atau melunturkan makna apa yang ada dalam Pasal 23 ayat (2) Undang- Undang Dasar 1945 bahwa penyusunan keuangan negara itu dimaksudkan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Saya khawatir kalau kemudian DPR bisa mengubah sedemikian rupa apa yang direncanakan oleh Pemerintah, apalagi tadi disampaikan oleh Saudara Yuna Farhan itu kemudian target untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat bisa tidak tercapai.

Yang keempat, Majelis Hakim yang saya muliakan. Ini terkait dengan legitimasi proses penyusunan APBN maupun APBN-Perubahan.

Kita tahu di dalam banyak kasus, banyak mata anggaran karena DPR

(18)

sudah masuk ke wilayah yang sangat detail yang kemudian diberi tanda bintang oleh DPR.

Lalu tanda bintang ini itu dibahas di luar jalur pembahasan APBN sebagaimana biasanya. Kalau ini mau disigi secara formal, harusnya apapun yang diubah di dalam struktur anggaran, besar anggaran, dan segala macamnya, termasuk menghilangkan tanda bintang, itu harus dilakukan dengan proses penyusunan undang-undang biasa. Yang terjadi selama ini adalah penghilangan atau perubahan tanda bintang itu tidak melalui proses penyusunan undang-undang biasa.

Jadi Ahli berpandangan, cara-cara seperti itu tidak sesuai dengan prinsip pembetukkan peraturan ... dengan prinsip pembentukkan undang- undang. Yang kita ketahui karena ini disusun bersama, kalau ada perubahan mestinya juga hasil pembahasan dan persetujuan bersama.

Nah, kalau ada kemudian item-item tertentu yang diubah atau diubah di luar struktur pembahasan biasa ini adalah tindakan yang tidak bisa diteruskan, alias adalah tindakan inkonstitusional.

Majelis Hakim yang saya muliakan. Itu lah keterangan yang bisa saya sampaikan mudah-mudahan bisa membantu Majelis Hakim untuk memberikan putusan dalam permohonan yang diajukan oleh Para Pemohon. Mohon maaf apabila ada kesalahan, saya sudahi dengan walbilahitaufik walhidayahassalamualaikum wr. wb.

Baik, berikutnya ke UGM. Saudara Ahli Zainal Arifin Mochtar, silakan.

30. AHLI DARI PEMOHON: ZAINAL ARIFIN MOCHTAR

Terima kasih, Yang Mulia. Ketua dan Wakil Ketua serta Hakim Anggota MK yang terhormat, Saksi dan Ahli yang saya hormati, Kuasa yang mewakili Pemerintah serta Kuasa yang mewakili DPR yang saya hormati juga. Assalamualaikum wr. wb. Pengujian Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, DPRD, khususnya pasal- pasal tentang kewenangan dan keberadaan Badan Anggran DPR RI.

Pada dasarnya, permohonan ini didasarkan atas dalil bahwa terjadi pelanggaran atas Undang-Undang Dasar Tahun 1945, khususnya Pasal 28C ayat (2) dan Pasal 28D ayat (2) Undang-Undang Dasar Tahun 1945 oleh karena kewenangan DPR termasuk badan anggaran DPR RI yang terlalu besar dalam kedua Undang-Undang tersebut di atas.

Sehingga tercipta permainan politik transaksi kepentingan di luar kepentingan rakyat, serta menyebabkan praktik pelaksanaan pembahasan anggaran yang membengkakkan kewenangan DPR hingga satuan tiga.

(19)

Dalam kapasitas saya sebagai Ahli, saya akan menyatakan bahwa dalam perkara ini memang terlihat adanya pembengkakan kewenangan yang besar melalui aturan yang mengatur tentang peran DPR, serta implikasinya dalam sistem penganggaran keuangan negara.

Hal ini dapat saya katakan melalui enam hal cara pandang yang sering saya kutipkan melalui apa yang disebut Philip Bobbitt sebagai six modalities of constitutional argument. Yakni satu, cara pandang secara historis. Yang kedua, cara pandang secara tekstual. Yang ketiga, cara pandang secara struktural. Yang keempat, cara pandang secara doktrinal.

Yang kelima, cara pandang secara etika dan yang keenam, adalah cara pandang secara prudential.

Ketua dan Wakil Ketua Hakim MK yang terhormat. Jika dilihat secara historik, dibuka risalah Undang-Undang Dasar Tahun 1945.

Terlihat jelas dari para pembentuk undang-undang ketika itu, perihal kewenangan DPR soal anggaran, yakni berada pada pengesahan atas anggaran yang diajukan oleh presiden yang kemudian beralih menjadi pembahasan bersama dengan DPR, dengan memperhatikan pertimbangan DPD. Hal ini terjadi memang karena kuatnya keinginan, agar DPR berperan lebih dibanding praktik yang terjadi di masa orde baru. Yang mana, pada masa orde baru, DPR sama sekali tidak mengutak-atik anggaran yang disampaikan oleh Pemerintah. Akan tetapi pada pembacaan di risalah ini, sama sekali tidak ditemukan pembicaraan soal batasan kewenangan DPR yang akan membahas hingga secara rinci, hingga sampai unit organisasi fungsi program kegiatan dan jenis belanja.

Bahwa karenanya dapat dimaknai pembahasan yang dilakukan DPR atas usulan Pemerintah setelah melalui pertimbangan DPD. Tidaklah dapat dikatakan hingga praktik satuan tiga. Bahwa artinya, praktik penganggaran yang terjadi di masa … di masa terdahulu lebih merupakan praktik yang hadir karena kemampuan penguasaan Pemerintah orde baru terhadap DPR dan bukanlah dikarenakan kelemahan aturan kewenagan anggaran DPR RI. Yang terjadi kemudian, perumusan Undang-Undang Keuangan Negara dan MD3 yang mengarah pada penerjemahan kewenangan DPR RI perihal pembahasan yang menuju ke arah kewenangan absolut.

Yang kedua, dari sudut pandang tekstual. Menarik untuk membahas struktur kalimat Undang-Undang Dasar Tahun 1945 khususnya bab kedelapan tentang hal keuangan. Yang mana pada ayat (2) diatur bahwa Rancangan Undang-Undang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara diajukan oleh Presiden Untuk dibahas bersama dengan DPR dengan memperhatikan pertimbangan DPD. Menariknya, pada ayat (3) yakni ketika DPR tidak menyetujui rancangan anggaran pendapatan dan belanja negara yang diusulkan oleh presiden. Maka Pemerintah menjalankan APBN tahun berikutnya. Karenanya praktik pembahasan seharusnya dapat lebih diartikan sebagai upaya menuju ke persetujuan yang dilakukan oleh DPR.

(20)

Bahwa yang menarik dari tekstual ini kemudian adalah kelahiran badan anggaran yang berperan atau menjadi mirip dengan pengejawantahan komisi-komisi di DPR yang lebih memiliki kewenangan untuk pembahasan terperinci atas anggaran. Apalagi praktik badan anggaran ikut membahas Rancangan Undang-Undang APBN yang belum dibahas, menimbulkan praktik penggelembungan kewenangan anggaran yang dimiliki oleh badan anggaran. Praktik komisi-komisi dan badan anggaran yang melakukan pembahasan hingga satuan tiga ini, tentu saja merupakan kewenangan yang terlampau jauh dibanding tekstual yang seharusnya dimiliki oleh DPR.

Yang ketiga, cara pandang struktural. Cara pandang inilah yang bisa menjelaskan bagaimana seharusnya bangunan sesungguhnya dari kewenangan DPR dalam wilayah anggaran. Bahwa tidak dapat dipungkiri peran parlemen dalam konteks negara demokrasi sangat penting, khususnya dalam melakukan pengawasan terhadap Pemerintah. Dalam hal keuangan, interparlementariunion pada tahun 1986 mengkomparasikan berbagai negara mencatatkan bahwa negara demokrasi di dunia ini pada dasarnya membedakan peran Pemerintah sebagai penginisiasi, dan mempersiapkan, kemudian mengusulkan rancangan undang-undang atau the right to initiate and prepare money bills. Perihal pendapatan dan belanja negara. Sedangkan peran parlemen berada pada pengawasan dan persetujuan atas usulan soal pendapatan dan belanja negara the rights to exercise over side and to authorize the executive to raise revenue and spend money.

Bahwa dalam konteks check and balances, ada tiga tugas penting anggaran negara dalam formulasi anggaran. Persetujuan anggaran dan pelaksanaan … yakni formulasi anggaran, persetujuan anggaran, dan pelaksanaan anggaran. Tugas formulasi dan persetujuan berada pada dua lembaga, yakni eksekutif dan legislatif. Sedangkan implementasi berada pada tugas birokrasi. Hal ini disebutkan oleh David Samuels … David Samuels dalam Fiscal horizontal accountability? Toward a theory of budgetary “check and balances” in presidential system.

Bahwa dalam tugas dan fungsi itu, tidak ada satu pun yang bisa menegasikan peran DPR dalam mengubah anggaran yang diajukan Pemerintah. Meskipun ada juga negara seperti Brazil hingga tahun 2000 yang lebih banyak memberikan kewenangan kepada presiden dan tidak memberikan kewenangan kepada DPR … DPR untuk melakukan perubahan apa pun. Sehingga, ini yang sering disebut sebagai ahli, sebagai budget dictators. Tetapi pada dasarnya, DPR punya kewenangan tersebut.

Akan tetapi, tidak berada pada wilayah teknis, lebih banyak berada pada wilayah menentukan agenda utama penerimaan dan belanja negara. Apalagi jika dibiarkan, maka legislatif akan kehilangan makna pengawasan contact check and balances karena di awal dia ikut menentukan belanja hingga satuan tiga.

(21)

Yang keempat. Secara sudut pandang doctrinal, penyusunan anggaran negara pada pola hubungan Pemerintah dan parlemen, ini menunjukkan adanya problem di wilayah teknis dan demokrasi. Apa yang dimaksudkan wilayah teknis? Sesungguhnya adalah untuk menolak … bahwa sulit ditolak kapasitas teknis Pemerintah dalam penyusunan dan mempersiapkan anggaran jauh lebih baik dibanding kapasitas teknis yang dimiliki oleh DPR. Hal ini dikatakan misalnya oleh Warren Krafchik dan Joachim Wehner dalam The Role of Parliament in the Budget Process, Institute for democracy di South Afrika. Dia menyatakan bahwa Pemerintah diisi secara sistem yang merit dengan memperhatikan kapasitas-kapasitas kemampuan teknis, termasuk soal penyusunan anggaran. Sedangkan DPR, diisi melalui politis populis melalui jalur yang nonmerit. Pada konteks inilah, wilayah kewenangan doctrinal memang berada pada wilayah kekuasaan Pemerintah dalam mempersiapkan hal teknis keuangan negara, hingga hitungan teknis tentang belanja-belanja barang, hingga satuan yang paling mendasar.

Bahwa berbanding terbalik dengan DPR yang tidak memiliki kapasitas teknis tersebut, sehingga disematkan padanya lebih pada konteks demokrasi perwakilan rakyat Indonesia yang melakukan penentuan kebijakan makro ekonomi berdasarkan keinginan dan kondisi rakyat Indonesia. Makanya kemudian, dalam konteks tersebut DPR atau parlemen di negara mana pun, itu lebih berperan sebagai penentu arah kebijakan yang lebih bersifat makro dan tidak berada pada wilayah teknis administratif anggaran negara.

Yang kelima. Bahwa secara sudut pandang etikat … etik, kondisi DPR saat ini yang sedang mengalami begitu banyak sorotan oleh praktik- praktik kotor di parlemen membutuhkan tindakan negara untuk memperbaiki posisi tersebut. Praktik DPR yang banyak dikuasai oleh kepentingan elit partai politik maupun kepentingan pribadi dalam sistem pemilu berbiaya mahal membutuhkan pemikiran lebih mendalam perihal porsi yang sebaiknya disematkan kepada DPR.

Artinya, informasi soal kebutuhan rakyat berdasarkan realita sesungguhnya seringkali berbias dengan kepentingan nonrakyat atau kemudian menjadi kepentingan politik. Padahal, seperti yang dikatakan oleh Barry Anderson, legislature required reliable and unbiased information to be able to participate constructively in formulating the budget.

Bahwa sesungguhnya, legislatif sangat membutuhkan hal-hal yang tidak bias dan sangat … sangat reliable informasi untuk memberikan peran yang konstruktif di dalam formulasi budget. Ketika ketiadaan itu, maka itu bisa menjadi andalan … hambatan etis yang akan menjadi prohal … persoalan besar perihak kredibilitas dan akuntabilitas yang sangat diperlukan dalam kaitan keuangan negara.

Bahwa artinya, dengan ketiadaan prasyarat besar soal kemampuan menangkap kepentingan rakyat, maka secara etis sulit untuk

(22)

menempatkan DPR memiliki kewenangan yang begitu luas. Karena dengan menuju ke arah … karena dengan begitu, sangat mudah untuk menuju ke arah penyalahgunaan kewenangan.

Bahwa karenanya cita-cita besar yang diinginkan oleh pembentuk negara ini melalui Undang-Undang Dasar Tahun 1945, khususnya Pasal 23 Undang-Undang Dasar Tahun 1945, yakni APBN adalah wujud dari pengolaan keuangan negara dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat lagi-lagi sulit untuk bisa tercipta.

Yang keenam dan yang terakhir. Bahwa secara prudensial, sekian lama praktik sudah berlangsung hampir 10 tahun memberikan kewenangan besar ini telah menempatkan begitu banyak kerugian yang diderita oleh rakyat Indonesia. Praktik-praktik korupsi yang diton … dipertontonkan secara telanjang telah menunjukkan bahwa model peraturan perundang-undangan yang memberikan kewenangan begitu besar kepada DPR, termasuk kepada badan anggaran telah menempatkan DPR menjadi lembaga yang sangat dipersepsikan korup.

Ini terbukti dari berbagai survei yang dilakukan oleh berbagai lembaga.

Bahwa hal ini tentu saja merugikan sistem demokrasi itu sendiri karena berpotensi menggerus kepercayaan publik terhadap DPR dan merusak sistem ketatanegaraan dan demokrasi itu sendiri. Karenanya negara ini punya potensi besar untuk kemudian memperbaiki format dan sistem pelaksanaan penganggaran keuangan negara dengan pelibatan porsi yang terbatas, porsi yang dapat ditentukan secara lebih detail kepada DPR dan Pemerintah.

Oleh karenanya, sangat beralasan menurut saya, alasan Pemohon yang menghendaki dikoreksinya aturan-aturan yang menyebabkan begitu banyak terjadi praktik penyalahgunaan kewenangan tersebut dan karenanya memang segera harus diakhiri. Terima kasih. Assalamualaikum wr. wb.

Baik. Saudara Pemohon ada pertanyaan terhadap saksi, ahli, atau cukup?

32. KUASA HUKUM PEMOHON: VERI JUNAIDI

Ada pertanyaan, Yang Mulia. Pertanyaan yang pertama kepada saksi, tadi Ahli dari UGM menyebutkan bahwa kewenangan DPR dalam membahas anggara secara rinci itu justru menyebabkan munculnya konflik kepentingan dan pengawasan yang tidak maksimal oleh DPR sendiri karena sejak awal dia sudah ikut membahas hingga detail kegiatan.

(23)

Pertanyaan saya kepada Saudara Saksi, apakah berdasarkan pemantauan yang dilakukan oleh FITRA memang muncul apa fungsi pengawasan DPR terhadap anggaran cukup lemah apakah itu juga terlihat di dalam proses pemantauan Saudara Saksi?

Yang kedua apakah kemudian berdasarkan tesis yang disampaikan oleh ahli tadi, jika itu menjadi tesis yang disampaikan kemudian apakah itu cukup menjawab bahwa kasus korupsi yang sekarang banyak muncul diungkap, yang dilakukan oleh anggota DPR juga disebabkan karena fungsi yang … fungsi ganda ini. Satu sisi untuk fungsi anggaran cukup kuat karena hingga apa bisa dilakukan hingga satuan tiga, tapi satu sisi pengawasannya justru lemah. Nah, apakah ini juga menjadi fakta yang muncul selama ini. Terima kasih, Yang Mulia.

Baik. Pemerintah, cukup? Silakan dijawab Saksi?

34. SAKSI DARI PEMOHON: YUNA FARHAN

Ya. Terima kasih, Yang Mulia. Berkaitan dengan pembahasan rincian berdasarkan fungsi pemantauan kami memang kalau kita membandingkan misalnya antara fungsi anggaran dengan fungsi pengawasan sebetulnya ada dua alat kelengkapan. Untuk fungsi anggaran kita bisa lihat badan anggaran.

Nah indikasi yang kami lihat bahwa adalah bahwa anggota badan anggaran alat kelengkapan badan anggaran adalah alat kelengkapan yang paling banyak anggotanya dibandingkan alat kelengkapan lainnya.

Sementara, DPR juga memiliki fungsi pengawasan khususnya dalam fungsi pengawasan anggaran yang direpresentasikan dengan badan akuntabilitas keuangan negara.

Nah, kalau kita lihat jumlah anggota badan akuntabilitas keuangan Negara, kalau kita melihat dari segi kuantitas ini jauh lebih sedikit dibandingkan alat-alat kelengkapan lainnya, hanya 9 atau sampai dengan 11. Artinya, memang bahwa dari sini kita melihatnya yang terpenting dalam … buat DPR melihatnya bahwa fungsi anggaran jauh lebih penting ketimbang fungsi-fungsi pengawasannya. Dan ini yang kami melihatnya bahwa ketika DPR membahas sampai ke rincian-rincian angggaran maka mereka akan terjebak juga atau tergoda untuk terlibat dalam proses pembahasan tersebut padahal kalau kita … kita mengharapkan justru peran DPR adalah memantau, atau membahas, mengawasi berkaitan dengan kinerja apa yang akan dicapai dari setiap kementerian lembaga tersebut.

Jadi, fokus yang mereka harus lakukan seharusnya adalah di capaian kinerja. Misalnya, apabila satu kementerian lembaga di berikan anggaran Rp5 triliun dengan target kinerja ya sudah harus jelas maka

(24)

Rp5 triliun itu DPR harus membahas berdasarkan kriteria cost effectiveness-nya. Apakah dengan Rp5 triliun kementerian lembaga tersebut mampu mencapai atau tidak? Namun, kalau kita melihat dari praktik selama ini yang justru lebih rinci dibahas adalah pada saat pembahasan detail angggaran. Namun ketika anggaran itu telah selesai direalisasikan, khususnya pada badan akuntabilitas keuangan negara maupun pada komisi di DPR, itu justru tidak membahas dari realisasi atau capaian kinerja yang telah dihasilkan oleh kementerian lembaga tersebut.

Nah ini yang menurut kami salah satu kelemahan yang seharusnya berdasarkan dari hasil kesimpulan yang tadi telah kami sampaikan kewenangan yang besar oleh DPR dalam membahas anggaran itu juga harus diperkuat dengan akuntabilitas mereka. Terima kasih, Yang Mulia.

Baik. Dari meja hakim Pak Arief, Pak Harjono saya persilakan untuk Ahli atau Saksi?

36. HAKIM ANGGOTA: ARIEF HIDAYAT

Terima kasih, Yang Mulia Ketua. Saya berangkat dari perspektif yang lebih luas dari apa yang menjadi kekhawatiran Pemohon. Saya berasumsi begini, kalau sistem itu dijalankan oleh DPR, anggota DPR, anggota banggar yang bagus, maka kekhawatiran Pemohon tidak akan terjadi. Karena sebetulnya yang dikhawatirkan Pemohon hanya pada terjadi penyalahgunaan, kemudian kebocoran-kebocoran, dan sebagainya. Penyalahgunaan kewenangan, akhirnya terjadi korupsi terhadap anggarannya, karena menentukan secara detail. Kalau orang- orangnya bagus, maka kemungkinan sistem itu tidak berakibat seperti sekarang.

Tapi saya berangkat dari sistem yang lebih luas, yaitu sistem yang dibangun, sistem ketatanegaraan yang dibangun oleh konstitusi kita.

Sistem ketatanegaraan yang dibangun oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Kalau dengan dibahasnya secara detail ini, itu sebetulnya bisa keluar dari sistem ketatanegaraan yang dibangun oleh konstitusi. Itu asumsi saya begitu karena ini lebih luas, sehingga saya kemudian punya dua pertanyaan. Satu kepada Saksi, dan satu kepada Ahli, Dr. Zainal.

Begini. Saya berangkat begini, kepada Saksi, apakah pengamatan yang dilakukan Anda 10 tahun sekarang ini, termasuk anggaran yang dikeluarkan dari APBN, yaitu anggaran yang diberikan kepada Bank Indonesia? Bank Indonesia tidak masuk di APBN. Bank Indonesia adalah sesuai dengan Pasal 23 yang mengatur di Bank Indonesia, dia mempunyai kewenangan, kedudukan, dan tanggung jawab yang sendiri

(25)

yang kemudian dalam Undang-Undang BI dikeluarkan, “Keuangan Bank Indonesia keluar dari APBN.” Kan begitu.

Nah, apakah juga pembahasan anggaran pendapatan dan belanja yang dilakukan oleh BI itu, proses pembahasannya juga semacam ini?

Semacam seperti yang dilakukan di APBN yang dilakukan dengan Pemerintah? Kalau begitu, ini bisa mengurangi kemandirian bank sentral.

Bank sentral juga akan sangat tergantung karena sampai detail. Karena tadi yang kita bahas lebih banyak ke APBN, kan gitu. Lah ini yang BI apakah juga teramati? Pertanyaan saya.

Kemudian yang kedua, kepada Ahli, Dr. Zainal dari UGM. Begini, kalau dengan sistem yang sekarang, pembahasan anggaran sampai ke detail begitu, berarti kalau begitu, di dalam sistem presidensil yang sebetulnya leading sector-nya sistem presidensil itu kan, presiden. Tapi ternyata, di dalam pembahasan APBN, itu DPR ikut sampai detail menyebabkan itu seolah-olah rule making atau rule implication function itu melekat kepada presiden dan DPR. Karena mata anggaran sampai yang harus dibiayai apa saja, itu DPR ikut menentukan.

Berarti kalau begitu, kaitannya dengan sistem ketatanegaraan kita, BPK nanti memeriksa anggaran itu seolah-olah tidak hanya memeriksa eksekutif, tapi dia juga ikut memeriksa DPR karena DPR ikut menentukan anggaran itu sampai detail, sehingga apa yang menjadi sistem kita, BPK memeriksa penggunaan anggaran negara, kemudian melaporkan kepada DPR, nanti DPR sebagai lembaga pengawas yang akan menentukan APBN yang berikutnya, sudah tidak berjalan lagi. Itu yang pertama.

Kemudian yang kedua, berkaitan dengan itu, berarti sistem pertanggungjawaban dalam sistem ketatanegaraan kita, kesalahan apakah lima tahun ini maju atau tidak, tidak semata-mata kebijakan presiden. Tapi termasuk kebijakan apa yang ditelurkan oleh DPR, sehingga mekanismenya itu juga akan lain daripada sistem ketatanegaraan yang dibangun menurut konstitusi. Ini saya mohon komentar dari … atau ya, sharing lebih lanjut dengan Ahli Dr. Zainal Mochtar. Kalau mungkin Prof. Saldi juga nimbrung di situ, saya persilakan. Terima kasih, Yang Mulia Ketua.

37. KETUA: M. AKIL MOCHTAR Silakan!

38. HAKIM ANGGOTA: HARJONO

Ada hal-hal yang senada sebetulnya, saya siapkan untuk pertanyaan, tapi sudah disampaikan oleh Hakim sebelumnya, saya mengambil bagian yang … segmen yang tertinggal saja.

(26)

Oleh karena itu, saya tanya pada saksi saja, tentang apa yang disebut sebagai optimalisasi, saya bertanya pada apa yang Anda saksikan. Apakah setiap tahun anggaran itu pasti ada proses optimalisasi? Apakah optimalisasi itu digantungkan pada adanya perubahan asumsi-asumsi, sehingga kata optimal itu, apa ditafsirkan?

Katakan saja, kalau asumsinya lebih baik itu barangkali optimalisasi itu mungkin. Tapi kalau asumsi-asumsi untuk menyusun APBN itu ternyata meleset, dan itu kemudian menjadi beban, apa mungkin ada optimalisasi? Ataukah ada … apa itu … revenue yang sudah lebih banyak, sudah dikumpulkan, lalu memungkinkan itu barangkali optimalisasi? Saya ingin tahu persis sebetulnya konsep optimalisasi sebagaimana Anda saksikan itu. Apa sih, yang terjadi? Terima kasih.

Baik. Saya juga ingin sharing dengan Ahli keduanya nanti disilahkan diberikan tanggapan, kalau kita melihat mekanisme penyelesaian anggaran kita, dari periode pemerintahan sejak Orde Baru katakanlah sampai dengan reformasi, sebenarnya hampir tidak ada yang berubah bahwa yang pertama bahwa rancangan undang-undang itu diusulkan oleh presiden, kemudian dibahas secara bersama dengan Dewan Perwakilan Rakyat, yang kemudian setelah reformasi dengan memperhatikan pertimbangan DPD.

Kalau soal bahwa tidak mendapat persetujuan kemudian menggunakan APBN yang sebelumnya, itu juga Undang-Undang Dasar sebelum perubahan Pasal 23 juga menyatakan seperti itu. Nah, dari dua mekanisme anggaran … pengelolaan anggaran atau pembahasan anggaran itu, dua-duanya melahirkan praktik korupsi, dan kolusi, serta nepotisme. Faktanya bukan hanya statement, ketika Orde Baru itu 30 sampai 40% kebocoran APBN itu berada di sektor eksekutif. Itu katakanlah statement Ahli Pak Sumitro dan lain sebagainya. Yang kemudian, pada level reformasi sampai perlu mengeluarkan tahap anti KKN, yang termasuk di dalamnya adalah korupsi. Korupsi itu tidak bersumber dari proyek-proyek pembangunan yang notabenenya juga adalah ditetapkan melalui APBN.

Nah, sekarang setelah diatur kemudian di dalam tingkat peraturan perundang-undangan, kalau dahulu mungkin diatur dalam Undang- Undang tentang Keuangan Negara, dan belum begitu banyak diatur di dalam dahulu namanya Undang-Undang Susduk, sekarang MD3.

Sekarang diatur juga hak itu di dalam MD3. Ternyata juga melahirkan praktik berburu rente, atau katakanlah dimulainya praktik kolusi dan korupsi itu dari tingkat pembahasan anggaran.

Secara sederhana sebenarnya logikanya adalah semakin banyak fungsi pengawasan dan dilakukan secara terbuka kan semakin sedikit penyelewengan yang akan terjadi. Karena Undang-Undang Dasar

(27)

mengisyaratkan bahwa APBN itu dilaksanakan secara terbuka dan bertanggung jawab untuk kepentingan kemakmuran rakyat, kalau pada kalimat itu, maka pelaksanaan itu berada pada eksekutif karena dilaksanakan. Tapi pada tangkap … tahap pembahasan, itu sudah terjadi apa yang disebut oleh Pemohon atau Ahli tadi, berburu rente itu dengan adanya kolusi-kolusi dengan memanfaatkan kewenangan yang ada.

Satu di antaranya, misalnya, praktik perbintangan dengan asumsi bahwa ketidakmampuan parlemen dalam membahas secara teknis komponen-komponen APBN yang ada di dalam APBN yang diajukan oleh Pemerintah. Tapi dalam praktik kenyataan juga, pernah juga bahwa perbintangan itu dilakukan oleh Menteri Keuangan.

Misalnya beberapa waktu yang lalu terhadap anggaran Menteri Pertahanan, bukan hanya oleh DPR, gitu lho. Walaupun teknis saya tidak tahu, tetapi dari media beberapa kali dan itu terjadi perdebatan yang cukup panjang. Artinya, kalau kita melihat kepada dua posisi itu, maka secara konstitusional besarnya kekuasaan DPR itu tidak masalah, sepanjang dijamin bahwa tidak ada praktik kolusi, nepotisme, dan korupsi itu melalui celah-celah yang ada, yang secara teoritik bisa saja terjadi bukan hanya di legislatif, tapi juga di eksekutif dengan me … meminjam istilah tadi yang saya katakan, ketika Orde Baru sepenuhnya menjadi kendalinya berada pada pihak eksekutif terjadi kebocoran, dan ketika reformasi kita keluarkan tahap anti-KKN. Karena terjadi dengan berdasarkan fakta memang terjadi korupsi yang besar, itu bersumber dari keuangan negara. Bahwa pada masa orde baru, penguasaan kekuataan Orde Baru terhadap parlemen sedemikian kuat, bukan hanya parlemen infra dan pra struktur politik semuanya dikuasai sedemikian kuat oleh rezim orde baru pada saat itu.

Nah, ketika kita reformasi kemudian kita memformulasikan berbagai aturannya menjadi lebih demokratis, agar fungsi-fungsi pengawasan oleh rakyat itu juga bisa dilakukan melalui mereka-mereka yang dipilih melalui parlemen itu, maka terjadi masalah sekarang, kan seperti itu. Dengan asumsi kita bahwa satuan 3 ya dengan ketidak ada kemampuan pembahasan, kalau ndak, ya dipending kemudian dikasih bintang kemudian mekanisme pencairannya, dilakukan di luar mekanisme pembahasan anggaran.

Apa sepenuhnya seperti itu? Menurut saya kok agak terlalu mudah mencairkan uang negara seperti itu? Katakanlah itu sebagai sebuah proses persetujuan yang di luar mekanisme, tetapi pengeluaran anggaran itu kan tetap pada sektor esksekutif, tidak mungkin pada legislatif.

Karena yang memegang kuasa anggaran itu adalah eksekutif.Nah, proses pencairan itu kan juga adalah sebuah pencairan yang tidak sah, kalau memang dilakukan dengan cara-cara yang tidak sah tadi. Misalnya kan dilakukan di luar mekanisme pembahasan anggaran.

Pada saat itu menurut saya aparat penegak hukum sudah bisa masuk, sudah bisa ditangkap itu eksekutif maupun legislatif. Terlepas

(28)

bahwa eksekutif di bawah tekanan, tapi kan itu berkomplot untuk melakukan kejahatan, kalau menurut saya.

Nah, maka apakah dengan mengurangi peran DPR, kemudian menyerahkan fungsi pengawasan sebagian dari fungsi pengawasan itu kepada eksekutif dengan menyederhanakan berbagai aturan menjamin bahwa tidak terjadinya kolusi, korupsi, dan nepotisme, atau praktik buru rente seperti itu.

Atau bahkan mungkin bisa lebih ekstrim lagi, memang dalam sebuah rezim yang baru-baru mau demokratis itu memang kan banyak orang mabuk memang, ya kan. Ada yang mabuk kekayaan, ada yang mabuk demokrasi, ada yang mabuk anti korupsi, dan lain sebagainya.

Tapi nanti lama-lama kan juga kalau tidak pakai dengan sistem yang permanen, yang terus menerus bisa ditahan dengan berbagai kondisi yang ada, runtuh juga itu, bergeser, makanya kita akan melihat.

Jadi ... terutama saya mohon pendapat Ahli gitu ya, apakah pergeseran ... tadi kan dengan dominannya kekuasaan DPR itu kita kurangi, lalu apa cukup dengan satuan tiga saja kita hapus? Sementara konsepnya money-flow function, misalnya. Cukup dia mengawasi ke mana arah penggunaan dana itu sesuai dengan target yang diajukan oleh eksekutif. Apa cukup seperti itu? Lalu semuanya diserahkan kepada sektor eksekutif. Lalu korupsi apa lagi yang akan kita lihat nanti pada sandiwara ... pada babak berikutnya, gitu lho.

Apa ini masalah-masalah konstitusional atau ini masalah praktis?

Saya mohon tanggapan Ahli juga. Terima kasih. Silakan, mungkin dijawab dari Ahli dulu, ya. Karena jauh, nanti biar bisa diputus, gitu. Silakan, dari UGM dulu karena sudah nongol.

40. AHLI DARI PEMOHON: ZAINAL ARIFIN MOCHTAR

Baik, Yang Mulia. Pertanyaan pertama barangkali dari soal sistem presidensial dan sistem DPR dalam kaitan dengan apa ... model BPK.

Saya ingin menyampaikan begini, saya sepenuhnya setuju dengan Hakim Yang Mulia Arief bahwa dalam sistem presidensial memang harus ada keterkaitan, harus ada pembagian, dan model check and balances yang kuat.

Pada beberapa negara yang pernah saya lihat melalui aturan konstitusinya, memang ada fungsi yang agak berbeda dalam sistem presidensial. Dalam model sistem presidensial, biasanya dibedakan secara detail antara patokan atau batasan peran DPR dan batasan peran Pemerintah. Dan menariknya juga dalam beberapa sistem ... negara sistem presidensial pernah saya perbandingkan, BPK pun mengalami fungsi yang lebih spesifik. Dalam sistem presidensial BPK biasanya jauh lebih independent dibanding BPK dalam fungsi parlementer.

Nah, yang ingin saya katakan sesungguhnya, saya sepenuhnya setuju dengan Hakim Yang Mulia bahwa dalam sistem ini kelihatan betul

(29)

bahwa peran DPR yang terlalu besar itu membuat kekacauan sistem pengawasan. Karena DPR sudah berperan di awal, lalu kemudian DPR berperan lagi dalam sistem persetujuan, lalu diujungnya pada pengawasan, dan diujungnya lagi ada lagi BPK yang kemudian bekerja untuk itu.

Nah, ini sama dengan yang dikatakan tadi soal sistem pertanggungjawaban lima tahun. Bahwa diujungnya nanti kemudian DPR pun harus bertanggung jawab terhadap model-model penyelenggaraan keuangan negara. Karenanya memang dalam bayangan saya dalam konsep sistem presidensial, yang terbaik adalah disapih secara detail, didetailkan atau dipisahkan secara murni, seperti pengalaman yang saya sebutkan di berbagai negara tadi, yang mengatakan bahwa inisiasi dan ...

pengisiasian dan persiapan untuk usulan rancangan undang-undang itu berada di tangan Pemerintah, sedangkan parlemen diberikan kewenangan untuk melakukan exercise persetujuan atas pengusulan soal pendapatan dan belanja negara.

Jadi pemisahan detail yang kemudian bisa memberikan porsi- porsinya masing-masing tanpa kemudian terjadi redundancy atau kemudian pengulangan tugas.

Sedangkan pertanyaan dari Yang Mulia Hakim Ketua Akil Mochtar.

Saya ingin katakan begini, benar saya setuju sepenuhnya bahwa tidak banyak pergeseran antara aturan pra dan pascaamendemen. Bahwa sesungguhnya makna kata persetujuan yang dulu dipegang itu kemudian sama saja dengan makna persetujuan yang menuju ke arah pembahasan. Akan tetapi model Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dan dinyatakan lebih kuat di Undang-Undang MD3, kemudian membengkakkan model pengawasan itu tidak lagi hanya sekedar dalam kerangka persetujuan, tetapi kemudian ikut menginisiasi dalam berbagai hal tertentu.

Kalau kemudian dicontohkan bahwa toh dulu sama saja dengan sekarang konteks terjadinya koruptif, saya setuju juga sepenuhnya.

Hanya saja terjadi perbedaan mendasar antara praktik koruptif yang terjadi di masa Orde Baru dengan praktik korupsi yang terjadi di masa sekarang.

Praktik korupsi yang terjadi di masa dulu adalah karena pendulum kekuasaan memang berada, berayun, berada pada titik sentralnya pada wilayah eksekutif. Sehingga ketika pun, apalagi dicampur dengan rezim otoritarian orde baru, maka apapun yang diajukan oleh Pemerintah ketika itu sama sekali tidak mendapatkan pembahasan yang berarti, itu yang kemudian dikenal orang bahwa DPR menjadi alat stempel dari Pemerintah atas apapun yang diusulkan oleh Pemerintah. Di situlah praktik korupsi dari Pemerintah di zaman orde baru berawal.

Sedangkan di zaman sekarang, dengan pembekakan kewenangan DPR yang terjadi adalah model-model praktik pembekakan kewenangan, praktik korupsi DPR yang, yang, yang itu diimbuhi juga dengan kondisi

(30)

saat ini di mana partai politik dan pemilu berbiaya mahal yang membuat polit … biaya kontestasi politik akan jauh lebih tinggi. Ini yang ingin saya katakan bahwa ada pendulum kekuasaan pun itu berayun jauh dari eksekutif menuju ke arah parlemen.

Nah, dari dua, dua perbedaan ini. Maka sesungguhnya yang ingin saya katakan bahwa saya ingin kembali pada klausula awal saya bahwa sebaiknya memang dipisahkan secara detail wilayah yang bisa dikerjakan oleh eksekutif dan legislatif. Lagi-lagi wilayah eksekutif adalah wilayah inisiasi dan formulasi, sedangkan wilayah ekseku … wilayah legislatif adalah wilayah untuk apa … pengawasan dan persetujuan, dan mengikut dalam persetujuan. Sehingga tidak mengalami redundansi dan, dan pengulangan, pengulangan kerja. Bayangan saya juga adalah dalam konsep yang lebih terpisah ini karena modelnya adalah check and balances itu lebih menjaminkan kemungkinan tidak terciptanya penyalahgunaan kewenangan. Karena dalam model yang terpisah, model-model yang akan dilakukan dengan mudah akan terlihat di wilayah mana sesungguhnya terjadi praktik koruptif. Tidak seperti sekarang yang selalu berada pada dua pendulum kekuasaan yang, yang sangat mungkin berada dengan persetujuan dua pendulum kekuasaan itu. Terima kasih, Yang Mulia.

Andalas, Pak Saldi. Masih ada? Ya, silakan.

42. AHLI DARI PEMOHON: SALDI ISRA

Perkenankan saya memberikan respon terhadap pertanyaan yang disampaikan oleh Yang Mulia Hakim Arief Hidayat. Saya, seperti yang disampaikan oleh Saudara Zainal Arifin Mochtar setuju seratus persen dengan apa yang disampaikan oleh Yang Mulia Hakim Arief Hidayat.

Bahwa yang terjadi hari ini memang praktiknya memang merusak model bangunan sistem ketatanegaraan dalam sistem presidensil.

Kenapa dikatakan begitu? Karena dalam sistem presidensil itu pada prinsipnya ada pemisahan yang jelas antara pemegang kekuasaan eksekutif dengan pemegang kekuasaan legislatif. Nah, kalau itu kita dudukkan misalnya, secara teoritik … tadi Yang Mulia sudah menyebutkan bahwa fokus kekuasaan dalam sistem presidensil itu memang ada di Presiden. Dalam konteks itu, sebetulnya Pasal 23 bisa kita baca mengapa pengusulan untuk rancangan APBN itu hanya berasal dari Pemerintah saja? Itu berbeda dengan yang ada di wilayah eksekutif, apa … apa … wilayah legislasi biasa.

Nah, menurut saya, Yang Mulia. Kalau ini dipertahankan terus menerus, maka satu sama lain tidak bisa menjalankan fungsinya secara

(31)

benar dan sangat mungkin ke depan akan terjadi kolutif di antara keduanya.

Ini tadi disinggung juga oleh Yang Mulia Ketua Majelis Hakim (Bapak Akil Mochtar) bahwa persoalan pemberian tanda bintang itu menurut saya apakah dia dilakukan oleh legislatif ataupun dilakukan oleh eksekutif, itu tidak bisa dianggap sebagai persoalan yang sederhana.

Kenapa dikatakan tidak? Tidak boleh dikatakan persoalan yang sederhana? Karena pemberian bintang begitu dia disahkan menjadi undang-undang, dia menjadi bagian dari undang-undang itu sendiri. Lalu, ketika dia mau dicabut itu kan harus ada lagi pembahasan seperti pola pembahasan awal. Kalau dia tidak dilakukan, maka itu kan menyalahi prinsip yang ada dalam proses legislasi.

Oleh karena itu, sesuai dengan apa … yang disebutkan oleh Yang Mulia Hakim Akil Mochtar, memang praktik ini sebetulnya tidak jauh berbeda dibandingkan yang ada ketika zaman orde baru, walaupun pengaturan di konstitusinya berbeda. Meskipun praktiknya dianggap tidak berbeda, tapi ada juga hal yang membedakan. Apa misalnya? Praktik korupsi hari ini sangat masif terjadi di lembaga perwakilan rakyat. Dan oleh karena itu saya setuju dengan saran Yang Mulia Hakim Akil Mochtar sebaiknya kalau itu dipisah, maka ketika fungsi anggaran itu dibatasi bahwa DPR hanya memberikan persetujuan dengan tidak masuk ke dalam wilayah yang lebih jauh itu nanti kita memaksa DPR memperkuat pada fungsi pengawasan. Tapi kalau dua-duanya terlibat seperti hari ini, itu pasti fungsi pengawasan akan terabaikan, dan kalau fungsi pengawasan terabaikan, maka kolusi akan semakin menjadi-jadi.

Jadi menurut saya, jauh lebih aman bagi kita kalau itu terpisah karena jelas. Kalau misalnya masih bercampur aduk seperti yang hari ini, lalu kita mau mengawasi di luar menjadi lebih sulit, kita mengawasi dua institusi yang sama kuat otoritasnya dan itu pasti sangat mungkin pengawasan rakyat menjadi tidak banyak artinya. Tapi kalau fungsi keuangan ini diberikan lebih besar kepada eksekutif, lalu legislatif mengawasi, itu sangat mungkin ke depan akan ada kerja sama atau kolaborasi antara masyarakat dengan DPR untuk mengawasi bagaimana pelaksanaan keuangan negara.

Hari ini menjadi jauh lebih sulit. Karena apa? dua-duanya kewenangannya sama besar, jadi dengan siapa sebetulnya pengawas seperti yang dilakukan oleh Saudara Yuna Farhan dan kawan-kawan mau berkomunikasi disampaikan ke Pemerintah sulit, disampaikan ke DPR juga sulit. Tapi kalau pengawasan itu lebih besar diberikan kepada DPR, komunikasi kawan-kawan yang bergerak di pengawasan akan menjadi lebih baik, lebih mudah dengan DPR karena wilayahnya ada di sama- sama pengawasan. Satu pengawasan yang dilakukan oleh DPR, satu pengawasan yang dilakukan oleh masyarakat.

Tadi Hakim Yang Mulia, Hakim Akil Mochtar mengatakan kalau kewenangan besar, tapi bisa diawasi kan tidak masalah. Tapi kan ada