1
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN OTONOMI DAERAH TERHADAP PELAYANAN PUBLIK BIDANG PENYELENGGARAAN PENDIDIKAN DALAM PEMBERIAN IZIN PERGURUAN
TINGGI ASING DI DKI JAKARTA
TESIS
Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat Untuk Menyelesaikan Program Studi Strata Dua (S-2) Pada Pascasarjana
Magister Ilmu Hukum Universitas Islam Jakarta
Oleh : RETNO UNTARI
7116018
PASCASARJANA MAGISTER HUKUM PROGRAM ILMU HUKUM
UNIVERSITAS ISLAM JAKARTA 2018
2
3
4
5
6 ABSTRAK
Kebijakan publik yang telah diadopsi dan dilegitimasikan oleh pemerintah dan lembaga legislatif, sudah seharusnya diaplikasikan melalui sistem administrasi publiknya, tak terkecuali mengenai kebijakan desentralisasi. Oleh karena itu dengan latarbelakang tersebut di atas, dapat dirumuskan beberapa rumusan permasalahan.1.Bagaimana pelaksanaan pelayanan publik bidang penyelenggaraan pendidikan dalam pemberian izin terhadap masuknya Perguruan Tinggi Asing sebagai implementasi kebijakan otonomi daerah di DKI Jakarta ? 2. Bagaimana dampak atas masuknya Perguruan Tinggi Asing di DKI Jakarta terhadap pendidikan ilmu hukum? Tujuan Penelitian 1. Untuk mengetahui pelaksanaan pelayanan publik bidang penyelenggaraan pendidikan dalam pemberian izin terhadap masuknya Perguruan Tinggi Asing sebagai implementasi kebijakan otonomi daerah di DKI Jakarta.Untuk mengetahui dampak atas masuknya Perguruan Tinggi Asing di DKI Jakarta terhadap pendidikan ilmu hukum.
Metodologi Peenelitian yang digunakan adalah yuridis normatif. Hasil penelitian Penyelenggara pendidikan asing juga wajib bekerja sama dengan lembaga pendidikan di wilayah Indonesia dengan mengikutsertakan tenaga pendidikan dan pengelola warga negara Indonesia, selain itu kegiatan pendidikan yang menggunakan sistem pendidikan lain dilakukan sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Untuk itu, amanat UU Nomor 12 Tahun 2012 tentang pendidikan tinggi, terkait izin penyelengaraan Perguruan Tinggi Asing di Tanah Air harus benar-benar dikaji secara baik. Pemerintah harus memperhatikan bagaimana regulasi Universitas asing masuk ke Indonesia, dengan pengkajian yang mendalam dari segi manfaat dan kekurangan bagi universitas diIndonesia. Pemerintah juga tidak boleh lepas tangan ketika PTA masuk ke Indonesia. Perhatian terhadap birokrat pendidikan dan para dosen, serta tidak ada regulasi yang jelas, dalam hal ini tentu akan merugikan universitas dalam negeri.
7 DAFTAR ISI
LEMBAR JUDUL ... i
LEMBAR PERSETUJUAN SIDANG TESIS ... ii
LEMBAR PENGESAHAN TESIS ... iii
ABSTRAK ... iv
KATA PENGANTAR ... vi
DAFTAR ISI ... vii
BAB I PENDAHULUAN ... 1
A. Latar Belakang Masalah ... 1
B. Perumusan Masalah ... 10
C. Tujuan Penelitian ... 10
D. Kegunaan penelitian ... 10
E. Kerangka Teori dan Konseptual ... 11
F. Asumsi ... 40
G. Lokasi dan Lama Penelitian ... 40
H. Sistematika Penulisan ... 40
BAB II TINJAUAN PUSTAKA ... 42
A. Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan... 42
8
B. Pengertian Tentang Pendidikan Tinggi ... 44
C. Pengertian Pelayanan Publik ... 46
D. Sejarah Pemda DKI Jakarta ... 52
E. Pengertian Pelayanan Publik ... 61
BAB III METODOLOGI PENELITIAN ... 68
A. Tipe Penelitian ... 69
B. Sifat Penelitian ... 69
C. Sumber Data ... 70
D. Teknik Pengumpulan Data ... 70
E. Data Hasil ... 71
BAB IV PELAKSANAAN PELAYANAN PUBLIK BIDANG PENYELENGGARAAN PENDIDIKAN DALAM PEMBERIAN IZIN TERHADAP MASUKNYA PERGURUAN TINGGI ASING SEBAGAI IMPLEMENTASI KEBIJAKAN OTONOMI DAERAH DI DKI JAKARTA ... 74
A. Pelaksanaan Pelayanan Publik Bidang Penyelenggaraan Pendidikan ... 74
B. Pelaksanaan Pemberian Izin Perguruan Tinggi Asing Di DKI Jakarta ... 86
C. Tinjauan Hukum Islam Tentang Pendidikan ... 98
BAB V DAMPAK ATAS MASUKNYA PERGURUAN TINGGI ASING DI DKI JAKARTA TERHADAP PENDIDIKAN ILMU HUKUM ... 101
9
A. Ilmu Hukum Yang Berparadigma Pancasila. ... 101
B. Dampak Atas Masuknya Perguruan Tinggi Asing Di DKI Jakarta Terhadap Pendidikan Ilmu Hukum ... 108
C. Pengaruh Budaya Asing Dalam Pandangan Islam Faktor-faktor Budaya Asing Masuk ... 111
BAB VI PENUTUP ... 113
A. Kesimpulan ... 113
B. Saran-Saran ... 114 DAFTAR PUSTAKA
10 BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Penelitian
Kebijakan publik yang telah diadopsi dan dilegitimasikan oleh pemerintah dan lembaga legislatif, sudah seharusnya diaplikasikan melalui sistem administrasi publiknya, tak terkecuali mengenai kebijakan desentralisasi.
Masalah ini dikemukakan oleh Heaphey bahwa : 1
Keputusan-keputusan seringkali tidak dibuat di lapangan dan segala petunjuk pelaksanaan (juklak) serta petunjuk teknis (juknis) selalu berasal dari kantor-kantor pusat departemen. Administrator di lapangan hanya menerima sedikit tanggungjawab mengenai apa yang harus mereka kerjakan.
Kebijakan desentralisasi yang diwujudkan dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah telah diimplementasikan dalam sistem administrasi publik baik di tingkat Pusat, Propinsi maupun Kabupaten/Kota. Implementasi kebijakan publik tersebut dalam kurun waktu 2001-2004 telah dievaluasi kembali dan kedua Undang- Undang tersebut kemudian direvisi dengan Undang-Undang Otonomi Daerah yang baru yaitu Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
1 Deddy S Brata Kusumah , Dadang S, 2003, Otonomi Peneyelenggara Pemerintah Daerah , Jakarta : PT. Sun hal. 10-13
11 Daerah dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah. Melihat substansi undang-undang yang baru, nampak terjadinya perubahan dan improvisasi sehingga otomatis akan membawa perubahan pada tahapan implementasi kebijakan publik dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Di dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Pasal 14 telah ditegaskan secara terperinci urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah kabupaten/kota yang meliputi 16 urusan wajib yaitu :
1. Perencanaan dan pengendalian pembangunan ;
2. Perencanaan, pemanfaatan dan pengawasan tata ruang ;
3. Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat ; 4. Penyediaan sarana dan prasarana umum ;
5. Penanganan bidang kesehatan ; 6. Penyelenggaraan pendidikan ; 7. Penanggulangan masalah sosial ; 8. Pelayanan bidang ketenagakerjaan ;
9. Fasilitasi pengambangan koperasi, usaha kecil dan menengah ; 10. Pengendalian lingkungan hidup ;
11. Pelayanan pertanahan ;
12. Pelayanan kependudukan dan catatan sipil ;
12 13. Pelayanan administrasi umum pemerintahan ;
14. Pelayanan administrasi penanaman modal ; 15. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya ; dan
16. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang- undangan.
Di samping urusan wajib tersebut, di dalam ayat (2) Pasal yang sama dijelaskan pula mengenai urusan pemerintahan kabupaten/kota yang bersifat pilihan, meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Apabila dibandingkan dengan kewenangan daerah kabupaten/kota yang terdapat dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, maka urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan kabupaten/kota menjadi lebih komprehensif bukan saja mencakup kewenangan penyelenggaraan pemerintahan pada sektor-sektor tertentu, namun lebih mengarah pada fungsi pelayanan publik dalam bidang- bidang kewenangan yang telah di desentralisasikan. Di dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 kewenangan penyelenggaraan pemerintahan daerah khususnya kabupaten/kota lebih mengarah pada dimensi regulasi, fasilitasi dan pelayanan publik. Hal ini sesuai dengan jiwa konsep otonomi daerah itu sendiri yaitu demokratisasi dan pemberdayaan masyarakat.
13 Di dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 juga diadopsi kembali asas umum penyelenggaraan negara yaitu : asas kepastian hukum, asas tertib penyelenggaran negara, asas kepentingan umum, asas keterbukaan, asas proporsionalitas, asas profesionalitas, asas akuntabilitas, asas efisiensi dan asas efektivitas. Pencantuman kembali asas-asas umum penyelenggaraan negara di dalam Undang-Undang ini tidak lain ingin mereduksi konsep good governance dalam kebijakan desentralisasi dan penyelenggaraan otonomi daerah.2
Berdasarkan pemikiran tersebut, maka implementasi kebijakan publik desentralisasi ke depan harus menekankan prinsip-prinsip good governance pada fungsi-fungsi regulasi, pelayanan publik dan pembangunan kesejahteraan masyarakat. Hal ini berarti kebijakan publik yang di implementasikan dalam sistem administrasi publik di daerah kabupaten/kota benar-benar menerapkan prinsip goodgovernance serta berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat.
Desentralisasi harus mampu mendorong terjadinya layanan publik yang lebih dekat dengan masyarakat yang membutuhkan. Kebijakan publik yang dihasilkan, diharapkan dapat memangkas rentang birokrasi yang panjang untuk menghindari penundaan dan penurunan kualitas dari layanan publik yang menjadi kewajiban negara kepada warganya. Keberhasilan proses desentralisasi
2 Dharma Setyawan Salam, 2004 ,Otonomi Daerah dalam perspektif lingkungan, Nilai dan Sumber Daya , Jakarta : Djambatan , hal.107 -110
14 dapat diukur dari kualitas layanan publik yang semakin baik. Kebijakan desentralisasi yang hanya dimaksudkan untuk menggantikan peran pemerintah pusat di daerah tanpa melakukan perubahan pada transaksi sosial yang terjadi, maka sangat sulit diharapkan terjadinya efek positif dari kebijakan publik tersebut oleh sebab itu perbaikan kualitas layanan publik menjadi faktor yang determinan dalam implementasi kebijakan desentralisasi.
Pemerintahan Daerah Provinsi Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Provinsi Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. DKI Jakarta dipimpin oleh seorang Gubernur seperti halnya provinsi-provinsi lainnya, tetapi memiliki 5 orang Wali Kota yang bertanggungjawab kepada Gubernur secara langsung.
Sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia menurut Undang-Undang Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan yang bersifat khusus atau istimewa yang diatur dengan undang-undang. Selain itu, negara mengakui dan menghormati hak-hak khusus dan istimewa sesuai dengan prinsip Negara
15 Kesatuan Republik Indonesia. Provinsi DKI Jakarta sebagai satuan pemerintahan yang bersifat khusus dalam kedudukannya sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia dan sebagai daerah otonom memiliki fungsi dan peran yang penting dalam mendukung penyelenggaraan pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Oleh karena itu, perlu diberikan kekhususan tugas, hak, kewajiban, dan tanggung jawab dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Bahwa Provinsi DKI Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia, sebagai pusat pemerintahan, dan sebagai daerah otonom berhadapan
dengan karakteristik permasalahan yang sangat kompleks dan berbeda dengan provinsi lain. Provinsi DKI Jakarta selalu berhadapan dengan masalah urbanisasi, keamanan, transportasi, lingkungan, pengelolaan kawasan khusus, dan masalah sosial kemasyarakatan lain yang memerlukan pemecahan masalah secara sinergis melalui berbagai instrumen. Untuk itulah Pemerintah Pusat mengeluarkan Undang-Undang Nomor 29 Tahun 2007 tentang Pemerintahan Provinsi Daerah Khusus Ibukota Jakarta sebagai Ibukota Negara Kesatuan Republik Indonesia (LN 2007 No. 93; TLN 4744). UU yang terdiri dari 40 pasal ini mengatur kekhususan Provinsi DKI Jakarta sebagai Ibukota Negara. Aturan sebagai daerah otonom tingkat provinsi dan lain sebagainya tetap terikat pada peraturan perundang-undangan tentang pemerintahan daerah.
16 Pelayanan publik juga merupakan bagian yang krusial dalam praktek Negara demokrasi, bahkan banyak ahli mengatakan bahwa pelayanan publik sebagai demokrasi dalam artian yang sebenarnya karena demokrasi sebagai konsep hanya dapat dirasakan dalam kualitas layanan yang diberikan oleh pemerintah kepada rakyatnya. Dengan tingkat heterogenitas dan penyebaran yang luas, maka sangatlah rentan bagi suatu pemerintahan dapat memenuhi kebutuhan layanan masyarakat sesuai dengan tingkat kebutuhan apalagi tingkat kepuasan rakyat. Dalam konteks ini layanan menjadi tolok ukur penting untuk melihat perjalanan demokrasi dan desentralisasi. Dengan demikian demokrasi dan desentralisasi harus dilihat dari kemampuan pemerintah dan pemerintah daerah dalam melakukan transaksi sosial yang paling nyata dalam kehidupan sehari-hari yaitu layanan publik. Marsh dan Ian mengemukakan 2 (dua) perspektif yang penting diamati dalam layanan publik yaitu3: Pertama, dimensi service delivery agent (dinas atau unit kerja pemerintah) dan Kedua, dimensi customer atau user (masyarakat yang memanfaatkan). Berdasarkan dimensi pemberi layanan perlu diperhatikan tingkat pencapaian kinerja yang meliputi layanan yang adil (dimensi ruang dan klas sosial), kesiapan kerja dan mekanisme kerja (readiness), harga terjangkau (affordable price), prosedur sederhana dan dapat dipastikan waktu penyelesaiannya. Sementara itu dari dimensi penerima
3 Ibid, hal. 111
17 layanan publik harus memiliki pemahaman dan reaktif terhadap penyimpangan atau layanan tak berkualitas yang muncul dalam praktik penyelenggaraan layanan publik. Keterlibatan aktif masyarakat baik dalam mengawasi dan menyampaikan keluhan terhadap praktik penyelenggaraan layanan publik menjadi faktor penting umpan balik bagi perbaikan kualitas layanan publik dan memenuhi standar yang telah ditetapkan. Pemahaman masyarakat tentang dasar hukum atau kebijakan publik yang ditetapkan menjadi salah satu faktor penting untuk menjamin standar layanan publik yang berkualitas. Pemahaman masyarakat tentang formulasi kebijakan publik yang mengatur tentang prosedur dan mekanisme pemberian layanan publik dapat diukur dari kemudahan masyarakat untuk memahami prosedur tersebut, kesiapan birokrasi untuk memberikan kejelasan kepada masyarakat, informasi yang transparan tentang standar pelayanan publik dimaksud serta perilaku petugas pelayanan publik terhadap masyarakat dalam praktik penyelenggaraan layanan publik. Formulasi kebijakan tersebut tentunya berada pada tahapan implementasi kebijakan publik yang telah ditetapkan sebelumnya. Salah satu bidang layanan publik yang krusial adalah masalah penyelenggaraan pendidikan.
Salah satu pelayanan publik yang penting adalah bidang penyelenggaraan pendidikan. Pengaturan penyelenggaraan Perguruan Tinggi meliputi :
18 a. Tanggung jawab, tugas, dan wewenang Menteri Pendidikan dan Kebudayaan
(Mendikbud) dalam Penyelenggaraan Pendidikan Tinggi,
b. Pendirian Perguruan Tinggi, Progran Studi, dan Program Pendidikan Tinggi.
c. Gelar, ijazah dan sertifikat profesi. Adapun pengaturan pengelolaan Perguruan Tinggi meliputi :
a. Otonomi Perguruan Tinggi,
b. Pola Pengelolaan Perguruan Tinggi dan c. Akuntabilitas publik.
Kinerja pelayanan publik masih belum seperti yang diharapkan, sehingga masih banyak pelayanan-pelayanan pemerintah yang belum memuaskan dan masih harus diperbaiki. Buruknya kinerja pelayanan publik ini antara lain dikarenakan belum dilaksanakannya transparansi dan akuntabilitas dalam penyelenggaraan pelayanan publik. Sejak Kementerian Riset, Teknologi dan Pendidikan Tinggi (Kemristekdikti) membuka peluang terkait peluang operasional perguruan tinggi asing di tanah air, gemuruh penolakan terus berlanjut. Izin penyelenggaraan perguruan tinggi asing di Tanah Air tidak tepat karena akan mengancam keberadaan perguruan tinggi yang sudah ada. Jika perguruan tinggi asing diperbolehkan beroperasi, maka perguruan tinggi tingkat atas akan memangsa pasar perguruan tinggi menengah, perguruan tinggi menengah akan memangsa pasar perguruan tinggi kecil. Perguruan tinggi kecil
19 yang menjadi korban, karena akan kehilangan pasar. Kecuali jika perguruan tinggi asing itu memang diperuntukkan bagi warga negara asing yang ingin menuntut ilmu di tanah air bukan untuk mengambil pasar perguruan tinggi yang sudah ada.
Implementasi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah ke depan salah satunya adalah bagaimana dapat meningkatkan kualitas pelayanan publik sesuai dengan asas-asas umum penyelenggaraan negara dan sekaligus merupakan perwujudan dari prinsip utama kebijakan desentralisasi yaitu demokratisasi, akuntabilitas publik dan pemberdayaan masyarakat. Berdasarkan uraian di atas, maka penulis hendak mengangkat masalah ini dalam suatu penulisan tesis yang berjudul
“IMPLEMENTASI KEBIJAKAN OTONOMI DAERAH TERHADAP PELAYANAN PUBLIK BIDANG PENYELENGGARAAN PENDIDIKAN DALAM PEMBERIAN IZIN PERGURUAN TINGGI ASING DI DKI JAKARTA”.
B. Perumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang di atas, maka rumusan masalahnya adalah sebagai berikut :
20 1. Bagaimana pelaksanaan pelayanan publik bidang penyelenggaraan pendidikan dalam pemberian izin terhadap masuknya Perguruan Tinggi Asing sebagai implementasi kebijakan otonomi daerah di DKI Jakarta ?
2. Bagaimana dampak atas masuknya Perguruan Tinggi Asing di DKI Jakarta terhadap pendidikan ilmu hukum?
C. Tujuan Penelitian
1. Untuk mengetahui pelaksanaan pelayanan publik bidang penyelenggaraan pendidikan dalam pemberian izin terhadap masuknya Perguruan Tinggi Asing sebagai implementasi kebijakan otonomi daerah di DKI Jakarta.
2. Untuk mengetahui dampak atas masuknya Perguruan Tinggi Asing di DKI Jakarta terhadap pendidikan ilmu hukum.
D. Kegunaan Penelitian
Memberikan sumbangan pemikiran dalam pengembangan ilmu hukum khususnya ilmu Hukum Tata Negara, sehingga dapat dipahami bagaimana pelaksanaan pelayanan publik bidang penyelenggaraan pendidikan dalam pemberian izin terhadap masuknya Perguruan Tinggi Asing sebagai implementasi kebijakan otonomi daerah di DKI Jakarta dan dampaknya terhadap pendidikan ilmu hukum.
E. Kerangka Teoritis dan Konseptual
21 Penelitian tesis ini menggunakan teori-teori sebagai landasan dan teori ini akan digunakan sebagai latar belakang permasalahan yang akan diteliti. Teori- teori yang akan digunakan adalah sebagai berikut :
1. Kerangka Teoritis
a. Teori Tentang Pelayanan Publik
Pelayanan publik dapat diartikan sebagai pemberian layanan keperluan orang atau masyarakat yang mempunyai kepentingan pada organisasi itu sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah ditetapkan. Dalam konteks pelayanan publik menurut Moenir adalah kegiatan yang dilakukan oleh seseorang atau kelompok orang dengan landasan faktor material melalui sistem, prosedur dan metode tertentu dalam usaha memenuhi kepentingan orang lain sesuai dengan haknya.4 Pemberian pelayanan publik oleh aparatur pemerintah kepada masyarakat sebenarnya merupakan implikasi dari fungsi aparat negara sebagai pelayanan masyarakat.
Pelayanan publik menurut Sinambela dkk adalah sebagai setiap kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah terhadap sejumlah manusia yang memiliki setiap kegiatan yang menguntungkan dalam suatu kumpulan atau kesatuan, dan menawarkan kepuasan meskipun hasilnya tidak terikat pada suatu produk secara fisik. Pelayanan publik menurut Wasistiono adalah pemberian jasa baik oleh pemerintah ataupun pihak
4 Teori Moenir pada buku yang diterbitkan oleh Kurniawan pada tahun 2005, hal. 7
22 swasta atas nama pemerintah ataupun pihak swasta kepada masyarakat, dengan atau tanpa pembayaran guna memenuhi kebutuhan dan atau kepentingan masyarakat.
Sedangkan menurut Departemen Dalam Negeri (Pengembangan Pelayanan Terpadu Satu Pintu, 2004) bahwa pelayanan publik adalah pelayanan umum, adalah suatu proses bantuan kepada orang lain dengan cara-cara tertentu yang memerlukan kepekaan dan hubungan interpersonal tercipta kepuasan barang dan jasa. Dari uraian diatas pelayanan publik dapat diartikan sebagai aktivitas pemberian jasa baik oleh pemerintah maupun pihak swasta dengan cara-cara tertentu yang memerlukan kepekaan dan interpersonal dengan begitu tercipta suatu kepuasan barang dan jasa.
Pemerintah Negara selaku integritas kekuasaan massa harus terus menyesuaikan diri dengan perubahan dan perkembangan masyarakat atau sistem sosialnya sehingga dapat mempertahankan keseimbangan antara peranan atau penyelenggaraan fungsinya dengan tujuan-tujuan yang akan dicapai. Dalam upaya mencapai hal tersebut, tidak saja diperlukan keselarasan atas tujuan-tujuan yang dikehendaki oleh kelompok-kelompok sosial maupun kelompok ekonomi yang terdapat pada negara, akan tetapi juga kreativitas untuk menciptakan secara terarah berbagai kondisi kesejahteraan sosial yang dikehendaki masyarakat. Sebagai konsekuensi dari melekatnya fungsi pelayanan
23 publik, maka administrasi negara dituntut untuk menerima tanggungjawab positif dalam hal menciptakan dan mendistribusikan tingkat pendapatan maupun kekayaan serta menyediakan program kesejahteraan rakyat. Apabila tanggungjawab positif tersebut sudah dapat dilakukan, maka eksistensi pemerintah akan tumbuh menjadi suatu pemerintah yang besar dan kuat, baik itu dalam ruang lingkup fungsi maupun jumlah personil yang dibutuhkan untuk melaksanakan tugas dan tanggungjawabnya.5
Perkembangan peranan dan fungsi administrasi negara membawa dampak terjadinya setidak-tidaknya dua masalah penting yaitu,6 Pertama, dengan makin pesatnya pertambahan jumlah personal penyelenggara fungsi pelayanan publik, maka diasumsikan akan terjadi peningkatan jumlah korban sebagai akibat penekanan rezim pemerintahan. Hubungan asumsi seperti itu mungkin tercermin dari kecenderungan semakin tingginya penyelewengan dan tindakan yang merugikan rakyat dalam mencapai atau mewujudkan kesejahteraan rakyat. Kedua, adalah masalah yang lebih krusial yaitu kemungkinan terjadinya pemusatan kekuasaan pada administrasi negara.
Kemungkinan tersebut lebih terbuka dengan diberikannya suatu
“kebebasan” untuk bertindak atas inisiatif sendiri ( freiesErmussen ;
5 Prajudi Atmosudirdjo, 1986, Hukum Administrasi Negara, Jakarta : Ghalia Indonesia, hal.65
6 Ridwan HR,2002,Hukum Administrasi Negara, Jogyakarta : UII Press, hal. 156-160
24 pauvoir discretionare) guna menyelesaikan permasalahan yang sedang dihadapi dan perlu segera diselesaikan.
Dalam kaitannya dengan pelayanan publik, maka dalam rangka implementasi kebijakan desentralisasi, maka pemerintah daerah perlu menetapkan kebijakan-kebijakan publik yang mengarah pada kepuasan masyarakat terhadap pelayanan publik yang diselenggarakan oleh pemerintah daerah. Pemerintah dalam hal ini Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara telah menerbitkan berbagai landasan peraturan perundang-undangan, pedoman dan surat edaran di bidang pelayanan publik antara lain : Keputusan Menteri PAN Nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik, Keputusan Menteri PAN Nomor KEP/25/M.PAN/2/2004 tentang Pedoman Umum Penyusunan Indeks kepuasan masyarakat Unit Pelayanan Instansi Pemerintah, KEP/26/M.PAN/2/2004 tentang Petunjuk Teknis Transparansi dan Akuntabilitas dalam Penyelenggaraan Pelayanan Publik.
Upaya pemerintah untuk memberikan pelayanan publik yang optimal menjadi sangat penting untuk dilakukan. Pelayanan publik harus memperoleh perhatian dan penanganan yang sungguh-sungguh, karena merupakan tugas dan fungsi yang melekat pada setiap aparatur pemerintahan. Tingkat kualitas kinerja pelayanan publik memiliki implikasi yang luas dalam berbagai aspek kehidupan, terutama untuk
25 mencapai tingkat kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu upaya penyempurnaan pelayanan publik harus dilakukan secara terus menerus, berkelanjutan dan dilaksanakan oleh jajaran aparatur pemerintah daerah.
b. Teori Tentang Negara Hukum
Konsep welfare state atau social service state, yaitu negara yang pemerintahannya bertanggung jawab penuh untuk memenuhi berbagai kebutuhan dasar sosial dan ekonomi dari setiap warga negara agar mencapai suatu standar hidup yang minimal.7Konsep welfare state ini merupakan ciri khas dari suatu pemerintahan modern atau negara hukum modern dimana terdapat pengakuan dan penerimaan terhadap peranan administrasi negara sebagai kekuatan yang aktif dalam rangka membentuk atau menciptakan kondisi sosial ekonomi dan lingkungan.
Untuk menghindari dampak negatif dari perkembangan peranan dan fungsi administrasi negara tersebut, maka konsep negara hukum modern menjadi suatu keharusan sebagaimana dikatakan oleh FJ. Stahl dalam konsepsinya mengenai negara hukum yaitu :7
Negara harus menjadi negara hukum, itulah semboyan dan sebenarnya juga menjadi daya pendorong perkembangan pada zaman baru ini.
Negara harus menentukan secermat-cermatnya jalan-jalan dan batas- batas kegiatannya sebagaimana lingkungan (suasana) kebebasan warga negara menurut hukum itudan harus menjamin suasana
7 Prajudi Atmosudirdjo, 1986, Hukum Administrasi Negara, Jakarta : Ghalia Indonesia, hal.76
26 kebebasan itu tanpa dapat ditembus. Negara harusmewujudkan atau memaksakan gagasan akhlak dari segi negara, juga langsungtidak lebih jauh daripada seharusnya menurut suasana hukum.
Konsep ini kiranya sangat relevan dengan konsep welfare state dimana pengertian negara hukum modern, bukan saja menjaga keamanan semata-mata tetapi secara aktif turut serta dalam urusan kemasyarakatan demi kesejahteraan rakyat. Negara Indonesia jelas merupakan negara yang menerapkan konsep welfarestate ini, sebagaimana tercantum dalam pembukaan UUD 1945 pada alinea ke empat yang dijadikan sebagai landasan pembangunan nasional yang dilaksanakan dalam rangka mewujudkan tujuan nasional yakni :
Kemudian daripada itu untuk membentuk pemerintah Negara Indonesia yangmelindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia danuntuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikutmelaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadidan keadilan sosial.
Konsep negara kesejahteraan sebagaimana tersurat pada pembukaan UUD 1945 alinea keempat tersebut di atas diperkuat dengan pernyataan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar 1945 hasil amandemen ke IV tahun 2002 bahwa Negara Indonesia adalah Negara Hukum. Konsekuensi logis yang harus dihadapi sebagai negara hukum dan negara kesejahteraan menurut Sjachran Basah,8dalam menemukan pilihan hukum mana yang harus dipakai dalam kehidupan masyarakat
8 Sjachran Basah ,1986, Tiga Tulisan Tentang Hukum ,Bandung, : Armiko, hal. 24
27 terutama di Indonesia, maka conditio sine qua non hukum harus berpanca fungsi secara :
1) Direktif, yaitu sebagai pengarah dalam pembangunan untuk membentuk masyarakat yang hendak dicapai sesuai dengan tujuan kehidupan bernegara.
2) Integratif, yaitu sebagai pembina kesatuan bangsa.
3) Stabilitatif, yaitu sebagai pemelihara (termasuk kedalamnya hasil- hasil pembangunan) dan penjaga keselarasan, keserasian, keseimbangan dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat.
4) Perfektif, yaitu sebagai penyempurna terhadap tindakan-tindakan administrasi negara maupun sikap tindak warga dalam kehidupan bernegara dan bermasyarakat.
5) Korektif, yaitu terhadap warga negara maupun administrasi negara dalam mendapatkan keadilan.
Sejalan dengan panca fungsi hukum tersebut, maka hukum harus dapat menjawab permasalahan-permasalahan yang timbul akibat terjadinya perubahan-perubahan yang mendasar di dalam masyarakat terutama pada era globalisasi atau era perdagangan bebas pada saat ini melalui proses industrialisasi dan transformasi di bidang teknologi informasi. Pembangunan bidang ekonomi yang akan membawa perubahan dan kemajuan dalam peradaban dan kesejahteraan
28 masyarakat perlu diikuti pembangunan dalam bidang hukum sebagai faktor determinan. Menurut Sunaryati Hartono makna dari pembangunan dalam bidang hukum akan meliputi :9
1) Menyempurnakan (membuat sesuatu yang lebih baik), 2) Mengubah agar menjadi lebih baik dan modern,
3) Mengadakan sesuatu yang sebelumnya belum ada, atau
4) Meniadakan sesuatu yang terdapat dalam sistem lama, karena tidak diperlukan dan tidak cocok dengan sistem baru.
Pembangunan hukum yang meliputi keempat usaha tersebut merupakan suatu proses dinamis yang harus dilakukan terus menerus dan bahkan merupakan proses yang tidak akan pernah selesai (never ending process) karena setiap kemajuan akan menuntut perubahan- perubahan yang lebih maju dalam masyarakat yang terus berubah.
Satjipto Rahardjo menengarai hal ini dengan menyatakan bahwa apabila berbicara menganai hukum, sasaran pembicaraan bukan hanya berkisar pada hukum sebagai suatu sistem yang konsisten, logis dan tertutup melainkan sebagai sarana untuk menyalurkan kebijakan-kebijakan di dalam pembangunan atau perubahan masyarakat.10
9 Sunaryati Hartono ,1982, Hukum Ekonomi Pembangunan Indonesia, Bandung : Bina Cipta, hal.2
10 Satjipto Rahardjo, 1980, Hukum dan Masyarakat, Bandung : Angkasa , hal. 13
29 Pengkajian dan pembahasan mengenai hukum harus bisa membaurkan diri dengan pembicaraan tentang aksi-aksi sosial, tentang hukum sebagai proses dan sebagainya, termasuk dengan benturan- benturan antara produk hukum dalam konteks kebijakan publik yang dihasilkan dengan kebutuhan riil masyarakat umum yang memungkinkan menimbulkan kesenjangan-kesenjangan tertentu antara aspek das sein dan das sollen.
Kehidupan manusia dalam bermasyarakat, bernegara dan berbangsa tidak terlepas dari adanya suatu aturan atau hukum sebagai rambu- rambu yang mengatur masyarakat dalam menjalankan roda kehidupannya agar dapat berjalan dengan tertib. Sebagaimana dalil yang dikenal dalam teori ilmu hukum bahwa “tiada masyarakat tanpa hukum”, demikian pula masyarakat Indonesia tidak terlepas dari dalil tersebut.11
Berlakunya hukum di masyarakat akan berakibat terjadinya perubahan social pada masyarakat itu sendiri. Dalam hal ini hukum tidak lagi hanya berfungsi untuk menjaga “ketertiban” dalam masyarakat, akan tetapi masyarakat yang sedang membangun yang berarti masyarakat yang sedang berubah dengan cepat, hukum harus membantu proses perubahan masyarakat atau perubahan sosial itu.
11 Muchsin dan Fadilah Putra ,2002, Hukum dan Kebijakan Publik, Malang : Averroes Press,, hal.16
30 Sebagaimana dikatakan oleh Mochtar Kusumaatmadja bahwa
“hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat”.12 Berdasarkan suatu anggapan bahwa hukum tidak hanya bertujuan untuk mencapai ketertiban dan keadilan saja, akan tetapi dapat pula berfungsi sebagai sarana untuk merubah atau memperbaharui masyarakat.
Anggapan lain yang terkandung dalam konsespsi hukum sebagai sarana pembaharuan adalah bahwa hukum dalam arti kaidah atau peraturan hukum memamng dapat berfungsi sebagai alat (pengatur) atau sarana pembangunan dalam arti penyalur arah kegiatan manusia kearah yang dikehendaki oleh pembangunan atau pembaharuan.
Hukum sebagaimana tersebut di atas, dapat didekati dari fungsi- fungsi dasar yang dapat dikerjakan hukum di dalam masyarakat yang menunjukkan bahwa hukum memperoleh fungsi yang sesuai dalam pembagian tugas di dalam keseluruhan struktur sosial. Menurut E.A,Goebel, di dalam masyarakat, hukum mempunyai fungsi :13
1) Menetapkan pola hubungan angata anggota-anggota masyarakat dengan menunjukkan jenis-jenis tingkah laku yang mana yang diperbolehkan dan yang mana yang dilarang;
12 Mochtar Kusumaatmadja, 1970, Fungsi dan Perkembangan Hukum dalam Pembangunan Nasional, Bandung:Binacipta , hal.11
13 Ronny Hanitijo Soemitro, 1984, Permasalahan Hukum Dalam Masyarakat, Bandung : Alumni, hal.2
31 2) Menentukan alokasi wewenang memerinci siapa yang boleh melakukan paksaan, siapa yang harus menaatinya, siapa yang memilih sanksi yang tepat dan efektif ;
3) Menyelesaikan sengketa ;
4) Memelihara kemampuan masyarakat untuk menyesuaikan diri dengan kondisi-kondisi kehidupan yang berubah, yaitu dengan cara merumuskan kembali hubungan-hubungan esensial antara anggota-anggota masyarakat.
Berkaitan dengan fungsi hukum, H.L.A Hart mencoba merumuskan fungsi hukum dengan mengemukakan bahwa inti dari suatu sistem hukum adalah aturan primer dan aturan sekunder. Aturan primer merupakan ketentuan informal mengenai kewajiban-kewajiban yang bertujuan untuk memenuhi kebutuhan pergaulan hidup.
Menurut Ronny Hanitijo Soemitrro, hukum mempunyai fungsi sebagai “a tool of social control”, artinya bahwa kontrol sosial merupakan aspek normatif dari kehidupan sosial atau dapat disebut sebagai pemberi definisi dari tingkah laku yang menyimpang serta akibat-akibatnya, seperti larangan-larangan, tuntutan-tuntutan, pemidanaan dan pemberian ganti rugi.
Dari penjelasan tersebut tampak bahwa hukum bukanlah satu- satunya alat pengendali atau social control. Hukum hanyalah salah satu
32 alat social control di dalam masyarakat. Fungsi hukum sebagai alat pengendalian sosial dapat diterangkan sebagai fungsi hukum untuk menetapkan tingkah laku mana yang dianggap merupakan penyimpangan terhadap aturan hukum dan apa sanksi atau tindakan yang dilakukan oleh hukum jika terjadi penyimpangan tersebut. Oleh karena itu, Ronny Hanitijo Soemitro menerangkan bahwa tingkah laku yang menyimpang merupakan tindakan yang tergantung pada kontrol sosial. Ini berarti bahwa kontrol social menentukan tingkah laku yang bagaimana yang merupakan tingkah laku yang menyimpang. Makin tergantung tingkah laku itu pada kontrol sosial, makin berat nilai penyimpangan pelakunya.
Berkenaan dengan kuantitas sanksi penyimpangan terhadap hukum J.S.Roucek mengatakan, bahwa mekanisme pengendalian sosial atau mechanism social control ialah segala sesuatu yang dijalankan untuk melaksanakan proses yang direncanakan maupun yang tidak direncanakan untuk mendidik, mengajak atau bukan memaksa para warga agar menyesuaikan diri dengan kebiasaan-kebiasaan dan nilai- nilai kehidupan masyarakat yang bersangkutan.
Berkenaan dengan fungsi hukum sebagai sarana pengendalian social berdasarkan pendapat Rony Hanitijo Soemitro dan J.S. Roucek tersebut, Achmad Ali menyimpulkan bahwa
33 1) Fungsi hukum sebagai alat pengendali sosial tidaklah sendirian di dalam masyarakat, melainkan menjalankan fungsi itu bersama- sama dengan pranata sosial lainnya yang juga melakukan fungsi pengendalian sosial.
2) Fungsi hukum sebagai alat pengendali sosial merupakan fungsi
“pasif”, artinya di sini hukum yang menyesuaikan diri dengan kenyataan masyarakat.
Sehubungan dengan hal itu, Achmad Ali berpendapat bahwa :14
1) Fungsi hukum sebagai alat pengendali sosial, dapat dijalankan oleh sesuatu kekuasaan terpusat yang dewasa ini berujud kekuasaan negara yang dilaksanakan oleh “the rulling class” atau suatu “elit”.
Hukumnya biasanya berwujud hukum tertulis atau perundang- undangan.
2) Fungsi hukum sebagai alat pengendali sosial, dapat juga dijalankan sendiri “dari bawah” oleh masyarakat itu sendiri. Hukumnya biasanya berwujud tidak tertulis atau hukum kebiasaan.
Terlaksana atau tidaknya fungsi hukum sebagai alat pengendalian sosial, menurut Achmad Ali ditentukan oleh dua hal, yaitu :15
1) Faktor aturan hukumnya sendiri ;
14 Achmad Ali ,2002, Menguak Tabir Hukum, Jakarta : Gunung Agung, hal..87
15 Ibid, hal 90
34 2) Faktor pelaksana (orangnya) hukumnya.
Beberapa fungsi hukum dalam perubahan sosial dan dalam kehidupan masyarakat sebagaimana diuraikan di atas apabila dikaitkan dengan implementasi kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah sebagai respon dari tuntutan perubahan dalam masyarakat dengan pemberlakuan Undang-Undang Otonomi Daerah yaitu Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 dan kemudian lima tahun berikutnya disempurnakan dengan pemberlakuan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004, mengharuskan munculnya paradigma baru dalam penetapan kebijakan publik dalam rangka pembangunan dan penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan kewenangan yang telah diberikan dalam rangka otonomi daerah.
Sebagai undang-undang pada dasarnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah serta Undang-Undang Nomor 25 dan Undang- Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah merupakan sebuah produk hukum yang harus memiliki sisi kepastian hukum sebagai sebuah syarat mutlaknya. Dengan adanya kepastian hukum tersebut, maka konsekuensinya, apa yang diatur dalam
35 produk hukum itu harus ditaati oleh mereka yang dikenai oleh produk hukum itu untuk dilaksanakan dengan baik dan benar.
Namun, dalam kenyataannya seiring dengan implementasi kebijakan otonomi daerah ini menghadapi permasalahan bahwa pemerintah di tingkat daerah dalam mengimplementasikan kebijakan desentralisasi sering tidak sejalan dengan peraturan perundang- undangan yang ada. Menurut Muchsin dan Fadillah Putra hal yang harus dicatat bahwa :
Kebijakan Publik yang diambil pemerintah di daerah, yang tidak sepenuhnyasejalan dengan perundang-undangan yang ada, itu tidak sama sekali dimaksudkan untuk melanggar hukum, melainkan mereka memandang bahwa kondisi yang ada didaerahnya belum memungkinkan diterapkannya aturan hukum yang ada.
Sehinggamereka menganggap perlu adanya sebuah kebijakan di tingkat lokal yang lebihsesuai dengan tuntutan, kondisi dan kebutuhan masyarakat lokal.16
c. Teori Tentang Otonomi Daerah
Daerah otonom ataupun local government memiliki pemerintahan sendiri (self government). Menurut Nurmal Mukarji bahwa :
“The literal meaning of self government is autonomy or government without autside interference”17
Dalam memberikan pengertian otonomi daerah terdapat perbedaan pendapat antar para pakar sesuai dengan sudut pandang masing-masing.
16 Muchsin dan Fadilah Putra ,2002, Hukum dan Kebijakan Publik, Malang : Averoes Press, hal. 3
17 Nurmal Mukarji, The Third Stratum”, dalam S.N. Jha & P.C. Mathur, hal.79
36 Kleintjes mengatakan bahwa otonomi berarti pembentukan Undang- undang sendiri (zulfwetgeving).18 Pengertian otonomi yang diberikan oleh Kleintjes tersebut dikatakan oleh Bhenyamin Hoessein dapat menyesatkan19 karena pengertian otonomi sebenarnya pengertiannya lebih luas daripada pembentukan Undang-undang atau pengaturan (regeling). Dalam kaitannya dengan kasus empirik di Negara Belanda, C.W. Van der pot pernah menegaskan, bahwa : otonomie betekent anders van het word zou deen vermoeden regeling en bestuur van eigen zaken, van wat de Grondwet noemnt, eigen “huishouding. Penegasan van der pot diatas menunjukkan bahwa arti otonomi sebenarnya lain daripada apa yang tergambar pada istilahnya. Otonomi berarti pengaturan (regeling) dan pengurusan (bestuur) urusan sendiri.
Baik Kleintjes maupun Van der pot memandang otonomi dari segi lingkup wewenang. Disamping sudut pandang ini, dikalangan pakar Belanda terdapat pula sudut pandang dari keberadaan pengemban dan pelaksanaan wewenang yang tercakup dalam konsep otonomi. J.J.
Schrieke mengemukakan bahwa otonomi adalah “eigenmeesterschap”
18 Dwi Andayani Budisetyowati, Hukum Otonomi Daerah Di Negara Kesatuan Republik Indonesia, Jakarta, Roda Inti Media, 2009, hal. 4
19 Bhenyamin Hoessein, Berbagai Faktor Yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi Daerah Tingkat II : Suatu Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah Dari Segi Ilmu Administrasi Negara, Desertasi UI, 1993, hal. 76
37 (tuan atas dirinya), “zelfstandigheid” (kemandirian), tetapi bukan
“onafhankelijkheid” (kemerdekaan).20
Sejalan dengan pendapat Schrieke, J.H.A. Logemann mengemukakan bahwa :
De vrije beweging aan de zelfregerende gemeenschappen toegestaan, betekent de aanwending uit eigen initiatief vant hunt attributen voor de verzorging van openbare belangen, dat regeren uit vrij initiatief heet autonomie.
Dengan demikian, otonomi menurut Logemann merupakan kebebasan bergerak yang diberikan kepada daerah otonom, dalam arti penggunaan segala kekuasaan daerah otonom untuk mengurus kepentingan penduduk atas prakarsa sendiri, Pemerintahan demikian itu otonom.
Amrah Muslimin mengatakan, otonomi berarti “pemerintahan sendiri” (auto = sendiri, nomos = pemerintahan). Secara dogmatis, kata pakar ini, pemerintahan disini dipakai dalam arti luas, seperti penapat Van Vollenhoven.21Dari pengertian pemrintahan dalam arti luas dan aktivitasnya, pemerintahan dapat disimpulkan bahwa pemerintahan yang dimaksud oleh Amrah Muslimin adalah pemerintahan dalam arti fungsi. Mengacu pada konsep desentralisasi dari Kelsen, pengertian
20 J.J. Schrieke, Inleiding in het Staatsrecht van Nederlands Indie, (Haarlem : H.D. Tjeenk Williank & Zoon, NV, 1940), hal. 169
21 Amrah Muslimin, Aspek-aspek Hukum Otonomi Daerah, (Bandung : Penerbit Alumni, 1986), hal. 11.
38 otonomi yang diberikan oleh Amrah Muslimin, tidak mencakup tentang bagaimana organ-organ otonom pelaksana pemerintahan dalam arti luas itu dibentuk. Dalam arti, apakah pembentukan organ-organ tersebut juga otonom/wewenang daerah otonom yang bersangkutan.
2. Kerangka Konseptual
a. Konsep Perlindungan Hukum
Konsep perlindungan hukum lahir dari suatu ketentuan hukum dan segala peraturan hukum yang diberikan oleh masyarakat yang pada dasarnya merupakan kesepakatan masyarakat tersebut untuk mengatur hubungan prilaku antara anggota-anggota masyarakat dan antara perseorangan dengan pemerintah yang dianggap mewakili kepentingan masyarakat. Lili Rasjidi dan I.B Wysa Putra berpendapat bahwa hukum dapat difungsikan untuk mewujudkan perlindungan yang sifatnya tidak sekedar adaptif dan fleksibel, melainkan juga prediktif dan antisipatif.22 Pendapat Sunaryati Hartono mengatakan bahwa hukum dibutuhkan untuk mereka yang lemah dan belum kuat secara sosial, ekonomi dan politik untuk memperoleh keadilan sosial.23
22 Lili Rasjidi dan I.B Wysa Putra, Hukum Sebagai Suatu Sistem, (Bandung: Remaja Rusdakarya, 2003), hal. 118.
23Sunaryati Hartono, Politik Hukum Menuju Satu Sistem Hukum Nasional, (Bandung: Alumni, 2001), hal. 29.
39 Upaya untuk mendapatkan perlindungan hukum tentunya yang diinginkan oleh manusia adalah ketertiban dan keteraturan antara nilai dasar dari hukum yakni adanya kepastian hukum, kegunaan hukum serta keadilan hukum. Meskipun pada umumnya dalam praktek ketiga nilai dasar tersebut bersitegang, namun haruslah diusahakan untuk ketiga nilai dasar tersebut bersamaan.24
Fungsi primer hukum, yakni melindungi rakyat dari bahaya dan tindakan yang dapat merugikan dan menderitakan hidupnya dari orang lain, masyarakat maupun penguasa. Di samping itu berfungsi pula untuk memberikan keadilan serta menjadi sarana untuk mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat. Perlindungan, keadilan, dan kesejahteraan tersebut ditujukan pada subyek hukum yaitu pendukung hak dan kewajiban. Menurut pendapat Lili Rasjidi dan B. Arief Sidharta tentang fungsi hukum untuk memberi perlindungan adalah bahwa hukum itu ditumbuhkan dan dibutuhkan manusia justru berdasarkan produk penilaian manusia untuk menciptakan kondisi yang melindungi dan memajukan martabat manusia serta untuk memungkinkan manusia menjalani kehidupan yang wajar sesuai dengan martabatnya.25
Perlindungan terhadap masyarakat mempunyai banyak dimensi yang salah satunya adalah perlindungan hukum. Perlindungan hukum
24Satjipto Raharjo, Ilmu Hukum, (Bandung: PT. Citra Aditya Bakti, 2003), hal. 53.
25Lili Rasjidi dan B Arief Sidharta, Filsafat Hukum Madzab dan Refleksi, (Bandung: PT.
Remaja Rosda Karya, 2004), hal. 64.
40 bagi setiap Warga Negara Indonesia tanpa terkecuali, dapat ditemukan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945), untuk itu setiap produk yang dihasilkan oleh legislatif harus senantiasa mampu memberikan jaminan perlindungan hukum bagi semua orang, bahkan harus mampu menangkap aspirasi-aspirasi hukum dan keadilan yang berkembang di masyarakat. Hal tersebut, dapat dilihat dari ketentuan yang mengatur tentang adanya persamaan kedudukan hukum bagi setiap Warga Negara Indonesia tanpa terkecuali. Dalam konteks Ilmu Hukum, konsep perlindungan hukum sering dimaknai sebagai suatu bentuk pelayanan yang wajib dilaksanakan oleh aparat penegak hukum untuk memberikan rasa aman, baik fisik maupun mental, kepada korban dan saksi dari ancaman, gangguan, teror, dan kekerasan dari pihak manapun yang diberikan pada proses litigasi dan/atau non litigasi.
Dengan demikian Perlindungan hukum merupakan suatu hal yang melindungi subyek-subyek hukum melalui peraturan perundang- undangan yang berlaku dan dipaksakan pelaksanaannya dengan suatu sanksi. Perlindungan hukum dapat dibedakan menjadi dua, yaitu:26 1) Perlindungan Hukum Preventif
Perlindungan yang diberikan oleh pemerintah dengan tujuan untuk mencegah sebelum terjadinya pelanggaran. Hal ini terdapat dalam
26Musrihah, Dasar dan Toeri Ilmu Hukum, (Bandung: PT. Grafika Persada, 2000), hal. 30.
41 peraturan perundang-undangan dengan maksud untuk mencegah suatu pelanggaran serta memberikan rambu-rambu atau batasan- batasan dalam melakukan suatu kewajiban.
2) Perlindungan Hukum Represif
Perlindungan hukum represif merupakan perlindungan akhir berupa sanksi seperti denda, penjara, dan hukuman tambahan yang diberikan apabila sudah terjadi sengketa atau telah dilakukan suatu pelanggaran.
Berdasarkan uraian tersebut di atas, penulis berpendapat bahwa salah satu sifat dan sekaligus merupakan tujuan dari hukum adalah memberikan perlindungan kepada masyarakat. Oleh karena itu, perlindungan hukum terhadap masyarakat tersebut harus diwujudkan dalam bentuk adanya kepastian hukum. Selanjutnya hukum dapat melindungi hak dan kewajiban setiap individu dalam masyarakat.
b. Pengertian Implementasi
Implementasi adalah suatu tindakan atau pelaksanaan dari sebuah rencana yang sudah disusun secara matang dan terperinci. Implementasi biasanya dilakukan setelah perencanaan sudah dianggap sempurna.
Menurut Nurdin Usman, implementasi adalah bermuara pada aktivitas,aksi,tindakan atau adanya mekanisme suatu sistem, implementasi bukan sekedar aktivitas, tapi suatu kegiatan yang
42 terencana dan untuk mencapai tujuan kegiatan.27 Guntur Setiawan berpendapat, implementasi adalah perluasan aktivitas yang saling menyesuaikan proses interaksi antara tujuan dan tindakan untuk mencapainya serta memerlukan jaringan pelaksana,birokrasi yang efektif.28
Dari pengertian-pengertian diatas memperlihatkan bahwa kata implementasi bermuara pada mekanisme suatu sistem. Berdasarkan pendapat para ahli diatas maka dapat disimpulkan implementasi adalah suatu kegiatan yang terencana, bukan hanya suatu aktifitas dan dilakukan secara sungguh-sungguh berdasarkan acuan norma-norma tertentu untuk mencapai tujuan kegiatan. Oleh karena itu, impelementasi tidak berdiri sendiri tetapi dipengaruhi oleh objek berikutnya yaitu kurikulum. Implementasi kurikulum merupakan proses pelaksanaan ide,program atau aktivitas baru dengan harapan orang lain dapat menerima dan melakukan perubahan terhadap suatu pembelajaran dan memperoleh hasil yang diharapkan.
c. Kebijakan Otonomi Daerah
27Nurdin Usman, Konteks Implementasi Berbasis Kurikulum, Grasindo, Jakarta,2002, hlm.70
28Guntur Setiawan,Impelemtasi dalam Birokrasi Pembangunan, Balai Pustaka, Jakarta, 2004, hlm.3
43 Untuk mengakomodasi tuntutan tersebut, dikeluarkannya UU No.
23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagai pengganti UU No.
32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan. Semenjak diundangkannya undang-undang tersebut, kebijakan pemerintah terhadap hubungan pusat dan daerah yang dahulunya menggunakan sistem sentralisasi berubah menjadi sistem desentralisasi/otonomi daerah.
Daerah sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah
Otonomi daerah berasal dari istilah Autos berarti sendiri dan nomos berarti pemerintahan. Jadi otonomi daerah berarti pemerintahan sendiri. . Secara filosofis otonomi daerah dapat diartikan sebagai sebuah mekanisme yang memberikan kewenangan kepada masyarakat di daerah untuk berpartisipasi secara luas dan mengekpresikan diri dalam bentuk kebijakan-kebijakan lokal tanpa tergantung kepada kebijakan pemerintah pusat. Selanjutnya, bahwa daerah otonom adalah daerah yang diberi wewenang atau kekuasaan oleh pemerintah pusat untuk mengatur dan mengurus urusan-urusan tertentu. Urusan-urusan yang diserahkan itu disebut urusan rumah tangga daerah atau isi otonomi daerah.
44 Josep Riwu Kaho menyebutkan bahwa suatu daerah dapat dikatakan otonomi apabila memiliki atribut sebagai berikut:
1) Mempunyai urusan tertentu yang disebut urusan rumah tangga daerah: urusan rumah tangga daerah ini merupakan urusan yang diserahkan oleh pemerintah pusat kepada daerah.
2) Untuk mengatur dan mengurus urusan rumah tangga daerah tersebut, maka daerah memerlukan aparatur sendiri yang terpisah dari aparatur pemerintah pusat, yang mampu menyelenggarakan urusan rumah tangga daerahnya
3) Urusan rumah tangga daerah itu diatur dan diurus/diselenggarakan atas inisiatif/prakasa dan kebijaksanaan daerah itu sendiri
4) Mempunyai sumber keuangan sendiri yang dapat membiayai segala kegiatan dalam rangka menyelenggarakan urusan rumah tangga daerahnya
Definisi otonomi daerah dalam UU No. 23 Tahun 2014 diatur dalam Pasal 1 ayat 6 yang dijelaskan bahwa Otonomi Daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Selanjutnya di ayat 7 Asas Otonomi adalah prinsip dasar penyelenggaraan Pemerintahan Daerah berdasarkan Otonomi Daerah.
Desentralisasi adalah penyerahan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah
45 Pusat kepada daerah otonom berdasarkan Asas Otonomi. Dekonsentrasi adalah pelimpahan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat, kepada instansi vertikal di wilayah tertentu, dan/atau kepada gubernur dan bupati/wali kota sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum.
d. Pelayanan Publik
Menurut UU No. 25 Tahun 2009 Pasal 1 ayat (1) menyatakan bahwa Pelayanan Publik adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan dalam rangka pemenuhan kebutuhan pelayanan sesuai dengan perundang- undangan bagi setiap warga negara dan penduduk atas barang, jasa, dan/atau pelayanan administratif yang disediakan oleh penyelenggara pelayanan publik.
Penyelenggaraan pelayanan publik yang sesuai dengan bentuk dan sifatnya, menurut Keputusan Menteri Negara Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2003 tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik terdapat empat pola pelayanan, yaitu:
1) Pola Pelayanan Fungsional, yaitu pola pelayanan publik diberikan oleh penyelenggaraan pelayanan sesuai dengan tugas, fungsi dan kewenangannya.
46 2) Pola Pelayanan Terpusat, yaitu pola pelayanan yang diberikan secara tunggal oleh penyelenggara pelayanan terkait lainnya yang bersangkutan.
3) Pola Pelayanan Terpadu yang dibagi ke dalam dua bagian pola pelayanan, yaitu:
a) Pola Pelayanan Terpadu Satu Atap
Pola Pelayanan Terpadu Satu Atap diselenggarakan dalam satu tempat yang meliputi berbagai jenis pelayanan yang tidak mempunyai keterkaitan proses dan dilayani melalui beberapa pintu. Terhadap jenis pelayanan yang sudah dekat dengan masyarakat tidak perlu disatu atapkan.
b) Pola Pelayanan Terpadu Satu Pintu
Pola Pelayanan Terpadu Satu Pintu diselenggarakan pada satu tempat yang memiliki keterkaitan proses dan dilayani melalui satu pintu.
4) Pola Pelayanan Gugus Tugas, yaitu petugas pelayanan publik secara perorangan atau dalam bentuk gugus tugas ditempatkan pada instansi pemberi pelayanan dan lokasi pemberi pelayanan tertentu.
(KEPMENPAN Nomor 63 Tahun 2003:5).
Pelayanan umum yang dilakukan oleh siapapun tidak terlepas dari tiga macam bentuk pelayanan menurut Keputusan Menteri Negara
47 Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 63 Tahun 2003 Tentang Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayanan Publik, yaitu:
a) Pelayanan dengan lisan
Pelayanan dengan lisan yang dilakukan oleh petugas-petugas di bidang hubungan masyarakat (Humas), bidang informasi dan bidang-bidang lain yang tugasnya memberikan penjelasan atau keterangan kepada siapapun yang memerlukan. Agar pelayanan dapat berhasil sesuai dengan apa yang diharapkan, ada syarat-syarat yang harus dipenuhi, antara lain :
a. Memahami benar masalah-masalah yang termasuk dalam bidang tugasnya.
b. Mampu memberikan penjelasan apa yang diperlukan dengan lancar, singkat tetapi cukup jelas sehingga memuaskan bagi mereka yang ingin memperoleh kejelasan mengenai sesuatu.
c. Bertingkah laku sopan dan ramah.
b) Pelayanan melalui tulisan
Pelayanan melalui tulisan merupakan bentuk pelayanan yang paling menonjol dalam pelaksanaan tugas. Tidak hanya dari segi jumlah, tetapi juga dari segi perannya. Apalagi kalau dilihat bahwa sistem layanan jarak jauh karena faktor biaya agar layanan dalam bentuk tulisan dapat memuaskan pihak yang dilayani, suatu hal yang harus diperhatikan adalah faktor kecepatan, baik dalam pengolahan
48 masalah maupun dalam proses penyelesaian (pengetikan, penandatanganan, dan pengiriman kepada yang bersangkutan).
5) Pelayanan berbentuk perbuatan
Pada umumnya pelayanan berbentuk perbuatan 70% sampai dengan 80% dilakukan oleh petugas-petugas tingkat menengah dan bawah, karena ini adalah faktor keahlian dan keterampilan petugas tersebut yang sangat menentukan hasil perbuatan atau pekerjaan yang dilakukannya.(KEPMENPAN Nomor 63Tahun 2003)
Jenis layanan ini dalam kenyataan sehari-hari memang tidak terhindar dari layanan lisan. Hubungan lisan paling banyak dilakukan dalam hubungan pelayanan umum (kecuali yang khusus dilakukan melalui hubungan tulisan, karena faktor jarak). Hanya titik berat terletak pada perbuatan itu sendiri yang ditunggu oleh yang berkepentingan.
Manusia sebagai makhluk sosial yang tidak terlepas dari hasil hubungan ketergantungan pendapat tentang pengertian pelayanan itu sendiri.
e. Pemberian Izin Perguruan Tinggi Asing
Penyelenggaraan Pendidikan Tinggi Oleh Lembaga Negara Lain terdapat dalam UU No. 12 Tahun 2012 tentang Pendidikan Tinggi Pasal 90 yaitu :
49 (1) Perguruan Tinggi lembaga negara lain dapat menyelenggarakan Pendidikan Tinggi di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
(2) Perguruan Tinggi lembaga negara lain sebagaimana dimaksud pada ayat (1) sudah terakreditasi dan/atau diakui di negaranya.
(3) Pemerintah menetapkan daerah, jenis, dan Program Studi yang dapat diselenggarakan Perguruan Tinggi lembaga negara lain sebagaimana dimaksud pada ayat (1).
(4) Perguruan Tinggi lembaga negara lain sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib:
a. memperoleh izin Pemerintah;
b. berprinsip nirlaba;
c. bekerja sama dengan Perguruan Tinggi Indonesia atas izin Pemerintah ; dan
d. mengutamakan Dosen dan tenaga kependidikan warga negara Indonesia.
(5) Perguruan Tinggi lembaga negara lain sebagaimana dimaksud pada ayat (1) wajib mendukung kepentingan nasional
(6) Ketentuan lebih lanjut mengenai Perguruan Tinggi lembaga negara lain sebagaimana dimaksud pada ayat (2) sampai dengan ayat (5) diatur dalam Peraturan Menteri.
F. Asumsi
50 Untuk lebih fokus dalam penelitian tesis ini, maka dibuatlah asumsi-asumsi sebagai berikut :
1. Hanya terkait mengenai pelaksanaan pelayanan publik bidang penyelenggaraan pendidikan dalam pemberian izin terhadap masuknya Perguruan Tinggi Asing sebagai implementasi kebijakan otonomi daerah di DKI Jakarta.
2. Membahas tentang dampak atas masuknya Perguruan Tinggi Asing di DKI Jakarta terhadap pendidikan ilmu hukum.
G. Lokasi Dan Lama Penelitian
Lokasi Penelitian tesis ini di Pemda DKI Jakarta dan lama penelitian 6 (enam) bulan.
H. Sistematika Penulisan BAB I : Pendahuluan
Berisi latar belakang penelitian, perumusan masalah, tujuan penelitian, kegunaan penelitian.
BAB II : Tinjauan Pustaka
Berisi tentang pengertian Otonomi Daerah, Pendidikan Tinggi, Pelayanan Publik, Profil Pemda DKI Jakarta.
BAB III : Metodologi Penulisan
51 a. Tipe Penelitian
b. Sifat Penelitian c. Sumber Data d. Pengumpulan Data e. Data Hasil
BAB IV : Pelaksanaan pelayanan publik bidang penyelenggaraan pendidikan dalam pemberian izin terhadap masuknya Perguruan Tinggi Asing sebagai implementasi kebijakan otonomi daerah di DKI Jakarta
BAB V : Dampak atas masuknya Perguruan Tinggi Asing di DKI Jakarta terhadap pendidikan ilmu hukum.
BAB VI : Penutup
a. Kesimpulan b. Saran
52 BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
F. Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan
Negara Republik Indonesia merupakan Negara kesatuan sebagaimana tercantum dalam Pasal 1 ayat (1) UUD 1945 :
“Negara Indonesia ialah Negara kesatuan yang berbentuk Republik.”
Sebagai konsekuensi dari Negara kesatuan, Negara Republik Indonesia membagi wilayahnya menjadi daerah-daerah yang terdiri atas daerah Provinsi, daerah Kabupaten, dan Kota. Daerah-daerah ini saling berhubungan erat dengan pemerintah pusat. Sekalipun demikian, daerah-daerah tersebut diberi kewenangan untuk menyelenggarakan pemrintahannya sesuai dengan aspirasi masyarakat setempat.
Sebagai suatu Negara kesatuan, Indonesia menyelenggarakan sistem otonomi daerah dengan beberapa pertimbangan sebagai berikut :
1. Persiapan kearah federasi Indonesia masih belum memungkinkan. Untuk mewujudkan suatu Negara federasi, masyarakat dan pemerintah harus mempersiapkan konstitusi federasi yang mencakup antara lain mekanisme checks and balance antara kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif.
Mekanisme checks and balances juga harus mencakup antara pemerintah nasional dan provinsi atau negara bagian, serta antara provinsi yang satu dan proinsi lainnya.
53 2. Pilihan otonomi luas merupakan pilihan yang sangat strategis dalam rangka memelihara nation state (Negara bangsa) yang sudah lama dibangun dan dipelihara. Dengan otonomi, harkat dan martabat, dan harga diri masyarakat di daerah, yang selama puluhan tahun telah mengalami proses marginalisasi, bahkan merupakan alienasi dalam segala bentuk pembuatan kebijaksanaan publik, dapat dihargai. Segala bentuk kebijaksanaan publik yang bersifat nasional ditentukan oleh sekelompok kecil orang di pemerintah pusat, sementara masyarakat di daerah di wajibkan untuk menyukseskannya dalam proses implementasi kebijaksanaan tersebut.
3. Sentralisasi terbukti gagal mengatasi krisis nasional yang terjadi pada tahun 1997. Ekonomi Indonesia mengalami kehancuran total dengan segala implikasinya. Pemerintah memasuki arena global yang sebenarnya tidak siap untuk diikuti. Krisis ekonomi telah membawa dampak yang sangat buruk terhadap kehidupan politik yang otoritarian mengakibatkan konsentrasi sumber daya ekonomi hanya berkisar pada segelintir orang yang ada di pemerintah pusat akibat tidak adanya kontrol yang membatasi kekuasaan.
Oleh karena itu otonomi daerah merupakan pilihan yang baik bagi kepentingan bangsa dan masyarakat Indonesia. Dengan diberlakukannya desentralisasi, daerah akan menjadi kuat. Kalau daerah sudah kuat, Negara pun akan kuat. Adanya desentralisasi memunculkan pusat-pusat kegiatan ekonomi dan usaha yang baru di daerah-daerah.
54 G. Pengertian Tentang Pendidikan Tinggi
Pendidikan telah ada sejak lama, sejak manusia pertama kali diciptakan dan terus berkembang dengan berbagai macam cara baik secara informal ataupun secara formal. Sejalan dengan perkembangannya, pendidikan formal dilakukan dengan terstruktur atau bertingkat sesuai dengan usia belajar seseorang. Secara umum ada beberapa jenjang atau tingkatan pendidikan berdasarkan usia belajar seseorang, yang terbagi atas:
1. Sekolah Dasar (Elementary School), yaitu usia 6-12 tahun.
2. Sekolah Menengah Pertama (Junior High School), yaitu usia 13-15 tahun.
3. Sekolah Menengah Umum (Senior High School), yaitu usia15-18 tahun.
4. Perguruan Tinggi (University/Academic Institution/Higher Education), yaitu untuk usia 19 tahun.
Terdapat beberapa pengertian tentang makna pendidikan yang dijelaskan oleh beberapa pengamat, diantaranya adalah :
1. Robert L. Webb
Yang mengemukakan bahwa pendidikan merupakan proses suatu ilmu pengetahuan, yang menggunakan inspirasi, ambisi berwawasan kedepan, kreativitas, resiko, motivasi dan kemampuan untuk bertahan setelah menerima kegagalan. Pernyataan Robert L. Webb lebih ditekankan pada proses dari pendidikan itu sendiri.
2. Tony Jeffs dan Mark K. Smith
