Hibah Luar Negeri, APBN
dan “Grant Trap”
Kurniawan Ariadi *)
I. Pendahuluan
Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (1999) “hibah” berarti pemberian (dengan sukarela) dengan mengalihkan hak atas sesuatu kepada orang lain.1 Padanan kata “hibah” dalam bahasa Inggris adalah “grant’ (dalam jenis kata benda) yang menurut New Webster Dictionary and Thesaurus of the English Language adalah act of granting the property. Pengertian ini dapat dilawankan dengan “pinjaman” dan “utang”.2
Dari pengertian-pengertian tersebut secara implisit dapat dipahami bahwa menerima hibah berarti menambah hak milik. Dalam peristilahan akuntansi berarti menambah aktiva atau aset sedangkan dalam peristilahan anggaran menerima hibah berarti menambah penerimaan. Tidak demikian halnya dengan utang yang (sempat) menjadi perdebatan apakah termasuk penerimaan (di masa yang akan datang) atau pengeluaran (yang tertunda).
Dari pengertian tersebut juga dapat dipahami bahwa hibah dapat diberikan oleh siapa pun kepada siapa pun dalam bentuk apa pun dengan cara apa pun, yang menentukan ada atau tidaknya hibah adalah adanya pengalihan hak milik (secara sukarela).
Sementara itu menurut Undang-undang No. 2 Tahun 2000 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran (APBN TA.) 2000, “Penerimaan Hibah” adalah semua penerimaan negara yang berasal dari sumbangan swasta dalam negeri dan sumbangan lembaga swasta dan pemerintah luar negeri.
Tulisan ini akan memaparkan hibah yang diterima negara dan pemerintah Indonesia dari sumber-sumber luar negeri, pengelolaannya dan permasalahan dalam pengelolaannya.
II. Hibah Luar Negeri dalam APBN
*) Kurniawan Ariadi adalah staf Biro Kerja Sama Luar Negeri Bilateral Bappenas. Tulisan ini merupakan penggalan atau
“versi ringkas” dari tulisan dengan judul yang sama yang juga ditulis oleh Kurniawan Ariadi-red.
1. Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa Indonesia
(edisi II), Balai Pustaka, Jakarta, 1999. Menurut penulis objek penyerta hibah bukan hanya orang lain melainkan juga badan atau organisasi.
2.
Kata ”meminjam” menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia (ibid) adalah memakai barang (uang dan sebagainya) orang lain untuk sementara waktu. Sedangkan “utang” adalah uang yang dipinjam dari orang lain atau kewajiban membayar kembali apa yang sudah diterima.
A. APBN Pemerintahan Orde Baru
Selama pemerintahan orde baru (orba), setidaknya dari TA. 1969/1970 sampai dengan TA. 1998/1999, APBN disusun berdasarkan sistem anggaran berimbang (T account) dan diklasifikasikan menjadi dua pos besar (sisi), yaitu penerimaan dan pengeluaran. 3
Pada sisi penerimaan terbagi atas penerimaan dalam negeri dan penerimaan
pembangunan. Penerimaan pembangunan menurut APBN-APBN tersebut adalah penerimaan yang berasal dari nilai lawan rupiah bantuan dan atau pinjaman luar negeri. Penerimaan pembangunan tersusun atas dua komponen yaitu bantuan program dan bantuan proyek. Bantuan program merupakan nilai lawan rupiah dari bantuan dan atau pinjaman luar negeri dalam bentuk pangan dan bukan pangan serta pinjaman yang dapat dirupiahkan. Sedangkan bantuan proyek adalah nilai lawan rupiah dari bantuan dan atau pinjaman luar negeri yang digunakan untuk membiayai proyek-proyek pembangunan.
Terdapat dua hal yang dapat ditarik dari pengertian tersebut. Pertama, penerimaan pembangunan pada dasarnya merupakan sumber daya atau sumber dana yang berasal dari luar negeri. Kedua, bantuan program dan bantuan proyek terdiri atas pinjaman dan bantuan (hibah). Hal ini membawa konsekuensi meleburnya sumber daya dan dana yang berupa hibah dan yang berupa pinjaman (utang) sehingga tidak nampak sumber daya dan dana yang serta merta menjadi hak milik negara khususnya pemerintah dan sumber dana yang mesti dikembalikan. Yang dapat diketahui dari sistem APBN seperti ini adalah bahwa setiap tahun pemerintah harus mengeluarkan sejumlah dana untuk membayar cicilan pokok pinjaman (utang) luar negeri dan bunganya.
B. APBN TA. 1999/2000
Sejalan dengan tuntutan reformasi, pemerintahan Presiden Habibie berupaya pula memperbaharui sistem APBN. Secara umum sebenarnya tidak banyak yang berubah namun penyusunan APBN TA. 1999/2000 nampak diusahakan untuk lebih transparan. APBN tahun anggaran-tahun anggaran sebelumnya dinilai kurang transparan dan terkesan “mengelabui” terutama pos penerimaan pembangunan. APBN TA. 1999/2000 tetap menggunakan sistem anggaran berimbang tetapi pos penerimaan pembangunan berganti nama menjadi penerimaan luar negeri sehingga sisi penerimaan APBN TA. 1999/2000 terdiri atas penerimaan dalam negeri dan penerimaan luar negeri.
Penerimaan luar negeri merupakan penerimaan yang berasal dari nilai lawan rupiah pinjaman luar negeri. Penerimaan luar negeri terdiri atas dua komponen, yaitu pinjaman program dan pinjaman proyek. Pinjaman program adalah nilai lawan rupiah dari pinjaman luar negeri dalam bentuk pangan dan bukan pangan serta pinjaman yang dapat dirupiahkan. Pinjaman proyek adalah nilai lawan rupiah dan pinjaman luar negeri yang digunakan untuk membiayai proyek pembangunan.
Dengan klasifikasi dan pengertian seperti tersebut, pada TA, 1999/2000 hibah luar negeri “hilang dari peredaran” atau tidak tercatat (tidak diperhitungkan) dalam APBN. Padahal pada tahun anggaran ini sejumlah negara anggota Consultative Group on Indonesia (CGI) memberikan komitmen hibah yang dapat dicairkan pada tahun anggaran yang
3 . Republik Indonesia, Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun
bersangkutan. Jumlah hibah pledge CGI tahun 1999 adalah sebesar USD 490 juta. Menurut Nota Keuangan dan Rancangan APBN TA. 2001 (hal. IV/31), realisasi hibah pada TA. 1999/2000 dalam bentuk in-cash sebesar Rp 50,6 miliar.
C. APBN TA. 2000
Mulai TA. 2000 (tahun anggaran transisi sebelum penyesuaian tahun anggaran dengan tahun takwim), format APBN disusun menurut standar internasional, yaitu Government Finance Statistic (GFS). Berbeda dengan sistem anggaran berimbang dimana pinjaman program dan proyek dimasukkan dalam pos penerimaan, APBN dengan format GFS menggunakan sistem deficit spending dimana pinjaman dalam negeri dan pinjaman luar negeri merupakan sumber untuk menutup defisit anggaran dan tidak lagi diklasifikasikan sebagai penerimaan.
Selain itu dalam format baru ini secara jelas dinyatakan adanya hibah sebagai salah satu sumber penerimaan negara. Hibah didefinisikan sebagai semua penerimaan negara yang berasal dari sumbangan swasta dalam negeri dan sumbangan lembaga swasta dan pemerintah luar negeri.
Meskipun dalam kerangka CGI terdapat negara-negara dan lembaga-lembaga internasional yang secara konsisten (sesuai kebijakan nasionalnya) memberikan hibah kepada Indonesia, pada APBN TA. 2000 ternyata perencanaan penerimaan hibah ditetapkan nihil (0 rupiah). Sedangkan dalam Nota Keuangan dan Rancangan APBN TA. 2001 yang disampaikan pemerintah kepada DPR tanggal 2 Oktober 2000 (hal. IV/31), realisasi penerimaan hibah pada TA. 2000 sampai bulan Agustus 2000 masih nihil namun diperkirakan sampai akhir tahun anggaran diharapkan dapat terealisasi sebesar Rp 211,1 miliar. Dalam sidang CGI Februari 2000, para peserta CGI telah memberikan pledge berupa hibah sebesar USD 510 juta.
II. Ragam dan Pengadministrasian Hibah yang Diterima (Pemerintah) Indonesia4
Negara-negara dan lembaga-lembaga multilateral/internasional yang tergabung dalam CGI merupakan sumber utama pinjaman dan hibah luar negeri Pemerintah Indonesia. Setiap tahun (kecuali tahun 2000) forum tersebut mengadakan pertemuan di Paris atau Tokyo ataupun di Jakarta. Dalam pertemuan tahunan ini para anggota CGI menyampaikan pledge/komitmennya untuk mendukung pembiayaan pembangunan yang diperlukan Pemerintah Indonesia. Pledge ini berupa pinjaman dan hibah.
Negara-negara Australia, Finlandia, Kanada, Selandia Baru. Swiss, Swedia dan lembaga-lembaga dalam naungan PBB (UN family), Uni Eropa selalu memberikan pledge dalam bentuk hibah. Sedangkan negara-negara Austria, Spanyol, dan lembaga-lembaga Bank Dunia, Islamic Development Bank dan International Fund for Agricultural Development selalu memberikan pledge dalam bentuk pinjaman. Sisanya memberikan pledge dalam bentuk pinjaman dan hibah.
4 . Uraian yang lebih rinci mengenai ragam dan pengadministrasian hibah yang diterima (Pemerintah) Indonesia berikut
Selama tujuh tahun terakhir pledge CGI dalam bentuk hibah adalah sebagai berikut (dalam juta dolar AS dengan pembulatan):
Tabel I: Hibah dalam rangka Pledge CGI
Tahun 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001*)
Pledge 570 445 381 875 490 510 678
*) Hasil pertemuan CGI X di Tokyo bulan Oktober 2000. Angka tersebut termasuk alokasi untuk LSM sebesar USD 88 juta. Yang perlu dicermati adalah bahwa hibah tersebut tidak selalu dapat dicairkan pada tahun yang bersangkutan. Hal ini berkaitan dengan dasar yang dipergunakan anggota CGI dalam penentuan pledge baik hibah maupun pinjaman. Pledge yang diberikan anggota CGI bisa didasarkan komitmen atau dapat pula berdasarkan perkiraan disbursement.
Pledge atas dasar komitmen menunjukkan bahwa pledge tersebut berdasarkan jumlah seluruh alokasi dana untuk proyek-proyek baru dan perpanjangan yang merupakan komitmen donor (committed projects). Dengan demikian realisasi pencairan alokasi dana komitmen tersebut bergantung pada pelaksanaan committed projects. Oleh karenanya pledge ini bisa saja mulai dicairkan satu tahun, dua tahun atau bahkan tiga tahun setelah pledge tersebut dinyatakan. Negara-negara yang memberikan pledge hibah atas dasar komitmen adalah Jepang, Jerman, dan Korea.
Pledge atas dasar disbursement menunjukkan bahwa pledge tersebut berdasarkan perkiraan seluruh dana yang dapat dicairkan pada setahun mendatang baik untuk proyek-proyek yang sedang berjalan maupun proyek-proyek-proyek-proyek baru sepanjang dananya dapat dicairkan pada satu tahun anggaran ke depan. Persoalan yang sering muncul berkaitan dengan hal ini adalah penggunaan dasar tahun anggaran. Negara-negara donor dalam memberikan pledge menggunakan dasar tahun anggaran mereka yang umumnya berbeda dengan tahun anggaran Indonesia. Amerika Serikat, Australia, Finlandia, Selandia Baru, Kanada, Inggris merupakan contoh negara yang memberikan pledge atas dasar perkiraan disbursement dan negara-negara ini mempunyai tahun anggaran yang berbeda dengan Indonesia.
Seperti dikemukakan di atas, hibah dapat diberikan oleh siapa pun, kepada siapa pun juga, dalam bentuk apa pun dengan cara bagaimana pun, yang terpenting adalah adanya penyerahan hak milik (secara sukarela). Begitu juga halnya yang terjadi dengan hibah yang diterima Pemerintah Indonesia yang terdiri atas berbagai bentuk (skema) dan mekanisme. Keragaman hibah tersebut secara singkat dapat diuraikan berikut ini.
A. Hibah menurut skema atau bentuknya:
1. Hibah dalam bentuk cash
Hibah ini sangat terbatas dan diberikan kepada negara-negara yang sangat miskin (pendapatan per kapita per tahun kurang dari USD 200). Tujuannya untuk memperbaiki neraca pembayaran negara-negara tersebut. Indonesia pernah dua kali menerima hibah dalam skema ini meskipun Indonesia pada saat menerimanya tidak
tergolong sebagai negara sangat miskin. Cara penarikan dana hibah tersebut dengan menunjukkan bukti impor atas komoditas yang eligible sesuai kesepakatan dengan pemberi hibah.
2. Hibah dalam bentuk barang dan jasa dalam rangka bantuan proyek (project assistance) atau kerja sama keuangan (financial cooperation)
a. Hibah dalam bentuk barang dan jasa yang berdiri sendiri
Secara mudah dapat dikatakan hibah dalam skema ini sama dengan pinjaman luar negeri untuk proyek-proyek pembangunan (pengadaan barang dan jasa). Yang membedakan adalah sumber dana dalam skema ini tidak perlu dikembalikan. Pengadaan barang dan jasa dalam rangka hibah skema ini diproses sebagaimana halnya dalam rangka pinjaman luar negeri.
b. Hibah dalam bentuk barang dan jasa untuk mendukung atau sebagai bagian project assistance yang dibiayai pinjaman
Hibah seperti ini berupa dana dan diberikan bersama-sama dengan pinjaman untuk pembiayaan suatu proyek pengadaan barang dan jasa. Meskipun hibah yang diberikan berupa dana, seperti halnya skema butir 2.a. pembayaran tetap dilakukan oleh pihak pemberi hibah sesuai dengan progress proyek melalui mekanisme direct payment. Pihak peminjam (Pemerintah Indonesia) hanya menerima barang dan jasa. 3. Hibah dalam rangka bantuan teknik (technical assistance) atau kerja sama
teknik (technical cooperation)
a. Hibah untuk mendukung proyek-proyek yang dibiayai pinjaman
Hibah bentuk ini umumnya berupa studi untuk persiapan, appraisal atau pun monitoring proyek-proyek pengadaan barang dan jasa yang dibiayai pinjaman. Dalam hal ini pihak pemberi dana menyediakan tenaga ahli dan membiayai seluruh kegiatan yang dilakukan tenaga ahli tersebut. Pihak penerima hibah hanya memfasilitasi kegiatan tenaga-tenaga ahli tersebut dan menerima hasil studi, appraisal atau monitoring.
b. Hibah dalam rangka technical assistance yang berdiri sendiri
Hibah dalam skema ini pada dasarnya berupa penyediaan tenaga ahli dan atau konsultan untuk melaksanakan suatu proyek atau kegiatan tertentu. Lingkup pekerjaan konsultan berbeda-beda bergantung pada jenis proyek/kegiatan dan kontrak yang mengikatnya. Hibah bentuk inilah yang lazim diberikan oleh semua negara dan lembaga donor.
Dalam skema ini dimungkinkan adanya pengadaan barang namun sifatnya hanya pendukung pekerjaaan tenaga ahli seperti pengadaan mobil, mesin fotokopi dan peralatan kerja lainnya. Semua pembayaran/pembiayaan tenaga ahli dilakukan sepenuhnya oleh pihak donor. Penerima hibah umumnya hanya menyediakan fasilitas
pendukung (in-kind) seperti ruang kantor, personalia pendamping, kendaraan agar tenaga ahli tersebut dapat bekerja dengan baik.
c. Bea siswa dan pelatihan
Bentuk hibah yang juga lazim diberikan adalah bea siswa untuk studi bergelar maupun non-gelar di dalam ataupun di luar negeri, pelatihan di dalam dan di luar negeri, magang di negara atau lembaga pemberi hibah, dan pertukaran pemuda. Masalah administrasi keuangan skema ini dikelola langsung oleh negara atau lembaga pemberi hibah.
4. Hibah dalam rangka bantuan kemanusiaan (humanitarian aids)
Hibah ini sifatnya lebih merupakan bantuan darurat. Hibah yang diberikan biasanya berupa bahan esensial yang sangat diperlukan seperti pangan, obat-obatan atau selimut serta ada kalanya uang tunai. Perwakilan-perwakilan negara donor umumnya mempunyai reserve untuk bantuan-bantuan kemanusiaan.
B. Hibah menurut peruntukan dan penyalurannya
1. Hibah untuk pemerintah (government to government)
Hibah jenis ini adalah hibah dalam berbagai skema di atas yang diperuntukkan bagi proyek-proyek pemerintah atau kegiatan-kegiatan dalam rangka program atau proyek pemerintah dan umumnya dilaksanakan oleh instansi-instansi pemerintah atau lembaga bentukan (“semi”) pemerintah seperti Komnas HAM.
Hibah ini diberikan oleh donor atas dasar usulan resmi Pemerintah Indonesia dan dalam kerangka kerja sama pembangunan bilateral atau dalam kerangka kerja sama dengan lembaga multilateral/internasional yang bersangkutan.
2. Hibah untuk non pemerintah (government to private)
Hibah ini diberikan dan disalurkan langsung oleh pemerintah atau lembaga donor kepada lembaga-lembaga non pemerintah. Persoalan yang sering muncul dalam kaitan ini adalah dimasukkannya alokasi hibah untuk lembaga-lembaga non pemerintah (lembaga swadaya masyarakat) sebagai bagian dari bantuan pembangunan resmi donor atau official development assistance (ODA) kepada Indonesia yang berarti juga dimasukkan sebagai bagian dari pledge CGI. Sementara pengelolaan hibah ini ditangani langsung oleh donor dan pemanfaatannya diserahkan sepenuhnya kepada lembaga atau organisasi penerima. Kesulitan yang dihadapi adalah bilamana pemerintah dituntut (khususnya oleh Dewan Perwakilan Rakyat) untuk memberikan informasi yang rinci mengenai arah penggunaan hibah atau pledge yang telah diterima. Terdapat anggapan bahwa seluruh hibah ODA yang diberikan adalah untuk pembiayaan program-program pemerintah yang telah tercatat dalam APBN. Padahal kenyataannya tidaklah demikian, hibah tersebut bahkan tidak “mampir” ke dalam kas pemerintah. Lebih dari itu acapkali pihak donor nampak kurang terbuka dalam memberikan informasi mengenai organisasi yang mendapat hibah, jumlah hibah yang diberikan dan peruntukannya.
3. Trust fund dan partnership
Trust fund adalah suatu mekanisme dimana beberapa donor (umumnya bilateral) menyalurkan hibahnya melalui satu donor lembaga multilateral (internasional/regional) seperti UNDP atau Uni Eropa yang bertindak sebagai pengelola. Hibah, baik berupa dana maupun tenaga ahli, “dipercayakan” oleh pemberi hibah kepada lembaga pengelola tersebut untuk membiayai atau mendukung program-program yang telah disusun oleh lembaga yang bersangkutan. Dana dan tenaga ahli ini akan dimanfaatkan/dipekerjakan di bawah bendera lembaga pengelola.
Terkait dengan trust fund adalah pola yang dikenal dengan partnership. Pada dasarnya partnership menyerupai trust fund. Hal yang sedikit membedakan adalah dalam partnership dana dan tenaga ahli yang “dipercayakan” dipergunakan untuk membiayai/mendukung suatu kegiatan tertentu (lebih spesifik sifatnya) yang telah disepakati bersama oleh para donor. Di samping itu dalam pelaksanannya pola partnership tidak hanya melibatkan lembaga pemerintah namun lembaga-lembaga non pemerintah yang berkompeten. Dengan demikian pola partnership sesungguhnya adalah juga pola trust fund.
Masalah yang cukup rumit dalam persoalan hibah adalah pengadminsitrasian. Berhubungan dengan hibah luar negeri adalah berarti memasuki wilayah hubungan internasional. Hal ini akan bersinggungan dengan masalah-masalah perjanjian internasional yang berarti pula berhubungan dengan setidaknya dua sistem administrasi, hukum dan keuangan (anggaran) yang berbeda. Memadukan sistem-sistem yang berbeda inilah yang merupakan faktor dasar kerumitan pengadministrasian hibah luar negeri.
Pada aspek perundangan dapat dikatakan hampir tidak ada dokumen perundangan yang mengatur secara jelas pengadminsitrasian hibah. Meskipun dalam hal pinjaman luar negeri juga belum ada peraturan perundangan yang komprehensif, masih terdapat peraturan-peraturan yang secara parsial mengatur atau terkait dengan pinjaman luar negeri. Ketentuan perundangan yang relatif rinci mengatur hibah luar negeri adalah Surat Keputusan Bersama Menteri Keuangan dan Menteri Negara Perencanaan Pembangunan Nasional /Ketua Bappenas No. 185/KMK.03/1995 dan No. KEP.031/KET/5/1995 tanggal 5 Mei 1995 tentang Tata Cara Perencanaan, Penatausahaan dan Pemantauan Pinjaman/Hibah Luar Negeri dalam rangka Pelaksanaan APBN.5
Pada aspek kelembagaan di Indonesia, pengadministrasian hibah luar negeri setidaknya terkait dengan empat institusi disamping instansi pelaksana proyek. Keempat institusi tersebut adalah Departemen Luar Negeri, Departemen Keuangan, Bappenas, dan
5 . Sebagai ilustrasi “terabaikannya” masalah hibah luar negeri adalah kebijakan pemerintah yang memberikan peluang
kepada daerah untuk melakukan pinjaman luar negeri. Untuk hal ini telah dikeluarkan Peraturan Pemerintah No. 107/2000 tanggal 10 November 2000 tentang Pinjaman Daerah. Sesuai dengan namanya, PP ini hanya mengatur pinjaman dalam negeri dan luar negeri yang dilakukan daerah dari aspek perencanaan, penatausahaan dan pemantauan. Masalah hibah luar negeri yang dilakukan oleh daerah sama sekali belum diataur. Padahal proyek-proyek kerjasama pembangunan luar negeri yang dilaksanakan oleh daerah saat ini sebagian besar berbentuk hibah . Disamping itu negara-negara donor semakin cenderung mendekati pemerintah daerah untuk menawarkan proyek-proyek kerja sama (teknik) dan mulai menetapkan peningkatan kapasitas daerah sebagai salah prioritas kerja sama pembangunan dengan Indonesia.
Sekretariat Negara.6 Secara garis besar Departemen Luar Negeri mengkoordinasi dan bertanggung jawab atas masalah-masalah diplomatik (diplomatic arrangement), Departemen Keuangan atas masalah administrasi keuangan dan alokasi anggaran pendamping, Bappenas atas masalah program dan substansi kegiatan, dan Sekretariat Negara atas masalah-masalah legal administrasi termasuk diantaranya penelitian dan pemberian ijin (clearance) untuk tenaga-tenaga ahli yang dipekerjakan dan pembebasan bea masuk.
Dokumen kesepakatan antara Pemerintah Indonesia dengan pemberi donor sebagai landasan hukum tertulis pemberian hibah juga beragam. Karena posisinya sebagai penerima, Pemerintah Indonesia lebih banyak mengikuti prosedur dan sistem administrasi pemberi hibah ketimbang sebaliknya. Sekali pun demikian, untuk masing-masing donor juga terdapat beragam dokumen bergantung pada skema atau bentuk hibah yang disepakati. Berikut ini adalah dokumen-dokumen kerja sama dalam rangka hibah luar negeri yang selama ini diadakan Pemerintah Indonesia.
- Agreement - Memorandum of Understanding
- Administrative Arrangement - Minutes of Meeting
- Exchange of Notes - Project Document
- Financing Agreement - Protocol on Financial Cooperation
- Financing Memorandum - Record of Discussions
- Grant Agreement - Strategic Objective
- Implementation Agreement - Technical Assistance Agreement
IV. “Grant Trap”7
Judul tulisan ini menyebut istilah “grant trap” yang mengingatkan istilah “debt trap”. Isitilah “debt trap” mulai dikemukakan oleh Cheryl Payer. Dalam bukunya yang berjudul The Debt Trap the IMF and the Third World (1974) Payer memang tidak secara clear cut memberikan batasan istilah debt trap. Pada dasarnya debt trap menggambarkan bagaimana upaya yang dilakukan negara-negara berkembang untuk membangun dengan cara meminjam sumber dana internasional (khusunya IMF) justru membawa negara-negara tersebut makin terjerat dan kecanduan utang. Hal ini dikarenakan salah kelola (mismanagement) utang luar negeri oleh pemerintah, tidak baiknya pengelolaan sumber daya alam, pasar internasional komoditas negara-negara berkembang dan sistem keuangan internasional.
Grant trap seperti yang penulis maksud nuansanya memang berbeda dengan debt trap dan sebenarnya lebih menggambarkan kondisi pengelolaan hibah luar negeri di Indonesia. Terdapat tiga faktor yang dapat mendorong ke arah grant trap seperti terurai berikut ini.
6 . Penanganan hibah luar negeri atau tepatnya kerja sama teknik luar negeri di Sekretariat Negara dilakukan oleh Biro
Kerjasama Teknik Luar Negeri. Sebelum pemerintahan Presiden Abdurrahman Wahid, biro ini berada di bawah Sekretaris Kabinet.
7 .
Penulis sangat berterima kasih kepada Bapak M. Heri Santoso dari Biro Kerja Sama Luar Negeri Bilateral Bappenas yang telah memberikan masukan untuk memperkaya bahasan mengenai “grant trap”.
Trap 1
Sebagai sumber dana dengan tidak ada kewajiban pengembalian, sudah barang tentu hibah menjadi sumber pembiayaan yang “menggiurkan” dan bila mungkin seluruh sumber pembiayaan luar negeri diperoleh dalam bentuk hibah. Akan tetapi sayangnya jumlah hibah jauh lebih kecil dari pinjaman (sebagai salah satu indikator jumlahnya antara 7 – 11% dari jumlah seluruh pledge). Negara-negara dan lembaga-lembaga penyedia hibah juga tidak banyak dan diantaranya telah memiliki sektor-sektor prioritas. Oleh karenanya derajat trade off hibah jauh lebih tinggi daripada pinjaman.
Pemikiran bahwa hibah adalah sumber pembiayaan cuma-cuma kerap menggiring kepada tindakan atau kebijakan untuk menggunakan hibah untuk proyek apa saja atau mengusulkan proyek apa saja untuk dibiayai hibah tanpa adanya pertimbangan atau kajian yang lebih dalam mengenai urgensi dan manfaat proyek dikaitkan dengan arah atau prioritas pembangunan. Tindakan ini tanpa menyadari bahwa penggunaan hibah yang jumlahnya sangat terbatas untuk satu proyek akan menghilangkan peluang proyek lain untuk dibiayai.
Yang lebih buruk banyak hasil studi atau rekomendasi kebijakan yang dibiayai hibah luar negeri tidak ditindaklanjuti dan diinformasikan kepada pihak-pihak terkait. Akibatnya banyak instansi pemerintah yang mempunyai tugas pokok dan fungsi yang terkait satu sama lain mengusulkan proyek-proyek atau kegiatan-kegiatan yang sejenis untuk dibiayai hibah luar negeri.
Trap 2
Faktor kedua berkaitan dengan muatan atau misi hibah yang diberikan donor khususnya donor bilateral.
Sudah menjadi fenomena bahwa hibah yang sebagian besar berupa studi kelayakan umumnya berujung pada rekomendasi untuk mengadakan proyek (konstruksi dan pengadaan barang) yang mengarah pada penggunaan barang-barang produksi, tenaga ahli dan kontraktor negara donor. Rekomendasi ini kerap juga disertai dampak negatif atau gambaran yang buruk bila konstruksi atau pengadaan barang tersebut tidak segera dilaksanakan. Hal ini mendorong instansi pelaksana “ngotot” mengusulkan proyek tersebut untuk dibiayai pinjaman luar negeri yang tidak selalu bersyarat lunak.
Masih bersinggungan dengan hal ini, antara tahun 1995 – 1998, Wakil Ketua Bappenas, yang pada waktu dijabat oleh Rahardi Ramelan, sempat mengeluarkan kebijakan tak tertulis untuk tidak mengusulkan proyek-proyek community development dalam rangka hibah luar negeri (agar tidak dicantumkan dalam Buku Biru). Kebijakan ini diambil karena ditengarai bahwa hasil-hasil studi yang disampaikan kepada Pemerintah Indonesia lebih banyak hal-hal yang sifatnya baik. Sebaliknya sisi-sisi negatifnya dipergunakan mereka (pelaksana dari negara donor) sebagai bahan “konsumsi poitik” yang dapat menyudutkan Pemerintah Indonesia.
Trap 3
Faktor ketiga terkait dengan kebijakan anggaran pembangunan Pemerintah Indonesia. Telah menjadi kebijakan pemerintah bahwa dana pendamping proyek-proyek pinjaman/hibah luar negeri merupakan prioritas dalam pengalokasian anggaran pembangunan. “Sayangnya”
apabila boleh dikatakan demikian, banyaknya pinjaman atau hibah yang diterima oleh departemen/LPND tidak berkorelasi positif dengan besarnya lokasi dana rupiah.8
Konsekuensi kebijakan ini, departemen/LPND harus menyisihkan terlebih dahulu alokasi anggaran pembangunannya untuk proyek-proyek hibah luar negeri di lingkungannya masing-masing. Permasalahan akan muncul jika suatu instansi pelaksana (katakanlah suatu direktorat jenderal/ditjen) mendapatkan alokasi angaran pembangunan yang relatif tidak besar sementara ditjen ini mempunyai proyek yang dibiayai hibah luar negeri dari salah satu donor X. Akan tetapi, karena relatif kecilnya alokasi dana pembangunan rupiah, kebutuhan dana pendamping untuk proyek ini akhirnya justru menyedot sebagian besar alokasi anggaran pembangunan ditjen tersebut. Padahal bila dibandingkan dengan proyek-proyek hibah luar negeri lainnya khususnya yang diberikan donor X tersebut, jumlah alokasi dana hibah untuk ditjen tersebut sangat kecil. Akibatnya alokasi dana pembangunan rupiah murni untuk proyek-proyek atau kegiatan-kegiatan lain di ditjen tersebut menjadi berkurang banyak. Terlebih lagi kegiatan hibah tersebut hampir seluruhnya dilaksanakan oleh tenaga asing dari donor yang bersangkutan dan sangat sedikit melibatkan tenaga nasional atau dapat dikatakan hanya untuk memberi pekerjaan tenaga kerja mereka.9 Masalah akan bertambah lagi bila dipertanyakan output dan outcome dari hibah tersebut.
Kurangnya pengetahuan para penanggung jawab dan pelaksana proyek mengenai peraturan dan ketentuan mengenai pengadaan barang dan jasa khususnya yang terkait dengan pinjaman dan hibah luar negeri kadangkala mendorong penanggung jawab dan pelaksana proyek memberikan komitmen dana pendamping sebelum dikonsultasikan terlebih dahulu dengan instansi yang berwenang. Dari sini dapat muncul praduga bahwa proyek yang dibiayai pinjaman atau hibah luar negeri (hanya) dijadikan sarana untuk menambah alokasi anggaran di instansi yang bersangkutan.
Akuntabilitas proyek-proyek yang dibiayai hibah luar negeri juga rendah. Hal ini karena pengelolaan dana hibah hampir seluruhnya dilakukan oleh donor termasuk pengadaan barang pendukung dan rekrutmen. Hampir seluruh donor selama ini tidak menyampaikan laporan penggunaan (break down) alokasi dana hibah untuk masing-masing proyek sehingga tidak dapat diketahui berapa dana yang dialokasikan untuk menggaji tenaga ahli mereka, untuk pengadaan perlengkapan pendukung dan untuk core activity proyek itu sendiri. Laporan yang disampaikan lebih pada penyerapan secara total. Perhitungan laporan inipun menggunakan dasar tahun anggaran mereka.
V. Penutup
Walaupun jumlahnya terbatas, sebagai salah satu sumber penerimaaan negara, hibah luar negeri merupakan salah satu alternatif yang perlu terus diupayakan perolehannya antara lain karena sifatnya yang relatif jauh lebih murah. Upaya pengelolaan hibah luar negeri terutama dalam rangka tertib anggaran ternyata menghadapi permasalahan yang justru muncul karena sifat hibah itu sendiri. Adanya anggapan kuat di sementara kalangan, bahkan di DPR, bahwa hibah (dan juga pledge CGI) yang diterima pemerintah sebagai dana segar juga
8 . Secara logika sederhana memang demikianlah seharusnya. Suatu sektor atau bagian anggaran yang telah menerima
dana luar negeri tidak lagi menerima rupiah yang besar. Rasionalnya, kebutuhan sektor atau bagian tersebut telah terpenuhi oleh dana luar negeri sehingga dana rupiah yang ada dapat dialokasikan untuk sektor atau bagian yang lain.
9 .
Kajian yang menarik mengenai hal ini khususnya tentang penggunaan tenaga ahli dalam rangka bantuan teknik dapat dilihat pada Howard White (peny.), Aid and Macroeconomic Performance: Theory, Empirical Ecidence and Four
menjadi permasalahan yang dihadapi pemerintah dalam upaya pengelolaan hibah yang lebih accountable. Sejauh ini pemerintah masih cukup sulit memantau hibah luar negeri yang diperuntukkan bagi kegiatan-kegiatan lembaga-lembaga swadaya masyarakat sekali pun hibah tersebut dinyatakan sebagai bagian dari bantuan pembangunan resmi kepada Indonesia.
Pada satu sisi, sumber-sumber pembiayaan luar negeri memang sedapat mungkin diperoleh dalam bentuk hibah. Pada sisi lain, bentuk-bentuk hibah yang diterima, kekurangcermatan dalam pengeloaan hibah dan kebijakan pengalokasian anggaran dapat membuat hibah yang diterima berakibat kurang menguntungkan bagi negara, dalam arti hibah yang diterima dan hasilnya tidak sebanding dengan biaya dan sumber daya lain yang dikeluarkan untuk mendapatkan hibah tersebut.
Oleh karena itu diperlukan peningkatan kapasitas pengelolaan (perencanaan, pengadministrasian dan pemantauan) hibah luar negeri sehingga dapat terhindar tumpang tindih baik antar instansi maupun antar donor. Demikian pula hibah luar negeri dapat diarahkan untuk kegiatan dimana Pemerintah Indonesia mendapat manfaat atau nilai tambah yang besar.
Daftar Pustaka
Payer, Cheryl, The Debt Trap: The IMF and the Third World, Monthly Review Press, New York, 1974.
White, Howard (peny.), Aid and Macroeconomic Performance: Theory, Empirical Evidence and Four Country Cases, Institute of Social Studies, 1998.
Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, Kamus Besar Bahasa Indonesia (edisi II), Balai Pustaka, Jakarta, 1999.
Republik Indonesia, Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 1998/1999.
Republik Indonesia, Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 1999/2000.
Republik Indonesia, Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2001.
Republik Indonesia, Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2000 tentang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2000.
______, New Webster’s Dictionary and Thesaurus of the English Language, Lexicon Publications.Inc, 1992.
