STUDI EVALUASI
DAMPAK PEMEKARAN DAERAH
2001-2007
J U L I 2 0 0 8
BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN NASIONAL (BAPPENAS)
BEKERJA SAMA DENGAN UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME (UNDP)
ISBN: 978-979-17554-1-2
TIM PENGARAH
Deputi Bidang Pengembangan Regional dan Otonomi Daerah, Bappenas
Direktur Otonomi Daerah, Bappenas
Kepala Unit Tata Pemerintahan, UNDP
TIM PENYUSUN
Darmawan
Project Manager
Suahasil Nazara
Advisor
David Jackson
Advisor
Tauhid Ahmad
Researcher
Deniey Adi Purwanto
Researcher
NARA SUMBER
Christian Dwi Prasetijaningsih
Bappenas
Antonius Tarigan
Bappenas
Daryll Ichwan Akmal
Bappenas
Made Suwandi
Depdagri
Sadu Wasistiono
STPDN
Untuk informasi lebih lanjut, hubungi:
Antonius Tarigan
Direktorat Otonomi Daerah Bappen as
Telp. : (021) 3193 5289
E-mail: [email protected]
Leonard Simanjuntak
Manajer Program Desentralisasi UNDP
Telp. : (021) 314 1308 Ext. 811
E-mail: [email protected]
Kata Pengantar
Pemekaran daerah secara intensif berkembang di Indonesia sebagai salah satu jalan untuk pemerataan
pembangunan dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat di daerah. Setelah berjalan lebih dari lima tahun,
banyak pihak ragu apakah tujuan pemekaran tersebut dapat tercapai atau tidak. Meski saat ini pemekaran tidak dapat dielakkan lagi dalam situasi politik yang terjadi namun upaya membangun penilaian yang lebih
obyektif akan bermanfaat dalam menentukan arah kebijakan pemekaran selanjutnya.
Studi evaluasi ini disusun oleh BRiDGE BAPPENAS atas dukungan penuh UNDP Indonesia, dalam
rangka mencari gambaran hasil-hasil yang dicapai oleh daerah pemekaran yang dikhususkan dalam bidang ekonomi, keuangan daerah, pelayanan publik dan aparatur pemerintah daerah selama periode 2001-2005.
Meskipun pada dasarnya pemekaran juga mencakup aspek sosial politik, batas wilayah maupun keamanan namun aspek-aspek di atas menjadi pilar utama pembangunan pada jangka panjang di daerah. Studi ini
sendiri melihat pada beberapa indikator input maupun output yang ada dalam PP 129/2000 sebagai landasan pemekaran dengan pembatasan pada daerah dengan pola pemekaran kabupaten menjadi kabupaten, bukan
daerah konflik dan bencana serta tidak masuk dalam daerah otonomi khusus dengan jumlah sampel dan
menggunakan pendekatan “control-treatment” yang dikerjakan dalam waktu yang sangat terbatas.
Studi ini menyimpulkan bahwa selama lima tahun berjalan posisi daerah induk dan kontrol selalu
lebih baik dari daerah otonom baru dalam semua aspek. Oleh karena itu diperlukan masa persiapan sebelum dilakukan pemekaran, baik pengalihan aparatur, dan penyiapan infrastruktur perekonomian dan
pemerintahan. Satu hal yang pasti adalah pembagian potensi ekonomi yang merata menjadi syarat mutlak agar daerah otonom baru dapat sebanding dengan daerah induk. Dalam jangka pendek juga diperlukan
perubahan pola belanja aparatur dan pembangunan yang akan menciptakan permintaan barang dan jasa setempat serta dukungan penuh terhadap pengembangan sektor pertanian sebagai basis ekonomi daerah
otonom baru. Selanjutnya perubahan secara mendasar terhadap perundangan yang mengatur pemekaran
juga sangat mendesak untuk dilakukan.
Meski studi ini memiliki keterbatasan dalam jumlah sampel, data-data yang terbatas, perbedaan bobot
masing-masing indikator maupun ketiadaan survei persepsi di tingkat masyarakat, namun kami berharap studi ini dapat merefleksikan perkembangan daerah otonom baru dan dapat menjadi bahan masukan kebijakan
yang strategis, baik terkait dengan kebijakan penataan daerah maupun kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah secara umum.
Kami mengucapkan terima kasih atas masukan berbagai pihak guna terlaksananya studi ini, baik di kalangan BAPPENAS sendiri, UNDP Indonesia, Departemen Dalam Negeri, Pemerintah Daerah yang menjadi
sampel studi maupun pihak-pihak yang membantu terselesaikannya evaluasi ini. Kami juga mengharapkan masukan maupun saran serta kritik yang dapat lebih mempertajam evaluasi ini maupun penentuan arah
kebijakan selanjutnya.
Max H. Pohan
Ringkasan Eksekutif
Desentralisasi merupakan salah satu perubahan sosial politik yang dialami Indonesia dan diimplementasikan melalui UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya yang menyangkut Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah. Semangat otonomi daerah tercermin antara lain pada keinginan sebagian daerah untuk memekarkan diri dengan tujuan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Beberapa studi tentang berbagai persoalan dalam pemekaran daerah pernah dilakukan antara lain oleh Bappenas (2005), Lembaga Administrasi Negara (2005), dan Departemen Dalam Negeri (2005). Untuk melengkapi studi tersebut, telah dilakukan studi evaluasi oleh Building and Reniventing Decentralised Governance (“BRIDGE”) yang dirancang untuk mencapai tiga tujuan:
· Mengevaluasi perkembangan pemekaran daerah dalam aspek ekonomi, keuangan pemerintah,pelayanan publik dan aparatur pemerintahan, serta dampaknya terhadap kesejahteraan masyarakat;
· Mengidentifikasi masalah-masalah yang terjadi dalam masa pemekaran daerah, khususnya dalam
aspek ekonomi, keuangan pemerintah, pelayanan publik dan aparatur pemerintahan; dan
· Merumuskan rekomendasi kebijakan berkaitan dengan pemekaran daerah.
Studi ini menggunakan metode treatment-control untuk mengevaluasi kinerja dan kemajuan daerah
otonom baru di Indonesia, berdasarkan berbagai indikator. Ruang lingkup studi ini mencakup pembentukan daerah kabupaten baru dari kabupaten lama, dan bukan peningkatan kabupaten menjadi kota seperti yang tipikal terjadi di Jawa. Daerah baru hasil pemekaran dianggap sebagai daerah yang mendapatkan perlakuan kebijakan atau treatment, dan yang dipilih untuk studi ini adalah yang terbentuk pada tahun 2000. Sebelumnya studi ini juga mengidentifikasi daerah-daerah lain yang ‘sebanding’ yang tidak dimekarkan (artinya tidak turut dalam proses pemecahan pemerintahan daerah) yang digunakan sebagai ‘daerah kontrol.’ Dengan membandingkan kedua kelompok daerah tersebut, maka dapat diputuskan nantinya apakah kebijakan memekarkan dan membentuk daerah otonom baru tersebut membawa hasil sebagaimana diharapkan. Secara keseluruhan daerah yang masuk dalam sampel studi ini dipilih dari 72 Kabupaten/Kota di enam propinsi pada empat pulau besar. Dipilih 26 daerah sebagai sampel studi: yaitu 10 kabupaten induk, 10 kabupaten daerah otonom baru dan enam kabupaten kontrol.
Fokus studi sebagaimana disebutkan dengan huruf tebal di atas, masing-masing diwakili dengan beberapa indikator yang digunakan untuk menghasilkan satu indeks. Indeks-indeks tersebut merupakan rata-rata dari seluruh indikator yang mewakili aspek-aspek evaluasi pemekaran daerah, yang didasarkan atas nilai masing-masing indikator yang telah distandardisasi dengan menggunakan jarak nilai minimum dan maksimum indikator yang bersangkutan sebagai denominator. (Indikator-indikator tersebut diuraikan secara lengkap pada Bab 2). Studi ini menggunakan data sekunder terkait dengan empat bidang kinerja yang dievaluasi, diambil dari beberapa publikasi Badan Pusat Statistik (BPS), Departemen Keuangan, Departemen Dalam Negeri dan Badan Kepegawaian Nasional. Selain itu, studi ini juga melakukan pendalaman terhadap
situasi dan kondisi dengan melakukan wawancara dan diskusi kelompok terarah (Focus Group Discussion) di
daerah kabupaten pemekaran yang memiliki kondisi ekstrim, yaitu Kabupaten Luwu Utara dan Kabupaten Luwu di Propinsi Sulawesi Selatan, serta Kabupaten Lampung dan Kabupaten Lampung Timur di Propinsi Lampung.
Terdapat dua hal penting yang dijadikan perbandingan dalam studi ini berkaitan dengan evaluasi pemekaran daerah. Yang pertama adalah sejauh mana aparatur daerah yang baru terbentuk tersebut menggunakan ‘input’ semaksimal mungkin dalam rangka peningkatan kesejahteraan masyarakat. Kedua, seberapa besar ‘output’ yang diterima oleh daerah dan masyarakat, baik sebagai dampak langsung pemekaran
daerah maupun melalui perubahan sistem pemerintahan daerah.
Hasil dari studi pemekaran daerah ini menunjukkan temuan yang patut untuk diperhatikan dari masing-masing aspek yang dianalisis. Tim studi menyimpulkan secara umum bahwa pemerintah pusat dan pemerintah daerah mulai melangkah dengan perbedaan persepsi terhadap maksud dan tujuan serta proses pemekaran daerah. Pemerintah pusat, ketika merumuskan PP 129/2000 berkeinginan untuk mencari daerah otonom baru yang memang dapat berdiri sendiri dan mandiri. Oleh karena itu disusunlah seperangkat indikator yang pada hakekatnya berupaya mengidentifikasi kemampuan calon daerah otonom baru. Namun dari sisi lain, pemerintah daerah memiliki pandangan yang berbeda, dengan melihat pemekaran daerah sebagai upaya untuk secara cepat keluar dari kondisi keterpurukan ekonomi. Secara umum, daerah otonom baru ternyata tidak berada dalam kondisi awal yang lebih baik dibandingkan daerah induk atau daerah kontrol. Bahkan evaluasi setelah lima tahun perjalanannya, daerah otonom baru secara umum masih tertinggal.
Dari aspek kinerja perekonomian daerah ditemukan dua masalah utama yang dapat diidentifikasi
yaitu: pembagian potensi ekonomi yang tidak merata, dan beban penduduk miskin yang lebih tinggi.
Di sisi keuangan daerah disimpulkan bahwa daerah baru yang terbentuk melalui kebijakan Pemerintahan Daerah menunjukkan kinerja yang relatif kurang optimal dibandingkan daerah kontrol. Hal ini terutama
disebabkan oleh beberapa permasalahan dalam pengelolaan keuangan daerah, yaitu ketergantungan fiskal
yang lebih besar di daerah pemekaran berhubungan dengan besarnya alokasi belanja modal di daerah pemekaran; optimalisasi pendapatan dan kontribusi ekonomi yang rendah; dan porsi alokasi belanja modal dari pemerintah daerah yang rendah. Semua ini mengindikasikan belum efektifnya kebijakan keuangan daerah – terutama di daerah otonom baru – dalam menggerakkan aktifitas ekonomi di daerah baik yang bersifat konsumtif maupun investasi. Mengenai aspek kinerja pelayanan publik diidentifikasi bahwa pelayanan publik di daerah pemekaran belum berjalan optimal, disebabkan oleh beberapa permasalahan, antara lain tidak efektifnya penggunaan dana; tidak tersedianya tenaga layanan publik; dan belum optimalnya pemanfaatan pelayanan publik. Dari aspek kinerja aparatur pemerintah daerah diidentifikasi beberapa permasalahan, yaitu ketidaksesuaian antara aparatur yang dibutuhkan dengan yang tersedia; kualitas aparatur yang umumnya rendah; dan aparatur daerah bekerja dalam kondisi underemployment.
Dari sisi pertumbuhan ekonomi hasil studi menunjukkan bahwa daerah otonom baru lebih fluktuatif
dibandingkan daerah induk yang relatif stabil dan meningkat. Diketahui bahwa daerah pemekaran telah melakukan upaya perbaikan kinerja perekonomian, namun karena masa transisi membutuhkan proses maka belum semua potensi ekonomi dapat digerakkan.
Dari sisi pengentasan kemiskinan, peningkatan kesejahteraan masyarakat di daerah DOB belum dapat
mengejar ketertinggalan daerah induk meskipun kesejahteraan daerah otonom baru telah relatif sama dengan daerah-daerah kabupaten lainnya. Dari sisi ekonomi, ketertinggalan daerah otonom baru terhadap daerah induk maupun daerah lainnya pada umumnya disebabkan keterbatasan sumber daya alam dan sumber daya manusia yang tersedia, selain dukungan pemerintah yang belum maksimal dalam mendukung bergeraknya perekonomian melalui investasi publik.
Di sisi keuangan daerah disimpulkan bahwa peran anggaran pemerintah daerah pemekaran dalam
cenderung meningkat selama lima tahun pelaksanaan kebijakan pemekaran, namun acap ditemukan masih rendahnya kualitas aparatur di daerah otonom baru.
Pemekaran daerah harus disikapi dengan sangat hati-hati dan memerlukan persiapan yang memadai bagi calon daerah otonom baru dimana persiapan tersebut harus melihat kondisi nyata di lapangan. Masa persiapan sampai dengan 10 tahun dapat difasilitasi untuk menyiapkan pengalihan aparatur yang sesuai kapasitasnya, penyiapan infrastruktur perekonomian beserta fasilitas pemerintahan, dan infrastruktur penunjang bagi aparatur. Pembagian sumber daya – meliputi sumber daya alam, sumber daya manusia dan infrastruktur penunjang lainnya – antara daerah induk dan DOB perlu diatur dengan baik. Perekonomian daerah DOB sebaiknya diarahkan untuk mendukung sektor utama, yaitu pertanian dalam arti luas, baik ketersediaan infrastruktur penunjang maupun tenaga-tenaga penyuluh di lapangan.
Dalam jangka pendek diperlukan perubahan pola belanja aparatur pemerintah daerah, supaya pembangunan mampu menciptakan permintaan baru terhadap peningkatan pelayanan publik. Aparatur pemerintah daerah harus lebih diarahkan pada peningkatan kualitas aparatur sesuai dengan kompetensi aparatur yang diperlukan oleh daerah, mulai dari tahap penerimaan tetapi juga mencakup promosi dan mutasi aparatur. Di samping itu, diperlukan penataan aparatur pada daerah transisi. Hal ini secara nasional
perlu dibuat semacam grand design penataan aparatur, khususnya aparatur pada tingkat pemerintah
daerah. Dengan kata lain diperlukan dukungan lebih besar dari pemerintah pusat kepada daerah induk yang melakukan persiapan pemekaran berdasarkan PP 129/2000 dan juga daerah pemekaran. Langkah ini tidak dengan sendirinya berarti terjadi resentralisasi, tetapi mengakui peranan pemerintah pusat dalam menjaga tercapainya pembangunan berkualitas daripada asal pembentukan daerah-daerah pemerintahan baru. Hal ini selain merupakan azas pembangunan yang bertanggung jawab dan berkelanjutan juga mencerminkan prioritas nasional yang berkaitan dengan proses desentralisasi dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2009.
Ringkasan Eksekutif iv
Daftar Isi vii
Daftar Gambar dan Tabel viii
Daftar Akronim dan Singkatan ix
Bab I. Pendahuluan
1.1. Latar Belakang 1
1.2. Tujuan dan Relevansi Studi 3
Bab II. Konsep dan Metoda Evaluasi 5
2.1. Kerangka Konseptual Evaluasi Pemekaran Daerah 5
2.2. Fokus Evaluasi Dan Indikator 6
2.3. Metodologi Pemilihan Sampel 9
Bab III. Evaluasi Kinerja 13
3.1. Kinerja Perekonomian Daerah 13
3.2. Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah 16
3.3. Kinerja Pelayanan Publik 21
3.4. Kinerja Aparatur Pemerintah Daerah 25
Bab IV. Kesimpulan dan Saran 31
4.1. Kesimpulan 31
4.2. Saran 33
Bibliografi 36
Gambar 1.1. Jumlah Kabupaten/Kota dan Propinsi. 1999-2007 1
Gambar 2.1. Kerangka Konseptual Evaluasi Pemekaran Daerah 6
Tabel 2.1. Daerah Sampel Studi 10
Gambar 3.1. Pertumbuhan Ekonomi 14
Gambar 3.2. PDRB Per Kapita (Rupiah) 14
Gambar 3.3. Tingkat Kemiskinan 14
Gambar 3.4. Indeks Kinerja Perekonomian Daerah 15
Gambar 3.5. Perkembangan Dependensi Fiskal 17
Gambar 3.6. Perkembangan PAD per PDRB 18
Gambar 3.7. Perkembangan Belanja Modal per Total Belanja 18
Gambar 3.8. Indeks Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah 20
Gambar 3.9. Perkembangan Jumlah Siswa Per Sekolah 21
Gambar 3.10. Perkembangan Jumlah Siswa Per Guru 22
Gambar 3.11. Rata-rata Pertumbuhan Siswa dan Guru, 2001-2005 23
Gambar 3.12. Perkembangan Fasilitas Kesehatan Per 10.000 Penduduk 23
Gambar 3.13. Perkembangan Tenaga Kesehatan Per 10.000 Penduduk 24
Gambar 3.14. Kualitas Infrastruktur 24
Gambar 3.15. Indeks Kinerja Pelayanan Publik 25
Gambar 3.16. Persentase Aparatur Berpendidikan Sarjana 26
Gambar 3.17. Persentase Aparatur Guru Negeri 27
Gambar 3.18. Persentase Aparatur Paramedis Per Total PNS 28
Gambar 3.19. Indeks Kinerja Aparatur Pemerintah 28
Daftar Gambar dan Tabel
APBD
: Anggaran Pendapatan Belanja DaerahBappenas
: Badan Perencanaan Pembangunan NasionalBRIDGE
: Building and Reinventing Decentralised Governance Project / Proyek Membangun dan Menata Ulang Tata Pemerintahan TerdesentralisasiCAPEX
: Capital ExpenditureDAK
: Dana Alokasi KhususDAU
: Dana Alokasi UmumDepdagri
: Departemen Dalam NegeriDOB
: Daerah Otonomi BaruDPR
: Dewan Perwakilan RakyatDPRD
: Dewan Perwakilan Rakyat DaerahFGD
: Focus Group DiscussionPAD
: Pendapatan Asli DaerahPDRB
: Produk Domestik Regional BrutoPNS
: Pegawai Negeri SipilPNSD
: Pegawai Negeri Sipil DaerahPP
: Peraturan PemerintahRPJMN
: Rencana Pembangunan Jangka Menengah NasionalSKPD
: Satuan Kerja Pemerintahan DaerahSLTP
: Sekolah Lanjutan Tingkat PertamaSLTA
: Sekolah Lanjutan Tingkat AtasSTPDN
: Sekolah Tinggi Pemerintahan Dalam NegeriUNDP
: United Nations Development Programme / Program Pembangunan Perserikatan Bangsa-BangsaApakah kesejahteraan
masyarakat dan
1
Pendahuluan
1.1. Latar Belakang
Setelah diberlakukannya Undang Undang No. 22/1999 tentang Otonomi Daerah, pemekaran wilayah administratif menjadi kecenderungan baru dalam struktur pemerintahan di Indonesia. Pada tahun 2004, pemerintahan provinsi telah bertambah dari 26 menjadi 33 (26,9 %), sedangkan pemerintah kabupaten/kota meningkat 45,2%, dari 303 menjadi 440 (Gambar 1.1). Angka-angka tersebut nampaknya akan meningkat terus di tahun-tahun mendatang. Pada saat laporan ini dibuat di awal 2007, usulan pembentukan 114 kabupaten/ kota serta 21 propinsi baru telah berada di Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR-RI).
Gambar 1.1. Jumlah Kabupaten/Kota dan Propinsi, 1999-2007
Fenomena tersebut telah menimbulkan sikap pro dan kontra di berbagai kalangan politisi, tokoh masyarakat, pejabat pemerintah, dan di antara para pakar. Mereka memperdebatkan manfaat ataupun kerugian yang timbul dari banyaknya wilayah yang dimekarkan. Berbagai pandangan dan opini disampaikan untuk
mendukung sikap masing-masing pihak. Fitrani et al. (2005) menyatakan bahwa pemekaran telah membuka
peluang terjadinya bureaucratic and political rent-seeking, yakni kesempatan untuk memperoleh keuntungan
dana, baik dari pemerintah pusat maupun dari penerimaan daerah sendiri. Lebih lanjut dikatakan bahwa, karena adanya tuntutan untuk menunjukkan kemampuan menggali potensi wilayah, maka banyak daerah menetapkan berbagai pungutan untuk meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD). Hal ini menyebabkan terjadinya suatu perekonomian daerah berbiaya tinggi. Lebih jauh lagi timbul pula tuduhan bahwa pemekaran wilayah merupakan bisnis kelompok elit di daerah yang sekedar menginginkan jabatan dan posisi. Euforia demokrasi dan partai-partai politik yang memang terus tumbuh, dimanfaatkan kelompok elit ini untuk menyuarakan ”aspirasinya” mendorong terjadinya pemekaran.
Jumlah Propinsi Jumlah Kabupaten/Kota
1999 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 26 26 30 30 30
32 32 33 303
326 341
354 376
416
440 440
2001
Di sisi lain, banyak pula argumen yang diajukan untuk mendukung pemekaran, yaitu antara lain adanya kebutuhan untuk mengatasi jauhnya jarak rentang kendali antara pemerintah dan masyarakat, serta memberi kesempatan pada daerah untuk melakukan pemerataan pembangunan. Alasan lainnya adalah diupayakannya pengembangan demokrasi lokal melalui pembagian kekuasaan pada tingkat yang
lebih kecil (Ida, 2005). Terlepas dari masalah pro dan kontra, perangkat hukum dan perundangan yang
ada, yaitu Peraturan Pemerintah No. 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah, memang masih dianggap memiliki banyak kekurangan. Hal inilah yang mengakibatkan mudahnya satu proposal pemekaran wilayah pemerintahan diloloskan. Dalam kondisi demikian, timbul pertanyaan apakah kesejahteraan masyarakat dan kualitas pelayanan publik pada akhirnya benar-benar meningkat setelah daerah tersebut dimekarkan?
Beberapa studi secara parsial telah mencoba mengkaji apa yang terjadi di beberapa daerah otonom baru. Bappenas (2005) telah melakukan Kajian Percepatan Pembangunan Daerah Otonom Baru (DOB). Kajian ini secara khusus mempelajari permasalahan yang terkait pembangunan daerah otonom baru dan sektor yang menjadi andalan dalam pengembangan ekonomi di beberapa kabupaten. Penelitian berlangsung di Kabupaten Serdang Bedagai (Sumatera Utara), Kabupaten Sekadau (Kalimantan Barat), Kota Tomohon (Sulawesi Utara), Kabupaten Sumbawa Barat (NTB) dan Kota Tasikmalaya (Jawa Barat). Hasil kajian menunjukkan bahwa pendapatan asli daerah (PAD) meningkat, tapi ketergantungan terhadap Dana Alokasi Umum (DAU) masih tetap tinggi. Terjadi pula peningkatan belanja pembangunan, meskipun proporsinya terhadap belanja rutin masih kecil. Tidaklah mengherankan bila para responden menyatakan kualitas pelayanan masyarakat belum meningkat. Hal ini ternyata disebabkan pemda DOB pada tahun-tahun awal memprioritaskan pembenahan kelembagaan, infrastruktur kelembagaan, personil dan keuangan daerahnya.
Lembaga Administrasi Negara (2005) juga melakukan Evaluasi Kinerja Penyelenggaraan Otonomi Daerah untuk periode 1999-2003. Studi yang dilakukan di 136 kabupaten/kota ini menyimpulkan bahwa kesejahteraan masyarakat, khususnya dilihat dari indikator ekonomi dan sosial secara umum, mengalami peningkatan. Namun demikian, tetap terjadi kesenjangan antara wilayah Indonesia Bagian Barat dan Indonesia Bagian Timur. Salah satu input dalam evaluasi ini adalah indeks pembangunan manusia.
Menurut hasil evaluasi terhadap aspek pelayanan publik, khususnya infrastruktur dasar, studi LAN (2005) menunjukkan bahwa rasio panjang jalan keseluruhan dengan luas wilayah mengalami penurunan. Sedangkan pada bidang kesehatan dan pendidikan terjadi peningkatan infrastruktur yang cukup berarti. Kemudian, dalam hal demokrasi lokal yang dilihat dari penggunaan hak pilih pada pemilu, angka partisipasi cukup tinggi. Meski studi ini tidak secara langsung berkaitan dengan daerah pemekaran, secara umum daerah induk, daerah DOB dan daerah yang tidak mekar menunjukkan kecenderungan yang hampir sama.
Pusat Litbang Otonomi Daerah Departemen Dalam Negeri (2005) melakukan penelitian Efektivitas Pemekaran Wilayah di Era Otonomi Daerah di sembilan daerah otonom baru. Penelitian ini menyimpulkan bahwa secara umum tidak ada satupun daerah DOB yang bisa dikelompokkan dalam kategori mampu, meski penataan berbagai aspek pemerintahan untuk menunjang penyelenggaraan pemerintahan telah sesuai dengan pedoman yang ada. Penyebabnya adalah pemerintahan DOB kurang mampu merumuskan dengan tepat kewenangan ataupun urusan yang akan dilaksanakan agar sesuai dengan kondisi, karakteristik daerah serta kebutuhan masyarakat.
Studi ini menemukan bahwa kelembagaan yang terbentuk belum sepenuhnya disesuaikan dengan urusan yang telah ditetapkan sebagai urusan daerah. Beberapa masalah timbul, seperti jumlah kelembagaan (SKPD) yang cenderung berlebihan, struktur organisasi yang cenderung besar, serta belum memperhitungkan kriteria efektivitas dan efisiensi kelembagaan yang baik. Di sektor keuangan daerah, hanya ada satu dari sembilan daerah yang dikategorikan mampu mengelola keuangannya. Problem utamanya adalah rendahnya
Beberapa masalah timbul, seperti jumlah
kelembagaan (SKPD) yang cenderung berlebihan,
struktur organisasi yang cenderung besar, serta
belum memperhitungkan kriteria efektivitas dan
efisiensi kelembagaan yang baik.
kemampuan dalam menggali sumber-sumber penerimaan daerah, khususnya PAD. Ditinjau dari aspek aparatur, hanya ada satu dari sembilan daerah yang dikategorikan sangat mampu dalam pengelolaan pemerintahannya. Dilihat dari ketersediaan, kualifikasi yang dimiliki, serta kesesuaian antara personil yang ada dan struktur yang tersedia. Secara umum, DOB belum mampu menyelesaikan berbagai macam persoalan di atas.
Dari berbagai informasi tersebut di atas, jelas terlihat bahwa sampai saat ini belum ada satu kajian pun yang pernah dilakukan untuk mendapatkan gambaran secara komprehensif mengenai dampak yang ditimbulkan oleh pemekaran wilayah di Indonesia. Padahal hasil kajian tersebut sangat diperlukan untuk menjadi dasar untuk mengevaluasi kembali kebijakan penataan wilayah di Indonesia saat ini. Mengingat bahwa tuntutan untuk memekarkan wilayah semakin besar, maka pemerintah perlu segera memiliki acuan yang akurat untuk dapat menyikapi hal tersebut secara baik. Oleh sebab itu diperlukan adanya kajian komprehensif untuk menilai dampak yang timbul dari hasil pemekaran wilayah yang telah terjadi selama ini.
Seluruh studi yang disebutkan di atas telah menunjukkan apa yang terjadi dengan pemekaran daerah sampai dengan saat ini. Namun begitu, tetap diperlukan suatu metode evaluasi yang lebih sistematis untuk menunjukkan apakah kebijakan pemekaran ini telah berhasil mengangkat kesejahteraan masyarakat di daerah.
1.2. Tujuan dan Relevansi Studi
RPJMN 2004-2009 mengamanatkan adanya program penataan daerah otonom baru (DOB). Program ini bertujuan untuk menata dan melaksanakan kebijakan pembentukan DOB agar pembentukannya tidak memberikan beban pada keuangan negara dalam kerangka upaya meningkatkan pelayanan masyarakat dan percepatan pembangunan wilayah. Kegiatan pokok yang dilakukan antara lain
1. Pelaksanaan evaluasi perkembangan daerah-daerah otonom baru dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat;
2. Pelaksanaan kebijakan pembentukan daerah otonom baru dan/atau penggabungan daerah otonom, termasuk perumusan kebijakan dan pelaksanaan upaya alternatif bagi peningkatan pelayanan masyarakat, dan percepatan pembangunan wilayah selain melalui pembentukan daerah otonom baru;
3. Penyelesaian status kepemilikan dan pemanfaatan aset daerah secara optimal ; serta 4. Penataan penyelenggaraan pemerintahan daerah otonom baru.
Evaluasi ini sangat terkait dengan kemampuan daerah dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Apabila lima tahun setelah mendapat kesempatan memperbaiki kinerja dan mengembangkan potensinya, ternyata hasilnya tidak tercapai, maka daerah yang bersangkutan dapat dihapus dan digabungkan dengan daerah
lain (Ratnawati et al. 2005). Evaluasi ini diharapkan memberi gambaran secara umum tentang kondisi DOB
hasil pemekaran, yang dapat dijadikan bahan kebijakan yang cukup kuat dalam penentuan arah kebijakan pemekaran daerah selanjutnya, termasuk penggabungan daerah.
Berdasarkan seluruh uraian di atas, maka studi ini dirancang untuk memenuhi beberapa tujuan, yaitu 1. Mengevaluasi perkembangan pemekaran daerah dalam aspek ekonomi, keuangan pemerintah,
pelayanan publik dan aparatur pemerintahan, serta dampaknya terhadap kesejahteraan masyarakat;
2. Mengidentifikasi masalah-masalah yang terjadi dalam masa pemekaran daerah, khususnya dalam aspek ekonomi, keuangan pemerintah, pelayanan publik dan aparatur pemerintahan; dan 3. Merumuskan rekomendasi kebijakan berkaitan dengan pemekaran daerah.
Ketiga tujuan studi ini akan dicapai melalui penerapan metode penelitian yang bersifat pilot dengan
Pelayanan publik juga
mencerminkan sejauh
mana pemerintah daerah
mampu meningkatkan
kualitas hidup
masyarakat serta kondisi
umum daerah itu sendiri.
2
Konsep & Metoda Evaluasi
2.1. Kerangka Konseptual Evaluasi Pemekaran Daerah
Studi ini akan melakukan evaluasi berdasarkan tujuan pemekaran yang telah diuraikan sebelumnya.
Dalam PP 39/20061, definisi evaluasi adalah rangkaian kegiatan membandingkan realisasi masukan (input),
keluaran (output), dan hasil (outcome) terhadap rencana dan standard. Landasan evaluasi pemekaran daerah
didasarkan atas tujuan pemekaran daerah itu sendiri, yang tertuang dalam PP 129/2000. Dalam Bab II pasal 2 disebutkan tujuan pemekaran daerah yakni untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat melalui: (i) peningkatan pelayanan kepada masyarakat; (ii) percepatan pertumbuhan kehidupan demokrasi; (iii) percepatan pelaksanaan pembangunan perekonomian daerah; (iv) percepatan pengelolaan potensi daerah; (v) peningkatan keamanan dan ketertiban; dan (vi) peningkatan hubungan yang serasi antara pusat dan daerah.
Ada dua hal penting yang berkaitan dengan peningkatan kesejahteraan masyarakat, yaitu pertama,
bagaimana pemerintah melaksanakannya, dan kedua, bagaimana dampaknya di masyarakat setelah
pemekaran tersebut berjalan selama lima tahun. Untuk hal yang pertama, aspek yang dikaji adalah
sejauh mana ‘input’ yang diperoleh pemerintah daerah pemekaran dapat digunakan semaksimal mungkin
untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Oleh karenanya, aspek yang dievaluasi adalah keuangan pemerintah daerah dan aparatur pemerintah daerah. Kedua aspek tersebut sangat dominan pengelolaannya oleh pemerintah daerah. Upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui enam cara di atas akan sulit direalisasikan tanpa adanya keuangan dan aparatur yang melaksanakannya.
Hal yang kedua ialah melihat kondisi yang langsung diterima oleh daerah dan masyarakat, baik sebagai
dampak langsung pemekaran daerah itu sendiri maupun disebabkan karena adanya perubahan sistem
pemerintahan daerah. Oleh karena itu evaluasi ‘output’ akan difokuskan kepada aspek kepentingan utama
masyarakat dalam mempertahankan hidupnya, yakni sisi ekonomi. Apabila kondisi ekonomi masyarakat semakin membaik, maka secara tidak langsung hal ini berpengaruh kepada akses masyarakat terhadap pelayanan publik, baik pendidikan maupun kesehatan. Di sisi lain, pelayanan publik juga mencerminkan sejauh mana pemerintah daerah mampu meningkatkan kualitas hidup masyarakat serta kondisi umum daerah itu sendiri.
Berdasarkan pemikiran di atas, maka evaluasi difokuskan pada: a) perekonomian daerah;
b) keuangan daerah; c) pelayanan publik; serta d) aparatur pemerintah daerah.
Gambar 2.1. Kerangka Konseptual Evaluasi Pemekaran Daerah
Untuk melihat perkembangan suatu daerah pemekaran, diperlukan adanya perbandingan kinerja daerah tersebut sebelum dan sesudah pemekaran. Dari hal ini akan terlihat, apakah terjadi perubahan (kemajuan) yang signifikan pada suatu daerah setelah dimekarkan. Pendekatan semacam ini dapat dianggap kurang tepat bila tidak ada pembanding yang setara. Oleh sebab itu dilakukan pula perbandingan antara
daerah yang mekar dan daerah yang tidak melakukan pemekaran (prinsip treatment-control). Di samping itu,
perbandingan dapat dilakukan antara daerah induk dan DOB sehingga dapat dilihat bagaimana dampak yang terjadi di kedua daerah tersebut setelah pemekaran. Perbandingan juga dilakukan terhadap perkembangan rata-rata daerah kabupaten/kota dalam satu propinsi yang sama. Hal ini dimaksudkan untuk melihat secara umum kondisi daerah DOB, daerah induk. maupun daerah sekitarnya.
2.2. Fokus Evaluasi dan Indikator
Setiap aspek yang dievaluasi akan diwakili oleh beberapa indikator dan sebuah indeks. Indeks tersebut pada intinya adalah rata-rata tertimbang dari seluruh indikator pada aspek yang bersangkutan. Untuk menghilangkan dampak dari ‘satuan’, maka indeks akan dihitung berdasarkan nilai masing-masing indikator yang telah distandardisasi. Standardisasi ini menggunakan jarak nilai minimum dan maksimum indikator yang bersangkutan sebagai denominator.
Data yang digunakan dalam studi ini adalah data sekunder dari beberapa publikasi Badan Pusat Statistik (BPS), Departemen Keuangan, Departemen Dalam Negeri dan Badan Kepegawaian Nasional. Data sekunder yang dimaksud adalah data yang berkaitan dengan indikator fokus studi, yakni Perekonomian Daerah, Keuangan Daerah, Pelayanan Publik dan Aparatur Pemerintah Daerah. Pemilihan indikator sendiri menggunakan basis PP 129/2000 yang menggambarkan indikator input maupun output pada aspek-aspek di atas. Meski banyak indikator yang dapat dimasukkan namun keterbatasan data sekunder pada daerah otonom baru yang membuat indikator tersebut juga terbatas. Sedangkan perhitungan indeks per masing-masing fokus evaluasi yang menggunakan nilai rata-rata diasumsikan memiliki bobot yang sama pentingnya. Ada pun indikator serta perhitungannya dapat dijelaskan sebagai berikut :
I. KINERJA EKONOMI DAERAH
Fokus kinerja ekonomi digunakan untuk mengukur, apakah setelah pemekaran terjadi perkembangan dalam kondisi perekonomian daerah atau tidak. Indikator yang akan digunakan sebagai ukuran kinerja ekonomi daerah adalah:
Peningkatan kesejahteraan masyarakat melalui: Peningkatan pelayanan t kepada masyarakat Percepatan pertumbuhan t kehidupan demokrasi Percepatan pelaksanaan t pembangunan perekonomian daerah Percepatan pengelolaan t potensi daerah
Peningkatan keamanan dan
t
ketertiban
Peningkatan hubungan
t
yang serasi antara Pusat dan
Daerah Me
tode P ola Analisis Fo kus Komponen Evaluasi Kinerja Ekonomi Keuangan Pemerintah Pelayanan Publik Aparat Pe-merintah Daerah Kontrol Rata-rata Daerah Daerah Baru Daerah Induk
Analisis Kualitatif Analisis Kuantitatif
Implikasi Kebijakan
Pemekaran Daerah
...(1)
1. Pertumbuhan PDRB Non-migas (ECGI)
Indikator ini mengukur gerak perekonomian daerah yang mampu menciptakan lapangan pekerjaan dan kesejahteraan masyarakat. Pertumbuhan ekonomi dihitung dengan menggunakan PDRB harga konstan 2000.
2. PDRB per Kapita (WELFI)
Indikator ini mencerminkan tingkat kesejahteraan masyarakat di daerah yang bersangkutan.
3. Rasio PDRB Kabupaten Terhadap PDRB Propinsi (ESERI)
Indikator ini melihat seberapa besar tingkat perkembangan ekonomi di satu daerah dibandingkan dengan daerah lain dalam satu wilayah propinsi. Besarnya tingkat perkembangan dikorelasikan dengan perbaikan pada kinerja ekonomi.
4. Angka Kemiskinan (POVEI)
Pembangunan ekonomi seyogyanya mengurangi tingkat kemiskinan yang diukur menggunakan
head-count index, yaitu persentase jumlah orang miskin terhadap total penduduk.
Untuk mengetahui secara umum perkembangan ekonomi daerah maka dibuat Indeks Kinerja
Ekonomi Daerah (IKE) yang pada prinsipnya adalah rata-rata dari keempat indikator di atas. Untuk kabupaten i di tahun t, indeks ini secara formal dirumuskan sebagai berikut:
II. KINERJA KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH
Keuangan pemerintah daerah tidak saja mencerminkan arah dan pencapaian kebijakan fiskal dalam mendorong pembangunan di daerah secara umum, tetapi juga menggambarkan sejauh mana tugas dan kewajiban yang diembankan pada pemerintah daerah (kabupaten) dalam konteks desentralisasi fiskal itu dilaksanakan. Oleh karena itu, evaluasi kinerja keuangan pemerintah daerah dalam konteks pemekaran daerah ini menggunakan indikator-indikator kinerja keuangan yang tidak saja merefleksikan kinerja keuangan dari sisi keuangan pemerintah daerah secara mikro tetapi juga secara makro, sehingga diperoleh indikator-indikator yang terukur, berimbang dan komprehensif. Indikator-indikator yang dimaksud adalah
1. Ketergantungan Fiskal (FIDI)
Indikator ini dirumuskan sebagai persentase dari Dana Alokasi Umum (yang sudah dikurangi Belanja Pegawai) dalam Total Pendapatan anggaran daerah.
2. Kapasitas Penciptaan Pendapatan (FGII)
Proporsi PAD tidak dinyatakan dalam total nilai APBD, namun dinyatakan sebagai persentase dari PDRB kabupaten yang bersangkutan. Hal ini diperlukan untuk menunjukkan kinerja pemerintah daerah dalam meningkatkan pendapatan asli daerah berdasarkan kapasitas
penciptaan pendapatan (income generation) masing-masing daerah.
3. Proporsi Belanja Modal (FCAPEXI)
Indikator ini menunjukkan arah pengelolaan belanja pemerintah pada manfaat jangka panjang, sehingga memberikan multiplier yang lebih besar terhadap perekonomian. Indikator ini dirumuskan sebagai persentase dari Belanja Modal dalam Total Belanja pada anggaran daerah.
4. Kontribusi Sektor Pemerintah (FCEI)
Indikator ini menunjukkan kontribusi pemerintah dalam menggerakkan perekonomian. Nilainya dinyatakan sebagai persentase Total Belanja Pemerintah dalam PDRB kabupaten yang bersangkutan.
IKEi,t = (ECGIi,t + WELFIi,t + ESERIi,t + (100 - POVEIi,t)) 4
...(2) keempat indikator di atas. Untuk kabupaten i di tahun t, indeks ini secara formal dirumuskan sebagai berikut:
III. KINERJA PELAYANAN PUBLIK
Evaluasi kinerja pelayanan publik akan difokuskan kepada pelayanan bidang pendidikan, kesehatan dan infrastruktur. Namun harus diingat bahwa dalam waktu yang relatif singkat (5 tahun setelah pemekaran) bisa jadi belum terlihat perubahan yang berarti dalam capaian (outcome) kinerja pelayanan publik ini. Karena itu indikator kinerja pelayanan publik yang dirumuskan dalam studi ini akan lebih menitikberatkan perhatiannya pada sisi input pelayanan publik itu sendiri. Indikator yang akan digunakan ialah sebagai berikut:
1. Jumlah Siswa per Sekolah
Indikator ini mengindikasikan daya tampung sekolah di satu daerah. Rasionya dibedakan antara tingkat pendidikan dasar SD dan SMP (BEFI) dan tingkat lanjutan SLTA (AEFI).
2. Jumlah Siswa per Guru
Indikator ini menyangkut ketersediaan tenaga pendidik. Indikator ini dibedakan juga atas pendidikan dasar (SD dan SLTP) dan pendidikan tingkat lanjut (SLTA). Rasio siswa per guru ini
juga dibedakan antara tingkat pendidikan dasar SD dan SMP (BETI) dan tingkat lanjutan SLTA
(AETI).
3. Ketersediaan Fasilitas Kesehatan (PHFI)
Ketersediaan fasilitas kesehatan dinyatakan dalam rasio terhadap 10 ribu penduduk (jumlah ini digunakan untuk mendekatkannya dengan skala kecamatan). Fasilitas kesehatan dimaksud adalah rumah sakit, puskesmas, puskesmas pembantu (pustu), dan balai pengobatan.
4. Ketersediaan Tenaga Kesehatan (PHOI)
Ketersediaan tenaga kesehatan dinyatakan dalam rasio terhadap 10 ribu penduduk (jumlah ini digunakan untuk mendekatkannya dengan skala kecamatan). Tenaga kesehatan yang dimaksud adalah dokter, tenaga paramedis dan pembantu paramedis.
5. Kualitas infrastruktur (PRQI)
Indikator ini menyangkut besarnya persentase panjang jalan dengan kualitas baik, terhadap keseluruhan panjang ruas jalan di kabupaten yang bersangkutan.
Untuk mengetahui secara komprehensif kinerja pelayanan publik ini, maka dibuat Indeks
Pelayanan Publik (PPI) yang pada prinsipnya adalah rata-rata dari keempat indikator di atas. Untuk kabupaten i di tahun t, indeks ini secara formal dirumuskan sebagai berikut:
IKKPDi,t = ((100 - FIDIi,t)+ FGIIi,t + FCAPEXIi,t + FCEIi,t) 4
...(3)
...(4)
IV. KINERJA APARATUR PEMERINTAH DAERAH
Aparatur pemerintah menjadi hal pokok yang dievaluasi, untuk mengetahui seberapa jauh ketersediaan aparatur dapat memenuhi tuntutan pelayanan kepada masyarakat. Semakin banyak jumlah aparatur yang berhubungan langsung dengan pelayanan publik, semakin baik pula ketersediaan pelayanan yang diberikan oleh pemerintah. Dalam evaluasi pemekaran daerah terdapat tiga indikator utama yang dapat menunjukkan ketersediaaan dan kualitas aparatur pemerintah, yakni
1. Kualitas Pendidikan Aparatur (PPNSI)
Tingkat pendidikan merefleksikan tingkat pemahaman dan pengetahuan. Semakin tinggi tingkat pendidikan aparatur, semakin besar pula potensi untuk meningkatkan kualitas kerjanya. Indikator ini dinyatakan dalam persentase jumlah aparatur yang berpendidikan minimal sarjana, dalam total jumlah aparatur (PNS).
2. Persentase Aparatur Pendidik (EPNSI)
Indikator ini mencerminkan seberapa besar fungsi pelayanan masyarakat di bidang pendidikan berpeluang untuk dijalankan. Data yang digunakan dalam studi ini adalah jumlah aparatur yang berprofesi guru dalam total jumlah aparatur (PNS) di satu daerah.
3. Persentase Aparatur Paramedis (HPNSI)
Indikator ini mencerminkan seberapa besar fungsi pelayanan masyarakat di bidang kesehatan berpeluang untuk dijalankan. Data yang digunakan dalam studi ini adalah jumlah aparatur tenaga kesehatan dalam total jumlah aparatur (PNS) di satu daerah. Tenaga kesehatan yang dimaksud adalah dokter, bidan maupun perawat yang bekerja di rumah sakit, puskesmas, puskesmas pembantu serta polindes.
Akhirnya, dirumuskan Indeks Kinerja Aparatur (IKA) yang menggabungkan masing-masing
indikator sebelumnya, yang dirumuskan sebagai berikut :
2.3.
Metodologi Pemilihan Sampel
Studi ini menggunakan metodologi treatment-control untuk mengevaluasi kinerja dan kondisi daerah
otonom baru. Daerah baru hasil pemekaran dianggap sebagai daerah yang mendapatkan perlakuan kebijakan atau treatment. Oleh sebab itu dari awal perlu diidentifikasi daerah ‘sebanding’ lainnya yang tidak dimekarkan (artinya tidak mendapat perlakuan dan kebijakan pemekaran ini), untuk digunakan sebagai daerah kontrol. Kajian terhadap berbagai skema perbandingan kedua jenis daerah ini menjadi dasar rekomendasi kebijakan penataan wilayah yang lebih baik.
Mengingat adanya keterbatasan waktu, biaya dan sumber daya manusia, maka salah satu simpul utama
dalam studi evaluasi ini adalah penentuan sampel daerah kontrol dan daerah treatment. Penentuan daerah
sampel dilakukan secara bertahap dan purposive sesuai dengan lingkup studi dan asumsi-asumsi yang
digunakan. Lingkup studi yang digunakan adalah
1. Pola pembentukan daerah otonom baru dari Kabupaten menjadi Kabupaten;
2. Bukan daerah yang memiliki dasar hukum pemerintahan yang berbeda dengan daerah lainnya; 3. Bukan daerah yang sedang ataupun baru saja terlibat konflik internal;
4. Bukan daerah yang sedang atau baru saja mengalami bencana alam.
PPIi,t = (BEFIi,t + (100 - BETIi,t)+ AEFIi,t + (100 - AETIi,t) + PHFIi,t + PHOIi,t + PRQIi,t) 7
IKAi,t = (PPNSIi,t + EPNSIi,t+ HPNSIi,t ) 3
Adapun proses pemilihan sampel dapat dideskripsikan sebagai berikut:
a. Di tahap awal, Indonesia dibagi ke dalam beberapa wilayah makro (kepulauan besar) yakni Sumatera, Jawa, Kalimantan, Sulawesi, Papua, dan Maluku & Nusa Tenggara. Dari setiap wilayah makro tersebut dipilih beberapa provinsi. Pemilihan provinsi ditentukan oleh homogenitas ekonomi antar kabupaten dalam provinsi yang sama. Hal ini dilakukan untuk melihat perkembangan kabupaten tersebut setelah pemekaran, dengan asumsi tingkat kesejahteraan yang relatif sama sehingga dapat dilihat perkembangan yang terjadi setelah pemekaran. Homogenitas ini diperoleh dari standar deviasi PDRB/ kapita antar kabupaten terkecil dalam satu provinsi tertentu, menggunakan data tahun 1998 (sebelum pemekaran). Pada tahapan ini, Papua yang memiliki dasar hukum pemerintahan otonomi khusus tidak diikutsertakan dalam proses selanjutnya.
b. Dari setiap provinsi terpilih, didaftarkan kabupaten-kabupaten yang mengalami pemekaran daerah. Ini adalah daftar dari kabupaten induk. Dari daftar tersebut dipilih dua atau tiga daerah yang menjadi sampel studi. Dengan demikian secara otomatis didapat pula daerah otonom baru yang masuk sebagai sampel studi. Berdasarkan ruang lingkup studi, wilayah pemekaran di Pulau Jawa tidak dapat dijadikan sampel karena pola pembentukan daerah otonom barunya tipikal dari Kabupaten menjadi Kota. Pada tahapan ini, yang juga tidak dimasukkan ke dalam sampel adalah daerah konflik atau daerah yang menghadapi bencana alam. Hal ini dimaksudkan untuk menghilangkan kekhususan ataupun kondisi darurat yang dihadapi oleh pemerintah daerah di masing-masing tipe daerah dimaksud.
c. Pemilihan daerah kontrol ditentukan berdasarkan kedekatan initial endowment dan kultur sosial budaya pada periode sebelum pemekaran. Daerah kontrol adalah kabupaten yang tidak mengalami pemekaran di provinsi yang sama. Satu kabupaten akan terpilih sebagai daerah kontrol apabila memiliki kesenjangan ekonomi dan keuangan terkecil dengan daerah induk, sebelum dilaksanakannya pemekaran.
Melalui proses pemilihan sampel seperti di atas, maka didapatkan daerah sampel studi seperti yang disajikan pada Tabel 2.1 di bawah ini.
Tabel 2.1. Daerah Sampel Studi
Secara keseluruhan daerah yang masuk dalam sampel studi meliputi empat Wilayah Pulau-Pulau Besar, enam Provinsi dengan 72 Kabupaten/Kota yang di dalamnya terpilih 10 Kabupaten Induk, 10 Kabupaten DOB dan enam daerah kontrol.
Studi ini juga melakukan pendalaman terhadap situasi dan kondisi pemekaran daerah dengan
melakukan wawancara mendalam dan diskusi kelompok terarah (focus group discussion -- FGD) di beberapa
Timur di Propinsi Lampung. Studi kasus lapangan ini dilakukan di daerah kabupaten pemekaran yang memiliki kondisi ekstrim dalam menjelaskan output analisis kualitatif. Dari studi kasus lapangan ini didapatkan berbagai informasi yang terkait dengan persepsi, verifikasi, dan hal-hal yang berkenaan dengan dimensi sosial budaya. Diskusi mendalam dan FGD ini dilaksanakan dengan narasumber kelompok pemangku jabatan di daerah dan di pusat, yang terdiri dari instansi pemerintah terkait, DPRD, tokoh masyarakat, akademisi atau pakar pemerintahan dan pembangunan daerah.
Tingkat pertumbuhan
ekonomi di daerah
otonom baru (DOB) lebih
rendah dibandingkan
dengan pertumbuhan
ekonomi di daerah induk.
3
Evaluasi Kinerja
Bab ini memaparkan hasil perhitungan dan analisis data. Pembahasannya akan dibagi ke dalam beberapa tahapan yakni evaluasi perkembangan masing-masing indikator pada empat area fokus. Keempat area fokus tersebut ialah: (a) perekonomian daerah, (b) keuangan daerah, (c) pelayanan publik serta (d) aparatur pemerintah daerah.
3.1.
Kinerja Perekonomian Daerah
Seperti dibahas sebelumnya, indikator evaluasi bidang ekonomi terdiri dari pertumbuhan ekonomi, kesejahteraan masyarakat, peran perekonomian daerah dalam satu propinsi, serta tingkat kemiskinan daerah tersebut.
Pertumbuhan & Kontribusi Ekonomi DOB
Pertumbuhan ekonomi menunjukkan gerak berbagai sektor pembangunan dan merupakan juga sumber penciptaan lapangan kerja. Adanya peningkatan nilai tambah di perekonomian mengisyaratkan peningkatan aktivitas ekonomi, baik yang sifatnya internal di daerah yang bersangkutan, maupun dalam kaitannya dengan interaksi antardaerah.
Tingkat pertumbuhan ekonomi di daerah otonom baru (DOB) lebih rendah dibandingkan dengan pertumbuhan ekonomi di daerah induk. Secara umum pertumbuhan ekonomi daerah induk lebih stabil dengan kisaran 5-6% per tahun. Sementara pertumbuhan ekonomi di daerah otonom baru lebih berfluktuasi (Gambar 3.1). Fluktuasi tersebut antara lain disebabkan oleh dominannya sektor pertanian sebagai komponen terbesar dalam perekonomian daerah otonom baru (DOB). Sektor pertanian sangat rentan terhadap perubahan harga, pergantian musim maupun iklim. Akibatnya perubahan sedikit saja pada komponen tersebut akan sangat berpengaruh pada pembentukan PDRB. Di beberapa lokasi penelitian, beberapa komoditi pertanian mengalami penurunan jumlah produksi akibat terserang penyakit. Kabupaten Luwu Utara dan Lampung Timur mengalami pertumbuhan negatif di sektor pertanian karena datangnya hama penyakit maupun kondisi alam yang tidak bersahabat, misalnya banjir di daerah produksi.
Pertumbuhan ekonomi yang lebih stabil di daerah induk didukung oleh adanya industri pengolahan non-migas yang lebih besar dibandingkan dengan DOB. Peranan sektor industri di daerah induk mencapai 12% dalam struktur PDRB-nya, sedangkan di daerah DOB hanya sekitar setengahnya. Semakin tinggi peran industri pengolahan dalam satu wilayah, maka semakin maju daerah tersebut. Pada periode pemulihan pascakrisis, sektor yang relatif berkembang adalah industri manufaktur. Hal ini menguntungkan bagi daerah-daerah yang sektor industri manufakturnya relatif besar (Brodjonegoro 2006).
Kontribusi PDRB daerah otonom baru dalam total PDRB propinsi ternyata sangat kecil (sekitar 6,5%), lebih rendah dibandingkan kontribusi kelompok kontrol (12%) atau daerah induk (10%). Hal ini relatif konstan selama periode 2001-2005. Ini menginsyaratkan, bahwa daerah yang dilepas oleh daerah induk tersebut relatif lebih kecil peranannya dalam perekonomian provinsi. Pemekaran daerah otonom baru tidak menghasilkan daerah yang setara dengan daerah induknya.
Kondisi sebagaimana dikemukakan di atas menunjukkan rendahnya aktivitas perekonomian di DOB.
relatif kecil sehingga selama lima tahun terakhir tidak banyak terjadi perubahan yang cukup signifikan untuk
mendongkrak perekonomian daerah. Ketiga, perekonomian di DOB belum digerakkan secara optimal oleh
pemerintah daerah, baik karena kurang efektifnya program-program yang dijalankan, maupun karena alokasi anggaran pemerintah yang belum optimal.
Gambar 3.1. Pertumbuhan Ekonomi
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Kesejahteraan Masyarakat dan Kemiskinan
PDRB per kapita adalah indikator makro yang secara agregat dapat digunakan untuk menggambarkan kondisi kesejahteraan masyarakat dari gerak pertumbuhan ekonomi di daerah yang bersangkutan. Hasil evaluasi menunjukkan bahwa daerah induk memiliki tingkat PDRB per kapita yang lebih baik dibandingkan
DOB. Ada beberapa alasan mengapa hal ini terjadi. Pertama, proses pembagian wilayah daerah mendorong
daerah induk melepas kecamatan-kecamatan yang merupakan daerah kantong-kantong kemiskinan. Indikasi melepas beban ini didukung pula oleh fakta, tidak adanya indikator tingkat kemiskinan pada persyaratan teknis
pemekaran daerah2 . Kedua, daerah induk memiliki potensi sumber daya yang lebih siap, baik pemerintahan,
masyarakat maupun infrastrukturnya. Hal ini juga mempercepat pembangunan di daerah induk yang setelah pemekaran, dimana mereka ‘menikmati’ jumlah penduduk yang lebih sedikit dengan kualitas sumber daya ekonomi yang lebih baik.
Indikator kesejahtaraan berupa PDRB per kapita harus dikontraskan dengan indikator angka kemiskinan. Angka kemiskinan memberi gambaran mengenai intensitas penduduk dengan tingkat pendapatan terendah di perekonomian. Peningkatan kesejahteraan di semua daerah juga diikuti oleh penurunan jumlah penduduk miskin. Secara nasional, angka kemiskinan tahun 2001 adalah 19,14% atau sekitar 38,7 juta jiwa, sementara di akhir tahun 2005 angka kemiskinan menjadi 15,97 % atau sekitar 35,1 juta jiwa (BPS 2005).
Gambar 3.2. PDRB Per Kapita (Rupiah) Gambar 3.3. Tingkat Kemiskinan
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Daerah Induk DOB Daerah Kontrol Daerah Mekar
Hasil evaluasi
menunjukkan
bahwa daerah induk
memiliki tingkat
PDRB per kapita
yang lebih baik
dibandingkan DOB.
2 Jumlah penduduk miskin tidak masuk dalam PP 129/2000 dikarenakan keterbatasan data mengenai pembagian penduduk miskin pada tingkat Kecamatan.
Daerah Induk DOB Daerah Kontrol Daerah Mekar 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00
2001 2002 2003 2004 2005
Persen 40,00 15,00 35,00 30,00 25,00 20,00
2001 2002 2003 2004 2005
Persen 2500 2900 3300 3700 4100 4500
2001 2002 2003 2004 2005
Rp 000
Studi ini menunjukkan bahwa pada tahun 2005, meski daerah DOB memiliki nilai PDRB per kapita hampir sama dengan daerah rata-rata, namun ternyata tingkat kemiskinan di daerah DOB relatif tinggi (mencapai 21,4% dari total penduduk) dibandingkan dengan daerah induk (16,7%). Di samping itu, angka kemiskinan daerah pemekaran (gabungan daerah induk dan DOB) masih lebih tinggi dibandingkan daerah kontrol. Hal ini menandakan bahwa meski daerah pemekaran memiliki tingkat kesejahteraan penduduk yang lebih tinggi dibandingkan dengan daerah kontrol, jumlah penduduk miskin di daerah pemekaran juga lebih tinggi.
Tingginya angka kemiskinan di daerah DOB disebabkan oleh beberapa hal.
Pertama, daerah kantong-kantong kemiskinan umumnya adalah daerah tertinggal dengan sumber daya alam – pertanian -- yang terbatas (miskin) pula sehingga sangat terbatas pula kemungkinan untuk memaksimalkan potensi sumber daya.
Umumnya sektor pertanian ‘menyumbang’ kemiskinan cukup tinggi yakni sekitar 60% (Ikhsan 2001). Kedua,
infrastruktur penunjang, seperti jalan, sekolah maupun prasarana ekonomi, masih sangat terbatas dan lokasi DOB pada umumnya jauh dari ibukota Kabupaten. Bahkan banyak daerah DOB yang lokasinya yang cukup terpencil, baik di wilayah pegunungan maupun di wilayah pesisir. Hal ini mengakibatkan keterbatasan akses bagi kelompok-kelompok miskin untuk memperbaiki kehidupannya, termasuk modal ekonomi yang dimiliki,
baik lahan pertanian maupun keuangan. Ketiga, dari sisi sosial, penduduk miskin umumnya memiliki tingkat
pendidikan yang relatif rendah mengingat terbatasnya kemampuan untuk mendapatkan akses pendidikan. Akibatnya, dalam kurun waktu singkat amatlah sulit untuk menurunkan tingkat kemiskinan tersebut.
Indeks Kinerja Ekonomi Daerah
Berbagai indikator yang telah diuraikan di atas kemudian digunakan untuk menghitung indeks kinerja ekonomi daerah. Indeks ini menunjukkan bahwa kinerja perekonomian daerah induk masih selalu lebih baik dari pada daerah DOB. Walaupun pada tahun 2004 perbedaan di antara keduanya sempat mengecil, pada tahun 2005 perbedaan indeks kinerja ekonomi membesar kembali. Hal ini menunjukkan belum adanya perkembangan yang berarti di DOB.
Pada saat yang bersamaan, daerah kontrol memperlihatkan kinerja ekonomi yang selalu lebih baik dibandingkan DOB. Di Gambar 3.4, indeks daerah kontrol selalu berada di atas indeks kinerja ekonomi DOB. Hasil ini juga menunjukkan bahwa pemekaran daerah belum sepenuhnya menghasilkan DOB yang memiliki kinerja yang setara dengan daerah induk ataupun daerah kontrol. Pemekaran masih menghasilkan daerah yang masih harus berjuang keras memperbaiki kesejahteraan masyarakatnya.
Gambar 3.4. Indeks Kinerja Perekonomian Daerah
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
#"#t&7"-6"4*,*/&3+"
Pemekaran
menghasilkan
daerah yang masih
harus berjuang
keras memperbaiki
kesejahteraan
masyarakatnya.
30 34 38 42 46 50
2001 2002 2003 2004 2005
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Melihat kesenjangan antara DOB dan daerah induk yang cukup besar, timbul pertanyaan apakah DOB dapat mengejar ketertinggalannya. Setelah lima tahun pemekaran, beberapa aspek memang menunjukkan gejala yang positif seperti meningkatnya pembangunan prasarana fisik, munculnya fasilitas layanan publik di DOB. Namun demikian, daerah yang tidak mekar pun secara umum menunjukkan kinerja yang serupa. Studi ini juga mengevaluasi kondisi umum pada saat sebelum pemekaran (tahun 1999) dilakukan, dan ternyata kondisi daerah pemekaran tidak jauh berbeda dengan daerah kontrol. Namun setelah terjadi pemekaran daerah pada periode 2001-2005, posisi daerah DOB jauh tertinggal dari daerah induk maupun daerah kontrol. Sehingga dapat dikatakan, bahwa ketidakseimbangan dalam aspek perekonomian terjadi setelah lima tahun pemekaran ini diberlakukan.
Dari indikator yang telah diuraikan, terdapat dua masalah utama yang dapat diidentifikasi:
Pembagian Potensi Ekonomi Tidak Merata.
t Perkembangan data yang ada menunjukkan
bahwa wilayah-wilayah DOB memiliki potensi ekonomi yang lebih rendah daripada daerah induk. Hal ini terlihat pada nilai PDRB daerah DOB yang lima tahun terakhir ini masih berada di bawah daerah induk, meskipun PP 129/2000 mensyaratkan adanya kemampuan ekonomi yang tidak jauh berbeda antara daerah induk dengan calon daerah otonom baru. Secara riil potensi yang dimaksud adalah kawasan industri, daerah pertanian dan perkebunan yang produktif, tambak, pertambangan, maupun fasilitas penunjang perekonomian lainnya.
Beban Penduduk Miskin Lebih Tinggi.
t Dari pembahasan sebelumnya diperoleh kesimpulan
bahwa daerah pemekaran umumnya memiliki jumlah penduduk miskin yang relatif lebih besar, khususnya daerah DOB. Hal ini membawa implikasi bahwa untuk menggerakkan perekonomian daerah sehingga terjadi peningkatan pendapatan masyarakat diperlukan upaya yang jauh lebih berat. Penduduk miskin umumnya memiliki keterbatasan sumber daya manusia, baik dalam hal pendidikan, pengetahuan maupun kemampuan yang dapat menghasilkan pendapatan. Di samping itu, sumber daya alam di kantong-kantong kemiskinan umumnya juga sangat terbatas, misalnya, tanah yang hanya dapat ditanami tanaman pangan dengan produktivitas rendah.
3.2
Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah
Pada bagian ini akan dijelaskan perkembangan masing-masing indikator evaluasi untuk bidang keuangan daerah yang meliputi dependensi fiskal, optimalisasi pendapatan daerah, pengelolaan belanja jangka panjang dan kontribusi ekonomi. Adapun penjelasannya sebagai berikut :
Dependensi Fiskal dan PAD
Dependensi fiskal digunakan untuk mengukur sejauh mana pemerintah daerah dapat memenuhi kebutuhan fiskalnya untuk membiayai pembangunan, baik melalui alokasi dana perimbangan dari pusat maupun pendapatan asli daerah (PAD). Penjelasan Undang-Undang No.33 Tahun 2004 mengatakan, bahwa fungsi DAU adalah sebagai faktor pemerataan kapasitas fiskal dan sebagai wujud fungsi distribusi keuangan pemerintah. Namun di dalam komponen DAU sendiri terdapat alokasi dasar yang merupakan gaji Pegawai Negeri Sipil di Daerah (PNSD) yang merupakan tanggung jawab pemerintah pusat secara umum. Oleh karena itu agar dapat memetakan dependensi fiskal daerah pemekaran, baik daerah induk maupun DOB, komponen belanja pegawai ini harus dikurangi terlebih dahulu dari DAU. Melalui perbandingan DAU (non belanja pegawai) terhadap total pendapatan, maka diperoleh gambaran ketergantungan fiskal daerah pemekaran.
Sepanjang tahun 2001-2005, DOB terbukti memiliki dependensi fiskal yang lebih tinggi dibandingkan daerah induk dan kontrol, walaupun menunjukkan kecenderungan yang menurun tiap tahunnya. Dependensi tersebut sempat meningkat lagi pada periode 2003-2004, namun kembali menurun di periode 2004-2005. Pada periode yang sama (2004-2005) justru dependensi fiskal daerah induk dan daerah kontrol mengalami peningkatan, walaupun masih jauh lebih kecil dari dependensi fiskal DOB (Gambar 3.5).
Hal menarik ditunjukkan oleh adanya tren penurunan ketergantungan fiskal di daerah induk yang
berlangsung jauh lebih cepat dibandingkan dengan tren penurunan di daerah kontrol. Ini merupakan indikasi bahwa daerah induk mendapatkan manfaat positif dari lepasnya DOB. Sejak tahun 2004, ketergantungan fiskal daerah induk bahkan sudah berada di bawah persentase ketergantungan daerah kontrol.
Gambar 3.5. Perkembangan Dependensi Fiskal
Catatan: Daerah Mekar adalah penggabungan DOB dan Induk
Meskipun trennya menurun, namun ketergantungan fiskal di DOB selalu lebih tinggi dibandingkan di daerah kontrol maupun daerah induk. Hal ini sekali lagi menunjukkan fakta, bahwa DOB bukanlah daerah yang dapat secara cepat mengambil alih fungsi penerimaan daerah. Hal ini terjadi bahkan di saat nilai nominal DAU non-belanja-pegawai di DOB ini meningkat sekitar dua kali lipat (dari sekitar Rp 40 miliar pada 2001 menjadi Rp 88 miliar di 2005), dan nilai nominal di daerah induk relatif konstan. Tidak sulit diargumentasikan bahwa, apabila ketergantungan fiskal ini juga meliputi belanja pegawai, maka tingkat ketergantungan ini akan lebih tinggi dari yang disajikan oleh indikator ini.
Penurunan porsi DAU non belanja pegawai terhadap total pendapatan dipengaruhi oleh hasil upaya pemerintah daerah untuk meningkatkan PAD-nya. Rasio PAD terhadap PDRB mengukur kinerja keuangan
pemerintah daerah dari sisi pendapatan secara makro (Gambar 3.6). Sering pula disebut indikator tax effort,
indikator ini mengukur sejauh mana pemerintah daerah menciptakan pendapatan (generating income)
berdasarkan kapasitas dan potensi lingkungan ekonomi di daerahnya.
Secara umum dapat dikatakan, optimalisasi sumber-sumber PAD di DOB relatif lebih rendah dibanding daerah induk. Pada periode awal (tahun 2001-2002), optimalisasi sumber-sumber PAD di DOB dan daerah induk menunjukkan kesenjangan yang relatif kecil. Hal ini disebabkan pada masa ini secara administratif dan personal DOB dan daerah induk belum sepenuhnya terpisah. Namun setelah tahun 2002, daerah induk mulai mengalami peningkatan sementara DOB mengalami penurunan yang cukup drastis. Kondisi yang tidak jauh berbeda juga tampak ketika penciptaan pendapatan di daerah induk dan DOB dibandingkan dengan daerah kontrol. Terbukti penciptaan pendapatan di daerah induk dan DOB jauh di bawah daerah kontrol.
Optimalisasi PAD hendaknya tidak identik dengan peningkatan tarif pajak atau retribusi (tax rate), atau beragamnya jenis pajak atau retribusi itu sendiri. Optimalisasi PAD harus mengacu kepada peningkatan peran pemerintah dalam mendukung dan menciptakan aktivitas ekonomi sehingga mendorong pertumbuhan yang lebih besar di sektor-sektor ekonomi yang ada. Pertumbuhan ekonomi dengan sendirinya akan mendorong peningkatan PAD yang lebih besar lagi. Hal ini sejalan dengan UU 33/2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, di mana untuk meningkatkan PAD, pemerintah daerah dilarang menetapkan Peraturan Daerah (sebagai landasan instrumen pajak dan retribusi daerah) yang menyebabkan ekonomi biaya tinggi dan menghambat mobilitas penduduk serta lalu lintas barang dan
#"#t&7"-6"4*,*/&3+"
DOB bukanlah daerah
yang dapat secara
cepat mengambil alih
fungsi penerimaan
daerah.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar
15 20 25 30 35 40
2001 2002 2003 2004 2005
sumber pendapatan, mulai dari tatanan sistem, regulasi, kelembagaan, maupun individu. Ini pula yang menyebabkan terbatasnya objek-objek pajak di daerah.
Gambar 3.6. Perkembangan PAD per PDRB
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Belanja Investasi & Kontribusi APBD
Rasio belanja modal pemerintah terhadap Total Belanja (disebut juga indikator CAPEX atau Capital
Expenditure) mengukur seberapa jauh kebijakan pemerintah dalam penganggaran yang berorientasi kepada manfaat jangka panjang atau investasi. Belanja modal digunakan untuk membangun sarana dan prasarana daerah seperti jalan, jembatan, irigasi, gedung sekolah, rumah sakit dan pembangunan fisik lainnya, termasuk juga sarana dan prasarana pemerintahan, baik kantor bupati maupun kantor unit kerja-unit kerja yang ada di daerah.
Sepanjang tahun 2001-2005, porsi CAPEX di DOB secara umum lebih besar dibandingkan daerah induk3.
DOB terlihat memiliki fokus kepada belanja yang sifatnya investasi daripada konsumtif. Hal ini termasuk wajar karena daerah ini baru saja menjadi daerah otonom baru. Yang menjadi kekhawatiran adalah penurunan persentase tersebut di daerah induk, sehingga sejak tahun 2004 persentase CAPEX (terhadap total anggaran) di daerah induk ini sudah lebih rendah dibandingkan rasio yang sama di daerah kontrol.
Secara rinci belanja modal di DOB memiliki fokus yang berbeda dibandingkan dengan daerah induk dan daerah kabupaten lainnya. Pada DOB, belanja modal difokuskan untuk membiayai pembangunan berbagai infrastruktur pemerintahan yang belum dimiliki seperti gedung perkantoran, alat transportasi, juga alat-alat perkantoran dan rumah tangga. Alokasi belanja modal ini ini dilakukan secara bertahap, paling tidak dalam jangka waktu 5 tahun pertama sejak awal dimekarkannya daerah tersebut. Sementara daerah induk yang telah memiliki kesiapan infrastruktur pemerintah sebelum pemekaran dapat memfokuskan perhatiannya pada investasi publik.
Gambar 3.7. Perkembangan Belanja Modal per Total Belanja
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
3 Sesuai Kepmendagri 29/2002 pengeluaran dibedakan atas pengeluaran aparatur dan pengeluaran publik. Masing-masing dibedakan lagi menjadi Belanja Administrasi Umum (BAU), Belanja Operasional dan Pemeliharaan (BOP), dan Belanja Modal. Yang terakhir ini yang diklasifikasikan sebagai capital expenditures di studi ini.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
35 45 55 65 75 85
2001 2002 2003 2004 2005
Persen
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
Daerah Mekar
0 10 20 30 40 50
2001 2002 2003 2004 2005
Persen
Untuk pembiayaan pembangunan, pemekaran mensyaratkan adanya dana perbantuan dari propinsi maupun daerah induk ke DOB. Ternyata hal tersebut tidak selalu berlaku. Kota Palopo di Sulawesi Selatan yang dimekarkan tahun 2003 awalnya adalah ibukota Kabupaten Luwu (sebagai daerah induk). Saat dimekarkan maka Kabupaten Luwu sesungguhnya “kehilangan” sumber daya ekonomi yang terkonsentrasi di Palopo, dan harus memindahkan ibukotanya ke Belopa. Dalam kondisi ini, Kabupaten Luwu sebagai daerah induklah yang seharusnya menerima dana bantuan guna membangun pusat pemerintahan yang baru.
Peran anggaran pemerintah terhadap perekonomian regional tidak saja dilihat melalui belanja modal yang bersifat investasi jangka panjang, tetapi juga melalui belanja rutin atau belanja tetap yang lebih bersifat konsumtif. Jalur konsumtif ini merupakan belanja gaji (belanja pegawai) dan belanja modal yang digunakan untuk pembangunan infrastruktur dan pelayanan publik. Selama periode 2001-2005, DOB memiliki persentase total belanja pemerintah terhadap PDRB yang lebih besar
dibandingkan dengan daerah induk. Selisihnya relatif cukup lebar. Hal ini menggambarkan bahwa kontribusi keuangan daerah terhadap perekonomian relatif lebih besar dibandingkan dengan daerah induk. Selain lebih terfokus untuk memenuhi kebutuhan komposisi aparatur dan pembangunan fasilitas pemerintahan, besarnya kontribusi keuangan pemerintah daerah terhadap perekonomian lebih disebabkan belum berkembangnya perekonomian DOB dibandingkan daerah induk atau daerah kontrol dan rata-rata kabupaten. Namun demikian perlu dikemukakan pula bahwa peran sektor pemerintah yang relatif besar di DOB belum dapat mendorong sektor swasta untuk turut menggerakkan perekonomian di daerah. Selain itu, jenis kegiatan yang dibiayai oleh anggaran
pemerintah DOB kurang optimal dalam mendorong pertumbuhan pusat-pusat perekonomian.
Di sisi belanja tetap, porsi yang relatif besar adalah belanja gaji pegawai, yang secara normatif dapat mendorong perekonomian di DOB melalui pengeluaran konsumsi. Pada kenyataannya komposisi pegawai negeri sipil daerah (PNSD) di DOB terdiri dari pegawai yang diangkat setelah pemekaran dan pegawai yang mengalami mutasi dari daerah induk/propinsi atau daerah lainnya. Studi ini menemukan kenyataan, bahwa pegawai mutasi ternyata masih tetap bermukim di daerah asalnya (ibukota kabupaten induk, ibukota propinsi dan daerah lainnya). Akibatnya belanja pegawai tidak sepenuhnya berkontribusi pada DOB sebagai daerah kerjanya, melainkan tetap mengalir di daerah yang menjadi tempat domisili mereka. Dari sisi ini, belanja tetap kurang optimal mendorong pengeluaran konsumsi di daerah kerjanya.
Di sisi belanja modal, investasi yang dilaksanakan pemerintah melalui belanja modal berkontribusi pada perekonomian regional, setidaknya dalam dua tahap. Dalam jangka pendek melalui belanja material dan penyerapan tenaga kerja; dan dalam jangka panjang melalui angka pengganda pada sektor swasta yang turut berperan dalam perekonomian. Dampak jangka panjang dari belanja modal membutuhkan waktu analisis yang lebih panjang dari lima tahun. Artinya, dampak belanja modal pemerintah pada saat ini hanya dapat diukur melalui dampak jangka pendek seperti disebutkan di atas. Permasalahannya, belanja material yang sifatnya barang hasil olahan, sulit diperoleh di DOB. Dengan demikian, pengeluaran belanja material ini juga mengalir ke luar DOB. Hal yang serupa juga terjadi dengan tenaga kerja pelaksana proyek, mengingat kontraktor pelaksana proyek umumnya juga berasal dari luar DOB. Hal ini menjadi satu landasan kurang optimalnya belanja pemerintah di DOB dalam berkontribusi terhadap perekonomian, paling tidak dalam jangka pendek.
Indeks Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah
Keempat indikator kinerja keuangan pemerintah daerah disintesakan ke dalam satu indeks kinerja keuangan. Pada gambar 3.8 tampak bahwa DOB menunjukkan indeks yang lebih rendah dibandingkan daerah induk. Namun terdapat dua kondisi yang terjadi sepanjang 2005. Kondisi pertama: pada tahun
2001-#"#t&7"-6"4*,*/&3+"
Peran sektor pemerintah
yang relatif besar di DOB
belum dapat mendorong
sektor swasta untuk
yang berbeda-beda untuk benar-benar terpisah dari daerah induknya, dinamika pengelolaan keuangan di daerah induk masih saling berpengaruh dengan DOB. Perkembangan keuangan daerah induk dan DOB barulah benar-benar saling lepas setelah tahun 2003. Kondisi kedua: setelah tahun 2003, daerah induk menunjukkan perkembangan keuangan yang meningkat sementara DOB justru menurun. Dalam periode ini DOB benar-benar lepas, baik dari sisi kelembagaan, administrasi keuangan, aparatur pengelola, hingga landasan peraturan pada tingkat pemerintah daerah tentang pengelolaan keuangan masing-masing daerah. Undang-undang menyebutkan bahwa jangka waktu dukungan keuangan yang diberikan daerah induk adalah maksimum tiga tahun, dengan besaran pembiayaan berdasarkan kesepakatan daerah induk dengan DOB. Namun jika diamati perkembangan indeks kinerja keuangan pemerintah daerah antara daerah induk dengan DOB, dibutuhkan waktu yang lebih lama bagi. DOB perlu mempersiapkan berbagai instrumen pengelolaan keuangan termasuk kelembagaan, administrasi keuangan, aparatur pengelola, hingga landasan peraturan untuk hal-hal yang lebih teknis selain penyusunan APBD sendiri. Dalam studi ini, daerah pemekaran yang dipilih adalah daerah pemekaran tahun 1999. Jika tahun 2003 dapat disebut sebagai periode ”kemandirian keuangan”, berarti dibutuhkan waktu rata-rata empat tahun untuk DOB untuk benar-benar lepas dari daerah induknya.
Gambar 3.8. Indeks Kinerja Keuangan Pemerintah Daerah
Catatan: Daerah mekar adalah penggabungan DOB dan induk
Secara keseluruhan kinerja keuangan daerah pemekaran tampak lebih rendah dibandingkan daerah kontrol, disebabkan oleh sejumlah permasalahan dalam keuangan daerah:
Ketergantungan fiskal
t yang lebih besar di daerah pemekaran terutama DOB secara
persisten berkaitan dengan besarnya alokasi belanja modal di daerah pemekaran. Peran keuangan pemerintah pusat dalam pembangunan di daerah pemekaran masih sangat besar. Terkait dengan desentralisasi fiskal dan otonomi daerah, pemekaran seyogyanya dapat mendorong kemandirian pemerintah daerah dalam melaksanakan pembangunan di daerahnya melalui optimalisasi sumber-sumber pertumbuhan ekonomi daerah. Seyogyanya alokasi dana pemerintah pusat menjadi satu insentif dan modal awal bagi pemerintah DOB untuk mengoptimalkan pendapatan sendiri, sehingga pada waktunya dapat mengurangi ketergantungan terhadap keuangan pemerintah pusat.
Optimalisasi pendapatan
t dan kontribusi ekonomi yang rendah. Di sini terlihat adanya vicious circle antara keuangan pemerintah dan perekonomian daerah. Sebagai satu daerah otonom yang baru, daerah pemekaran memerlukan peran nyata pemerintah daerah yang cukup besar untuk mendorong perekonomiannya. Tidak saja melalui pembangunan infrastruktur fisik tetapi juga kebijakan dan pengelolaan keuangan daerah yang dapat mendorong berkembangnya pusat-pusat pertumbuhan. Peran keuangan daerah yang kurang memadai menyebabkan perekonomian yang kurang berkembang, yang pada gilirannya juga berdampak pada kurang optimalnya pendapatan daerah yang mendorong kemandirian fiskal.
Daerah Induk
DOB
Daerah Kontrol
30 34 38 42 46 50
2001 2002 2003 2004 2005
Persen
Porsi alokasi belanja modal dari pemerintah daerah yang rendah
t belum mampu
sepenuhnya mendorong perekonomian di daerah. Hal ini menjadi satu indikasi belum efektifnya kebijakan keuangan pemerintah daerah pemekaran -- terutama DOB -- dalam menggerakkan aktivitas ekonomi di daerah, baik yang bersifat konsumtif maupun yang bersifat investasi.
3.3.
Kinerja Pelayanan Publik
Aspek utama ketiga yang menjadi fokus evaluasi ini adalah kinerja pelayanan publik pemerintah daerah. Analisis akan dibagi ke dalam tiga bagian: pendidikan, kesehatan dan infrastruktur.
Pendidikan
Sektor pendidikan merupakan bagian penting dalam pelayanan publik. Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2004-2009 disebutkan, permasalahan bidang pendidikan di Indonesia antara lain mencakup: fasilitas pelayanan pendidikan, khususnya untuk jenjang pendidikan menengah pertama dan yang lebih tinggi yang belum tersedia secara merata; serta ketersediaan pendidik yang belum memadai, baik secara kuantitas maupun kualitas. Pemekaran daerah memungkinkan pemerintah memperbaiki pemerataan fasilitas pendidikan, baik di tingkat dasar maupun lanjutan, serta menyediakan lebih
