SERI BUKU SAKU
TIPS & TRIK
Mengkritisi APBD
Panduan Praktis untuk Analisis APBD
TIPS & TRIK Mengkritisi APBD Panduan Praktis untuk Analisis APBD ISBN 978-979-25-7394-7
Penulis: Susana Dewi R
Diterbitkan oleh
Pusat Telaah dan Informasi Regional bekerja sama dengan
European Initiative Democracy and Human Rights (EIDHR) Uni Eropa
Cetakan Pertama, Desember 2006
Diperbolehkan memperbanyak tulisan dalam buku ini, sebagian atau seluruhnya, dengan mencantumkan sumber aslinya
Penerbit
Pusat Telaah dan Informasi Regional (PATTIRO) Jl. Tebet Utara I F No. 6 Jakarta Selatan 12820 Telp. : (62-21) 8379 0541, 7098 6724 Fax : (62-21) 8379 0541
E-mail : pattiro@cbn.net.id sekretariat@pattiro.org
DAFTAR ISI
Kata Pengantar ... 4
TIPS & TRIK Mengkritisi APBD: Panduan Praktis untuk Analisis APBD ... 6
I . Tahap Penyiapan Tim Analisis ... 8
II. Tahap Penyiapan Dokumen dan Alat Analisis APBD ... 9
III. Tahap Analisis Dokumen Perencanaan dan Penganggaran ... 12
IV. Tahap Analisis Alokasi Anggaran ... 19
Lampiran I ... 26
KATA PENGANTAR
B
uku saku analisis APBD ini kami persembahkan untuk para pendekar anggaran dalam peran apapun. Peran dalam ruang lembaga Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, pemerintah daerah dan juga teman-teman gerakan CSO yang sedang memperjuangkan kepentingan rakyat.Buku kecil ini berasal dari perasan perjalanan PATTIRO yang hampir selama lima tahun lebih berkecimpung dalam kerja advokasi anggaran. Salah satunya adalah assistensi teknis kepada DPRD dan pemerintah kota/ kabupaten di beberapa wilayah Indonesia. Karenanya, beberapa contoh kasus dalam buku ini mencuplik temuan di beberapa daerah itu.
Sebagai panduan praktis, kami berharap tips dan trik dalam buku ini bisa secara mudah diterapkan.
Kami berharap buku ini bisa menjadi sarana dalam mewujudkan komitmen bersama yaitu selalu berbuat yang terbaik bagi Indonesia maju.
Ucapan terimakasih kami sampaikan kepada mbak Tanty, mas Alam Saragih, Alam SP, Ari Purbono dan
Agung BM dari DPRD kota Semarang atas seluruh ide dan masukan atas buku ini.
Tentu saja, kritik dan saran untuk perbaikan buku ini ke depan selalu kami nantikan.
Jakarta, Desember 2006
TIPS DAN TRIK
MENGKRITISI APBD
PANDUAN PRAKTIS UNTUK ANALISIS APBD
S
iklus APBD, yang menjadi ritual tahunan daerah, terdiri dari perencanaan, pembahasan dan pene-tapan APBD, pelaksanaan dan pertanggungjawaban. Dalam siklus APBD diperlukan pengawalan dan pengkritisan yang jeli. Hal ini dikarenakan banyak permasalahan masyarakat yang perlu diselesaikan dalam bentuk kebijakan (program) yang didukung oleh anggaran yang memadai. Padahal, anggaran yang ada hanya terbatas.Di sinilah pentingnya rasa keberpihakan dari pemerintah daerah dan DPRD pada kepentingan rakyat. Peran aktif semua pihak, berdasarkan peran masing-masing, dibutuhkan untuk mengawal agar alokasi anggaran dilakukan dengan tepat.
Dalam UU No 17 tahun 2006 dan juga Permendagri No 13 tahun 2006 (pasal 4) telah jelas disebutkan tentang Azas Umum Pengelolaan Keuangan Daerah.
Ada sepuluh asas umum pengelolaan keuangan daerah, yakni: 1. Tertib 2. Taat 3. Efektif 4. Efisien 5. Ekonomis 6. Transparan 7. Bertanggung jawab 8. Keadilan 9. Kepatutan
10. Manfaat untuk masyarakat
Analisis APBD dilakukan untuk memastikan muncul-nya kebijakan anggaran yang berpihak ke rakyat. Dan juga, harapannya adalah diterapkannya azas umum pengelolaan keuangan ini agar anggaran yang sejatinya adalah uang rakyat, digunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat ( pasal 23 UUD 45 hasil amandemen ke 4).
Mekanisme pembahasan dan penetapan APBD, berdasarkan PP Nomor 1 tahun 2001 dan juga peraturan tata tertib DPRD meliputi:
1. Penyampaian Nota Keuangan dari kepala daerah kepada DPRD ;
2. Penyampaian Pandangan Umum Fraksi atas Nota Keuangan dan RAPBD ;
3. Penyampaian Jawaban gubernur/walikota/ bupati atas pandangan fraksi ;
4. Pembahasan RAPBD di masing-masing komisi dengan SKPD terkait ;
5. Pandangan akhir fraksi atas RAPBD ;
6. Pengesahan RAPBD menjadi peraturan daerah ; dan
7. Pengundangan Perda APBD dalam Lembaran Daerah oleh Pemerintrah Daerah agar semua warga masyarakat mengetahuinya.
Langkah-langkah dalam melakukan analisis APBD yakni:
I TAHAP PENYIAPAN TIM ANALISIS
1. Buatlah tim yang akan melakukan analisis RAPBD. Tim ini dapat berasal dari partai, staff ahli DPRD, NGO atau ormas.
Misalnya peran untuk melakukan analisis koneksitas perencanaan dan penganggaran, peran untuk menilai kesesuaian item belanja dan biaya dengan peraturan perundangan (uji efektivitas dan efisiensi) di dokumen RKA SKPD, atau peran lain sesuai dengan kebutuhan. 3. Buatlah time frame untuk tiap target tahapan
analisis. Misalnya, minggu pertama adalah analisis korelasi perencanaan dan pengang-garan, efisiensi dan efektifitas program. Minggu kedua adalah tahap realokasi dan tahap ketiga adalah pengusulan program alternatif yang pro rakyat, dengan mendasarkan pada usulan program di musrenbang dan saat penyerapan aspirasi oleh DPRD ketika masa reses.
II. TAHAP PENYIAPAN DOKUMEN DAN ALAT ANALISIS APBD
a. Pastikan seluruh dokumen perencanaan dan penganggaran telah diserahkan secara lengkap.
NO DOKUMEN ADA/TIDAK
1 Rencana Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJPD)
2 Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD)
3 Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) 4 Kebijakan Umum Anggaran (KUA) dan Prioritas
dan Plafon Anggaran (PPA)
5 Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (RAPBD)
6 Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dua tahun sebelumnya
7 Rencana Strategis SKPD Renstra SKPD) 8 Dokumen Hasil Musrawarah Perencanaan
Pembangunan (tingkat kelurahan, kecamatan, kabupaten/kota) 9 Dokumen hasil reses
10 Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Perangkat Daerah (RKA SKPD). 11 Dokumen jumlah aset daerah
(bergerak dan tidak bergerak)
b. Siapkan peraturan perundangan yang akan di-gunakan sebagai dasar argumen dalam melaku-kan pengkritisan.
NO PERATURAN PERUNDANGAN ADA/TIDAK
1 Undang-Undang No 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara
2 Undang-Undang No 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara
3 Undang-Undang No 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional 4 Undang-Undang No 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah
5 Undang-Undang No 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintahan Daerah
6 Undang-Undang No 11 tahun 2005 tentang Rativikasi hak ECOSOC
7 Undang-Undang Nomor 12 tahun 2005 tentang Rativikasi hak SIPOL
8 Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan 9 Peraturan Pemerintah Nomor 37 Tahun 2005
tentang Kedudukan Protokoler dan Keuangan Pimpinan dan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
10 Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2005 tentang Pinjaman Daerah
12 Peraturan Pemerintah Nomor 57 Tahun 2005 tentang Hibah
13 Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah 14 Peraturan Pemerintah Nomor 65 Tahun 2005
tentang PedomanPenyusunan dan penerapan Standar Pelayanan Minimal
15 Permendagri No 13 tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaa Keuangan Daerah 16 Peraturan Daerah tentang retribusi dan pajak,
pinjaman daerah, pengelolaan keuangan daerah dll
17 Surat Keputusan Gubernur / Walikota/ Bupati tentang standarisasi harga barang dan jasa serta kegiatan
18 Penyiapan dokumen peraturan perundangan terkait sektor/ SKPD
19 Penyiapan dokumen SPM sektor terkait/SKPD
III. TAHAP ANALISIS DOKUMEN PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN
1. Pelajari apakah terjadi konsistensi dan relevansi antara perencanaan dan penganggaran.
Artinya, program-program yang menjadi prioritas dalam dokumen perencanaan, harus muncul dalam
program/kegiatan dalam dokumen APBD (pasal 15 Permendagri No 13 tahun 2006). Adapun
checklist-nya adalah:
NO DOKUMEN ADA/TIDAK SKPD (MERU-(DALAM JUK SKPD RAPBD) DI MANA
PROGRAM-NYA ADA)
1 Usulan Program hasil ada BAPPEDA
musrenbang 2 Usulan program hasil reses 3 Usulan program di RKPD 4 Usulan program
Contoh:
NO DOKUMEN ADA/TIDAK SKPD (MERUJUK (DALAM SKPD DI MANA RAPBD) PROGRAMNYA
ADA)
1 Usulan program musrenbang-des Desa Sukamaju 2007:
1. Lokalatih perangkat ada BAPPEDA
desa untuk pelaksanaan musrenbang yang partisipatif
2. Pastikan adanya koneksitas alokasi anggaran dengan prioritas program. Program yang menjadi prioritas, juga harus mendapatkan alokasi yang prioritas.
Alokasi APBD diprioritaskan untuk melindungi dan meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat dalam upaya memenuhi kewajiban daerah. Perwujudan kewajiban itu dalam bentuk peningkatan pelayanan dasar, pendidikan, kesehatan, fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak serta mengembangkan sistem jaminan sosial (pasal 31 Permendagri No 13 tahun 2006).
NO USULAN PROGRAM USULAN USULAN ANGGARAN ANGGARAN DI RAPBD 1 Usulan Program hasil musrenbang 2 Usulan program hasil reses 3 Usulan program di RKPD 4 Usulan program di KUA dan PPA Contoh:
NO USULAN PROGRAM USULAN USULAN ANGGARAN ANGGARAN
DI RAPBD
1 Usulan Program hasil musrenbangdes Sukamaju 2007: 1.Pembangunan sarana prasarana air bersih di Desa
Sukamaju Rp.20.000.000 Rp.15.000.000 * Keterkaitan antara dokumen perencanaan dengan dokumen
3. Cermati apakah ada program/kegiatan yang sama atau berulang dari APBD tahun sebelumnya.
Apabila ada, analisislah alokasi anggaran yang ada dengan melakukan pencermatan tingkat kema-juannya dari tahun ke tahun. Ini bisa dilihat dalam formulir RKA SKPD 2.2.1. Bila outputnya sama, ini berarti, anggaran yang ada hanya berulang tanpa ada pencapaian kinerja.
Adapun cheklistnya adalah:
NO USULAN PROGRAM HASIL/OUTCOME HASIL/
YANG SAMA PROGRAM OUTCOME
(N-1 DAN N) N-1 TAHUN N
Nama program yang Hasil yang tercapai Hasil yang akan ada di tahun lalu, dan dalam program dicapai di tahun muncul lagi di di tahun lalu sekarang tahun sekarang
NO USULAN PROGRAM HASIL/OUTCOME HASIL/
YANG SAMA PROGRAM OUTCOME
(N-1 DAN N) N-1 TAHUN N
1 Misal: 1.Meningkatkan hasil 1.Meningkatkan hasil Pendampingan pengusaha produksi pada100 produksi pada 200 kecil penganyam bambu pengusaha kecil pengusaha kecil tradisional penganyam bambu penganyam bambu
2.Meningkatnya 2. Meningkatnya kesejahteraan pengu- kesejahteraan saha penganyam pengusaha bambu sebanyak penganyam bambu 60 orang tradisional sebanyak
150 orang
4. Pastikan bahwa RKA SKPD memuat indikator kinerja secara lengkap. RKA SKPD harus dapat memberikan gambaran atas program/kegiatan.
Hal ini terdiri dari: rencana pendapatan, rencana belanja, rencana pembiayaan untuk tahun yang direncanakan dirinci sampai dengan rincian objek pendapatan, belanja, dan pembiayaan serta prakiraan maju untuk tahun berikutnya. RKA-SKPD juga harus memberikan informasi tentang urusan pemerintahan daerah, organisasi, standar biaya, prestasi kerja yang akan dicapai.
3. Pelajari dengan cermat target pencapaian kiner-ja, indikator kinerkiner-ja, kelompok sasaran kegiatan, standar analisis belanja, standar satuan harga, standar pelayanan minimal, serta sinkronisasi program dan kegiatan antar SKPD (pasal 90 ayat 2 Permendagri No 13 tahun 2006)
Yang harus diperhatikan:
1. Cermati input,output dan hasil/impact dari kegiatan/program yang ada. Jangan sampai data yang tersaji hanya bersifat fisikal dan administratif semata.
2. Cermati apakah indikator output dan hasilnya telah menunjukkan indikator capaian yang jelas dan terukur.
3. Rumuskan solusi alternatif atas input,output dan hasil/impact sesuai dengan fungsi program, yakni kesejahteraan rakyat.
Contoh: proyek pembangunan 1 gedung puskes-mas. Output dan outcomenya bukan sekadar terbangunnya 1 gedung puskesmas. Namun menurunnya angka kesakitan masyarakat (jumlah orang sakit). Harus pula dihitung berapa jumlah target capaian penurunan angka kesakitan di sekitar puskesmas itu. Contoh lain: peningkatan
produkti-vitas perikanan. Output dan outcomenya bukan sekadar berapa banyak peningkatan produksi perikanan namun sejauh mana produksi perikanan mampu meningkatkan pendapatan dan kesejah-teraan nelayan. Berapa target kenaikan pendapatan dan kesejahteraan nelayan. Hasil akhirnya adalah menurunnya angka kemiskinan di wilayah nelayan itu.
* Diagram alur penyusunan RKA SKPD bisa dilihat dalam lampiran II
IV. TAHAP ANALISIS ALOKASI ANGGARAN
a. Analisis Pendapatan:
1. Buatlah komparasi (perbandingan) penerimaan. Hal ini dilakukan dengan membandingkan jumlah total penerimaan daerah antar tahun (jumlah penerimaan daerah pada 2006 dengan 2007, juga antar sumber penerimaan (jumlah pendapatan Asli Daerah dengan jumlah Dana Alokasi Umum/Dana Alokasi Khusus).
NO PENERIMAAN JUMLAH POTENSI/ JUMLAH KETERANGAN PENERIMAAN ASUMSI PENERIMAAN (BERTAMBAH TAHUN N-1 JUMLAH TAHUN N
/BERKU-PENDAPATAN RANG) SERTA ALASANNYA 1 Pajak Daerah 2 Retribusi Daerah 3 Hasil Pengelolaan Kekayaan Daerah yang Dipisahkan 4 Lain-Lain Penda-patan Asli Daerah yang Sah 5 Dana Bagi Hasil
Pajak/Bagi Hasil Bukan Pajak Dana Alokasi Umum Dana Alokasi Khusus Pendapatan Hibah Dana Darurat Dana Bagi Hasil Pajak dari Provinsi dan Pemerintah Daerah Lainnya
2. Telaah sumber pendapatan terbesar pada penerimaan asli daerah.
3. Cermati apakah terjadi rasionalisasi penerimaan. Ini bisa dilakukan dengan membandingkan antara nilai estimasi penerimaan dengan asumsi potensi pendapatan dari sumber itu.
4. Cermati apakah ada SKPD yang yang belum menjalankan fungsinya untuk melakukan penggalian pendapatan secara maksimal. Hal ini dilakukan dengan melakukan penilaian kinerja SKPD. Misalnya BUMD. Hal ini bisa dilihat dari laporan kinerja tahunan dari BUMD itu. 5. Cermati apakah ada penggalian pendapatan
yang justru secara sosial ekonomi memberatkan masyarakat miskin.
Misalnya retribusi kesehatan yang terlalu tinggi dengan kualitas layanan yang masih kurang. Retribusi pasar yang tinggi namun kualitas pelayanan rendah (bisa dilihat dari hasil reses, pengaduan masyarakat, atau berita di media)
b. Analisis Belanja
1. Cermati apakah besaran alokasi tiap item belanja sesuai dengan SK Walikota/Bupati tentang
Standardisasi harga, barang dan jasa serta kegiatan.
2. Buatlah komparasi (perbandingan) alokasi anggaran per SKPD atau per unit program untuk melihat prioritas alokasi anggaran.
3. Cermati apakah alokasi yang ada mencerminkan adanya efisiensi dan efektivitas anggaran.
Check listnya adalah:
NAMA HARGA ITEM HARGA BERDASAR- KEBUTUHAN KESESUAI- KETE-ITEM BARANG KAN SK BUPATI/ BERDASAR- AN DENGAN RANGAN BARANG /JASA WALIKOTA TEN- KAN KON- PERATURAN /JASA DALAM TANG STANDARI- DISI/FAKTA
PERUN-RKA SKPD SASI HARGA, DANGAN
BARANG DAN JASA SERTA KEGIATAN
Contoh:
1. Belanja modal pembelian komputer. Berapa harga komputer tipe x, kemudian diperbanding-kan harganya (di RKA SKPD dan SK Bupati/ Walikota). Selain itu harus dilihat berapa banyak kebutuhan di lapangan, artinya harus sesuai dengan kebutuhan. Apakah kebutuhan
kom-puter harus dengan membeli atau cukup mereparasi. Harus dicek juga berapa besar biaya perawatannya. Selanjutnya, dicek apakah belanja modal itu sesuai dengan peraturan perundangan, misalnya PP No 7 tahun 2006 tentang Pedoman Pengadaan Sarana dan Prasarana Pemerintah.
2. Belanja tunjangan atau tambahan penghasilan Pegawai negeri Sipil. Selain harus sesuai dengan SK bupati/walikota, belanja tunjangan atau tambahan penghasilan itu juga harus sesuai dengan Permendagri 13/2006 tentang Pedo-man Pengelolaan Keuangan Daerah pasal 39.
c. Analisis Pembiayaan
1. Cermati dan buatlah analisis atas dokumen yang memuat informasi akurat dan rinci tentang Sisa Lebih Perhitungan Anggaran Tahun Anggaran Sebelumnya.
2. Cermati posisi aset daerah. Bagaimana kontribusi aset yang ada bagi pendapatan daerah, bagai-mana mekanisme dan proses atas pemindahan hak/penjualan aset daerah.
(investasi) pemerintah daerah. Hal itu jangan sampai justru membebani APBD secara terus menerus.
Modus penyimpangan yang kerap terjadi dalam proses penetapan dan pembahasan APBD:
1. Mark up (Penulisan item belanja yang melebihi harga yang tertera dalam SK gubernur/walikota/ bupati tentang standardisasi harga barang dan jasa serta kegiatan).
2. Mark Down (Pembuatan estimasi penerimaan pendapatan yang tidak sesuai dengan potensi yang ada sehingga terjadi potential loss). 3. Alokasi anggaran yang bertentangan dengan
Undang-Undang atau peraturan yang berlaku (Pembelian mobil dinas yang tidak sesuai dengan PP 7 tahun 2006).
4. Pemborosan anggaran atau inefisiensi (Pem-berian Tambahan penghasilan kepada Pegawai Negeri Sipil tanpa didasarkanok pada kriteria/ tunjangan atau gaji buta).
5. Duplikasi proyek (antara tahun sebelumnya dan tahun sekarang).
kelompok sasarannya sama, namun dilakukan oleh dua/lebih SKPD).
7. Duplikasi alokasi anggaran (ada alokasi yang sama di belanja langsung dan belanja tidak langsung).
8. Melanggar asas umum pengelolaan APBD yakni manfaat yang sebesar-besarnya untuk rakyat (misal pengadaan buku paket/ajar Rp 90.000.000 sedang untuk rehab kantor bupati yang masih berdiri megah, alokasinya Rp 1.500.000.000). 9. Honor atau tunjangan ganda karena rangkap
jabatan (honor yang diberikan kepada satu pejabat karena jabatannya— misalnya sebagai sekda, sebagai pembina, sebagai pemimpin pelaksana dsb).
LAMPIRAN I
Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) RKPD Indikatif 1 RKPD Indikatif 2 RKPD Indikatif 3 RKPD Indikatif 4 RKPD Indikatif 5 RANCANGAN AWAL RKPD RANCANGAN AKHIR RKPD KEBIJAKAN UMUM APBD PRIRITAS DAN PLAFON ANGGARAN SEMENTARA R/APBD Tahun Angaran yang Direncanakan DPRD MUSRENBANG MUSRENBANGDES/ MUSRENBANGKEL MUSRENBANG KECAMATAN MUSRENBANG KABUPATEN/KOTA
RENCANA PEMBANGUNAN JANGKA PANJANG DAERAH (RPJPD)
Visi, Misi da Program KDH
EVALUASI TAHUNAN
1. Analisis Kebijakan Nasional 2. Analisis Ekonomi Daerah 3. Proyeksi Estimasi Pendapaan 4. Survey Kepuasan Masyarakat 5. Survey Penjaringan Aspirasi 6. Evaluasi Program/Proyek
PROFIL DAERAH (Data & Informasi)
RANCANGAN AWAL RENJA SKPD MONITORING & EVALUASI (MONEV) RANCANGAN AWAL RKPD
RENSTRA SKPD/RENSTRA DINAS
RENJA SKPD-1 RENJA SKPD-2 RENJA SKPD-3 RENJA SKPD-4 RENJA SKPD-5 APBD (TAHUN BERJALAN) DOKUMEN PELAKSANAAN ANGGARAN IMPLEMENTASI PROGRAM (TAHUN BERJALAN) RANCANGAN AKHIR RENJA-SKPD RKA SKPD (TAHUN BERIKUTNYA) Rancangan Awal Rancangan Akhir
