1 BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Amandemen terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) telah dilakukan sebanyak empat kali (tahun 1999-2002), yang mengakibatkan perubahan desain ketatanegaraan Indonesia. Salah satu perubahan desain ketatanegaraan yang terjadi adalah perubahan fungsi dari lembaga negara. Sebelum Amandemen UUD 1945, Presiden memiliki peran strategis dalam proses pembentukan undang-undang. Presiden diberi kekuasaan untuk membentuk undang-undang. Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia (DPR RI) sebagai organ kekuasaan legislatif hanya memberikan persetujuan rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden, sehingga fungsi kekuasaan legislatif sebelum Amandemen UUD 1945 dipegang dan didominasi oleh Presiden.
Pasca-Amandemen UUD 1945 terjadi pergeseran kekuasaan legislatif dalam menjalankan fungsinya, yakni membentuk undang-undang. Peran DPR RI sebagai organ kekuasaan legislatif pasca-amandemen lebih diperkuat lagi. DPR RI yang dulu hanya diberikan kewenangan untuk memberikan persetujuan atas rancangan undang-undang yang diajukan Presiden kini mulai diberikan kekuasaan untuk membentuk undang-undang. Peralihan kekuasaan membentuk undang-undang kepada DPR RI sesuai dengan ketentuan dalam Pasal 20 UUD 1945 pasca- amandemen yang semakin memperkuat fungsi DPR RI di bidang legislasi, selain fungsi anggaran dan pengawasan yang sudah berjalan.
Kedudukan dan fungsi DPR RI yang semakin kuat pasca-Amandemen UUD 1945 tersebut membuat peran DPR RI semakin penting dalam penyelenggaraan negara. DPR RI memiliki peran sentral dalam pembentukan hukum melalui fungsi legislasi yang dimiliki. DPR RI juga berperan menentukan kebijakan pembangunan melalui fungsi anggaran yang dimiliki sekaligus mengawasi kinerja pemerintah melalui fungsi pengawasan. Selanjutnya, dengan penguatan fungsi DPR RI tersebut masyarakat berharap DPR RI dapat melaksanakan tugas dan fungsinya dengan baik, konsisten, dan bertanggung jawab sehingga memberikan manfaat yang besar bagi rakyat sebagaimana diamanatkan Pasal 20A ayat (1) UUD 1945.
Realitas menunjukkan DPR RI merupakan lembaga legislatif yang sering mendapat perhatian serius dari masyarakat karena mengalami pasang surut dalam menjalankan tugas dan fungsinya, terutama dalam fungsi legislasi yang dinilai oleh publik tidak mencapai target sebagaimana direncanakan dalam Program Legislasi Nasional. Selain itu, tantangan yang dihadapi juga akan semakin berat dan rakyat akan semakin kritis terhadap pelaksanaan tugas dan fungsi DPR RI.
Peningkatan peran parlemen inilah yang menjadi salah satu tujuan upaya penguatan sistem ketatanegaraan sebagaimana tercermin dalam perubahan fungsi lembaga permusyawaratan atau perwakilan rakyat yaitu MPR, DPR, DPD, dan DPRD dalam perubahan keempat UUD 1945. Hal ini secara teknis dan implementatif bertujuan untuk menciptakan lembaga perwakilan rakyat yang lebih profesional, akuntabel, dan demokratis. Sebagai konsekuensi, perlu dilakukan perbaikan yang tidak hanya bertujuan untuk mendukung kinerja
2
anggota legislatif saja, melainkan perbaikan kinerja dalam sistem pendukungnya yang meliputi pemisahan secara jelas dukungan pelaksanaan tugas teknis, administratif, dan keahlian.
Keberadaan DPR RI sebagai lembaga perwakilan sangat dipengaruhi oleh dua unsur utama, yaitu DPR RI sebagai lembaga yang terdiri atas Anggota DPR, Alat Kelengkapan DPR RI (AKD), dan Fraksi. Berikutnya adalah unsur pendukung yang memberikan dukungan teknis, administrasi, dan keahlian. DPR RI sebagai lembaga perwakilan dalam menjalankan fungsi, tugas, dan wewenangnya perlu mendapatkan dukungan dengan tata kelola yang baik. Oleh karena itu unsur pendukung tata kelola DPR harus memberikan dukungan administrasi, teknis, dan keahlian yang berkualitas yang disertai dengan integritas dan kinerja yang baik.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagaimana diubah dengan Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (UU MD3) dalam Pasal 413 telah menyatakan bahwa untuk mendukung kelancaran pelaksanaan wewenang dan tugas DPR RI, terutama untuk mendukung tiga fungsi DPR RI yaitu fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan dibentuk Badan Keahlian DPR RI. Dengan demikian, pelaksanaan dukungan teknis dan administrasi kepada DPR RI sebagai lembaga perwakilan dilaksanakan oleh Sekretariat Jenderal DPR RI, sementara dukungan yang bersifat keahlian dan substantif dilaksanakan oleh Badan Keahlian (BK) DPR RI.
BK DPR RI yang lahir dari upaya penguatan kembali parlemen diharapkan dapat memenuhi harapan akan adanya penguatan supporting system demi mendukung terwujudnya lembaga perwakilan rakyat yang lebih profesional, akuntabel, dan demokratis. Dukungan keahlian yang bersifat substansi diberikan kepada DPR RI dalam menjalankan tiga fungsi utamanya. Adapun produk dukungan tersebut antara lain naskah akademik dan draf awal rancangan undang-undang, analisis APBN dalam setiap pembahasan siklus APBN, kajian terhadap hasil pengawasan Badan Pemeriksa Keuangan, serta pemantauan dan pelaksanaan undang-undang. Selain itu dukungan keahlian juga dilaksanakan melalui berbagai penelitian dan pengkajian dalam bentuk laporan penelitian, buku, jurnal, dan info singkat yang membahas isu terbaru di dalam maupun luar negeri.
Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 27 Tahun 2015 tentang Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian DPR RI, BK DPR RI mempunyai tugas mendukung kelancaran pelaksanaan wewenang dan tugas DPR RI di bidang keahlian. Peraturan Presiden tersebut merupakan salah satu peraturan pelaksana atas UU MD3. Selanjutnya berdasarkan Peraturan Sekretaris Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2015 tentang Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Sekretaris Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 2 Tahun 2016 tentang Perubahan atas Peraturan Sekretaris Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 6 Tahun 2015 tentang Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, dinyatakan bahwa tugas dan fungsi Badan Keahlian DPR RI adalah mendukung kelancaran pelaksanaan wewenang dan tugas DPR RI. Dalam rangka pelaksanaan tugas dan fungsi Badan Keahlian DPR RI tersebut dibentuk pusat-pusat, yaitu:
3
1) Pusat Perancangan Undang-Undang dengan tugas pokok memberikan dukungan keahlian pada perancangan undang-undang;
2) Pusat Pemantauan Pelaksanaan Undang-Undang dengan tugas pokok memberikan dukungan keahlian pada pemantauan pelaksanaan undang-undang dan pemberian keterangan DPR untuk persidangan Mahkamah Konstitusi;
3) Pusat Kajian Anggaran dengan tugas pokok memberikan dukungan keahlian pada analisis anggaran;
4) Pusat Kajian Akuntabilitas Keuangan Negara dengan tugas pokok memberikan dukungan keahlian pada analisis akuntabilitas keuangan negara; dan
5) Pusat Penelitian dengan tugas pokok memberikan dukungan keahlian pada pelaksanaan fungsi legislasi, anggaran, dan pengawasan melalui penelitian, pengkajian, dan pengembangan ilmu pengetahuan.
Pusat Perancangan Undang-Undang melaksanakan dukungan di bidang perancangan undang-undang, meliputi:
1) Penyiapan naskah Program Legislasi Nasional; 2) Penyiapan Naskah Akademik RUU;
3) Penyiapan penyusunan RUU; dan, 4) Pendampingan pembahasan RUU.
Pusat Pemantauan Pelaksanaan Undang-Undang melaksanakan dukungan di bidang pengawasan pemantauan pelaksanaan undang-undang dan penanganan perkara pengujian undang-undang, meliputi:
1) Pemantauan pelaksanaan undang-undang;
2) Pemantauan peraturan pelaksanaan undang-undang;
3) Penanganan perkara pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; dan,
4) Pendampingan Tim Kuasa DPR dalam persidangan di Mahkamah Konstitusi. Pusat Kajian Anggaran melaksanakan dukungan di bidang anggaran, meliputi: 1) Rencana Kerja Pemerintah;
2) Kerangka ekonomi makro dan pokok-pokok kebijakan fiskal; 3) Rencana kerja dan anggaran kementerian dan lembaga; 4) RUU tentang APBN;
5) Laporan semester APBN;
6) RUU tentang Perubahan atas APBN;
7) RUU tentang Pertanggungjawaban Pelaksanaan APBN;
8) Pertimbangan Dewan Perwakilan Daerah yang berkaitan dengan APBN; dan, 9) Pelaksanaan APBN.
Pusat Kajian Akuntabilitas Keuangan Negara melaksanakan dukungan di bidang anggaran dalam pelaksanaan dan pengawasan anggaran, meliputi:
4
2) Hasil pemeriksaan atas laporan keuangan; 3) Hasil pemeriksaan kinerja;
4) Hasil pemeriksaan dengan tujuan tertentu; 5) Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester;
6) Ikhtisar hasil pemeriksaan 5 (lima) tahunan;
7) Hasil Evaluasi atas Laporan Hasil Pemeriksaan Akuntan Publik terhadap Badan Usaha Milik Negara; dan,
8) Hasil pertimbangan dan pengawasan Dewan Perwakilan Daerah terhadap tindak lanjut hasil pemeriksaan dan rekomendasi BPK.
Pusat Penelitian melaksanakan dukungan dalam rangka pelaksanaan tugas dan fungsi DPR di bidang legislasi, pengawasan, dan anggaran serta diplomasi parlemen. Dukungan Pusat Penelitian dilakukan melalui:
1) Penelitian perseorangan dan penelitian kelompok; 2) Penerbitan buku;
3) Penerbitan jurnal ilmiah; 4) Pembuatan kajian berupa:
a) Kajian info singkat/policy paper secara periodik; b) Kajian kebijakan secara periodik;
c) Kajian khusus, baik atas prakarsa Puslit maupun permintaan Alat Kelengkapan DPR dan Anggota DPR;
5) Penyelenggaraan diskusi, workshop/lokakarya, serta seminar;
6) Pemberian dukungan dalam rangka perancangan undang-undang, pemantauan pelaksanaan undang-undang, kajian terhadap APBN, kajian terhadap akuntabilitas keuangan negara, dan pendampingan dalam pelaksanaan fungsi DPR lainnya.
B. Dasar Hukum
1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
2) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD;
3) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara; 4) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara; 5) Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara;
6) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara;
7) Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional;
8) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005–2025;
5
10)Peraturan Presiden Nomor 27 Tahun 2015 tentang Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian DPR RI;
11)Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2014 tentang Tata Tertib sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 3 Tahun 2015 tentang Perubahan atas Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia Nomor 1 Tahun 2014 tentang Tata Tertib;
12)Peraturan Pimpinan DPR Nomor 1 Tahun 2015 tentang Pelaksanaan Tugas dan Fungsi Badan Keahlian DPR RI; dan,
13)Peraturan Sekretaris Jenderal DPR RI Nomor 6 Tahun 2015 tentang Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian DPR RI sebagaimana telah diubah dengan Peraturan Sekretaris Jenderal DPR RI Nomor 2 Tahun 2016 tentang Perubahan Atas Peraturan Sekretaris Jenderal DPR RI Nomor 6 Tahun 2015 tentang Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian DPR RI.
C. Kondisi Saat Ini
1. Pengelolaan Administrasi Keuangan dan Kepegawaian
Secara administratif kelembagaan BK DPR RI berada di bawah Setjen DPR RI. Dalam perspektif ini dan kedudukan BK DPR RI sebagai unsur aparatur pemerintah, segala pengelolaan administrasi keuangan dan kepegawaiannya harus dikelola oleh Setjen DPR RI. Implikasinya, idealisme praktek terbaik pemberian dukungan keahlian BK DPR RI terhadap DPR RI tidak dapat dilaksanakan secara optimal.
2. Dukungan SDM Keahlian
Merujuk pada praktek terbaik pemberian dukungan keahlian parlemen di negara-negara yang telah mapan secara demokratis, jumlah SDM keahlian tidak seluruhnya dibatasi dalam kerangka pertimbangan yang sifatnya rasional dan efisien sebagaimana terjadi dalam birokrasi pemerintahan secara umum. Hal ini dilandasi oleh sifat kekhususan kelembagaan politik parlemen yang dengan tugas dan fungsinya mensyaratkan adanya kecepatan dukungan keahlian dalam memperlancar proses pengambilan kebijakan di parlemen. Dalam kerangka ini, rasio kebutuhan SDM dengan jumlah Anggota DPR RI, AKD, dan tugas dan wewenang DPR RI perlu dipenuhi secara terukur. Hal ini belum diperhitungkan, terutama dengan jenis keahlian yang dibutuhkan. Secara khusus permasalahan SDM di BK DPR RI antara lain:
1) Kebijakan Pemerintah mengenai zero growth dalam penerimaan pegawai memberikan dampak terhadap perkembangan jumlah tenaga fungsional di BK DPR RI dalam memberikan dukungan keahlian, misalnya perbandingan antara jumlah peneliti dengan jumlah Anggota DPR RI dan Alat Kelengkapan DPR RI yang tidak proporsional;
2) Selain itu dari sisi kepakaran, terjadi ketimpangan antar-disiplin ilmu dan bidang kepakaran pejabat fungsional dengan beban masalah yang dibahas di masing-masing AKD;
3) Secara kualitas tingkat pendidikan tenaga fungsional masih lebih banyak berlatar belakang jenjang pendidikan S 2 dan S 1, sehingga harus ditingkatkan agar dapat selaras dengan perkembangan kualitas dukungan keahlian yang dapat diberikan kepada DPR RI;
6
4) Kepangkatan pejabat fungsional sebagian besar masih berada pada jenjang muda dan madya. Idealnya pejabat fungsional berada pada jenjang utama, sehingga memiliki kompetensi yang memadai dalam memberikan dukungan keahlian kepada DPR RI; dan, 5) Jumlah dukungan staf tata usaha yang sangat terbatas menyebabkan kurang optimalnya
dukungan teknis dan administrasi yang dapat membantu pelaksanaan kegiatan para pejabat fungsional dalam memberikan dukungan keahlian kepada DPR RI.
3. Kelembagaan
Secara kelembagaan, kedudukan BK DPR RI memiliki fungsi yang sangat strategis sebagai salah satu unsur pendukung kelancaran pelaksanaan wewenang dan tugas DPR RI di bidang keahlian yang bersifat organik dan permanen sebagai unsur aparatur pemerintah yang dalam menjalankan tugas dan fungsinya berada di bawah dan bertanggung jawab kepada pimpinan DPR RI. Hal ini sejalan dengan mandat Pasal 413 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Selanjutnya pelaksanaan fungsi BK DPR RI diatur dengan Pasal 30 Peraturan Presiden No. 27 Tahun 2015 tentang Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia.
a. Struktur Organisasi
Struktur organisasi sebagaimana diatur dalam Perpres No. 27 Tahun 2015 tentang Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia masih memiliki kelemahan sehingga berdampak kepada efektivitas penyelenggaraan tugas dna fungsi organisasi. Salah satu kelemahan mendasar adalah Eselon I membawahi langsung Eselon II dan Eselon III, dan Eselon II membawahi Eselon IV. Begitu juga dalam praktek terbaik, seorang Kepala Badan idealnya dibantu oleh seorang Sekretaris Badan.
b. Output Layanan
Masih adanya persepsi umum tentang tingginya ketimpangan praktek pemberian dukungan sistem pendukung keahlian dengan yang dibutuhkan kelembagaan dewan selama ini, baik dari Pimpinan DPR RI maupun Anggota DPR RI menjadi tantangan yang sifatnya khusus bagi kelembagaan BK DPR RI. Secara umum, kelahiran kelembagaan BK DPR RI pun dibidani oleh persepsi tersebut dan idealisme dukungan keahlian dalam sistem keparlemenan modern ke depan. Khusus terhadap output layanan dari Pusat Penelitian (dulu Bidang Pengkajian), secara produk dan jenis kegiatan sudah sangat variatif dan memiliki kuantitas yang cukup yaitu hasil penelitian, buku, jurnal, Majalah Info Singkat, penyelenggaraan diskusi, seminar, dan workshop, serta kegiatan lainnya. Namun demikian disadari bahwa produk tersebut belum sepenuhnya relevan dan tidak selalu sinkron dengan kebutuhan DPR meskipun setiap tahun Pusat Penelitian mencoba memperbaiki dan semakin mendekatkan pada kebutuhan DPR. Misalnya dalam hal penelitian, Pusat Penelitian mengajukan surat permintaan topik penelitian kepada setiap Komisi selain mendasarkan kepada Program Legislasi Nasional (Prolegnas). Begitu juga dengan kegiatan diskusi, seminar, dan workshop, diselenggarakan sesuai isu terkini yang terkait dengan kebutuhan DPR RI.
7 c. Tata laksana
Lemahnya koordinasi dan konsolidasi sangat terasa pada saat pembahasan RUU di AKD yang melibatkan berbagai stakeholders, yaitu Peneliti, Perancang Undang-Undang, Tenaga Ahli AKD, Sekretariat AKD, dan staf dari Pemerintah. Khusus terkait dengan koordinasi pendukung subtansi yaitu antara Peneliti, Perancang, dan Tenaga Ahli AKD belum ada mekanisme kerja (standard operating procedure) yang dapat dijadikan panduan sehingga terdapat pembagian tugas yang jelas dan tidak terjadi overlapping antar-tenaga pendukung serta Di samping mekanisme kerja, adanya regulasi dari instansi induk/pembina pejabat fungsional di BK DPR RI, pada kenyataannya dapat menjadi faktor penghambat dalam melaksanakan tugas sebagai unsur pendukung keahlian di DPR RI. Peraturan teknis yang menjadi panduan bagi penilaian hasil kerja tenaga fungsional banyak yang tidak sesuai dengan pelaksanaan tugas dan fungsi pejabat fungsional di DPR RI.
4. Sarana dan Prasarana
Sarana dan prasarana pendukung keahlian di lingkungan BK DPR RI menjadi persoalan teknis yang cenderung tidak akan tuntas dalam jangka menengah. Hal ini dapat dilihat dari kedudukan kelembagaan parlemen yang dalam upaya penyediaan sarana dan prasarana fisik pendukung selalu dinilai tidak atas semata-mata berdasarkan kebutuhan riil tetapi lebih pada bagaimana penyediaannya yang secara relatif tidak memunculkan resistensi masyarakat. Secara spesifik masalahnya yaitu ketersediaan ruang kerja SDM fungsional yang belum berorientasi kepada kebutuhan penambahan jumlah SDM fungsional agar sesuai dengan rasio perbandingan jumlah SDM fungsional dengan layanan keahlian yang dapat diberikan kepada DPR RI, antara lain:
1) Belum optimalnya fasilitas pendukung ruang kerja, seperti lampu penerangan ruangan, AC, dankamera perekam keamanan;
2) Keterbatasan sarana kerja berupa komputer/laptop dan printer. Belum semua pejabat fungsional mendapatkan sarana kerja tersebut. Selain itu komputer/laptop dan printer yang telah ada masih berbeda-beda standar kualitasnya;
3) Krangnya akses data dan informasi dari lembaga-lembaga lain yang terkait dengan bidang tugas para pejabat fungsional di BK DPR RI;
4) Terbatasnya jumlah ruang rapat, belum sebanding dengan kebutuhan para pejabat fungsional di BK DPR RI untuk melaksanakan tugasnya; dan,
5) Terbatasnya fasilitas jurnal online baik dari dalam maupun luar negeri.
D. Kondisi yang Diinginkan
Kondisi yang diinginkan oleh BK DPR RI dalam kurun waktu empat tahun ke depan adalah:
1) Pengelolaan Administrasi Keuangan yang mandiri
Pengelolaan independen penuh di sejumlah lembaga negara yang bersifat khusus kiranya dapat menjadi rujukan empiris yang penting dalam mencapai upaya penguatan BK DPR RI. Oleh karena itu BK DPR RI harus memiliki kewenangan pengelolaan administrasi dan keuangan yang mandiri.
8
2) Pengelolaan Kepegawaian yang mandiri
Pelaksanaan tugas dan fungsi BK DPR RI harus didukung oleh jumlah SDM yang ideal dan berkualitas sesuai dengan tugas dan fungsinya. Di samping itu, dalam hal terjadi kasus di mana penguasaan bidang keahlian tertentu oleh SDM belum kuat, BK DPR RI dengan dukungan politik parlemen pun dapat menggunakan SDM dari lembaga lainnya.
3) Penguatan kelembagaan yang efektif dan efisien
Pembentukan struktur organisasi yang tepat fungsi dan ukuran; penyusunan output yang mengedepankan kebutuhan Dewan secara cepat, ringkas, dan mudah dipahami serta sifat layanan yang imparsial, teknokrat, akademis dan substantif.
9 BAB II
GRAND DESIGN BADAN KEAHLIAN DEWAN A. UMUM
Peningkatan peran parlemen dalam menjalankan fungsinya menjadi suatu keharusan yang tak terelakkan di tengah era globalisasi dunia. Peningkatan peran parlemen ini telah dimulai pada tahun 1997 dalam Konferensi para Ketua Parlemen Negara Uni Eropa yang membahas tema tentang kualitas legislasi. Pertemuan tersebut menghasilkan dokumen “The
Complexity of Legislation and the Role of Parliaments in an Era of Globalization” yang
menekankan adanya perubahan dalam masyarakat modern sebagai dampak dari globalisasi dan merekomendasikan peran baru bagi parlemen. Parlemen tidak lagi sekedar menjalankan mandat kedaulatan dan konstituensinya, namun terfokus pada upaya-upaya untuk meningkatkan kualitas legislasi dan bagaimana globalisasi mempengaruhi proses politik dalam perumusan kebijakannya.1
Masalah ini kemudian ditindak lanjuti melalui World e-Parliament Conference pada tahun 2012 yang menghasilkan Declaration on Parliamentary Openness dan menyerukan kepada setiap parlemen, baik di pusat maupun daerah, untuk meningkatkan komitmennya bagi keterbukaan dan keterlibatan masyarakat dalam proses kerja parlemen.2. Parlemen dituntut
untuk meningkatkan budaya keterbukaan, membuka akses informasi dan kemudahan dalam memperoleh informasi, dan menerapkan teknologi sistem informasi dalam membangun komunikasi parlemen.
Kondisi ini menuntut adanya sistem pendukung dalam menyediakan informasi yang lebih berkualitas, kajian-kajian yang lebih responsif dan pro-aktif seperti analisis dampak kebijakan, yang terfokus pada perkembangan di masa mendatang. Hal ini sejalan dengan meningkatnya kompleksitas permasalahan yang dihadapi parlemen yang mensyaratkan peningkatan kapasitas parlemen dalam hal pengawasan dan perumusan kebijakan serta membuka akses partisipasi publik dalam proses kerjanya.
Peningkatan peran parlemen inilah yang menjadi salah satu tujuan upaya penguatan sistem ketatanegaraan sebagaimana tercermin dalam perubahan fungsi lembaga permusyarawaratan atau perwakilan rakyat yaitu MPR, DPR, DPD, dan DPRD (MD3) dalam Perubahan Keempat Undang-undang Dasar 1945. Hal ini diterjemahkan secara teknis dan implementatif dalam rumusan peraturan MD3 yang bertujuan menciptakan lembaga perwakilan rakyat yang lebih profesional, akuntabel, dan demokratis.
Sebagai konsekuensi, perlu dilakukan perbaikan yang tidak hanya bertujuan untuk mendukung kinerja anggota legislatif saja, melainkan perbaikan kinerja dalam sistem pendukungnya. Perbaikan kinerja sistem pendukung meliputi pemisahan secara jelas dukungan pelaksanaan tugas teknis, administratif, dan keahlian.
BK DPR RI yang lahir sebagai hasil dari upaya penguatan kembali parlemen diharapkan dapat memenuhi harapan akan adanya peningkatan fungsi parlemen di bidang
1 European Governance Team. 2000. “The Future of Parliamentary Democracy: Transition and Challenge in European
Governance”.
10
undangan, anggaran, pengawasan dan keparlemenan dalam mendukung terwujudnya lembaga perwakilan rakyat yang lebih profesional, akuntabel, dan demokratis.
Pasal 30 Peraturan Presiden Nomor 27 tahun 2015 tentang Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian telah mengamanatkan kepada BK DPR RI untuk menyelenggarakan fungsi penyiapan rumusan kebijakan dan pelaksanaan dukungan perancangan undang-undang, kajian anggaran, kajian akuntabilitas keuangan negara, penelitian dan kajian keparlemenen kepada DPR RI.
Melalui mandat ini, BK DPR RI diharapkan mampu:
1) Melaksanakan tugas-tugas yang multifungsi, mulai dari intervensi dalam perumusan kebijakan perundang-undangan, pengalokasian dan pengawasan anggaran, dan evaluasi atas kebijakan-kebijakan yang telah dijalankan oleh eksekutif;
2) Menjadi pusat data dan referensi dan membangun kemudahan akses data yang siap digunakan;
3) Membangun sistem peningkatan kompetensi SDM yang berkesinambungan dalam meningkatkan integritas, profesionalisme, dan independensi;
4) Memperbaiki sistem koordinasi dan kerja sama yang konstruktif secara internal, eksternal dan lintas lembaga/institusi; dan,
5) Membangun sistem edukasi yang efektif bagi anggota legislatif dan masyarakat umum. Dalam tatanan implementatif, peningkatan peran BK DPR RI merupakan akumulasi yang integratif dari penguatan fungsi dan peran setiap pusat yang ada di BK DPR RI, yaitu Pusat Perancangan Undang-undang, Pusat Pemantauan Pelaksanaan Undang-undang, Pusat Kajian Anggaran, Pusat Kajian Akuntabilitas Keuangan Negara, dan Pusat Penelitian. Sinergi kelima pusat ini dalam menjalankan fungsinya memiliki tujuan yang sama, yaitu memastikan dukungan peningkatan fungsi dewan di bidang legislasi, anggaran, dan pengawasan dilaksanakan dalam kerangka representasi rakyat. Ada pun penguatan sekaligus merupakan sebuah upaya menghadirkan kondisi yang diharapkan dari BK DPR RI dimaksud meliputi aspek kemandirian administrasi dan keuangan, SDM, kelembagaan, serta sarana dan prasarana.
Oleh karena itu, sejumlah upaya penting yang diterjemahkan ke dalam Rencana Aksi yang nyata dalam upaya mengatasi ketimpangan ini perlu mendapatkan perhatian khusus. Dalam konteks ini, gagasan kemandirian kelembagaan secara anggaran dan pengelolaan SDM yang sepadan dengan tuntutan pekerjaan pun harus segera direspons. Hal ini kiranya tidak berlebihan karena langkah ini telah menjadi praktek terbaik dalam pemberian dukungan keahlian modern di sejumlah parlemen negara lain. Konsep dan gagasan pegawai parlemen juga bisa menjadi pilihan rasional yang perlu terus didorong setidak-tidaknya dalam jangka panjang.
B. RENCANA AKSI
1. Pembentukan Satuan Kerja (Satker)
Pengelolaan anggaran BK DPR RI dalam prakteknya masih menjadi bagian dari Satker Setjen DPR RI. BK DPR RI yang setingkat Eselon I.a. belum menjadi satker tersendiri. Keadaan ini dikhawatirkan mengakibatkan pelaksanaan tugas dan fungsi BK DPR RI tidak terlaksana secara optimal, padahal sebagaimana disebutkan dalam Peraturan Presiden No. 27 Tahun 2015 tentang Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian DPR RI, di mana baik Setjen DPR RI maupun BK
11
DPR RI bertanggung jawab kepada Pimpinan DPR RI dan menyampaikan laporan berkala tepat pada waktunya serta wajib menerapkan sistem akuntabilitas kinerja aparatur. Oleh karena itu, untuk memperkuat BK DPR RI dalam menjalankan program kerjanya secara optimal, diperlukan penguatan sistem pengelolaan anggaran melalui pembentukan Satker.
Berdasarkan Peraturan Menteri Keuangan Nomor 143/PMK.02/2015 tentang Petunjuk Penyusunan dan Penelaahan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian/Lembaga dan Pengesahan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran, dalam rangka efektivitas pengelolaan anggaran, K/L dapat mengusulkan Satker baru sebagai Kuasa Pengguna Anggaran untuk melaksanakan kewenangan dan tanggung jawab pengelolaan, dengan kriteria sebagai berikut:
1) Harus/wajib memiliki unit-unit yang lengkap sebagai suatu entitas (unit yang melaksanakan fungsi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pelaporan dan akuntansi);
2) Merupakan bagian dari struktur organisasi K/L dan/atau melaksanakan tugas fungsi K/L; 3) Karakteristik tugas/kegiatan yang ditangani bersifat kompleks/spesifik dan berbeda dengan
kantor induknya; dan,
4) Adanya penugasan secara khusus dari Pengguna Anggaran/Kuasa Pengguna Anggaran Eselon I Satker yang bersangkutan; dan, Lokasi Satker yang bersangkutan berada pada propinsi/kabupaten/kota yang berbeda dengan kantor induknya.
BK DPR RI sebagai sebuah unit organisasi baru telah memiliki unit yang lengkap sebagai suatu entitas yang melaksanakan fungsi perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pelaporan dan akuntansi. Saat ini fungsi di atas dilaksanakan oleh bagian tata usaha BK DPR RI yang meliputi: Subbagian Perencanaan dan Keuangan, Subbagian Kepegawaian dan Umum, serta Subbagian Evaluasi dan Pelaporan.
BK DPR RI merupakan bagian dari struktur organisasi yang mempunyai tugas mendukung kelancaran pelaksanaan wewenang dan tugas DPR bersama Setjen DPR RI sesuai Peraturan Presiden Nomor 27 Tahun 2015 tentang Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian DPR.
BK DPR RI memiliki karakteristik tugas/kegiatan yang bersifat spesifik dan berbeda. Hal ini ditandai dengan spesifikasi tugas yang dimiliki BK DPR RI bersifat keahlian sementara Setjen DPR RI bersifat administrasi dan persidangan. Penegasan mengenai perbedaan karakteristik tugas yang diamanahkan kepada Setjen dan BK DPR RI, membuat rincian gugus fungsi masing-masing menjadi berbeda.
Sementara untuk kriteria huruf d dan e pada PMK tersebut, tidak sesuai dengan karakteristik kelembagaaan pendukung yang dimiliki DPR RI baik Setjen DPR RI maupun BK DPR RI. Dengan demikian, kriteria untuk dapat mengusulkan pembentukan satuan kerja secara keseluruhan dapat terpenuhi. Oleh karena itu, terdapat beberapa hal yang harus dipersiapkan oleh BK DPR RI dan Setjen DPR RI sebagaimana terdapat pada Tabel 2.1.
12
Tabel 2.1. Tahapan Pembentukan Satker Baru
Rencana Kegiatan 2016 2017 2018 2019
Pengajuan usulan permintaan pembentukan Bagian Anggaran (BA) atau Satker kepada Menteri Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Anggaran
X
Penyusunan daftar inventarisasi kebutuhan sarana dan prasarana, baik untuk Setjen DPR RI dan BK DPR RI
X
Terbentuknya Satker Baru X
2. Pembenahan Tata Kelola Kepegawaian
a. Penyusunan Peraturan Pemerintah tentang Manajemen Kepegawaian
Pasal 415 ayat (2) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD menyatakan bahwa, “Ketentuan mengenai manajemen kepegawaian MPR, DPR, dan DPD diatur dengan peraturan lembaga masing-masing yang dibahas bersama dengan Pemerintah untuk ditetapkan dalam peraturan pemerintah.” Ada pun yang dimaksud dengan ”manajemen kepegawaian” adalah keseluruhan upaya untuk meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan derajat profesionalisme penyelenggaraan tugas, fungsi, dan kewajiban pegawai, yang meliputi perencanaan, pengadaan, pengembangan kualitas, penempatan, promosi, penggajian, kesejahteraan, dan pemberhentian. Adanya pendelegasian pengaturan melalui peraturan pemerintah menjadi momentum untuk melakukan pembenahan dalam pengelolaan kepegawaian secara mandiri. Untuk itu langkah-langkah yang harus dilakukan meliputi:
Tabel 2.2. Tahapan Manajemen Pegawai Parlemen
Rencana Kegiatan 2016 2017 2018 2019
Usul Perubahan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2014 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.
X X
Penyusunan Naskah Akademis Peraturan Presiden tentang Manajemen Pegawai Parlemen
X Pengajuan Rancangan Peraturan Presiden tentang
Manajemen Pegawai Parlemen
X Terbitnya Peraturan Presiden tentang Manajemen Pegawai
Parlemen
X
b. Penambahan Jumlah Sumber Daya Manusia (SDM)
Sampai dengan 1 Januari 2016 BK DPR RI didukung oleh 136 orang pejabat fungsional. Jumlah tenaga fungsional pada masing-masing pusat di BK DPR RI perlu ditambah sesuai dengan bidang kepakaran yang diperlukan. Hal ini dimaksudkan untuk mencukupi jumlah tenaga fungsional yang akan memberikan dukungan keahlian kepada DPR RI. Jumlah tersebut jauh dari
13
kebutuhan ideal, yaitu 365 orang SDM fungsional yang terdiri dari: Perancang Undang-Undang sebanyak 75 orang, Analis Hukum sebanyak 40 orang, Analis APBN sebanyak 100 orang dan Peneliti sebanyak 150 orang. Dengan demikian terdapat kekurangan pegawai sebanyak 229 orang. Untuk itu pada tahun 2017 perlu dilakukan pengadaan CPNS sebanyak 229 orang. Untuk itu langkah-langkah yang harus dilakukan meliputi:
Tabel 2.3. Tahapan Penambahan SDM
Rencana Kegiatan 2016 2017 2018 2019
Pengajuan usulan formasi kepada KemenPan&RB X
Persetujuan formasi CPNS Tahun 2017 X
Revisi Anggaran untuk pengadaan CPNS dalam Rancangan Anggaran 2017
X
Proses rekrutmen X
Terpilihnya CPNS sebanyak 229 orang X
Di samping kebutuhan SDM fungsional juga perlu dilakukan penambahan dukungan SDM administrasi pada masing-masing pusat guna membantu dukungan teknis dan administrasi dalam pelaksanaan tugas SDM fungsional.
c. Peningkatan Kualitas SDM
Peningkatan kualitas SDM yang harus dilaksanakan oleh BK DPR RI selama kurun waktu 2016-2019, yaitu:
1) Jenjang pendidikan pejabat fungsional perlu ditingkatkan, dengan memperbanyak SDM fungsional yang melanjutkan pendidikannya untuk memperoleh gelar S-3. Hal ini dimaksudkan untuk lebih memaksimalkan dukungan keahlian kepada DPR RI;
2) Memperbanyak kegiatan diklat yang bersifat tematik, baik untuk pejabat fungsional maupun pejabat administrasi agar mampu meningkatkan dukungan keahlian kepada DPR RI;
3) Bidang kepakaran tenaga fungsional perlu ditambah, sesuai dengan bidang masalah yang ditangani oleh AKD. Hal ini agar sejalan dengan dukungan keahlian BK DPR RI yang terspesialisasi sesuai dengan bidang masalah yang ditangani oleh AKD; dan,
4) Mempercepat dan memperbanyak pejabat fungsional yang memiliki jenjang kepangkatan utama, agar menambah kualitas dukungan keahlian kepada DPR RI.
Untuk itu langkah-langkah yang dilakukan meliputi:
Tabel 2.4. Peningkatan Kualitas SDM
Rencana Kegiatan 2016 2017 2018 2019
Peningkatan Pendidikan Formal X X X X
Penyelenggaraan Diklat Tematik X
Spesialisasi Kepakaran pada masing-masing Jabatan Fungsional
X Peningkatan proporsionalitas jenjang kepangkatan Pejabat
Fungsional
14 3. Kelembagaan
Penguatan kelembagaan BK DPR RI dipusatkan pada struktur organisasi, output layanan, dan tata laksana.
a. Struktur Organisasi
Struktur organisasi keahlian BK DPR RI belum selaras dengan kecepatan dan tuntutan kerja yang profesional dalam rangka memberikan dukungan keahlian kepada Dewan secara lebih optimal. Untuk itu perlu dilakukan restrukturisasi dengan memperhatikan dasar-dasar perubahan berikut:
1) BK DPR RI terdiri dari 5 Pusat dan Sekretariat Badan setara dengan Eselon II; 2) Sekretariat Badan didukung oleh paling banyak 5 (lima) Bagian;
3) Masing-masing Pusat didukung oleh paling banyak 5 (lima) Bidang dan 1 (satu) Bagian Tata Usaha;
4) Masing-masing Bagian didukung oleh paling banyak 6 Subbagian. Langkah-langkah yang harus dilakukan meliputi:
Tabel 2.5. Tahapan Restrukturisasi Organisasi
Rencana Kegiatan 2016 2017 2018 2019
Penyusunan Evaluasi Organisasi X
Pengajuan usul perubahan Peraturan Presiden Nomor 27 Tahun 2015 tentang Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian DPR RI kepada KemenPANRB
X
Terbitnya Perpres tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 27 Tahun 2015 tentang Sekretariat Jenderal dan Badan Keahlian DPR RI
X
b. Outcome layanan
Peningkatan outcome layanan yang harus dilakukan oleh BK DPR RI selama kurun waktu 2016-2019 yaitu:
1) Menghasilkan output keahlian yang sesuai dan langsung dapat dimanfaatkan oleh Dewan dalam mengambil kebijakan;
2) Menyediakan analisis data atau kajian yang sesuai dengan kebutuhan DPR RI;
3) Mempublikasikan hasil kajian ilmiah yang berkualitas dan dapat dijadikan referensi bagi banyak pihak;
4) Menerbitkan buku, jurnal, dan terbitan lainnya yang sesuai dengan kebutuhan dan dijadikan referensi oleh Dewan dalam mengambil kebijakan;
5) Memaksimalkan kuantitas dan kualitas SDM agar mampu mendampingi AKD dalam menjalankan tugas dan fungsinya;
15
6) Membangun data base tentang berbagai isu untuk mendukung kebutuhan data dan informasi bagi DPR RI;
7) Memaksimalkan dukungan dalam pemantauan pelaksanaan UU dalam rangka memberikan masukan kepada DPR RI dalam melaksanakan fungsi pengawasan;
8) Memaksimalkan sinergi kerja dukungan keahlian dalam penyiapan keterangan DPR terkait
judicial review UU di Mahkamah Konstitusi secara lebih optimal;
9) Memaksimalkan sinergi dukungan keahlian dalam pendampingan secara optimal pada proses penyusunan dan pembahasan RUU;
10)Mengoptimalkan pendampingan dalam pelaksanaan fungsi diplomasi parlemen; dan,
11)Memberikan masukan atas berbagai aspirasi publlik serta isu yang berkembang melalui kegiatan diskusi, seminar, dan workshop yang hasilnya sesuai dengan kebutuhan dan digunakan oleh AKD terkait secara lebih optimal.
Untuk itu langkah-langkah yang harus dilakukan meliputi:
Tabel 2.6. Peningkatan Output Layanan
Rencana Kegiatan 2016 2017 2018 2019
Penyusunan standar kualitas hasil kerja X
Membangun data base untuk semua Pusat di BKD X X
Pemutakhiran Jurnal/Jurnal online pada semua Pusat di BKD X X
c. Tata Laksana
Aspek tata laksana yang harus dibentuk oleh BK DPR RI selama kurun waktu 2016-2019 yaitu:
1) Semua hasil kerja keahlian BK DPR RI telah disusun berdasarkan standar kualitas yang disediakan bagi masing-masing produk keahlian yang dihasilkan;
2) Mekanisme kerja internal BK DPR RI yang dilakukan bersama-sama antar-pusat yang ada di BKD dalam bentuk Standard Operating Procedure (SOP);
3) Proses kerja keahlian yang dilakukan di BK DPR RI telah memiliki SOP yang senantiasa dievaluasi berdasarkan dinamika masalah yang terjadi di DPR RI;
4) Proses dan hasil kerja yang dilakukan oleh BK DPR RI dilandasi oleh etika dan etos kerja yang profesional; dan,
5) Semua proses kerja, output, dan outcome kinerja BK DPR RI secara periodik dimonitor dan dievaluasi dengan standar pengawasan dan evaluasi yang profesional.
Di samping tata laksana, hal yang perlu diperbaiki adalah regulasi yang mengatur jabatan fungsional di lingkungan BK DPR RI yang harus disesuaikan dengan kebutuhan DPR RI sehingga pengaturannya pun harus spesifik diperuntukkan bagi BK DPR RI.
16
Tabel 2.7.Perbaikan Tata Laksana
Rencana Kegiatan 2016 2017 2018 2019
Penyusunan SOP semua kegiatan pada pusat-pusat di BKD X
Penyusunan standar evaluasi kerja pada semua pusat di BKD X X Harmonisasi semua regulasi yang mengatur tentang kegiatan
jabatan fungsional di semua pusat di BKD
X Menyusun dan mengajukan regulasi yang mengatur kegiatan
jabatan fungsional di semua pusat di BKD kepada instansi induk/pembina jabatan fungsional, Kemenpan RB, dan BKN
X X
4. Sarana dan Prasarana
Sarana dan prasarana di BK DPR RI yang harus terpenuhi selama kurun waktu 2016-2019 meliputi:
1) Penambahan ruang kerja agar yang mampu meningkatkan kinerja pejabat struktural, SDM fungsional, staf administrasi dan staf pendukung;
2) Penambahan ruang-ruang rapat;
3) Penambahan dan peningkatan kualitas sarana kerja seperti komputer/laptop dan printer; 4) Peningkatan kualitas jaringan internet dan wifi, agar mempercepat akses informasi; 5) Peningkatan kuantitas dan kualitas jaringan ke sumber data/informasi atau jurnal online; 6) Peningkatan kualitas dan kuantitas koleksi perpustakaan dan arsip.
Untuk itu langkah-langkah yang dilakukan yaitu:
Tabel 2.8. Peningkatan Sarana dan Prasarana
Rencana Kegiatan 2016 2017 2018 2019
Penguatan jaringan internet di lingkungan pusat-pusat BKD X
Penambahan langganan Jurnal Ilmiah/Jurnal Ilmiah online X X
Penambahan ruang kerja dan ruang rapat X
Penambahan dan pemutakhiran komputer/laptop dan
printer
17 BAB III PENUTUP
Badan Keahlian DPR RI harus dikelola berdasarkan prinsip-prinsip tata kelola yang baik dan profesional. Badan Keahlian DPR RI harus sepenuhnya mengabdi pada kepentingan DPR RI untuk memberikan pelayanan prima, transparan, akuntabel, dan bebas dari praktek korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). Semangat inilah yang mendasari pelaksanaan penguatan Badan Keahlian DPR RI.
Pelaksanaan penguatan Badan Keahlian DPR RI harus mampu mendorong perbaikan dan peningkatan kinerja Badan Keahlian DPR RI. Kinerja akan meningkat apabila ada motivasi yang kuat, didukung oleh komitmen seluruh pihak terkait. Oleh karena itu kunci keberhasilan pelaksanaan penguatan Badan Keahlian DPR RI terletak pada beberapa hal berikut, yaitu:
1. Komitmen
Penguatan Badan Keahlian DPR RI menjadi komitmen bersama antara DPR RI dan Badan Keahlian DPR RI. Komitmen tersebut perlu dilaksanakan secara konsisten oleh semua pihak yang terkait, berlandaskan pada rencana aksi yang telah ditetapkan.
2. Penggerak
Kekuatan Badan Keahlian DPR RI terletak pada pusat-pusat yang ada di Badan Keahlian DPR RI, yaitu:
1) Pusat Perancangan Undang-Undang;
2) Pusat Pemantauan Pelaksanaan Undang-Undang; 3) Pusat Kajian Anggaran;
4) Pusat Kajian Akuntabilitas Keuangan Negara; dan, 5) Pusat Penelitian.
Optimalisasi pencapaian hasil kerja penggerak yang bertumpu pada pusat-pusat di Badan Keahlian DPR RI berpedoman pada Rencana Aksi yang telah dan akan dilaksanakan setiap tahunnya.
3. Muatan
Muatan penguatan BK DPR RI dirumuskan dalam Penguatan BK DPR RI 2016-2019. Pelaksanaan Penguatan BK DPR RI dilakukan dengan mengacu kepada Rencana Aksi.
4. Proses Penguatan
Proses penguatan BK DPR RI dikoordinasikan oleh tim yang dibentuk oleh Kepala Badan Keahlian DPR RI.
