Citizen Inclusion Governance Inclusion d

(1)

Citizen Inclusion

Citizen Inclusion

Governance

Menarik Pelajaran dari Kebijakan Pendidikan Kota Surakarta

Drs.

Laila Kholid Alfirdaus,

Dibiayai dari Sumber

JURUSAN ILM

FAKULTAS ILMU SOSIA

UNIVERSI

Inclusiondalam Prakt ik Governance Sehari-hari

Inclusion dalam Praktik

Governance Sehari-hari

Menarik Pelajaran dari Kebijakan Pendidikan Kota Surakarta

Oleh:

Drs. Priyatno Harsasto, MA

Laila Kholid Alfirdaus, S.IP, MPP

ari Sumber Dana DIPA FISIP UNDI

Tahun Anggaran 2010

JURUSAN ILMU PEMERINTAHAN

FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK

UNIVERSITAS DIPONEGORO

2010

dalam Praktik

Menarik Pelajaran dari Kebijakan Pendidikan Kota Surakarta

A FISIP UNDIP

(2)

Citizen Inclusiondalam Praktik Governance Sehari-hari

E. 1. Keterlibatan Warga: Menggeser Pendulum Negara ke Masyarakat-11-E.2. Bentuk-bentuk Citizen Inclusion dalam Governing Process -14-E.3. Desentralisasi dan Good Governance

-15-E.4. Penguatan Governance di Daerah: Pemberdayaan Pemerintah & Warga-16-F. Definisi

Konsep-20-BAB II SOSIAL, EKONOMI DAN POLITIK KOTA SURAKARTA -23-A. Kondisi

Geografis-23-B. Sumber Daya Manusia -24-C. Ketenagakerjaan -26-D. Perekonomian-27-E.

Pemerintahan-29-BAB

III

CITIZEN INCLUSION DALAM PRAKTIK GOVERNANCE: PENELUSURAN DALAM KEBIJAKAN PENDIDIKAN KOTA SURAKARTA

A. Bentuk Kebijakan Pendidikan -30-B. Awal Mula

Kebijakan-31-C.Pelibatan Warga dalam Pemerintahan: Upaya Mewujudkan Harapan Masyarakat dan Demokratisasi Pengambilan Keputusan

-33-C. 1. Demokratisasi Sistem Perwakilan

Masyarakat-33-C. 2. Pengembangan Jaringan dan Penciptaan Saling Ketergantungan-35-C. 3. Posisi Kelompok Sektoral dalam Proses Inklusi

(3)

-40-Citizen Inclusiondalam Praktik Governance Sehari-hari

Daftar Tabel

Tabel II.1 Luas Wilayah, Jumlah Penduduk, Rasio Jenis Kelamin dan Tingkat Kepadatan Tiap Kecamatan di Kota Surakarta Tahun 2007

-26-Tabel II.2 Tingkat Kelulusan Pendidikan Kota Surakarta

-27-Tabel II.3 Banyaknya Penduduk Menurut Mata Pencaharian di Kota

(4)

-29-Citizen Inclusiondalam Praktik Governance Sehari-hari

Kata Pengantar

Puji syukur penelitian mengenai inklusi warga dalam praktik governance dengan

fokus pada kebijakan pendidikan di Kota Surakarta telah terlaksanakan. Penelitian ini

berangkat dari maraknya inovasi pelayanan di berbagai daerah, seperti pendidikan,

kesehatan, transportasi, dan sebagainya. Penelitian ini bermaksud menelisik keterlibatan

warga dalam berbagai inovasi tersebut dengan mengambil contoh kebijakan pendidikan

di Kota Surakarta sebagai fokus penelitian. Penelitian ini bermaksud mengelaborasi

inklusi warga dengan pertanyaan utama: sejauh mana warga dilibatkan, dan apa

hambatan untuk inklusi warga dalam inovasi kebijakan tersebit? Bagaimanapun, inovasi

pelayanan adalah untuk warga, bukan untuk popularitas politik semata. Di samping

warga, warga adalah esensi penting dalam governance, disamping pemerintah dan

sektor swasta di daerah.

Dalam penelitiaan ditemukan bahwa inklusi warga dalam kebijakan dan

pelayanan di Kota Surakarta telah berjalan. Inklusi ini berjalan melalui tiga aras, yaitu

Musrenbang, public hearing dan inisiasi NGO. Proses ini melibatkan warga sebagai

komunitas, bukan sebagai individu, media, dan NGO. Di sisi lain, proses inklusi ini

didukung oleh kesediaan pemerintah, terutama walikota, untuk terbuka dan

mendengarkan aspirasi dan suara warga. Namun demikian, inklusi ini masih dikritik

terbatas pada kalangan elite, didominasi warga yang memiliki afiliasi partai, masih

minim pada bidang-bidang sektoral, dan belu didukung komunikasi politik yang efektif,

seperti acara interaktif warga dan walikota atau wakil walikota di radio dan TV yang

intensif. Dalam beberapa hal, warga mengaku masih terbatas informasinya.

Ucapan terimakasih tidak lupa penulis ucapkan pada pihak fakultas (FISIP) yang

telah memberikan dukungan dana bagi terlaksananya penelitian ini. Terimakasih juga

pada Ketua dan Sekretaris Jurusan Ilmu Pemerintahan atas dukungan moril dan materiil

penelitian ini. Terimakasih kepada Christian von Luebke dan Laila Alfirdaus, untuk

data penelitian di Kota Surakarta, Kompip untuk laporan kajian sektor informal Kota

Surakarta, dan para informan penelitian.

Bagaimanapun juga penelitian ini tidak lepas dari kekuraangan. Input dari

(5)

Citizen Inclusiondalam Praktik Governance Sehari-hari Abstrak

Inklusi merupakan syarat praktik governance yang tertuang dalam kebijakan dan pelayanan publik dapat berjalan. Inklusi memastikan suara dan aspirasi warga terserap, juga memastikan peran warga diperhitungkan dalam kebijakan publik. Inklusi mensyaratkan warga yang aktif sekaligus pemerintahan yang terbuka. Dengan inklusi, kebijakan pemerintah yang inovatif dan berbasis pada kebutuhan warga dapat disusun.

Dalam konteks inilah penelitian ini dilakukan. Penelitian bermaksud mengelaborasi lebih dalam eterlibatan warga dalam berbagai inovasi kebijakan pemerintah. Penelitian mengambil kasus kebijakan pendidikan di Kota Surakarta, terutama yang dituangkan dalam Bantuan Pendidikan untuk Masyarakat Kota Surakarta (BPMKS) untuk melihat sejauh mana inklusi warga dan hambatan apa yang ditemukan.

(6)

BAB I

PENDAHULUAN

A. LATAR BELAKANG

Demokrasi tak bermakna tanpa inklusi karena akan terus dipertanyakan

kualitasnya dan manfaatnya bagi masyarakat (Dryzek, 1995: 475). Sepertinya frasa ini

dapat dijadikan penjelas atas keroposnya praktik demokrasi di Indonesia. Masyarakat

berbondong-bondong dalam pemilu, bahkan sederet pemilu, tetapi terjadi keterputusan

hubungan antara mereka yang dipilih dalam pemilu dan mereka yang memilih ketika

ritual pemilu selesai dan yang dipilih telah masuk dalam mesin governing process atau

lebih tepatnya proses-proses legislasi (Edi, 2009). Lemahnya inklusi menyebabkan

demokrasi terjebak dalam pengertian-pengertian prosedural, sebagaimana Schumpeter

ketika menggarisbawahi makna demokrasi (Gaffar, 1999), tetapi lemah sebagai nilai

dan ruh dalam praktik menjalankan tata kelola pemerintahan sehari-hari (governance,

governing process).

Problem ini secara baik direfleksikan oleh Michel Pimbert dan Tom Wakeford

(2001) ketika mengkritisi praktik demokrasi keterwakilan. Menurut Pimbert dan

Wakeford (2001: 23), demokrasi keterwakilan yang menekankan peran dan fungsi wakil

rakyat sebagai penyambung lidah rakyat, masih tidak cukup mewadari suara (voice)

masyarakat. Seringkali, di negara-negara yang telah mempraktikkan demokrasi

keterwakilan, inisiatif untuk menciptakan ruang baru muncul untuk memastikan bahwa

masyarakat dapat memberikan pengaruh secara langsung dan signifikan terhadap proses

pembuatan keputusan (pp. 23). Tentu ini tidak untuk meremehkan pentingnya prosedur

atau ritual demokrasi, sebagaimana terwadahi dalam konsep demokrasi keterwakilan.

Tetapi, menjadi jelas bahwa demokrasi keterwakilan, dengan demikian diperlukan

sekadar sebagai mekanisme perekrutan para penentu dalam policy making. Tetapi,

dalam praktik-praktik pemerintahan sehari-hari perspektif, voice, dan aspirasi

masyarakat tetap memerlukan ruang untuk diakomodasi.

Dalam konteks inilah, konsep partisipasi, inklusi, engagement, dan deliberasi

muncul. Sederet konsep ini merujuk pada terlibatnya masyarakat dalam praktik-praktik

pemerintahan sehari-hari di dalam policy making atau decision making. Masyarakat

hadir, memberi warna, sekaligus turut menentukan policy atau decision yang seperti apa

yang sekiranya dapat menjawab kebutuhan mereka. Masyarakat juga secara aktif

(7)

sebagai players. Masyarakat juga melakukan assessment terhadap berjalannya sebuah

kebijakan dalam proses-proses monitoring dan evaluasi.

Dalam governing process masyarakat tidak sekedar hadir sebagai pemilih dalam

pemilu (voters) tetapi juga sebagai warga negara (citizen) yang berhak memperoleh

pelayanan (service recipients). Oleh karena itu, kehadiran sekaligus keterlibatan

masyarakat tidak berhenti sebatas pada memilih mereka yang tercakup dalam policy

makers, baik dalam lingkaran eksekutif maupun legislatif, sebagaimana dalam

praktik-praktik pemilu di Indonesia. Masyarakat bukan sekedar obyek politik, tetapi juga

players.

Tidak juga sekedar hanya dilibatkan dalam planning, yaitu menelurkan dan

mengaspirasikan ide-ide mengenai apa saja yang mesti direspon oleh kebijakan

sekaligus bagaimana seharusnya sebuah kebijakan, sebagaimana musrenbang

(Musyawarah Perencanaan Pembangunan). Tetapi secara menyeluruh masyarakat

terlibat dalam praktik pengelolaan pemerintahan dan kebijakan publik sehari-hari.

Governance yang menekankan sinergi antar aktor, baik aktor politik, sosial, dan

ekonomi, jelas sekali mempersyaratkan keterlibatan (inklusi) bagi efektivitas interelasi

antar aktor dalam upaya pemenuhan hak dasar warga negara. Bahkan jika kita merujuk

pada Dryzek (2000a), ketika menjelaskan deliberative democracy, keterlibatan warga

negara dalam praktik-praktik governance pada dasarnya tidak sekedar penting bagi

proses pembuatan kebijakan, tetapi, secara substantif penting bagi pembelajaran sosial

dan politik dalam rangka mendukung perubahan kebijakan bagi kesejahteraan bersama.

Dalam era desentralisasi, dimana penyediaan layanan publik semakin dekat

kepada warga negara (Mawardi, 2002 dan Toyamah, 2002), inklusi menjadi syarat yang

tidak terhindarkan dan memperkuat pencapaian tata pemerintahan yang baik (good

governance). Tetapi, kenyataannya, desentralisasi belum sepenuhnya mampu

mendukung good governance sehingga belum membawa kemudahan yang lebih berarti

bagi pelayanan publik. Catatan the World Bank (2009), misalnya, menyebutkan bahwa

ketidak-sinkronan visi dan prioritasi berbagai bidang menyebabkan desentralisasi

seperti kehilangan arah. Desentralisasi berjalan tanpa roadmap. Di pusat, terdapat

tumpang tindih antar kementerian dalam hal pelaksanaan wewenang, dan terlebih jika

dikaitkan dengan kebijakan desentralisasi. Beberapa kementerian terlihat masih belum

mendukung berjalannya desentralisasi, sementara beberapa yang lain kehilangan arah

dalam mendesentralisasikan kebijakan. Kerumitan di pusat ini kemudian menurun

(8)

bahkan termasuk kecenderungan munculnya ego-ego sektoral. Koordinasi antara

pemerintah pusat dan pemerintah daerah sangat kurang. Batas otoritas pusat dan daerah

kabur, ditambah dengan inkonsistensi dalam pelaksanaan kebijakan di tingkat nasional,

peraturan yang berubah-ubah, serta instruksi yang saling bertabrakan menyebabkan

kebingungan di daerah.

Dalam hal pelayanan publik, wewenang yang mestinya didesentralisasikan

tereduksi oleh berbagai aturan dari pusat, ditambah dengan petunjuk teknis pelaksanaan

yang terlalu, tetapi tanpa disertai dengan pertimbangan kekhasan daerah yang

berbeda-beda, menyebabkan kegagalan pelayanan publik menjawab problem dan isu masyarakat

sesuai konteks masing-masing. Kerumitan ini justru mengesankan kebijakan pusat yang

belum sepenuhnya percaya pada kemampuan pengelolaan daerah, sekaligus tidak

sensitif pada partikularitas daerah. Area dimana pemerintah daerah mestinya memiliki

otoritas yang determining menjadi sekedar sebatas pelaksana. Pemerintah daerah tidak

lebih sebagai service provider daripada the real policy makers di hadapan pemerintah

pusat. Di sisi lain, daerah tidak berani berimprovisasi sehingga inovasi menjadi lemah.

Sebaliknya, daerah juga terkadang terlalu sering membuat berbagai peraturan yang

justru bertentangan (kontraproduktif) dengan peraturan nasional sehingga menumpuk

dan memperumit masalah.

Kerumitan di ranah pemerintah ini berimplikasi secara serius salah satunya pada

kebuntuan-kebuntuan komunikasi antara pemerintah dan masyarakat. Respon terhadap

tuntutan dan aspirasi ala kadarnya, bahkan seringnya tidak digubris. Ketidakpuasan

masyarakat sering dijawab dengan alasan peraturan dari atas berbunyi seperti ini,

seolah-olah tidak bisa diutak-atik, pemerintah daerah hanya menjalankan, dan akhirnya

masyarakat juga harus menerima apa adanya. Protes masyarakat diremehkan dan

didengar sambil lalu saja. Inklusi pun menjadi lemah.

Kota Surakarta dipilih sebagai obyek studi untuk membidik fokus kajian

mengingat setidaknya dua hal. Pertama, Kota Solo dikenal memiliki karakter asosiasi

sosial yang kuat berupa tradisi paguyuban yang mengakar di masyarakat (sebagaimana

hasil penelitian LSM KOMPIP, Surakarta). Di Solo terdapat berbagai paguyuban yang

menggambarkan interest dari masyarakat, seperti paguyuban pedagang pasar, tukang

becak, dan sebagainya. Paguyuban ini bukan sekedar wadah profesi tetapi juga wadah

berdemokrasi, deliberasi, dan penyalur aspirasi di pembuatan kebijakan. Paguyuban

(9)

Kedua, Kota Solo dikenal sebagai kota yang memiliki akar civil society yang

kuat, dimana eksistensi LSM masif dan intensif dalam advokasi kebijakan. Pattiro dan

Kompip, misalnya, adalah sedikit dari berbagai NGO yang aktif dalam advokasi

pelayanan publik di Surakarta (sebagaimana hasil penelitian Alfirdaus dan von Luebke,

2010). Akar civil society disebut kuat bukan sekedar karena jumlah mereka banyak,

tetapi secara kualitas keberadaan mereka juga diperhitungkan dalam interaksi

governmental sehari-hari. NGO dan asosiasi masyarakat di Kota Solo sedikit banyak

telah menjadi bagian dari governing process dan praktik-praktik governance

(sebagaimana temuan Alfirdaus dan von Luebke, dalam wawancara dengan aktivis

LSM Kompip, Surakarta, 2010).

B. RUMUSAN MASALAH

Penelitian tentang “citizen inclusion dalam praktik governance sehari-hari ini”

membidik fokus pada “sejauh mana masyarakat dilibatkan dalam governing process?”,

yang secara spesifik merujuk pada proses-proses policy making di daerah, yang

mencakup penyediaan layanan publik, program pemberdayaan masyarakat, pengelolaan

konflik, penanganan protes dan tuntutan, dan sebagainya. Masyarakat dalam pengertian

ini adalah masyarakat sipil dan masyarakat ekonomi di luar pemerintah (government).

Lebih jauh, implikasi dari pertanyaan penelitian di atas adalah pada perlunya

penggalian data tentang penjelas keterlibatan masyarakat, menjawab secara kritis

pertanyaan “mengapa”. Cakupan data penjelas itu antara lain adalah constraning factors

maupun driving factors baik di dalam pemerintah maupun di dalam masyarakat,

termasuk di dalam peran-peran yang dimainkan oleh NGO dalam advokasi kebijakan.

Di dalam pemerintah, akan dilihat aspek willingness dan kompabilitas sistem yang

disiapkan dalam institusi pemerintahan bagi keterlibatan warga. Di dalam warga negara

sendiri akan dilihat sejauhmana pengetahuan dan kesadaran warga, serta aspek-aspek

teknis yang mendukung maupun menghambat. Secara tidak langsung, analisis dalam

penelitian akan menekankan kaitan antara constraining dan driving factors ini dengan

karakter sosial budaya dan antropologi masyarakat di kedua kota untuk memastikan

kontekstualitas data.

C. TUJUAN PENELITIAN

Berdasarkan fokus penelitian di atas, tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian

(10)

a. Tujuan Teoritis

1) Untuk melihat kedalaman keterlibatan warga negara (Citizen inclusion) di

daerah yang pola-pola struktur sosialnya hampir sama tetapi sedikit berbeda

dalam karakter politiknya.

2) Untuk memetakan berbagai penjelas kedalaman keterlibatan tersebut, baik

dari aktor pemerintah maupun non-pemerintah (citizen).

b. Tujuan Praktis

1) Penelitian ini bertujuan untuk menambah pengetahuan tentang praktek

partisipasi masyarakat dalam pengembangan potensi lokal.

2) Penelitian ini diharapkan dapat memberikan kontribusi kepada pemerintah

maupun masyarakat tentang partisipasi masyarakat lokal dalam rangka

mewujudkan good governance.

D. KONTRIBUSI PENELITIAN

Meski sangat kental nuansa akademiknya, terlacak dalam perdebatan-perdebatan

wacana tentang governance dan kebijakan publik, penelitian dapat dikategorikan

sebagai evaluation research, yaitu penelitian yang ditujukan untuk menelaah kegagalan

maupun kesuksesan sebuah kebijakan, kemudian memetakan sebab-sebab penjelas

kesuksesan dan kegagalan tersebut. Oleh karena itu, secara praktis, penelitian ini juga

berkontribusi sebagai policy learning yang bermanfaat tidak saja bagi kedua daerah

obyek penelitian, tetapi juga daerah lain dalam hal pelibatan warga negara dan

pengelolaan pemerintahan (governing process).

E. TINJAUAN PUSTAKA

E. 1. Keterlibatan Warga: Menggeser Pendulum Negara ke Masyarakat

Pimbert dan Wakeford (2001) mengidentifikasi inclusion sebagai sebuah

tindakan untuk melibatkan orang lain. Dalam konteks proses pembuatan keputusan,

yang disebut sebagai inclusionary decision-making process adalah yang didasarkan

pada keterlibatan aktif aktor-aktor sosial, dengan memberikan tekanan yagn kuat pada

keterlibatan warga negara yang sebelumnya dan biasanya dipinggirkan (excluded

citizens). Dari pengertian inclusion Pimbert dan Wakeford, dapat disimpulkan bahwa

dorongan pelibatan warga negara dalam pengambilan keputusan jelas sekali berasal dari

berbagai problem ketersumbatan saluran-saluran aspirasi. Inclusion dengan demikian

(11)

Sementara itu, Witcher (2003), mengkontraskan istilah inclusion dengan

exclusion. Dalam pandangan Witcher, kondisi miskin dan termiskinkan warga negara

salah satunya dapat dijelaskan dengan konsep social exclusion. Konsep ini merujuk

pada ketidakmampuan warga negara untuk mengakses berbagai fasilitas dan

sumberdaya yang dapat dijadikan sebagai kapital dalam memberdayakan potensi

mereka. Konsep inclusion diperkenalkan dengan memberikan tekanan pada pembukaan

ruang-ruang sosial sehingga warga negara miskin bisa dengan leluasa masuk dan

bertransaksi didalamnya. Hanya saja, sebagaimana Witcher transaksi itu tidak mesti

dilakukan dengan currency yang berupa uang. Dalam relasi sosial, human atau social

capital dapat juga menjadi modal dalam bertransaksi secara sosial.

Logika yang dibangun Witcher dapat juga kita gunakan untuk menjelaskan

inclusion maupun exclusion dalam konteks politik. Dalam interaksi yang bernama governance transaksi terjadi antar elit politik, antar konstituen dengan pendukungnya,

antar anggota legislatif dengan para pemilihnya, antara pengusaha dengan policy

makers, dan sebagainya. Currency yang dimiliki antar aktor bisa berupa investasi

ekonomi sebagaimana yang dimiliki masyarakat ekonomi, mandat pemilih sebagaimana

yang dimiliki oleh masyarakat politik, juga hak politik warga negara sebagaimana yang

dimiliki oleh masyarakat sipil (Dyson, Cummings, dan Millward, 2003: 49). Akan

tetapi, sebagaimana Witcher, meskipun tiap manusia secara jelas telah memiliki

currency, seringkali mereka terhalang ataupun juga dihalangi untuk turut terlibat dalam

transaksi tersebut. Ketidakterlibatan tiap elemen masyarakat itulah yang disebut sebagai

exclusion.

Dalam ranah politik, halangan untuk turut serta dalam aktivitas-aktivitas

transaksional policy making bisa terbagi dalam setidaknya empat hal. Pertama, fasilitas

infrastruktur yang memang tidak tersedia, seperti sarana transportasi dan komunikasi,

sebagaimana sering dialami oleh masyarakat di daerah-daerah terpencil. Kedua, terkait

dengan relasi kekuasaan, dimana terdapat pihak-pihak yang enggan membagi ruang

transaksinya dengan warga negara (Witcher: 2003: 1). Ketiga, masyarakat yang

memang belum mengerti makna inklusi. Keempat, policy makers yang memang tidak

siap dengan piranti-piranti inklusif (The World Bank: 2009).

Terkait exclusion, ada yang bersifat aktif, ada juga yang bersifat pasif.

Sebagaimana Sen (2000), eksklusi aktif merujuk pada warga negara yang secara sengaja

membatasi keterlibatannya dalam interaksi sosial dan politik, dengan alasan apapun.

(12)

dihalangi oleh pihak lain untuk turut serta dalam bertransaksi. Eksklusi itu pulalah, yang

jika dalam analisis sosial ekonomi disebut sebagai salah satu penjelas kemiskinan

masyarakat, dalam ranah politik yang menyebabkan keterpinggiran politik warga,

membawa mereka pada kemiskinan politik, miskin akses terhadap pembuatan

keputusan, suara yang tidak pernah didengar, dan aspirasi yang diabaikan.

Akan tetapi, karena inklusi dalam ranah politik adalah perihal hak yang sangat

mendasar, desakan untuk membuka inklusi warga pun menjadi semakin tidak

terhindarkan, terlebih lagi ketika sebagian besar negara di dunia ini memutuskan untuk

mengadopsi demokrasi sebagai sistem maupun semangat untuk menjalankan kehidupan

politik dan pemerintahan mereka.

Dalam ranah politik, inklusi tidak sekedar hadir, misal dalam pemilu ataupun

musyarawarah-musyawarah pengambilan keputusan. Tetapi, inklusi juga berarti terlibat

untuk memberikan ide-ide dan mengajukan perspektif sehingga dapat memperdalam

substansi maupun metode atau desain sebuah kebijakan. Kebutuhan melibatkan warga

dalam praktik governance sehari-sehari menjadi penting karena di sanalah justru

kebutuhan riil masyarakat memerlukan respon kebijakan publik. Dengan demikian

inklusi lebih dari sekedar partisipasi yang umumnya diukur secara kuantitatif dalam

bentuk kehadiran.

Citizen inclusion menjadi tawaran untuk menyudahi dominasi negara ketika

dominasi itu tidak lagi mampu menjawab persoalan dan kebutuhan warga negara.

Sebelumnya, perspektif state-centric menempatkan negara sebagai jawaban bagi

permasalahan warga negara, dan negara mengemban amanah warganya.1Permasalahan

masyarakat diidentifikasi oleh pemerintah dan diselesaikan melalui otoritas penuh

pemerintah. Tetapi, ketika praktik memerintah oleh negara pada kenyataannya lebih

sering diwarnai oleh represi, otoritarianisme, dan rente birokrasi, kepercayaan

penyerahan mandat secara bulat itu mulai luntur. Di samping itu, terlalu banyak segmen

masyarakat yang marjinal yang tidak terakomodasi dalam kebijakan pemerintah2,

sehingga menjadi terlalu musykil jika upaya penyelesaian masalah sepenuhnya

bertumpu pada pundak pemerintah.

Oleh karena itu, perspektif state-centric ini digeser kepada perspektif

society-centric, dimana policy making dan governing process bertumpu pada masyarakat. State

1

Hal ini dijelaskan oleh Sutoro Eko, dalam “Pembangunan Politik, Pemberdayaan Politik, dan Politik Transformasi”, disadur dari www.ireyogya,or.id, pada tanggal 1 Maret 2010.

2

(13)

yang direpresentasikan oleh pemerintah hanya berfungsi sebagai fasilitator dan

penyedia layanan, dan inklusi adalah mekanisme untuk meletakkan tumpuan governing

process itu pada masyarakat. Partisipasi, dengan demikian menjadi basis bagi

bekerjanya governance menggantikan perspektif pembangunan yang terpusat pada

negara (Takeshi, 2006: 138). Dalam konteks transformasi politik negara-negara

berkembang, inklusi warga negara ini menguat seiring dengan tumbangnya rezim

otoritarian, yang merupakan penanda paradigma state-centric, mengisi proses reformasi

politik dan demokratisasi (Rosser, Roesad, dan Edwin: 2004: 1).

E.2. Bentuk-bentuk Citizen Inclusion dalam Deliberative Governing Process

Wakeford (2001: 29-31) melalui surveinya mencatat berbagai bentuk

keterlibatan warga negara dalam governing process, antara lain:

a. Focus Groups

Focus groups adalah diskusi yang dipimpin oleh seorang moderator, dimana

berbagai pandangan masyarakat yang disampaikan dalam forum diskusi

tersebut dianalisa oleh sebuah badan komisi. Tetapi, bentuk diskusi dalam

focus groups mencakup sejumlah kecil warga negara yang diperbolehkan

untuk mengekspresikan dan mengeksplorasi pandangan mereka.

Interest adalah kata kunci dalam Focus Groups sehingga penguasaan terhadap

masalah tertentu menjadi penting untuk menentukan dibolehkan/tidaknya

anggota masyarakat untuk bergabung dalam diskusi kecil ini. Meski dapat

secara cepat menjaring perspektif masyarakat, tetapi Focus Groups dinilai

terlalu membatasi kemungkinan variasi perspektif yang mungkin muncul.

b. Deliberative Focus Groups

Deliebrative Focus Groups hampir sama dengan Focus Gorup, hanya saja, ia

memungkinkan menjaring informasi tertulis dan non-tertulis selama proses

diskusi berlangsung maupun sebelum diskusi dilaksanakan. Tetapi, potensi

informasi yang bias menjadi kritik bagi metode ini.

c. Consensus Conference/Panel

Di sini, warga diperkenankan mendengarkan berbagai data dan informasi

yang telah diseleksi relevansinya sebelumnya, lalu menyimpulkannya

berdasarkan konsensus. Data dan informasi ini berasal dari stakeholders

terkait dengan kebijakan yang bersentuhan dengan kepentingan warga.

(14)

capaian yang diharapkan adalah berupa konsensus atas rekomendasi

kebijakan, agenda pemerintah dan tenggat waktu pelaksanaan.

d. Citizens’ Jury/Panel

Hampir sama dengan Focus Groups, tetapi metode ini dipakai untuk menilai

sebuah kebijakan. Jury diambil secara random dari masyarakat.

e. Scenario Workshop/Citizen Foresight

Fokus pada berbagai pilihan dan skenario bagi pembangunan kebijakan.isu

yang didiskusikan dikerangkai oleh warga, sehingga merupakan proses

perencanaan yang partisipatoris.

E.3. Desentralisasi dan Good Governance

Bekerjanya mesin governance mensyaratkan negara atau pemerintah yang

secara geografis dan politis dekat dengan warga negaranya. Dekat secara geografis

dalam arti warga tidak memiliki hambatan yang berarti untuk menjangkau pemerintah

terkait dengan jarak dan fasilitas infrastruktur. Dekat secara politis dalam arti

pemerintah cukup tanggap terhadap kebutuhan dan permasalahan ditunjukkan melalui

respon yang cepat dalam kebijakan publik. Sistem politik dengan demikian bekerja

secara baik mengolah input dari warga negara, baik berupa aspirasi, tuntutan, atau

protes.

Terkait dengan ini, desentralisasi menjadi salah satu pilihan rasional bagi upaya

pendekatan negara kepada masyarakatnya. Bukan saja desentralisasi bertujuan untuk

membagi kewenangan dan kekuasaan pusat kepada daerah, tetapi desentralisasi juga

untuk mempermudah pendistribusian pelayanan publik kepada masyarakat serta

mendukung penjaringan aspirasi masyarakat dalam hal penyediaan pelayanan publik

dan pembuatan keputusan. Sebagaimana Mawardi, dkk (2002: 1), secara teoritis

desentralisasi dan otonomi daerah dapat mendekatkan pelayanan publik melalui

pemotongan jalur birokrasi pelayanan, sehingga masyarakat tidak perlu melalui

prosedur yang rumit untuk mengakses pelayanan. Desentralisasi dengan demikian

mestinya mendukung engagement (rasa keterikatan) antara pemerintah dan pihak-pihak

di luar pemerintah melalui interaksi yang semakin dekat dan intensif. Kedekatan negara

dengan masyarakatnya ini tidak hanya menguntungkan masyarakat dalam hal

pelayanan, tetapi juga mempermudah negara dalam mengidentifikasi problem

masyarakat untuk dicerna dalam agenda setting dan proses-proses kebijakan yang lain.

(15)

karena kedekatan jarak geografis dan politis menghemat waktu dan energi yang

diperlukan untuk mengelola problem dan merespon kebutuhan warga.

Terkait hubungan desentralisasi dan good governance, Takeshi (2006: 138)

dengan jelas menegaskan bahwasannya desentralisasi dapat mendorong pemerintahan

yang akuntabel, transparan dan responsif. Kedekatan dengan para waraga negara yang

juga adalah klien pemerintah dalam kerangka desentralisasi itulah yang menjadi pemicu

bagi pemerintah daerah untuk lebih tanggap terhadap problem di daerahnya. Di sini

letak krusialnya desentralisasi bagi penguatan good governance di aras lokal. Apalagi,

akuntabilitas, transparansi, dan responsivitas pemerintah tidak sekedar menjadi

tanggung jawab pemerintah pusat, tetapi juga tidak dapat dilepaskan dari

penyelenggaraan pemerintahan di daerah (138). Dan untuk kepentingan ini, sangat tidak

mungkin pemerintah bekerja sendiri. Ia harus melibatkan masyarakat. Takeshi (2006:

138) menambahkan, dalam hal ini partisipasi masyarakat menjadi prasyarat efektifnya

kinerja governance karena mendorong keterlibatan yang lebih luas, memungkinkan

preferensi kebijakan yang lebih kaya, sehingga meningkatkan akuntabilitas,

transparansi, dan responsivitas pemerintah, baik di tingkat nasional maupun

sub-nasional.

E.4. Penguatan Governance di Daerah: Pemberdayaan Pemerintah dan Warga

Desentralisasi menggeser hampir sebagian besar urusan yang sebelumnya secara

dominan ditangani oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Urusan paling

banyak yang didesentralisasikan adalah urusan pelayanan publik. Catatan The World

Bank (2009) menyebutkan, sejak kebijakan desentralisasi diterapkan, setidaknya

pemerintah daerah dibebani tanggung jawab atas sepertiga belanja negara dan setengah

dari anggaran pembangunan. Di samping itu, pengeluaran dalam bidang pendidikan,

kesehatan dan penyediaan infrastruktur juga merupakan tanggung jawab pemerintah

daerah. Bahkan tiga perempat dari pegawai negeri bekerja untuk pemerintah daerah.

Dengan demikian, fungsi pemeRrintahan dapat dikatakan sebagian besar tergantung

pada bagaimana pemerintahan di daerah dilaksanakan.

Oleh karena itu, langkah krusial dalam rangka mengefektifkan fungsi

desentralisasi sebagai bagian dari upaya penguatan governance di daerah adalah

mereformasi pelayanan publik. Jika tidak, sebagaimana The World Bank (2009), maka

berbagai penyediaan layanan publik, seperti kesehatan dan pendidikan, akan mengalami

(16)

bahkan stabilitas makroekonomi dapat terancam. The World Bank menunjuk contoh

pengalaman di Filipina dan Kolumbia untuk memperlihatkan bagaimana lemahnya

kerangka desentralisasi yang dibangun dapat menyebabkan penurunan dalam

penyediaan layanan publik. Berbagai permasalahan makroekonomi di Argentina dan

Brasil, sebagian besar juga dapat dikaitkan dengan buruknya pelaksanaan desentralisasi.

Dalam rangka mereformasi pelayanan publik di aerah itu setidaknya terdapat

dua langkah fundamental. Pertama, memberdayakan pemerintah daerah. Kedua

memberdayakan warga negara. Pemberdayaan dua aras ini krusial karena pola dan

bentuk interaksi keduanya mempengaruhi kualitas bekerjanya governing process dalam

praktik-praktik governance sehari-hari.

Pemberdayaan Pemerintah Daerah

Citizen inclusion sangat dipengaruhi oleh dua hal yang tidak bisa dipisahkan.

Pertama, willingness pemerintah. Hal ini terkait dengan keterbukaan pemerintah

terhadap partisipasi warga dalam praktik-praktik pemerintahan sehari-hari. Kedua,

sistem yang dipersiapkan dalam institusi pemerintahan agar secara kompatibel memiliki

kemampuan mewadahi dan merespon keterlibatan warga. Sistem ini terkait dengan

regulasi, resources, alokasi dana, dan fasilitas yang tersedia guna mendukung citizen

inclusion.

Dalam konteks tertentu, terkadang terdapat willingness pemerintah, dan sistem

yang dipersiapkan cukup kompatibel, tetapi warga belum maksimal memanfaatkan

ruang-ruang inklusi. Hal ini bisa saja terjadi karena misal kesadaran warga yang masih

rendah atau ada problem trust atau legitimasi terhadap pemerintah sehingga rakyat

apatis. Bisa juga pemerintah memang tidak memiliki willingness, karena tertutup, dan

melihat keterlibatan warga kontraproduktif bagi berjalannya pemerintahan, serta sama

sekali belum mempersiapkan sistem yang kompatibel untuk inklusi warga. Warga

ditempatkan secara vis a vis negara. Dalam hal lain, mungkin saja pemerintah telah

mempunyai willingness tetapi sistem belum cukup siap, atau pada dasarnya pemerintah

memiliki kemampuan untuk mempersiapkan sistem yang kompatibel bagi citizen

inclusion tetapi memang tidak ingin warga terlibat.

Tetapi, willingness dan kesiapan sistem ini juga tergantung pada banyak hal.

Lemahnya desain desentralisasi jelas akan mempengaruhi kesediaan dan kesiapan

pemerintah untuk terbuka terhadap warganya. Dalam hal ini, pemberdayaan pemerintah

(17)

World Bank (2009) menekankan setidaknya ada lima tindakan yang diperlukan.

Tindakan tersebut antara lain dapat dijelaskan sebagai berikut.

Satu, menyusun roadmap. Tindakan menyusun roadmap tidak lain ditujukan

untuk menyusun rencana yang jelas dan menyeluruh mengenai prioritasi agenda

desentralisasi. Penyusunan roadmap akan memberikan kejelasan dan membantu tahap

pelaksanaan, guna menemukan keseimbangan antara kepentingan nasional dan

kepentingan daerah, serta menyeimbangkan kebutuhan akan efisiensi dan pemerataan.

Penyusunan roadmap jelas bukan wilayah eksklusif pemerintah. Melainkan, mesti

didasarkan pada konsultasi antara pemerintah daerah, DPD, masyarakat sipil dan pihak

terkait lainnya.

Kedua, menunjuk pihak yang bertanggungjawab. Agar desentralisasi dapat

secara efektif mendukung bekerjanya governance di daerah, koordinasi antar

pemerintah pusat dan daerah, serta antar pemerintah dan masyarakat mesti diperkuat.

Pengalaman tumpang tindihnya kewenangan serta saling lempar tanggung jawab ketika

terjadi permasalahan, mengindikasikan betapa lemahnya koordinasi antar sektor dan

instansi didalam lembaga pemerintah.

Di pusat, beberapa kementerian masih belum dapat mengakomodasi proses

desentralisasi, sementara kementerian lain seakan-akan kehilangan arah, dan sebagian

lain bahkan memperlihatkan tendensi tidak mendukung berjalannya desentralisasi. Hal

ini menyebabkan inkonsistensi dalam pelaksanaan kebijakan di tingkat nasional serta

munculnya kebingungan di tingkat daerah. Oleh karena itu, formulasi kebijakan

desentralisasi harus dapat memperjelas batas tanggung jawab antar pihak, dan jika

memang sebuah isu mesti ditangani secara koordinatif, koordinasi itu mesti diperjelas

ruang kerjanya.

Ketiga, memperjelas kewenangan, yaitu menegaskan tugas dan kewenangan

sektoral yang menjadi bagian dari otoritas daerah. Pengalaman kebijakan desentralisasi

selama ini, UU No. 22 tahun 2004 memang sudah menegaskan kewenangan sektoral

dan otoritas daerah, termasuk fungsi-fungsi daerah tingkat dua. Tetapi penjelasan UU

kurang terperinci sehingga menimbulkan keruwetan koordinasi, yang berimplikasi pada

permasalahan perencanaan dan pembiayaan.

Problem ini tentu dapat mempengaruhi kualitas pelayanan publik, serta upaya

pencapaian perbaikan indikator sosial, seperti kesehatan anak, prestasi pendidikan

(18)

perempuan, penataan pedagang, dan sebagainya. Hal ini memperjelas kepada kita

kebutuhan membuat garis wewenang yang lebih detil.

Tekanan pembuatan standar pelayanan minimum sebagaimana diamanatkan UU

No. 22 tahun 2004 memang dapat membantu masyarakat memperoleh informasi tentang

apa saja yang dapat mereka harapkan dari pemerintah mereka. Tetapi, hal ini tentu

mempersyaratkan persiapan sumber daya manusia dan keuangan yang cukup kepada

pemerintah daerah.

Keempat, penyaluran dana secara lebih merata. Basis kekayaan sumberdaya

alam dan kontribusi pada pendapatan negara yang selama ini digunakan sebagai dasar

menentukan dana penyelenggaraan pemerintahan di daerah memperlebar jarak

ketimpangan antara daerah kaya dan daerah miskin. Akibatnya, masyarakat miskin di

daerah miskin semakin jauh dari akses pelayanan publik yang layak. Pemerataan

penyaluran dana ini misalnya dapat dilakukan dengan memperbaiki penentuan besar

DAU (Dana Alokasi Umum). 3 Kedua, dengan meningkatkan pemberian DAK (Dana

Alokasi Khusus). DAK mestinya dapat menopang kebutuhan penyelenggaraan

pemerintahan dan penyediaan pelayanan yang tidak tercukupi oleh DAU. Melalui DAK,

daerah-daerah miskin diharapkan tetap dapat memberikan pelayanan publik.

Kelima, meningkatkan akuntabilitas lokal. Akuntabilitas pemerintah daerah

mesti kuat pada dua aras: terhadap pemerintah pusat dan terhadap masyarakat sebagai

klien. Akuntabilitas mempersyaratkan informasi dan sistem informasi yang memadai,

sistem pengawasan dan evaluasi yang baik, tersedianya basis pajak lokal yang lebih

besar.

Pemberdayaan Warga Negara untuk Mendorong Inklusi

Sementara itu, pemberdayaan warga dilakukan dengan memperluas inklusi

dalam ruang-ruang kebijakan, sejak dari perencanaan, implementasi, sampai evaluasi.

Sejauh ini, skema yang disediakan bagi pelibatan warga adalah Musrenbang.

Sayangnya, belum lagi kritik terhadap efektivitas Musrenbang terjawab, absennya ruang

keterlibatan warga dalam implementasi dan evaluasi juga menjadi masalah tersendiri.

Konsep citizen’s juries sebagai bagian dari mekanisme evalusai kebijakan masih belum

dapat dilakukan. Pemberdayaan warga memerlukan ruang deliberasi yang lebih. Upaya

3

(19)

pelibatan warga dalam budgeting policy juga masih absen, sebagaimana temuan Sunaji

dan Anwar ketika melakukan advokasi “Participatory Budgeting and Expenditure

Tracking” (2008).

Pemberdayaan terhadap warga dalam proses-proses deliberatif adalah untuk

tujuan sebagai berikut. Pertama, menumbuhkan kesadaran bahwa mereka adalah bagian

penting dalam policy making. Kedua, untuk menginformasikan saluran-saluran apa yang

dapat mereka masuki untuk mempengaruhi kebijakan dan memperbaiki penyediaan

pelayanan. Ketiga, untuk memberikan preferensi kepada policy makers terkait dengan

opsi-opsi dan prioritas untuk direspon dalam kebijakan dan pelayanan publik. Keempat,

untuk memastikan bahwa penyediaan pelayanan telah memenuhi standar kepuasan

warga, diselenggarakan secara akuntabel, transparan, dan berpihak pada kaum yang

lemah. Pemberdayaan warga untuk memperkuat inklusi juga untuk memastikan bahwa

negara responsif terhadap kebutuhan warga yang memerlukan perhatian spesifik, seperti

kaum cacat, petani miskin, perempuan, dan sebagainya (Suharto, 2008: 1-8).

Dalam konteks pemberdayaan warga, peran NGO jelas tidak dapat

dikesampingkan. NGO menjadi lembaga intermediari antara warga dan negara,

sekaligus sebagai advokat kepentingan komunitas yang didampinginya. Miller mereujuk

pada Covey (dalam Covey dan Miller, 2005: 380) menekankan peran penting NGO

dalam kebijakan antara lain: mendidik warga dalam mengidentifikasi isu-isu sipil;

mendidik warga tentang cara-cara mengakses sistem; membangun basis kelembagaan

masyarakat sipil yang kuat; dan menyajikan mekanisme-mekanisme untuk partisipasi

dan perubahan kebijakan.

Mempertimbangkan berbagai faktor di atas, citizen inclusion dapat dipetakan

menjadi tiga, yaitu:

1. Inclusion yang diinisiasi pemerintah, dimana ruang pelibatan ini disebut juga

invited space, sebagaimana Gaventa (2006: 26)

2. Inclusion atas inisiatif masyarakat.

3. Inclusion yang didorong oleh LSM.

F. Definisi Konsep

Penelitian ini memanfaatkan dua konsep kunci, yaitu citizen inclusion dan

praktik-praktik governance sehari-hari yang terdiri dari dari policy making, pelanan

masyarakat sipil, pemberdayaan, dan sebagainya. Fokus utama studi ini adalah untuk

(20)

governance sehari-hari. Inclusion dalam konteks ini adalah keterlibatan masyarakat

dalam proses-proses kebijakan, yang meliputi agenda setting, formulasi, implementasi,

dan evaluasi.

G. METODE PENELITIAN

G.1. Pendekatan Penelitian

Pendekatan dalam penelitian ini adalah pendekatan kualitatif, yang

didefinisikan sebagai "metodologi kualitatif' merupakan prosedur penelitian yang

menghasilkan data deskriptif berupa kata-kata tertulis atau lisan dari orang-orang dan

perilaku yang dapat diamati (Bogdan dan Taylor dalam Moleong, 2000: 3). Pandangan

dari Kirk dan Miller (Moleong, 2000: 3) bahwa penelitian kualitatif adalah tradisi

tertentu dalam ilmu pengetahuan sosial yang secara fundamental bergantung pada

pengamatan pada manusia dalam kawasannya sendiri dan berhubungan dengan

orang-orang tersebut dalam bahasanya/pengistilahannya.

G.2. Jenis Penelitian

Jenis penelitian adalah penelitian deskriptif kualitatif, yakni mempelajari

masalah-masalah dalam masyarakat, serta tata cara yang berlaku dalam masyarakat

serta situasi-situasi tertentu, termasuk tentang hubungan kegiatan-kegiatan, sikap-sikap,

pandangan-pandangan, serta proses-proses yang sedang berlangsung dan

pengaruh-pengaruh dari suatu fenomena. Demikian pula yang dinyatakan (Neuman 2000:

21-23) bahwa penelitian deskriptif itu berupaya menampilkan gambaran situasi, seting

sosial, atau hubungan yang lebih rinci.

G.3. Lokasi Penelitian

Penelitian ini dilakukan di Kota Surakarta.

G. 4. Teknik Pemilihan Sumber Informasi

Sumber informasi untuk diwawancara dipilih berdasarkan kompetensi dan

relevansinya. Pertama, sumber wawancara berasal dari pemerintah, yaitu mereka yang

termasuk dalam lingkaran policy makers. Kedua, warga negara, khususnya yang

termasuk dalam asosiasi sosial, mempertimbangkan representasi interes warga. Ketiga,

NGO yang aktif dalam pendampingan inklusi warga negara. Sumber informasi

(21)

arsip pemerintah, maupun berita-berita media. Sember informasi observatif berasal dari

perilaku warga berinklusi, perilaku pemerintah ketika merespon inklusi warga, serta

aktivitas NGO dalam pendampingan inklusi warga dalam proses kebijakan.

G. 5. Teknik Pengumpulan Data

Sumber data dalam penelitian ini adalah kata-kata dan tindakan para informan

sebagai data primer dan tulisan atau dokumen-dokumen yang mendukung pemyataan

informan sebagaimana Lofland dan Lofland (dalam Moleong 2000: 112). Data

tambahan lain adalah dokumen. Adapun teknik pengumpulan data yang dilakukan

dalam penelitian ini adalah:

a. Wawancara terstruktur, yaitu wawancara dengan informan secara individual

dengan tetap mengacu pada panduan wawancara yang disusun secara terbuka.

b. Observasi (pemantauan) yaitu mengamati aktivitas, kejadian, dan interaksi

kehidupan masyarakat, terutama dalam menjalankan kegiatan yang terkait

dengan program partisipasi masyarakat.

c. Kajian Dokumentasi, hal ini merupakan upaya untuk mendapatkan data

sekunder yang berasal dari buku panduan organisasi atau program, laporan

kegiatan, evaluasi program, maupun jenis dokumentasi lainnya.

G.6. Teknik Analisa Data

Teknik analisa yang digunakan dalam penelitian ini adalah melalui tahapan

sebagai berikut: (1) Melakukan telaah data, yaitu berupa penyajian hasil data secara

menyeluruh, baik dari hasil wawancara maupun dokumentasi, (2) Reduksi data, (3)

Penyusunan ke dalam satuan-satuan, (4) Kategorisasi, (5) Pemeriksaan keabsahan data,

yaitu upaya menentukan data yang masuk memenuhi syarat penelitian atau belum,

sehingga kalau belum maka dapat disempurnakannya, dan (6) analisa dan penafsiran

data berdasar teori dan konsep yang digunakan.

Dalam penelitian ini data-data tentang partisipasi masyarakat yang telah

didapatkan, baik melalui wawancara atau dokumentasi disajikan secara menyeluruh,

kemudian dipilih data yang diperlukan dan dikelompokkan kepada kelompok infomasi

yang telah disusun. Apabila didapatkan data yang kurang maka dilakukan

penyempurnaan data dengan mencari kembali baik melalui wawncara atau dokumen

(22)

BAB II

SOSIAL, EKONOMI DAN POLITIK KOTA SURAKARTA

A. Kondisi Geografis

Kota Surakarta Hadiningrat lebih dikenal dengan nama Kota Solo, terletak

antara 110o45'15" - 110o45'35" Bujur Timur dan antara 7°36'00" - 7°56'00" Lintang

Selatan, dengan luas daerah kurang lebih 4.404,0593 Ha. Secara geografis wilayah Kota

Surakarta terletak pada cekungan di antara dua gunung berapi yaitu Lawu di sebelah

timur dan gunung Merapi di sebelah barat sehingga topografisnya relatif rendah dengan

ketinggian 92 m di atas permukaan laut dan berada pada pertemuan sungai Pepe, Jenes

dan Bengawan Solo. Topografi seperti ini membuat Kota Surakarta mempunyai suhu

udara rata-rata 21,9°C - 32,5°C, dengan kelembaban udara 71% dan 135 hari hujan

dengan curah hujan mencapai 2,231mm.

Secara administratif Kota Surakarta memiliki batas-batas sebagai berikut :

sebelah utara berbatasan dengan Kabupaten Karanganyar dan Kabupaten Boyolali,

sebelah timur berbatasan dengan Kabupaten Sukoharjo dan Karanganyar, sebelah

selatan berbatasan dengan Kabupaten Sukoharjo dan di sebelah barat berbatasan dengan

Kabupaten Sukoharjo dan Karanganyar. Sedangkan wilayah administrasi Kota

Surakarta terdiri dari 5 wilayah kecamatan, yaitu kecamatan Laweyan, Serengan, Pasar

Kliwon, Jebres dan Banjarsari serta terdiri dari 51 kelurahan yang mencakup 595 RW,

2.669 RT dan 130.440 KK.

Secara administratif, Kota Surakarta mengalami beberapa periode perubahan

sebutan, yaitu :

1. Periode Pemerintahan Daerah Kota Surakarta, dimulai pada tanggal 16 Juni

1946 sampai dengan berlakunya Undang-undang Nomor 16 Tahun 1947 pada

tangal 5 Juni 1947.

2. Periode Pemerintahan Daerah Komite Kota Surakarta, dimulai dengan adanya

Undang-undang Nomor 16 tahun 1947 tanggal 5 Juni 1947 dengan berlakunya

Undang-undang Nomor 22 tahun 1948 tanggal 20 Juli 1948.

3. Periode Pemerintahan Kota Besar Surakarta, dimulai dengan adanya

Undang-undang Nomor 22 tahun 1948 tanggal 20 Juli 19488 sampai dengan berlakunya

(23)

4. Periode Pemerintahan Daerah Kotapraja Surakarta, dimulai dengan adanya

Undang-undang Nomor 1 tahun 1957 pada tanggal 19 Januari 1957 sampai

dengan berlakunya Undang-undang Nomor 18 tahun 1965 pada tanggal 1

September 1965.

5. Periode Pemerintahan Kotamadya Surakarta, dimulai dengan berlakunya

Undang-undang Nomor 18 tahun 1965 pada tanggal 1 September 1965 sampai

dengan berlakunya Undang-undang Nomor 5 tahun 1974.

6. Periode Pemerintahan Kotamadya Dati II Surakarta, dimulai dengan adanya

undang Nomor 5 tahun 1974 sampai dengan berlakunya

Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 pada tanggal 4 Mei 1999.

7. Periode Pemerintahan Kota Surakarta, dimulai dengan berlakunya

Undang-undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Otonomi Daerah sampai dengan sekarang.

Wilayah administratif kota Surakarta tidak luas, hanya 4.404,06 ha, sebagian

besar telah menjadi lahan permukiman/perumahan yaitu seluas 2.731,02 ha dan sisanya

berturut-turut untuk jasa 427,13 ha, ekonomi industri dan perdagangan 388,90 ha, ruang

terbuka 222,98 ha, pertanian (sawah/ladang) 234,59 ha dan lain-lain (prasarana

lingkungan dan fasilitas umum) 399,44 ha.

Kota Surakarta merupakan daerah perkotaan, lahan pertanian semakin lama

semakin menyempit karena beralih fungsi menjadi permukiman, perdagangan maupun

industri, sehingga berdampak pada semakin menurunnya peran dan kontribusi sektor

pertanian dalam mendukung produksi daerah, bahkan untuk kepentingan penyediaan

hasil bumi berupa tanaman pangan, perkebunan, perikanan dan peternakan. Kota

Surakarta mengandalkan dari daerah sekitarnya. Demikian pula bahan tambang, hampir

tidak ada kecuali air bawah tanah dan bahan galian C ini meskipun relatif kecil.

Posisi Kota Surakarta juga berada pada jalur strategis lalu lintas ekonomi

perdagangan maupun kepariwisataan di antara Yogyakarta – Solo – Semarang (Joglo

Semar) – Surabaya – Bali. Akses ke pelabuhan bebas terdekat adalah pelabuhan

Tanjung Emas Semarang, sedangkan akses ke pelabuhan udara dapat dilayani dua

Bandara Internasional, Adi Sucipto di Yogyakarta dan Adi Sumarmo di Surakarta

sendiri.

B.Sumber Daya Manusia

(24)

Kualitas pembangunan dan keberlangsungan otonomi daerah sangat ditentukan

oleh faktor sumber daya manusia (SDM) potensial dan dinamis yang mampu mengolah

sumber daya alam dan sumber daya buatan agar lebih berdaya guna dan berhasil guna

yang pada gilirannya akan meningkatkan kesejahteraan rakyat. Berdasarkan hasil

Survey Sosial Ekonomi Nasional (SUSENAS) tahun 2007, jumlah penduduk Kota

Surakarta mencapai 515.372 jiwa dengan rasio jenis kelamin sebesar 91,42, yang

artinya bahwa pada setiap 100 penduduk perempuan terdapat sebanyak 92 penduduk

laki-laki. Tingkat kepadatan penduduk Kota Surakarta pada tahun 2007 mencapai

12.827 jiwa/km2. Tahun 2007 tingkat kepadatan penduduk tertinggi terdapat di

Kecamatan Serengan yang mencapai angka 19.884, kemudian disusul Kecamatan Pasar

Kliwon dengan angka 18.155, Kecamatan Laweyan 12.667, Kecamatan Jebres 11.390,

dan yang terakhir Kecamatan Banjarsari 10.888. Dengan tingkat kepadatan penduduk

yang tinggi ini akan berdampak pada masalah-masalah sosial seperti perumahan,

kesehatan dan juga tingkat kriminalitas.

Jumlah penduduk yang bekerja di Kota Surakarta pada tahun 2007 mencapai

261.143, atau sebesar 50,67% dari seluruh penduduk Kota Surakarta. Penduduk wanita

yang bekerja mencapai angka sebesar 42,81% dari penduduk yang bekerja. Ini

menunjukkan bahwa peran perempuan di Kota Surakarta cukup tinggi dalam

peningkatan kesejahteraan keluarga. Gambaran lengkap mengenai luas wilayah beserta

kepadatan penduduk di Kota Surakarta dapat dilihat pada tabel II.1 berikut ini.

Tabel II.1

Luas Wilayah, Jumlah Penduduk, Rasio Jenis Kelamin dan Tingkat

Kepadatan Tiap Kecamatan di Kota Surakarta Tahun 2007

KECAMATAN LUAS Pasar Kliwon 4,82 42.896 44.612 87.508 96,15 18.155 Jebres 12,58 70.659 72.630 143.289 97,29 11.390 Banjarsari 14,81 79.809 81.438 161.247 98,00 10.888

Sumber : Monografi Kelurahan Kota Surakarta.

B.2.Pendidikan

Walikota Surakarta beranggapan bahwa sarana dalam meningkatkan sumber

(25)

ketersediaan fasilitas pendidikan baik sarana dan prasarana akan sangat menunjang

dalam meningkatkan pendidikan. Menurut hasil SUSENAS 2007 ada sebanyak 3,7%

penduduk usia 7-15 tahun yang putus sekolah. Sementara itu, yang belum pernah

sekolah mencapai 0,53% dari jumlah penduduk usia 7-15 tahun.

Tabel II.2

Tingkat Kelulusan Pendidikan Kota Surakarta

Tahun SD SLTP SMU SMK

2007 6.567 11.023 7.774 7.444

2005/2006 10.140 9.347 6.583 6.590

2004/2005 10.394 9.694 2.538 6.574

Sumber: Bappeda Kota Surakarta 2007

Kalau dilihat dari tingkat pendidikan penduduknya, pada tahun 2007 sebanyak

6.567 orang lulus SD. Jumlah ini lebih sedikit dibandingkan kelulusan pada tahun

2004/2005 sebanyak 10.394 orang dan tahun 2005/2006 sebanyak 10.140 orang. Untuk

tingkat SLTP, tahun 2007 sebanyak 11.023 orang lulus. Jumlah ini meningkat dari

tahun 2004/2005 sebanyak 9.694 orang dan tahun 2005/2006 sebanyak 9.347 orang.

Sementara itu untuk tingkat SMA, tahun 2007 sebanyak 7.774 orang lulus. Jumlah yang

juga meningkat dibandingkan tahun 2004/2005 sebanyak 2.538 orang dan tahun

2005/2006 sebanyak 6.583 orang. Untuk tingkat SMK, tahun 2007 sebanyak 7.444

orang lulus. Jumlah yang juga meningkat apabila dibandingakan tahun sebelumnya

yaitu tahun 2004/2005 sebanyak 6.574 orang dan tahun 2005/2006 sebanyak 6.590.

C.Ketenagakerjaan

Jumlah penduduk bekerja di Kota Surakarta pada tahun 2007 mencapai 261.143

atau sebesar 50,67% dari seluruh penduduk kota Surakarta. Penduduk wanita yang

bekerja mencapai angka sebesar 42,81% dari penduduk yang bekerja. Ini menunjukkan

bahwa peran perempuan di Kota Surakarta cukup tinggi dalam peningkatan

(26)

pekerjaan sebagai buruh industri menjadi tingkat mayoritas mata pencaharian penduduk

di Kota Surakarta sampai saat ini.

Tabel II.3

Banyaknya Penduduk Menurut Mata Pencaharian di Kota Surakarta

TAHUN

Sejak terjadinya krisis ekonomi tahun 1997-1998 kondisi ekonomi Kota

Surakarta berangsur-angsur meningkat meskipun belum sebaik pada saat sebelum krisis.

Hal ini ditandai dengan dengan laju pertumbuhan PDRB (Produk Domestik Regional

Bruto) tahun 1999 sebesar 1,44% dari tahun sebelumnya sebesar -13,93% kemudian

pada tahun 2000 melonjak menjadi 4,15% dan sedikit melambat pada tahun 2001

sebesar 3,93%. Peningkatan pertumbuhan secara signifikan kembali terjadi pada tahun

2002 dan 2003, masing masing mencapai 5,32% dan 6,46%.

Apabila dilihat dari kontribusi sektoral terhadap PDRB total, ternyata

pertumbuhan ekonomi kota Surakarta selama lima tahun (1999-2003) didominasi oleh

sektor industri, perdagangan dan jasa. Sektor industri memberi kontribusi sebesar 29,14

(27)

Hotel dan Rumah makan memberi kontribusi sebesar 23,07% menurut harga berlaku

atau 22,14% menurut harga konstan, disusul kemudian sektor jasa-jasa dengan

kontribusi sebesar 11,83% menurut harga berlaku atau 14,97% menurut harga konstan.

Sementara itu, PDRB (Produk Domestik Regional Bruto) Kota Surakarta pada 4

tahun berikutnya yaitu tahun 2007, atas dasar harga berlaku sebesar 6.909.094,57 juta

rupiah dan atas dasar harga konstan 2000 sebesar 4.304.287,37 juta rupiah. Sehingga

pada tahun 2007 besaran PDRB Kota Surakarta atas dasar harga berlaku menjadi 2,07

kali dari tahun 2000 dan PDRB atas dasar harga konstan menjadi 1,36 kali. Pada tahun

2007 sektor Perdagangan, Hotel dan restoran merupakan sektor yang menjadi andalan

terbesar di Kota Surakarta. Hal ini ditandai dengan sumbangannya terhadap total PDRB

Kota Surakarta yaitu berkisar di atas kontribusi terbesar dibanding dengan sektor lain.

Sumbangan berikutnya adalah sektor Industri Pengolahan dan sektor Bangunan

masing-masing sebesar 24,34% dan 12,28%. Sementara itu Pertanian dan Penggalian

merupakan sektor yang memberikan sumbangan terkecil yaitu 0,06% dan 0,04%.

Dengan kata lain, perekonomian Kota Surakarta menunjukkan kinerja yang

membaik dari tahun ke tahun dengan rata-rata pertumbuhan dari tahun 2000-2005

sebesar 5,05. Pertumbuhan ekonomi ini menjadi 5,54 % pada tahun 2006 dan naik

sebesar 0,41% pada tahun 2007, menjadi 5,93%. Kemajuan perekonomian ini juga

didukung dengan terkendalinya perkembangan harga (inflasi), dimana mulai tahun 2000

sampai dengan tahun 2007 rata-rata perkembangan inflasi adalah 7 % per tahun, dengan

tingkat investasi tumbuh rata-rata 18% (BKPMD, 2007), pebisnis dan investor

local/asing banyak melakukan kunjungan rata-rata 10/20 kali/orang/tahun (PHRI,

APINDO, Surakarta,2007). Pendapatan asli daerah (PAD) selama lima tahun terakhir

meningkat tajam sampai dua kali lipat. Dari tahun ke tahun APBD Kota Surakarta

mengalami peningkatan; 2001 (Rp. 206,3M); 2002 (Rp. 206,7 M); 2003 (Rp. 347,5 M);

2004 (Rp. 358.2 M); 2005 (366.0 M); 2006 (Rp. 496.1M); 2007 (Rp.590.1 M).

Sedangkan data terakhir tahun 2008 tercatat APBD Kota Surakarta sebesar Rp. 686. 9

Milliar.

Tabel II.4

Pertumbuhan PAD Kota Surakarta

Tahun Pendapatan Asli Daerah

1 2004 59.78 Milliar

2 2005 66.08 Milliar

3 2006 78.63 Milliar

4 2007 88.00 Milliar

5 2008 100.08 Milliar

(28)

E. Pemerintahan

Sejak pemerintahan Suharto memegang tampuk pemerintahan tahun 1965,

sistem politik yang sangat tersentralisasi dikukuhkan atas nama integrasi nasional,

stabilitas politik dan pembangunan ekonomi. Kekuasaan terpusat ini didukung dengan

undang-undang pemerintahan daerah, UU No.5 tahun 1974, yang menganut sistem

sentralisasi pemerintahan. Pemerintah lokal diperlakukan sebagai kekuatan subordinatif

yang tidak memiliki ruang untuk menata rumah tangganya sendiri. Untuk melancarkan

sistem sentralisasi ini, strukur pemerintahan militer dibentuk sejajar dengan struktur

pemerintahan sipil. Pada level provinsi, gubernur menjalankan pemerintahan regional

dibawah bayang-bayang Panglima Daerah Militer (Pangdam), pada level

kabupaten/kota pemerintah kabupaten/kota dibayangi komandan distrik Militer

(Dandim), level kecamatan seorang camat harus bekerja sama dengan Danramil, dan

pada level terbawah (tingkat desa) kepala desa bekerja dalam pengawasan Babinsa.

Struktur pemerintahan sipil sendiri meletakkan kekuasaan pemerintahan di

tangan penguasa sipil yang memiliki kekuasaan tak tersaingi oleh lembaga lain

(penguasa tunggal): mulai gubernur sampai walikota/bupati. Meskipun badan

perwakilan rakyat secara formal menjadi partner mereka, pada kenyataannya lebih

berperan sebagai sleeping partner daripada lembaga yang memperjuangkan aspirasi

rakyat. Kepala daerah di daerah-daerah strategis biasanya diisi oleh personel militer,

termasuk di kota Surakarta.

Reformasi politik tahun 1999 yang menumbangkan Rejim Suharto memutar

jarum jam ke awal tahun 1950an ketika pemerintah sipil memiliki kedaulatan penuh

untuk menentukan jalannya pemerintahan. Pemilihan umum tahun 1999 menghasilkan

komposisi kekuatan politik yang sama sekali berbeda dengan komposisi zaman

pemerintahan Suharto. PDIP menggantikan Golkar sebagai kekuatan mayoritas di

parlemen. Pemilihan umum untuk anggota legislatif daerah juga dimenangkan PDIP di

kota Surakarta. UU No.32/Th 2004 mengamanatkan pemilihan kepala daerah secara

langsung. Untuk pertamakalinya sejak Orde Baru Surakarta memiliki walikota dari

kalangan sipil, Slamet Suryanto. Pada tahun 2004 pemilihan walikota dilakukan secara

(29)

BAB III

CITIZEN INCLUSION DALAM PRAKTIK GOVERNANCE: PENELUSURAN

DALAM KEBIJAKAN PENDIDIKAN KOTA SURAKARTA

Desentralisasi dan otonomi daerah menekankan perlunya penguatan kerjasama

antara aktor publik dan aktor privat maupun aktor publik bersama aktor masyarakat

(CSO). Pembangunan daerah yang mengikutsertakan masyarakat dilaksanakan berdasar

pada inisiatif lokal yang membuat pemerintah daerah memiliki legitimasi yang kuat

dalam menjalankan program-program pembangunannya. Citizen inclusion memiliki

keunggulan karena aktor yang terlibat dalan tidak perlu lagi membuat semua kegiatan

dari tahap awal. Melalui hubungan yang terjalin, variasi sumber daya aktor yang terlibat

dapat dikombinasikan untuk menciptakan solusi atas isu atau masalah yang dihadapi

bersama di tingkat perencanaan maupun pelaksanaan program. Proses pengambilan

keputusan yang dilakukan secara tradisional (dari sisi partisipasi dan kualitas hasil

keputusan) kurang dapat dipertanggungjawabkan akuntabilitas dan realibilitasnya. Pada

bagian ini akan dibahas bentuk kebijakan pendidikan dan inklusi warga dalam

kebijakan pendidikan di Surakarta sebagai bagian dari desain besar kebijakan sosial

pemerintah Kota Surakarta.

A. Bentuk Kebijakan Pendidikan

Ada beberapa program yang dibuat oleh pemerintah Kota Surakarta di bidang

pendidikan. Tetapi, program yang saat ini krusial adalah Bantuan Pendidikan

Masyarakat Kota Surakarta (BPMKS). BPMKS merupakan bantuan pendidikan yang

diperuntukan bagi:

a. Siswa Warga Kota Surakarta dari Keluarga Mampu yang bersekolah di Kota

Surakarta pada Jenjang SD/MI, SMP/MTs Negeri.

b. Siswa Warga Kota Surakarta dari Keluarga Mampu yang bersekolah di Kota

Surakarta pada Jenjang SDLB, SMPLB dan SMALB.

c. Siswa warga Kota Surakarta dari keluarga tidak mampu yang bersekolah di

Kota Surakarta jenjang SD/MI/SDLB Negeri/Swasta, SMP/MTs/SMPLB

Negeri/swasta, SMA/MA/SMK/SMALB Negeri/Swasta.

(30)

pada sekolah PLUS jenjang SD, SMP dan SMK Kota Surakarta.

e. Siswa warga Kota Surakarta yang yang tidak bersekolah, tetapi masih dalam

usia sekolah jenjang SD, SMP dan SMK.

BPMKS dibagi menjadi 3 jenis kartu kategori yaitu silver, gold dan platinum.

Masing-masing kategori itu adalah sebagai berikut:

1. Kartu BPMKS Silver

Kriteria Siswa yang dapat menerima adalah:

a. Siswa Warga Surakarta dari warga mampu yang bersekolah di kota Surakarta

pada jenjang SD/MI Negeri, SMP/MTs Negeri.

b. Siswa Warga Surakarta dari keluarga mampu yang bersekolah di kota Surakarta

jenjang SDLB, SMPLB dan SMALB Negeri/Swasta.

2. Kartu BPMKS Gold

Kriteria yang dapat menerima adalah:

a. Siswa warga kota Surakarta dari keluarga tidak mampu yang bersekolah di kota

Surakarta jenjang SD/MI/SDLB Negeri/Swasta, SMP/MTs/SMPLB

Negeri/Swasta, SMA/MA/SMALB Negeri/Swasta.

3. Kartu BPMKS Platinum

Kriteri Siswa yang dapat menerima :

a. Siswa Warga kota Surakarta dari keluarga yang tidak mampu yang bersekolah

pada sekolah PLUS jenjang SD, SMP dan SMK kota Surakarta.

b. Siswa Warga kota Surakarta yang tidak bersekolah, tetapi masih dalam usia

sekolah jenjang SD, SMP dan SMK serta yang akan melanjutkan ke Sekolah

Plus.

B. Awal Mula Kebijakan

Kebijakan ini diluncurkan pada periode kedua pemerintahan Jokowi. Dalam

kampanyenya, jelang Pilwako periode 2010-2015 di awal tahun, secara jelas Jokowi

menegaskan fokus pemerintah pada peningkatan pelayanan publik, utamanya

pendidikan, melengkapi program pelayanan kesehatan (PKMS, Pelayanan Kesehatan

Masyarakat Surakarta). Kedua fokus ini bersinergi dengan fokus pemerintahan Jokowi

di bidang ekonomi, yang ditujukan untuk meningkatkan investasi besar di Kota

Surakata, maupun mendorong unit usaha kecil dan menengah yang telah digalakkan

sejak periode pertama pemerintahan.

(31)

murah dikritik sebagai sarana untuk menaikkan popularitas Jokowi semata. Menelisik

ke belakang, persetujuan program pendidikan murah ini memang ditandatangani pada 3

Maret 2010, waktu yang mendekati Pilwako. Program ini disebut Layanan Pendidikan

Masyarakat Surakarta (LPMS). LPMS berisi konsep program pendidikan yang

ditargetkan untuk membantu masyarakat miskin. Konsep yang diajukan SKPD teknis

ini dibagi menjadi 3 kategori. Pertama, Platinum untuk siswa di lima SD plus, 2 SMP

plus dan SMK plus. Kedua, gold bakal dimiliki siswa SD, SMP negeri maupun swasta

yang masuk kategori tidak mampu dan tidak diwajibkan membayar beaya operasional.

Selain itu siswa SD dan SMP negeri yang mampu tetap dapat subsidi beasiswa silver.

Tetapi, konsep LPMS ini kemudian dikembangkan melalui BPMKS (Bantuan

Pendidikan Masyarakat Kota Surakarta), sebagaimana dijelaskan di atas. BPMKS

secara lebih jelas mengikutsertakan semua anak usia sekolah sebagai penerima bantuan,

termasuk mereka yang tidak mengenyam pendidikan di sekolah. Bukan saja bagi

sekolah negeri, bantuan ini juga diperuntukkan bagi anak yang mengenyam pendidikan

di lembaga pendidikan swasta. Kategorisasi penerima dalam program mengindikasikan

rasionalisasi pengeluaran bantuan pendidikan pemerintah, dimana warga yang paling

membutuhkan-lah yang menerima bantuan paling besar, sementara warga yang mampu,

menerima bantuan sebagian, mengingat pendidikan bagaimanapun adalah investasi

jangka panjang. Program ini tidak didesain dengan semata-mata menggratiskan seluruh

biaya pendidikan dasar bagi semua warga, sehingga bersifat sangat populis tetapi

memberatkan APBD, namun bantuan ini didesain targeted, ditujukan untuk menyasar

penerima bantuan yang tepat, dan skema pengeluaran yang efektif dan efisien. Dana 23

Milyar yang dikeluarkan pemerintah ini disambut baik oleh warga.

Dengan demikian, menurut Jokowi dan FX. Rudy, dalam pemberitaan Antara,

18 April 2010, program ini jelas semata-mata tidak ditujukan untuk mendongkrak

popularitas politik, mengingat sekedar peluncurannya dilakukan menjelang pemilihan

walikota periode kedua. Program ini merupakan tindak lanjut dari Perda Pendidikan

dan merupakan penyempurnaan dari program-program pendidikan sebelumnya, tambah

FX. Rudy. Target utama program ini adalah rakyat kecil, dengan tidak menutup

kesempatan warga Surakarta pada umumnya untuk memperoleh bantuan serupa. Oleh

karena itu, di dalam program ini diberlakukan kategorisasi, untuk menjamin bahwa

uang dikeluarkan pemerintah kota tepat sasaran dan tepat guna.

Sebagai tindak lanjut dari upaya pengembangan pendidikan, pemerintah kota