Rejormasi UUD 1945
REFORMASI UUD 1945 MELALUI
KONVENSIKETATANEGARAAN
Mura P. Hutagalung
Selama 32 tahun pemerintahan Orde Baru, UUD 1945 mengalami proses sakralisasi karena penolakan perubahan terhadap konstitusi itu. Upaya menahan proses perubahan UUD 1945, antara lain, dilakukan melalui penerapan system referendum sebagaimana diatur dalam ketetapan MPR. Tumbangnya pemerintahan rezim Orde Baru telah menggulirkan semangat untuk meng-amandemen UUD 1945.
I. PENGANTAR
335
Ada sementara pendapat yang mengatakan bahwa krisis ekonomi adalah suatu "blessing in disguise"bila dilihat dari perspektif politik, dengan alasan tanpa krisis ekonomi tidak mungkin terjadi gerakan reformasi yang akhirnya menumbangkan Suharto I.
Namun di lain pihak dihadapkan pada fakta, bahwa krisis ekonomi yang semakin gawat akan membatasi ruang gerak kita karena tidak boleh ada kesempatan membuat kesalahan dan ruang untuk melakukan manuver politik pun menjadi sangat terbatas. Untuk mencegah supaya ekonomi tidak semakin memburuk maka perlu ada "soft landing" dibidang politik. Ini berarti reformasi bidang politik harus dilakukan secara damai, konsti-tusional namun sistematis dan berkelanjutan '.
! Dewi Fortuna Anwar "Pokok-pokok Pikiran Bidang Politik" dalam Retleksi Agenda Reformasi membangun masyarakat madani (Jakarta: Kanisius, 1999) hal. 70.
1 Ibid.
336 Hukum dan Pemballgu/lall Hipotesa ini masih memerlukan kajian-kajian kritis karena scopenya dilihat dari dimensi yang terbatas yaitu perspektif pOlitik semata, yang kalau dilihat dari dimensi-dimensi lain dalam cakupan hukum, ekonomi dan kemasyaratakan (sosiologis) masih perlu diperdebatkan lebih lanjur, karena krisis ekonomi bukan satu-satunya faktor bahkan bukan fakror yang paling dominan yang melahirkan arau menciprakan gerakan reformasi.
Dikatakan demikian karena suatu reformasi bisa saja terjadi karena ' : (I) fakror-faktor yang berada di dalam masyarakat itu atau bangsa itu sendiri dan (2) faktor-faktor yang berada di luar masyarakat dan bangsa yang bersangkutan. Krisis ekonomi dunia memang telah berdampak luas sampai ke negara-negara di Asia Tenggara dan khususnya di Indonesia. Inilah adalah faktor luar yang didukung oleh faktor dalam yaitu kelemahan dalam struktur ekonomi kita, kesalahan dalam orientasi pembangunan ekonomi yang menjalar ke sektor-sektor lainnya baik politik, hukum dan sosial budaya.
Pengaruh dari luar juga pernah dialami di negara-negara Eropa pad a permulaan revolusi industri karena adanya penemuan dalam bidang tekno-logi tertemu.
Kadang-kadang reformasi terjadi karena munculnya tokoh-tokoh yang telah mengalami pendidikan di luar negeri. Kemerdekaan Indonesia tercapai antara lain rokoh-lOkoh masyarakat pada waktu ilU mengalami pendidikan luar negeri.
Faktor internal dalam masyarakat dan negara yang bersangkutan tidak boleh diabaikan. Saya mengira bahwa reformasi memang sudah menjadi keinginan yang kuat dari sebagian besar masyarakat Indonesia, yang dalam hal ini diwakili oleh pemimpin-pemimpinnya. Pem impin-pemimpin ini kemudian dinamakan pelopor-pelopor reformasi atau pejuang-pejuang reformasi yaitu pihak-pihak yang oleh masyarat diberikan kepercayaan untuk mencetuskan, memberi landasan serra melanjutkan gerakan reformasi iru sendiri.
Dari paparan ini pendapat yang cenderung menyimpulkan faktor krisis ekonomi satu-satunya alasan timbulnya reformasi dan tanpa krisis
3 Bandingkan Soerjono SoekanlO "Mengel/al Sosiolog;" (Jakarta. Academica. 1980) hal. 58 Okrober -Desember 1999
Re/orillasi UUD 1945 337 ekonomi tidak mungkin terjadi gerakan reformasi sulit dipertahankan dan tidak kurang dapat dipertanggungjawabkan.
II. REFORMASI TOTAL SECARA DAM AI
KONSEPSIONAL DAN BERKELANJUTAN.
STRUKTURAL,
Menjelang kejatuhan Suharto, istilah "rejormas;" adalah jargon politik yang mendapat kwalifikasi yang lebih jauh dari arti kata yang sebenarnya. Bahkan dicampuradukkan dengall pengertian "sukses;". Reformasi diartikan menolak segal a sesuatu yang berhubungan dengan politik Orde Baru. Dalam arti itu reformasi diartikall sebagai sinonim dari aspirasi untuk ''freedomjrom'' yaitu keinginan untuk bebas dari '.
Pertanyaan yang muneul sehubungan dengan kwalifikasi pengertian itu adalah : Hal-hal yang ingin dicapai dalam reformasi itu freedom for what? Jawaban mahasiswa adalah "REFORMASI TOTAL".
Pengertian total di sana pad a mulanya hanya menunjuk semua sektor yang harus di reformasi. dengan tiga sektor utama yang dapat dianggap sebagai prioritas yaitu :
I. Sektor Ekonomi, untuk meneiptakan kestabilan harga dan pengadaan sembilall bahan pokok makanan (sembako) .
. 2. Sektor Politik, yang bertujuan untuk menurunkan dari kekuasaan semua orang yang masih mewakili budaya politik Suharto.
3. Sektor Hukum, yang menjernihkan berbagai penyelewengan, manipulasi dan distorsi selama ini.
Sekalipun demikian pengertian "total" tidak hanya harus dipahami seeara sektoral akan tetapi juga menurut lapis-lapis sosial budaya. Pertama pada tingkat paling fisik, reformasi akan menyentuh tingkat kelembagaan. Sebagai contoh partai politik yang tadinya hanya ada liga yaitu PPP, POI dan Golkar, sekarang berubah sama sekali menjadi multi panai. Apabila tidak diawasi akan kembali ke situasi politik ORLA pada zaman rezim Sukarno dulu. Kedua perubahan dalam tingkat kelembagaan yang disusul dengall perubahan perundang-undangan. Pemisahan secara tegas
fungsi-~ Ignas Kleden "Pikiran Pikiran Sosial Budaya Ullfuk Reforlllosi" Jalam .. Refleksi Agenda Re!ormas;", ibid hal. 128.
338 Hukum dan Pembangllnan
fungsi Eksekutif, Legislatif dan Yudikatif. Penghapusan lembaga-Iembaga yang inkonstitusional dan Amandemen UUD 1945.
Dan yang Ketiga, yang diinginkan dan dituntut dalam reformasi total
adalah bahwa reformasi itu tidak hanya menyentuh soal-soal kelembagaan dan perundang-undangan tetapi juga menyangkut perubahan nilai, sikap, pandangan politik, tingkah laku, alam pikiran dan mentaliras. Dimensi ini
yang paling sukar terwujud karena merubah nilai dan pandangan yang terwuJud dalam sikap tindak dan perilaku dan menralitas khususnya dikalangan aparatur dan pelaksana-pelaksana pemerintahan bukanlah suatu hal yang mudah dilaksanakan.
Untuk itu diperlukan adanya "ikrikad baik" (Ie goeder rrouw) dari para pelaksana negara dan pemerintahan yang harus didukung oleh seluruh lapisan masyarakat dengan tugas-tugas besar antara lain : (1) mengatasi
krisis (over coming crisis) tanpa menghilangkan pandangan refonnasi kedepan yang berkesinambungan supaya tidak kehilangan arah dan (2)
pelaksanaan reformasi itu harus secara damai (3) kita harus mendefinisikan agenda-agenda kita seperti political agenda, economic agenda dan agelida of law dan reformasi budaya juga amat penting. Oleh karena itu refonnasi
tidak saja secara struktural tetapi juga kultural. Dan kebudayaan memang
tidak "given" melainkan kita ubah "in the making proce,,".
IlL REFORMASI KONSTITUSI
Pad a masa reformasi sekarang ini dikaitkan dengan kebutuhan
mempersiapkan tatanan hukum di masa mendatang. l11akin disadari perlu mel11pertimbangkan diadakalillya upaya terhadap penyempurnaan terhadap beberapa bagian materi UUD 1945 sendiri. Artinya tuntutan untuk
"perubahan" UUD 1945 dan tidak berl11aksud melakukan "pengganrian"
secara total adalah suatu tuntutan reformasi yang tidak dapat kita elakkan. Dari sejarah konstitusi kita dapat maklu'mi bahwa UUD 1945 itu sendiri ketika disusun pada tahun 1945 memang dimaksudkan sebagai
konstitusi yang bersifat sementara dan disusun dalam waktu yang sang at
singkat. Karena itu tidak semua hal-hal penting yang menjadi materi muatan konstitusi termuat di dalal11nya apalagi dikaitkan dengan kebutuhan yang timbul karena perkembangan masyarakat dewasa ini dan di masa mendatang, maka ide perubahan dan penyempurnaan terhadap materi UUD
1945 tidak dapat diabaikan begitu saja.
Rejormasi UUD 1945 339 Di samping itu selama 32 tahun pemerintahan Orde Baru sebagai akibat penyalahgunaan dan penyelewengan konstitusi yang oleh rezim Orde Baru UUD 1945 mengalami proses "sakralisasi" sebagai konstitusi yang seakan-akan tidak dapat berubah. Setiap kali ada ide perubahan selalu dihadapi dengan "kecemasan" dan "ketakutan" sehingga mendorong l11unculnya berbagai ketentuan yang l11embatasi dan menghalang-halangi upaya perubahan itu, seperti dengan l11el11perkenalkan "sistelll referendum" dan lahirnya Tap-Tap MPR' yang menjamin kehendak politik penguasa yang mempengaruhi wakil-wakil rakyat di MPR untuk tidak l11engubah UUD 1945'.
Suasana "sakral" yang menyelil11uti UUD 1945 ilU l11enyebabkan konstitusi l11enjadi instrumen intil11idasi dan pel11aksaan l11elalui hegel110ni l11akna-l11akna dalal11 sistel11 dan kultur kekuasaan Orde Baru '. Keadaan dan suasana semacam inilah yang pada dasarnya yang diruntuhkan oleh gelol11bang reformasi dan del110kratisasi yang berpuncak pada pengunduran diri Suharto sebagai Presiden. Ini suatu pelajaran yang perlu dial11bil oleh bangsa Indonesia.
Maka oleh karena itu dalal11 upaya reforl11asi hukum nasional sudah l11uncul ide-ide atau gagasan-gagasan untuk mengadakan al11andemen terhadap UUD 1945 sesuai tuntutan l11asyarakat kita dewasa ini.
IV. GAGASAN AMANDEMEN UUD 1945
Gagasan mengenai amandemen UUD 1945 ini telah dilontarkan oleh berbagai pihak, bahkan l11ereka telah mulai l11elakukan langkah-Iangkah untuk l11engal11andel11en UUD 1945.
Terdapat beberapa faktor yang menjadi pendorong kuat bagi ide penyel11purnaan UUD 1945 adalah keinginan untuk l11el11perkuat kedudukan UUD 1945 sebagai penjaga dan dasar pelaksana prinsip del11okrasi, prinsip negara berdasarkan atas hukul11 dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia .
.
' Liha' Tap MPR No. IIMPRI1978 pasal 115 jo. Tap MPR No. IIMPRI1983 pasal 104.
6 Bandingkan dengan Juniano SH. "Sejarail KetawffeK0r(lml Indollesia" (Yogyakarw Gajah Mada 1966) hal. 118.
1 Pada lTI<lsa rezim Orde BiUU semua gagas<ln-gagasan yang ingin merubah UUD 1945 sering dikwalifisir sebagai "inkollstitusioflaC hahkan dianggap "tilldak pitlalla slifJvers!r.
340 flukulll dall Pembangllflan Berkembangnya gagasan untuk mengamandemen UUD 1945 itu didorong pula oleh semangat refonnasi total dan yang c1isuarakan secant luas oleh masyarakat karena kenyataan menunjukkan bahwa UUD 1945 itu sendiri mengandung beberapa kekurangan.
Sebagai karya manusia dari para pendiri-pendiri negara Republik Indonesia (founding farhers) ini kekurangan-kekurangan UUD 1945 dikait -kan dengan tuntutan masyarakat dan bangsa dewasa in dapat berupa : '.
Perlama, struktur UUD 1945 menempatkan dan memberikan
kekuasaan yang amat besar terhadap pemegang kekuasaan Eksekutif (Concentration of Power alld Responsibility UpOIl Ihe President). <)
Kedua, struktur UUD 1945 tidak cukup memuat dan menjamin
pelaksanaan sistem "check and balance" untuk menghindari penyalah-gunaan kekuasaan atau suatu tindakan yang melampaui wewenang.
Ketiga. terdapat beberapa ketentuan yang tidak jelas (vague) yang
membuka peluang penafsiran' yang bertentangan dengan prinsip negara berdasarkan konstitusi.
Keempat. struktur UUD 1945 banyak mengatur pendelegasian ke
dalam undang-undang organik tanpa disertai arahan tertentu materi muataan yang harus diikuti atau dipedomani.
Ke/ima. tidak'ada kelaziman UUD memiliki penjelasan resmi.
Keenam. berkaitan dengan kekosongan materi muatan, seperti HAM,
masa jabatan Presiden dan pembatasaan \Vaktu pengesahan RUU oleh Presiden.
Meskipun demikian UUD 1945 harus diakui telah memuat berbagai prinsip negara berdasarkan konstitusi demokrasi dan negara berdasarkan hukum, tetapi karena berbagai faktor-faktor disebut di atas maka yang terjadi adalah sebaliknya.
Oleh karena itu untuk menjamin pelaksanaan prinsip-prinsip demokrasi, negara berdasarkan atas hukum dan lain-lain hal yang sudah ditentukan maka tidak ada jalan yang terbaik kecuali memperbaharui UUD 1945 dengan cara menambah, merinci dan menyusun ketentuan-ketentuan yang lebih tegas dan sesuai dengan tuntutan perkembangan masyarakat dewasa ini dan apabila masih ada hal-hal yang masih belum sesuai dengan
JoI Lihat : J imly Asshiddiqie eta I dalam .. Pondal/gall dOll LlIlI;,:kllll RelorJIIllsi BJ HaIJi/Jie"
Buku Dua. J-Iukum dan Sosial Buuaya (Jakarta. Raja Grafis dan Pusaka 1999) hal. 100 'J Lihat Azhary" POlleasila dan UUD 1945" (Jakarta Ghalia. 1983) hal. 83 lenlang pen,ielasan UUD 1945 Bagian Sistem Pemerimahan Negara Butir IV.
ReJormasi UUD 1945 341 tuntutan dan kesadaran hukum masyarakat masih dapat diatur melalui Konvensi Ketatanegaraan sebagai hukul11 dasar tidak tertulis namun hidup dan rerpelihara dalam praktek ketatanegaraan.
V. DASAR HUKUM MEREFORMASI UUD [945 MELALUI AMANDEMEN
Salah satu tugas MPR adalah "1l1enetapkan" Undang-Undang Dasar'''. ketentuan ini diatur dalam UUD 1945. Berdasarkan sejarah pembentukannya UUD 1945 itu telah dibuat dalam waktu yang singkar dan
genting. Oleh karena kalau dicermati ketentuan ayat (2) Aturan Tambahan yang menyebutkan : "Dalalll enam bulall sesudah M PR dibellfllk, Maje/is ini bersidallg unruk lIlenetapkan Undang-Undang Dasar" telah me1l1beri
petunjuk bahwa UUD ini dibuat untuk "sementara'·.
Kondisi pad a waktu itu menuntut pengesahan UUD 1945 untuk
sekedar memenuhi persyaratan berdirinya negara RI yang telah diprokla-masikan pada tanggal 17 Agustus 1945. Para penyusun UUD 1945 ini pun pada waktu itu telah menyadari kekurangan-kekurangan dan
ketidak-sempurnaan UUD 1945 ini, sehingga tidak luput dari pertimbangan mereka bahwa kelak apabila keadaan negara sudah stabil akan dibentuk UUD baru
yang lebih baik dan sempurna oleh wakil-wakil rakyat dipilih melalui
pemilihan umum yang luber, jujur dan adil.
Oleh karena ketentuan dalam Aturan Tambahan merupakan
"instruksi daTi pelllbenta!: negara IlIlwk dilaksana!:wl" maka pertanyaannya adalah
I. Apakah yang dimaksudkan dengan kata "lIlenetapkan" itu ?
2. Apakah UUD 1945 sudah "ditetapkan" MPR sehingga tidak boleh dirubah lagi ?
Dari segi teori ada beberapa pendapat tentang arti kata menetapkan
yaitu : (I) 1l1enetapkan UUD 1945 seperti adanya sebagai UUD yang tetap.
(2) menetapkan UUD 1945 dengan mengubah. menambah atau
'" Liha! Pasal 3 UUD 1945 jo. Tap MPR No. IIMPRII983
342 Hlikul/I dan PembanglllZGIl
menyempurnakan disana sini, dan (3) menetapkan UUD yang baru sama sekali (menetapkan penggantinya).
Siapa cenderung mengikuti pendapat yang mengatakan bahwa UUD 1945 sampai sekarang ini belum "menewpkan" UUD 1945 sebagai UUD yang tetap dan tidak boleh dirubah. Pendapat Prof. Muhammad Yamin, SH dalam bukunya "Pembahasan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia" bahwa dengan dekrit Presiden tanggal 5 Juli 1959 memutuskan UUD 1945 berlaku dan tidak menyebutkan berlaku lagi untuk sementara waktu. Oleh karena itu menurutnya UUD 1945 tidak perlu ditetapkan sekali lagi sesudah Dekrit 5 Juli 1959 oleh MPR karena UUD 1945 sudah c1itetapkan MPR karena UUD 1945 sekarang berlaku sudah telap adalah sikap "a priori" yang menolak perubahan UUD 1945 dan tidak demokratis dan tidak realistis serta tidak objektif, karena tergantung MPR ingin merubahnya atau tidak berdasarkan. kewenangan yang ada padanya sesuai aspirasi masyarakal Indonesia pada umumnya.
Pengertian "ditewpkan" sebagai UUD 1945 yang sah tidak berarti menolak segal a bentuk perubahan pendapat seperti itu telah ditinggalkan pad a era reformasi ini.
Dengan keluarnya Tap MPR No. IIMPR/1978 Pasal 115 Bab XVII yang berbunyi
"Majelis berketetapan wltllk lIIelllpertahankan UUD 1945. tidak
berkehendak dan tidak akarl melakukan pembahan terhadapnya serra aJ.:an
lIIelaksanakan secara ilium; dan kOllseklVen".
Menurut Prof. Padmo Wahjono. SI-I " bahwa ide UUD bersifat sementara sebeJum ada ketegasan setiap dari Majelis Permusyawaratan Rakyat telah diakhiri pad a masa sekarang dengan adanya ketegasan semacam mi.
Akan tetapi Prof. Padmo Wahjono pendukung aliran Prof. Moh. Yamin ini sudah tidak ada tempatnya lagi di era reformasi ini seteJah tumbangnya rezim Orde Baru, bahkan tidak sesuai dengan ketentuan yang tercantum didalam Memorandum DPRGGR tang gal 9 Juni 1966 yang menjadi lampiran Tap MPRS No. XX/MPRSIl966 antara lain dalam huruf C dari Sub A dari pasal 3 dari Pokok PersoaJan I hanya melarang Pembukaan UUD 1945 dirubah karena mengubah isi pembukaan dianggap sebagai pembubaran negara. Artinya Batang Tubuh dan Penjelasan tidak ada larangan bagi MPR untuk mengubahnya sesuai aspirasi rakyat
"
P"dmo Wahjono, "Negara Repuhlik Indonesia" (ltIkarta. Rajawali. 1982) hal. 93. OklOber -Deselllber 1999ReJorlllasi UUD 1945 343 Indonesia. Hal itu berarti pemikiran wakil-wakil rakyat tahun 1966 masih lebih demokratis dan objektif dari pad a wakil-wakil rakyat tahun 1978 dan tahun 1983 karena wakil rakyat tahun 1966 ini demokratis dan tidak ami reformasi.
Penulis berpendapal bahwa pemikiran-pemikiran Prof. Moh. Yamin. SH dan Prof. Padmo Wahjono. SH yang cenderung menolak semua perubahan-perubahan terhadap UUO 1945 karena sudah ditelapkan melalui
Oekrit 5 Juli 1959 alau Tap MPR No. I/MPRII978 dan Tap MPR No. IIMPRII983 justru berrentangan dengan ketel1luan pasal 37 UUO 1945 itu sendiri, bahkan bertel1langan dengan aspirasi masyarakat Indonesia dewasa ini yang menghendaki REFORMASI TOTAL.
Oleh karena tUI1lUlan masyarakat Indonesia kebanyakan adanya
reformasi terhadap kelel1luan-ketenruan U U 0 1945 sepanjang mengenai Batang Tubuh dan Penjelasannya tidak dapat diabaikan asal terpenuhi syarat-syarat yang ditel1lukan dalam Pasal 37 UUO 1945 sendiri ),aitu quorum 2/3 X 2/3 X 700 = (Anggota MPR).
Namun demikian jika reformasi konstitusi melalu'i jalur Pasal 37 UUO 1945 ("vervasslIlIgwalldlllllg" istilah Prof. .Iellinek atau "lIornrale reclus vorlllillg" istilah Prof. Slruycken)" sukar dilaksanakan karena persyaratan formal dan quorum yang limitatif ditenrukan UUO 1945 iru. akan tetapi masih ada alternatif lain untuk mereformasi konstitusi kita secara legal yaitu melalui cara "collvelllio/l" (kebiasaan ketatanegaraan)
dan menolak cara-cara reformasi . konstitusi secara .. abllorlllal rechrsl'orlllillg" atau "relf'assullgallderung" lainnya yaitu revolusi. coup
d'etat dan lain sebagainya karena tidak sesuai dengan paham konstitusi kita yang menganut asas kekeluargaaniJ
VI. ART! DAN MAKNA DARl KONVENSI
Oalam kaitannya dengan ropik reformasi konstitusi ini terdapat suaru
lembaga dalam bidang hukum tata negara atau hukum konstitusi yang
.disebur dengan "kebiasaall kerarallegaraall" atau ,. COli venrion " yakni perbuatan dalam kehidupan ketatanegaraan yang dilakukan berulang kali.
12 Lihal Mohallllntld Kusnardi - Hannaity Ibrahim .. PcnX(Jf/Tar Huklllll Tara NeXart!
!odooesia" (Jakarta: PSI-ITN-FHUI. 1976) hal. 40
U Balldingkan dengan Muhamlllad Kusnadi - Hannaily Ihrahim Ihid hal. 49
344 Hllkum dan Pembangunan sehingga diterima dan ditaati dalam praktek kenegaraan, walaupun itu bukan hukum 14
Ada juga yang merumuskannya dengan cara sederhana bahwa
"col1vel1lion" ialah kelaziman-kelaziman dalam praktek hid upl5 tetapi
rumusan ini terlalu sempit karena makna convention adalah kelazima n-kelaziman saja,
Menurut A, V, Dicey bahwa khususnya di Inggris "convel1lions of constitutions" itu meliputi : 16
I, Understandings (pengertian-pengertian) 2, Habits (kelaziman-kelaziman)
3, Practices (praktek-praktek)
Berbeda dengan Prof ESC, Wade dan G, Godfrey Philips mengatakan : 17 "Convention are a mixture of rules based UpOIl custom alld expendiency, but sometimes their source is express agreemellfs", maka deng2n begitu terdapat 3 (tiga) jenis konvensi di Inggris yaitu
I. Custom (kebiasaan) 2. Exped iency (kepatutan)
3. Express agreement (persetujuan yang dinyatakan)
Selain itu, ada juga yang mengartikan konvensi ketatanegaraan sebagai perbuatan ketatanegaraan yang dilakukan berulang-ulang sehingga dapat diterima dan ditaati dalam praktek ketatanegaraan suatu negara walaupun perbuatan tersebut bukan hukum. "
Pendapat yang lain lagi dikemukakan oleh E.c'S. Wade dan G. Godfrey Philips bahwa yang dimaksudkan convention itu adalah : 19
14 Moh. Kusnadi ~ Harmaily Ibrahim ibid hal 21.
15 Ismail Sunny, "Pergeseran Kekuasaan Eksekutif' (Jakarta. Aksara Baru 1977) hal. 34
", Ihid. hal. 36-37 " Ihid. hal. 39-40
III Ismail Sunny, or-Cil hal. 31-46
I'} E.S.C. Wade and G. Godfrey Philips. "CoI1Jlilllliollal Law: All malinl' (l (he L(l1II (llId
Practice (?f (he constitutions inc:iudillg amral and Jocal gO\'(!rI1mem, tile citizen (llId Administrative Law", Longmans, London, 1965. ed-7, hal. 7.
Reformasi UUD 1945 3..+)
.. rules 1I0t havillg the force at h/ll' bllt IIIhich CWI lIel'erlli.eless lIor he
disgarded sillce ther are sallcrioll br rhe public Opillioll alld perhaps ill
direcrlv by lalll proper".
Berkenaan dengan itu, A. V. Dicey berpendapat bahwa konvensi ketatanegaraan akan meliputi : '"
I. Bagian dari kelatanegaraan (konstitusi) yang tumbuh. diikuti clan diraari dalam praktek penyelenggaraan negara.
2. Bagian dari konstitusi yang tidak dapat dipaksakan oleh atauplln melalui badan peradilan.
3. Pentaatan terhadap konvensi sell1ata-ll1ata didorong oleh runtutan erika ahlak araupun polirik dalall1 penyelenggaraan negara.
4. Konvensi merupakan ketentuan-ketentuan tentang bagaimana seharu
s-nya
atau sebaiknya suatu .. discreliol1G1} power" aWu "f;-;es erlllessell" (kekuasaan ullluk melaksanakan arau tidak 1l1elaksamkan suatu tindakanyang semata-mata hanya didasarkan kepada kehijaksanaan atall perti1l1bangan , dari pemegang kekuasaan iru sendiri c1ilaksanakanl.
Walaupun sebenarnya ridak ada perbedaan-perbedaan yang hakiki antara "rhe lalll ot rhe cOlisritlllioll" (Hukum Tara Negara) dengan "rhe COllvelllioll of rhe colISrirllrioll" (kebiasaan keraranegaraan) kecuali dilihat dari segi cara pembentukannya. bentuk dan sanksi hukumnya dari segi reknis yuridis kedua jenis kerenruan keraranegaraan ini c1apar dihedakan 21
I. Di dalam hal suaru kerentuan me1l1punyai sifar hukum maka pada umumnya adalah rugas pengadilan untuk menyarakan hahwa kerentuan illl dilanggar. untuk iru pe1l1erintah harus mengusulkan pengadaannya melailli perundang-undangan.
2. Kerenruan hukum secara formal dinyarakan arau c1igambarkan oleh putusan Pengadilan. sedangkan kebiasaan rill1bul dari praktek dan selalu
1U Lihat: Bagir Manan. "KOI/I·t!lISi Kefaf{///(!XOr(l(Il/" (Banuung. Armico. 19R6) hal. 28.
11 Parlin M. Mangunsollg. "KOIIl'l'IIJi Ketatallt!R(If'Otlll selmgff; sa/oh sal/( saralla pt!mhe/a
Ulldallg-Ulldwig Do.WI,'··· Bandung. Alulllni 1992. hal. 47-4X
346 Hukul1l dall Pembailgunall
ridak begitu pasti pada kwalifikasi perisriwa yang mana hal tersebut menjadi kebiasaan maupun juga berhenti sebagai kebiasaan.
3. Adanya perbedaan semata-mata bersifat psikologis. Pemyataan formal ll1elalui para penguasa yang bersangkutan menjadikan ketentuan hllkllm lebih mempunyai kekuatan (wibawa) dibandingkan dengan suatu kebiasaan.
Sehubungan dengan itu perlu ditegaskan lebih lanjllr bahwa menurul K.C. Wheare bahwa konvensi sebagai kaidah-kaidah konsrilusi "1/01/ legal"
dapa! rerbentuk melalui dua cara yailu : "
Pertama, sualu prakrek terteillu berlangsung didalam jangka waktu terteillu yang lama-lama ll1enjadi bersifal " er.\"lI{/s;l'e'" dan lama-lama
diberikan sehagai slIatu hal atauplln Sllalu keadaan yang bersifat wajih
(ke\\'ajiban). Konvensi yang lerjadi melailli cara sereni ini dapar
clikelompokkan sebagai suatu kebiasaan (custom).
Keciua, kOllvensi teljadi melalui kala sepakal alallpun '"agreell1elll dial1lara rakyat didalam suaru negara dan mereka itu serakal uilluk
melaJ...sanakan suatu hal dengan car3-cara tenentu. yang sekaliglls pula
menentukan tentang mekanisme pelaksanaallllya. Hal-hal yang disepakali
tersebut. langsung menjadi konvensi yang terjadi awupull yang tllll1buh
melalui suatu kebiasaan (custom).
VII. URGENSI REFORMASI HUKUM KONSTITUSI DENGAN KONVENSI
Reformasi konstitusi dewasa ini mempunyai ani yang sangat penting dalam era reformasi ini adalah suatu urgensi yang sangat penting karena konstilusi sebagai suatu dokumen formal tidak darat dilepaskan dari cara
-cara mel1landang dan pola-pola herpikir yang clipengarllhi oleh siluasi dan konclisi serra latar belakang pendidikan rara pembenruknya. Apa yang tercanrum didalam konstitusi selalu herhuhungan dengan aspirasi pada \VakIli para penyusun dan pembemuknya hidup. :'
Ihid. hal. 49
13;\Ildil1~kan Sri Sumamri M ... Pm,w.:dllJ' d(lll Si.\'{{'1I1 Pemhu//(/J/ KIiI/Sfilllsi" rBandull,g.
Alu1l11H. [987). hal. 80.
Rejorl1lQsi UUD 1945 347 Reformasi konstitusi ini kita artikan dalam arti yang wajar (normal) tidak perlu mengganti secara total tetapi mengamandir dari UUD 1945 disesuaikan dengan kondisi dan tuntutan masyarakat kita dewasa ini tanpa harus merubah Pembukaannya yang oleh MPR dengan Tap MPRS No, XX/MPRSIl966 dilarang dirubah, retapi soal-soal dalam Batang Tubuh dan Penjelasan UUD 1945 mutlak wewenang MPR hasil Pemilu yang berdaulat.
Apabila prosedur reformasi konstitusi secara "lIorllla/ reclus -vorl}ling" sesuai Pasal 37 UUD 1945 agak sulit dilakukan karena quorum 2/3 X 2/3 X 700 anggota MPR sulit mencapai konsensus. maka masih terbllka peluang dengan perubahan konstitusi melalui "('01I1'el1lioll of Ihe COIISlillllioll" .
Alternatif ini adalah cara mudah tanpa mengorbankan banyak waktu dan biaya yang penting cara convention ini merupakan kebutllhan akan ketentuan-ketentuan untuk pelengkap (supplement) rangka dasar konstitusi. karena sebagaimana disebutkan Penjelasan U UD 1945 halma .. Vlldan
g-Vlldallg Dasar slIam lIegara ia/ah /WIIWI sebagiall dari /lIIklllll dasar
lIegam illl. Vlldallg-Vlldallg Dasar ia/a/I hllklllll dasllr rallg lerrlliis. sedallg disalllpillg Illidallg-Illldallg dasar i,ll /)er/aklljllga hllklllll rlasar rallg lidak "errlliis ia/aiJ alllral/-alllran dao-ar yallg lilllbid dall lerpelihara da/alll praklek pellye/enggaraall negara lIIeskipllll lidak lam/i.I' ".
Akan tetapi dalam pertumbuhan dan perkembangan tata negara kita.
masalah convention ini tidak mengalami perkembangan karena para penyelenggara negara terlalu dipengaruhi pemikiran ''iJOsilil'isllle /ega/islik". padahal convention dapat saja menyehahkan slIatu pasal dalam UUD menjadi tidak berlaku walaupun ia adalah kaidah-kaidah "11011 /egar menurut Jennings dan K.C. Wheare. tetapi ia dapat berkembang oleh sehah dapat dipahami dan diterima secara umum, Itll sehahnya kalall dilanggar
"Ihey are sal/ctiolled ,by Ihe public opil/iol/". Sehetulnya convention ini tidaklah asing bagi masyarakat kita yang mayoritas penduduknya masih memegang teguh hukum tidak tertulis atau hukum adat. Ini adalah hukllm yang hiciup di alam Indonesia dan masyarakat Indonesia.
Dalam Sidang Umum MPR bulan Oktober 1999 yang lalu terdapat heberapa sikap tindak dalam bidang kenegaraan \'ang perlu ditumbuhkan suatu konvensi antara lain :
Pertama, seorang calon Presiden tidak perlu disvaralkan lIntlik diajukan oleh partainya sendiri. akan terapi dapal juga dicalonkan oleh partai lainnya asalkan didukung oleh fraksi-fraksi di MPR dengan dukungan 70 suara.
348 Hukll11l dan PemballgmZQJl Kedua, seorang calon Presiden yang gaga I rerpilih menjadi Presiden masih dapar dicalonkan kembali untuk calon Wakil Presiden.
Ketiga, apabila pertanggungjawaban Presiden ditolak oleh MPR
dalam pemunguran suara lerbanyak wajib mengundurkan diri sebagai calon
Presiden berikulnya.
Keempat. sekalipun UUO 1945 ridak melarang Kelua OPR merangkap menjadi Kerua MPR, akan lelapi pemisahan kedua jabalan lersebUl lidak berada di rangan salU orang jauh Iebih demokralis ranpa perangkapan jabaran.
Kelima, Rancangan GBHN dalang dari MPR sendiri melalui Badan Pekerja di MPR lidak lagi dalang dari Pemerinlah.
Keenam, seorang yang sudah lerpilih dan dilantik menjadi Kerua OPR arau MPR wajib mengundurkan diri apabila dicalonkan kembali oleh fraksinya menjadi calon Presiden arau calon Wakil Presiden.
Ketujuh, pertanggungjawaban seorang Presiden dan Wakil Presiden di hadapan Sidang Umum alau Sidang ISlimewa MPR wajib dipulUskan unluk dirolak arau direrima dengan cara pemunguran suara.
Oengan contoh-col1!oh perbualan kenegaraan yang sudah mulai
dirintis dalam era reformasi perlu dirumbuhkan menjadi suaru konvensi
kelaranegaraan yang baik unluk mewujudkan suaIU demokrasi yang lebih sehar, lebih elis dan bertanggungjawab. Unluk iIU dalam era reformasi dan dalam kabinel rekonsiliasi ini pertumbuhan hukum dasar lidak lertulis dibidang kelalanegaraan ini perlu mendapal perhalian dan lempal yang
wajar karena ia adalah bagian dari konslilUsi kenegaraan kila yang juga
diakui oleh negara-negara lain pada umunya.
VIII. PENUTUP
Oalam melanjutkan gerakan reformasi kita termasuk ai. bidang hukum ini perlu digali dan dikaji ulang kembali peluang-peluang ul1!uk mereformasi hukum yang dilakukan secara damai. substansiaL struktural
dan kultural serta berkesinambungan.
Reformasi hukum dengan ide merombak sen1Ua hukum-hukum tertulis mulai dari konstitusi sampai ke peraturan yang paling bawah tidak perlu harus memaksakan diri untuk mengeluarkan biaya besar. \Vaklu yang
cukup dan biaya yang relatif besar. Pengembangan Hukum Oasar Tidak
Tertulis (convention) selama ini kurang mendapat tempat yang wajar
ReJormasi UUD 1945 349 padahal kekuatannya dapat saja menggeser berlakunya suatu ketentuan UUD, walaupun sifatnya hanya sebagai "rules not having the jorce of law"
tetapi mempunyai kekuatan mengikat secara moral dan politik.
Masalahnya terpulang pad a para penyelenggara negara dan wakil
-wakil rakyat sejauh mana mampu mewujudkan dalam UUD kita bahwa "the really vital things about the cabinet rest 011 [he constitutional convencions" . Semoga.
DAFTAR BACAAN
Azhary, "Pallcasita dan UUD 1945", Jakarta, Ghalia, 1985
J.C.T. Simorangkir - B. Mang Rang Sang, "Aroulld alld about the
Indonesian COllstitutions of 1945", Jakarta, Jembatan, 1980.
Mohammad Kusnardi - Harmaily Ibrahim, "Pellganrar Huklllll Tata
Negara Indonesia", Jakarta, BSHTN-FHUI, 1976.
Ismail Sunny, "Pergeseran Kekuasaall Eksekutif'. Jakarta, Aksara Baru, 1977.
Sri Sumantri, "Prosedur dan Perubahan Konstirllsi", Bandung, Alumni, 1987.
Surjono Subiakto "Mengenal Sosiologi", Jakarta, Academica, 1980.
St. Sularto"Rejleksi Agenda Reformasi Membangllll Masyarakat Madani", Jakarta, Kanisius, 1999 .
. Padmo Wahjono, "Negara Republik Indonesia", Jakarta, Rajawali, 1982. Juniarto, "Sejarah Ketatanegaraan Indonesia", Yogyakarta, Gajah Mada,
1966.
Bagir Manan, "Konvensi Ketatallegaraan", Bandung, Annico, 1986. E.S.C. Wade - G. Godfrey Philips, "Constitutional Lalv : All oUilille of the
Law and Practice of the constitutions including central alld local
governmenc, the citizen and administrative Law", London, Longmans, 1965. ed-7.
Parlin M. Mangunsong, "Konvensi Ketatallegaraall sebagai salah saUl
sarana perl/bahan Undang-Undang Dasar", Bandung, Alumni, 1992.
