KETERBELAKANGAN USAHA KECIL DAN PENINGKATAN OTONOMI DAERAH
Oleh: Revrisond Baswir
Kesenjangan antara usaha kecil dan usaha-usaha besar telah lama menjadi masalah serius dalam perekonomian Indonesia. Pada tahun 1995 misalnya, sekitar 58% Produk Domestik Bruto (PDB) nasional diduga telah dikuasai hanya oleh 200 perusahaan konglomerasi besar yang berkantor pusat di Jakarta. Sisanya, sebesar 24% dan 10%, masing-masing dikuasai oleh Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dan usaha-usaha menengah di seluruh Indonesia. Dengan demikian, yang tersisa bagi sekitar 40 juta unit usaha kecil hanya sekitar 8% (Damanhuri, 1995).
Walaupun demikian, fenomena keterbelakangan usaha kecil selama ini cenderung disalahpahami. Ciri-ciri keterbelakangan usaha kecil seperti keterbatasan modal, rendahnya kualitas SDM, dan lemahnya penguasaan teknologi, yang seharusnya diperlakukan sebagai akibat, justru dilihat sebagai penyebab keterbelakangan usaha kecil (Baswir, 1995). Akibatnya, upaya penguatan usaha kecil sering salah arah. Upaya penguatan usaha kecil cenderung bersifat karitatif. Sementara kendala struktural yang menjadi penyebab keterbelakangan usaha kecil cenderung dibiarkan tanpa perubahan.
Faktor struktural apa sesungguhnya yang menjadi penyebab utama keterbelakangan usaha kecil? Apa arti penting peningkatan otonomi daerah bagi penguatan usaha kecil? Tulisan ini bermaksud menjawab pertanyaan tersebut. Uraian akan dibagi menjadi tiga bagian. Bagian pertama membahas kendala-kendala struktural penyebab keterbelakangan usaha kecil di era Orde Baru. Bagian kedua membahas arti penting peningkatan otonomi daerah, sebagaimana terungkap dalam UU No. 25/1999, bagi penguatan usaha kecil. Bagian ketiga membahas tindakan yang perlu dilakukan untuk terus mendorong proses penguatan usaha kecil di masa depan.
Keterbelakangan Usaha Kecil
Setidak-tidaknya terdapat lima kendala struktural yang menjadi penyebab utama keterbelakangan usaha kecil di era Orde Baru. Pertama, diterapkannya strategi pembangunan neoliberal yang pro pertumbuhan selama lebih dari 30 tahun. Implikasi penerapan strategi pembangunan yang sangat mempercayai teori tetesan ke bawah (trickle down effect) itu adalah dilakukannya segala upaya untuk memfasilitasi pengembangan usaha-usaha besar sebagai lokomotif pembangunan. Upaya-upaya itu bila perlu dilakukan dengan mengorbankan usaha kecil. Paling jauh, usaha kecil diperlakukan semata-mata sebagai katup pengaman penyediaan peluang kerja.
Logika utama yang mendasari strategi pembangunan neoliberal yang pro pertumbuhan adalah untuk memperbesar kue pembangunan (PDB), pertumbuhan harus dilakukan mendahului pemerataan. Jika tidak, sebagaimana sering dikemukakan oleh para penggagas strategi tersebut, tidak ada yang dapat diratakan. Pemerataan yang tidak didahului dengan pertumbuhan diyakini tidak ada bedanya dengan memeratakan kemiskinan. Implikasinya, dalam rangka penerapan strategi tersebut, usaha kecil dengan sengaja diminta bersabar menunggu sampai kue pembangunan dipandang cukup besar untuk dibagi.
pemda tingkat I dan II di luar Jakarta hanya tersisa sekitar 3,5%. Pada sisi belanja, jumlahnya meliputi 80% dari seluruh belanja negara yang dilakukan oleh pemerintah. Itu belum termasuk proyek-proyek inpres yang dikendalikan secara sangat ketat oleh Jakarta (Baswir, 1999a).
Alasan sentralisasi pengelolaan keuangan negara itu adalah untuk memberi keleluasaan kepada pemerintah menjalankan strategi pembangunan neoliberal yang dipilihnya. Kebijakan yang merupakan penafsiran keliru dari konsep negara kesatuan tersebut memang sejalan dengan upaya pemerintah untuk memfasilitasi pengembangan usaha-usaha besar sebagaimana dikehendaki strategi pembangunan neoliberal. Implikasi sentralisasi pengelolaan keuangan negara itu adalah jatuhnya sebagian besar pelaksanaan proyek-proyek pembangunan ke tangan usaha besar. Sementara usaha kecil, yang sebagian besar tersebar di luar wilayah Jakarta, sama sekali tidak memiliki peluang untuk menikmati kucuran pelaksanaan proyek-proyek pembangunan tersebut.
Ketiga, dilakukannya mobilisasi dana masyarakat secara besar-besaran oleh sektor perbankan untuk turut memfasilitasi usaha-usaha besar yang kebanyakan berkantor pusat di Jakarta. Kebijakan perbankan seperti Pakto 1988 misalnya, jelas bertujuan memperlancar penyedotan dana masyarakat. Sekitar 80% tabungan masyarakat disalurkan sebagai kredit kepada usaha-usaha besar yang berkantor pusat di Jakarta. Dengan demikian hanya tersisa sekitar 20% fasilitas pendanaan bagi seluruh pelaku usaha yang berbasis di luar Jakarta. Jumlah dana yang sangat terbatas itulah yang turut diperebutkan oleh usaha kecil di seluruh Indonesia.
Akibatnya, hampir sebagian besar usaha kecil di Indonesia menggantungkan fasilitas kebutuhan dananya kepada para rentenir dengan suku buku yang cenderung mencekik leher. Oleh karena itu, tidak aneh bila sebagian usaha kecil sebenarnya bekerja dengan struktur biaya merugi. Jangankan memperoleh keuntungan, untuk memperoleh upah yang memenuhi standar Upah Minimum Regional (UMR) pun tergolong sangat sulit bagi para pelaku usaha kecil. Celakanya, kenyataan itu justru dilihat oleh lembaga-lembaga keuangan formal sebagai indikator sangat tingginya tingkat profabilitas usaha kecil, sehingga mendorong mereka untuk memperlakukan usaha kecil sebagai objek pemerasan.
Keempat, merajalelanya kolusi antara para birokrat, pengusaha besar, dan para bankir. Kolusi tidak jarang dilakukan secara terang-terangan dengan mengatasnamakan institusi negara. Hal itu misalnya terjadi dalam pelaksanaan proyek mobnas yang melibatkan penerbitan inpres oleh mantan presiden Soeharto, kepemilikan 100% PT Timor Putra Nasional (TPN) oleh Hutomo Mandala Putra, dan pembiayaan proyek tersebut oleh sebuah konsorsium bank yang dipimpin oleh Bank Bumi Daya (BBD). Proyek inilah yang menyebabkan diperkarakannya Indonesia oleh masyarakat internasional dalam forum World Trade Organisation (WTO).
Contoh lain yang tidak kalah seramnya adalah pembobolan Bapindo sebesar hampir Rp1,3 triliun oleh Eddy Tanzil. Sebagaimana diketahui, kredit raksasa itu diperoleh Eddy Tanzil setelah ia mengantongi katebelece yang diterbitkan oleh mantan ketua DPA Laksamana Sudomo. Belakangan, Eddy Tanzil berhasil meloloskan diri dari penjara dan dinyatakan hilang tak tentu rimbanya. Kolusi antara pejabat negara, pengusaha besar, dan para bankir inilah yang menyebabkan tumbuh suburnya kapitalisme perkoncoan dan terpuruknya perekonomian Indonesia oleh terpaan badai krisis moneter. Celakanya, praktek yang memboroskan ratusan triliun uang negara itu masih terus berlangsung hingga kini.
becak, buruh, dan para pelaku ekonomi rakyat lainnya. Bahkan, bila ditelusuri lebih jauh, hak-hak usaha kecil dan rakyat kecil yang dirampas oleh Orde Baru tidak terbatas hanya dalam bidang ekonomi, tetapi meluas ke bidang politik.
Masyarakat desa sepanjang era Orde Baru diperlakukan sebagai massa mengambang. Oleh negara mereka dimobilisasi melalui berbagai organisasi kemasyarakatan yang dikooptasi negara. Masyarakat koperasi dikooptasi melalui UU Koperasi (No. 12/1967 dan No. 25/1992) serta hanya diperkenankan membentuk Dewan Koperasi Indonesia (Dekopin) yang AD/ART-nya pun harus disahkan dengan Inpres (Baswir, 1999b). Sedangkan buruh hanya diperkenankan memiliki Serikat Pekerja Seluruh Indonesia (SPSI). Dampaknya, usaha kecil dan rakyat kecil pada umumnya tidak memiliki institusi untuk memperjuangkan perlindungan hak-hak mereka.
Peningkatan Otonomi Daerah
Berdasarkan kelima kendala struktural tersebut, dapat disaksikan betapa strategisnya arti peningkatan otonomi daerah bagi penguatan usaha kecil. Secara teoritis peningkatan otonomi daerah (dan perbaikan perimbangan keuangan pusat-daerah) akan memungkinkan terjadinya tiga hal berikut: Pertama, peningkatan peluang usaha kecil untuk berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan publik yang akan memberi peluang kepada usaha kecil untuk menyuarakan aspirasi dan kepentingannya dalam proses penentuan kebijakan publik. Dengan demikian, setidaknya, usaha kecil dapat melindungi dirinya dari kemungkinan menjadi korban pelaksanaan kebijakan publik.
Kedua, peningkatan peluang usaha kecil untuk turut berpartisipasi dalam pelaksanaan berbagai kegiatan ekonomi pemerintah. Perbaikan perimbangan keuangan pusat-daerah, terutama dalam arti peningkatan alokasi pendapatan dan belanja negara ke daerah, dengan sendirinya akan memperluas peluang pasar usaha kecil di setiap daerah. Ini tidak hanya berlaku bagi proyek-proyek pembangunan yang dilakukan oleh pemerintah daerah, tetapi berlaku juga dalam pemenuhan kebutuhan belanja rutinnya. Dengan meningkatnya peluang pasar usaha kecil di daerah, maka usaha kecil dapat mengurangi ketergantungannya terhadap peluang pasar yang terdapat di Jakarta atau di kota-kota besar propinsi lainnya.
Ketiga, peningkatan otonomi daerah yang disertai perbaikan perimbangan keuangan pusat-daerah akan meningkatkan kegiatan ekonomi di daerah. Kondisi ini selain akan meningkatkan jumlah uang yang beredar dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat daerah juga akan membuka peluang bagi usaha kecil untuk mendiversifikasi produk serta sasaran pasarnya. Lebih dari itu, juga akan meningkatkan ketersediaan dana perbankan yang dapat diakses usaha kecil untuk memperkuat permodalannya.
Peluang teoritis yang ditawarkan dalam peningkatan otonomi daerah itu tentu tidak akan tercipta begitu saja. Di satu pihak, hal itu sangat tergantung pada sejauh mana strategi pembangunan yang dilakukan oleh pemerintah benar-benar berpihak pada penguatan usaha kecil. Di pihak lain, secara lebih langsung, juga sangat bergantung pada sejauh mana pelaksanaan otonomi daerah benar-benar mengandung makna peningkatan alokasi pendapatan dan belanja negara kepada pemerintah daerah. Sehubungan dengan itu, dua dokumen penting yang perlu dicermati lebih jauh yaitu Ketetapan MPR No. IV/MPR/1999 tentang Garis-garis Besar Haluan Negara (GBHN) 1999 - 2004 dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat Daerah (UU PKPD).
pertumbuhan pada urutan pertama trilogi pembangunan sebelum Pelita III. Sejak Pelita III, menyusul pecahnya peristiwa Malari pada tahun 1974, Orde Baru memang mengubah urutan trilogi pembangunan dengan menempatkan pemerataan pada urutan pertama. Namun, tindakan itu tidak disertai dengan perombakan strategi pembangunan secara mendasar. Pertumbuhan ekonomi, sebagaimana terus disosialisasikan dalam proses perkuliahan di perguruan tinggi, tetap diperlakukan sebagai indikator utama keberhasilan pembangunan.
Pasca kejatuhan Soeharto pada bulan Mei 1998, terjadi perubahan mendasar dalam format dan substansi GBHN. Dari segi format, GBHN 1999 - 2004 cenderung lebih ringkas dan tidak lagi secara khusus berbicara mengenai trilogi pembangunan. Dari segi substansi, khususnya mengenai pembangunan ekonomi, GBHN 1999 - 2004 dengan tegas mengamanatkan penyelenggaraan sistem ekonomi kerakyatan yang bertumpu pada mekanisme pasar yang berkeadilan. Pertanyaannya adalah, di tengah ketergantungan Indonesia terhadap program penyesuaian struktural yang digariskan oleh IMF, sejauh manakah pemerintahan Gus Dur beserta segenap anggota kabinetnya memiliki kesungguhan untuk memenuhi amanat tersebut?
Sebagaimana diketahui, program penyesuaian struktural yang diusulkan IMF justru cenderung menggiring pelaksanaan pembangunan ekonomi Indonesia ke penerapan sistem ekonomi pasar liberal. IMF mendorong pemerintah menyerahkan harga semua komoditi kepada mekanisme pasar dan menswastakan sebagian besar BUMN. Desakan masyarakat agar pemerintah tidak tunduk begitu saja terhadap agenda-agenda IMF tampaknya masih sulit dipenuhi. Selain pengaruh ekonom-ekonom neoliberal dalam pemerintahan Gus Dur masih cukup dominan, ketergantungan proses pemulihan ekonomi Indonesia terhadap utang luar negeri tampaknya cenderung memaksa pemerintah memperlakukan GBHN hanya sebagai macan kertas. Dengan demikian, sistem perekonomian Indonesia di masa depan cenderung mengarah ke sistem ekonomi pasar liberal, bukan ke sistem ekonomi kerakyatan.
Kendala serius penguatan usaha kecil juga akan muncul dari resistensi Jakarta untuk mendesentralisasikan pengelolaan keuangan negara kepada daerah. Walaupun pasca kejatuhan Soeharto pemerintah telah menunjukkan komitmennya untuk meningkatkan otonomi daerah yang dibuktikan dengan UU No. 22/1999 dan UU No. 25/1999, tetapi resistensi Jakarta untuk mendesentralisasikan pengelolaan keuangan negara kepada daerah masih terlalu kuat. Hal itu tidak hanya tampak pada alotnya proses penyusunan UU No. 25/1999 dalam era pemerintahan Habibie, tetapi juga dari kesepakatan terakhir antara DPR dan pemerintah mengenai kandungan UU tersebut.
Draft kedua disusun oleh Departemen Keuangan. Dalam draft ini pos bagi hasil pajak dan bukan pajak sebagai sumber pendapatan asli daerah dihapuskan dan pemerintah hanya mengakui tiga hal yang menjadi sumber dana perimbangan pusat daerah yaitu: (a) bagian daerah dari PBB, Bea Perolehan atas Tanah dan Bangunan, dan dari sumberdaya alam; (b) dana alokasi umum; dan (c) dana alokasi khusus. Draft kedua ini sama sekali tidak berbicara mengenai angka, karena masalah tersebut akan diatur lebih lanjut dengan Peraturan Pemerintah.
Kesepakatan terakhir antara DPR dan pemerintah ketika itu memang berhasil menetapkan tujuh pos penerimaan pusat yang akan dijadikan dasar penentuan volume subsidi daerah yaitu: Pajak Bumi dan Bangunan (PBB) 90%, Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) 80%, sumberdaya hutan, pertambangan umum dan perikanan masing-masing 80%, pertambangan minyak bumi dan gas alam masing-masing 15% dan 30% (setelah dikurangi pajak), dana alokasi umum 25% dari penerimaan dalam negeri sebagaimana ditetapkan dalam APBN, dan dana alokasi khusus seperti dana reboisasi 40%.
Dikarenakan ketentuan-ketentuan tersebut hanya berbicara mengenai metode penentuan alokasi subsidi ke daerah, maka implikasinya terhadap peningkatan Pendapatan Asli daerah (PAD) dapat diabaikan karena hanya akan meningkatkan volume belanja daerah dari 20% menjadi 25%. Artinya, volume penerimaan negara yang akan dipungut Jakarta masih akan mencapai 95%. Pada sisi belanja, sekitar 75% belanja negara masih akan dilakukan secara langsung oleh Jakarta. Dengan masih tersentralisasinya pengumpulan penerimaan negara di tangan Jakarta, UU No. 25/1999 sesungguhnya lebih tepat disebut sebagai UU Subsidi Daerah, bukan UU PKPD (Baswir, 1999c). Dengan demikian, secara struktural, penguatan usaha kecil masih akan tetap menghadapi kendala.
Strategi Pembangunan Kerakyatan
Bertolak dari uraian tersebut, dapat disaksikan betapa perubahan ekonomi-politik yang terjadi belakangan, khususnya pembaharuan GBHN dan penerbitan UU No. 25/1999, secara struktural belum sepenuhnya menyediakan lingkungan yang kondusif bagi penguatan usaha kecil. Oleh karena itu, dorongan untuk melakukan perombakan struktural agar dapat mempercepat proses penguatan usaha kecil tidak dapat dielakkan lagi. Tindakan pertama yang perlu dilakukan adalah mengubah orientasi pembangunan ekonomi nasional dari neoliberal menjadi kerakyatan.
Acuan utama strategi pembangunan kerakyatan adalah peningkatan partisipasi produktif masyarakat pada semua tahap pembangunan. Proses ini mensyaratkan peningkatan penguasaan masyarakat terhadap modal, baik modal material (material capital), modal kemanusiaan (human capital), mapun modal kelembagaan (institisional capital). Semakin tinggi tingkat penguasaan masyarakat terhadap modal, semakin tinggi pula kemampuan masyarakat dalam merencanakan, melaksanakan, dan mengawasi pembangunan.
Sejumlah agenda konkrit yang perlu dilakukan dalam rangka pelaksanaan strategi pembangunan kerakyatan adalah (Baswir, opcit., 1999a): Pertama, terus mendorong desentralisasi pengelolaan keuangan negara kepada pemerintah daerah. Hal ini dapat dilakukan baik dengan terus menyempurnakan kebijakan fiskal (UU PKPD, UU Perpajakan, serta UU Pajak dan Retribusi Daerah) maupun dengan mengikutsertakan pemerintah daerah sebagai pemilik saham perusahaan-perusahaan eksplorasi sumber daya alam di daerah. Dengan demikian, warga masyarakat yang diwakili oleh pemerintah daerah secara otomatis turut menikmati bagian keuntungan perusahaan sesuai porsi kepemilikannya. Selain itu, melalui peranan DPRD, masyarakat daerah akan memiliki peluang untuk secara langsung mengawasi sepak terjang perusahaan-perusahaan tersebut.
Kedua, redistribusi pemilikan lahan pertanian kepada para petani penggarap dan masyarakat adat. Penguasaan lahan pertanian secara berlebihan oleh segelintir petani berdasi sebagaimana terjadi selama ini harus segera diakhiri. Sesuai dengan Pasal 33 UUD 1945 dan Pasal 2 Undang Undang Pokok Agraria (UUPA) 1960, negara berhak mengatur peruntukan, penggunaan, persediaaan, dan pemeliharaan lahan pertanian bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Hasil penertiban dan pengambilalihan lahan pertanian ini, ditambah ribuan hektar lahan pertanian di bawah penguasaan negara lainnya, harus didistribusikan kembali kepada para petani penggarap dan masyarakat adat yang memang menggantungkan kelangsungan hidupnya dari mengolah lahan pertanian.
Ketiga, terus mendorong pendirian serikat buruh dan yayasan dana pensiun di setiap perusahaan swasta besar. Setiap perusahaan swasta kemudian harus membuka diri seluas-luasnya untuk mengikutsertakan yayasan-yayasan dana pensiun tersebut sebagai pemilik saham perusahaan. Bila perlu, dibuat ketentuan bahwa kepemilikan saham yayasan sekurang-kurangnya 10 persen. Dengan cara itu, para pekerja di perusahaan swasta besar secara otomatis akan turut memiliki saham perusahaan tempat mereka bekerja. Dengan demikian, para karyawan yang notabene adalah bagian dari rakyat Indonesia akan turut menikmati bagian keuntungan dan mengawasi kegiatan perusahaan sesuai kepentingan para karyawan serta rakyat Indonesia pada umumnya.
Keempat, pendirian koperasi-koperasi sejati dalam berbagai bidang kegiatan. Koperasi-koperasi sejati ini tentu tidak sama dengan koperasi 'persekutuan majikan' ala Orde Baru yang keanggotaannya bersifat terbatas dan tertutup. Koperasi-koperasi sejati adalah perusahaan yang modalnya dimiliki secara bersama-sama oleh seluruh pelanggan dan pekerjanya. Dengan kata lain, koperasi sejati adalah perusahaan yang tidak mengenal diskriminasi suku, agama, ras, dan atau golongan dalam penentuan kriteria keanggotaannya. Sehubungan dengan itu, UU Koperasi harus segera diperbaharui dan penetapan Dekopin sebagai wadah tunggal gerakan koperasi harus segera diakhiri.
DAFTAR PUSTAKA
Damanhuri, Didin (1995), "Konglomerasi, Kesenjangan, dan Persaingan Global," dalam Harian Media Indonesia. Tanggal 26 Oktober. Jakarta.
Baswir, Revrisond (1995), "Industri Kecil dan Konglomerasi di Indonesia; Prospek Kemitraan," dalam Prisma No. 10. Jakarta: LP3ES.
_________________ (1999a), Menuju Politik Pembangunan Kerakyatan, dalam Jurnal Bisnis & Ekonomi Politik Vol. 3. Nomor 2, April. Jakarta:Indef.
_________________ (1999b), “Agenda Reformasi Koperasi” dalam Suara Pembaharuan. Tanggal 10
Juli. Jakarta.
_________________ (1999c), Penjarahan Daerah dan UU No. 25/1999, makalah tidak dipublikasikan, disajikan dalam Seminar Nasional Menyongsong Otonomi Daerah yang diselenggarakan oleh INSIST bekerjasama dengan IRRI-Pact. Tanggal 22 Desember 1999. Yogyakarta.
_________________ (1998), Draft Rancangan Undang Undang Tentang Perimbangan Keuangan Pusat Daerah. Jakarta: Depdagri.
_________________ (1960), UU No. 20/1960 tentang Pokok-pokok Agraria _________________ (1992), UU No. 25/1992 tentang Pokok-pokok Perkoperasian
_________________ (1999), Ketetapan MPR No. IV/MPR/1999 tentang Garis-garis Besar Haluan Negara
_________________ (1999), UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat
Daerah
