COLLABORATIVE GOVERNANCE DALAM PENGELOLAAN SANITASI DI KOTA MEDAN
Skripsi
Skripsi Diajukan untuk Memenuhi Persyaratan Menyelesaikan Pendidikan Sarjana Pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara Program Studi Ilmu
Administrasi Publik
Oleh:
Amanda Hidayat 130903184
PROGRAM STUDI ILMU ADMINISTRASI PUBLIK FAKULTAS ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
2021
i ABSTRAK
Collaborative Governance dalam Pengelolaan Sanitasi di Kota Medan merupakan suatu konsep mekanisme pengelolaan bersifat paasih dari pada aktif. Hal ini terlihat dari peran masyarakat, swasta, dan organisasi non pemerintah dalam perumusan hingga implementasi program tidak signifikan. Penelitian ini menggunakan metode deskriptif pendekatan analisis data kualitatif. Hasil penelitian menunjukkan Collaborative Governance dalam Pengelolaan Sanitasi di Kota Medan mengarah pada proses dan struktur dalam manajemen dan perumusan keputusan kebijakan publik yang melibatkan aktor-aktor yang secara konstruktif berasal dari berbagai level dalam tataran organisasi kepemerintahan dan atau instansi publik, swasta, dan masyarakat.
Kata kunci: collaborative governance, pengelolaan sanitasi, peran masyarakat
KATA PENGANTAR
Terkutuklah waktu dalam paksaanya pada individu yang coba-coba hirau hingga akhirnya perlu duduk sewaktu-waktu, lalu berjalan, mengingat-ingat pelajaran hingga pula menyelesaikan skripsi ini pada waktu, yang kalau tak bisa dibilang cepat, patutlah dibilang tepat. Skripsi ini saya selesaikan sebagai salah satu syarat untuk menyelesaikan studi strata satu di Departemen Ilmu Administrasi Publik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara.
Skripsi ini pula yang akan mengukur keteledoran dan kejujuran saya hingga perlu kritik dan saran untuk perbaikan di masa yang akan datang. Perlu sekali saya mengucapkan terima kasih pada Umak yang paling keren karena apa saja dan segalanya, dan tentunya kepada:
1.
2. The Strokes yang sudah bikin lagu-lagu enak.
3. Chua Kudadiri berkaki empat penghalang segala malaikat.
4. Sam “Katuah” Silalahi, telah sudi dibonceng dan diboncengi selama penelitian.
5. Kedan-kedan Keras Kepala Project yang kaya raya.
Medan, Januari 2021
Penulis
iii
DAFTAR ISI
ABSTRAK ... i
KATA PENGANTAR ... ii
DAFTAR ISI ... iii
DAFTAR GAMBAR ... v
DAFTAR TABEL ... vi
BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang ... 1
1.2 Rumusan Masalah ... 6
1.3 Tujuan Penelitian ... 7
1.4 Manfaat Penelitian ... 7
BAB II TINJAUAN PUSTAKA 2.1 Pengelolaan Saitasi ... 8
2.2 Government ke Governance... 10
2.3 Collaborative Governance ... 15
2.4 Hiptesis Kerja ... 25
BAB III METODE PENELITIAN 3.1 Pendekatan Penelitian... 26
3.2 Lokasi Penelitian ... 27
3.3 Informan Penelitian ... 28
3.4 Data dan Teknik Pengumpulan Data ... 30
3.4.1 Jenis Data ... 30
3.4.2 Teknik Pengumpulan Data ... 31
3.5 Teknik Analisis Data ... 33
BAB IV HASIL DAN PEMBAHASAN
4.1 Gambaran Umum Kota Medan... 34 4.2 Collaborative Governance dalam Pengelolaan Sanitasi
di Kota Medan... 39
4.2.1 Dinamika Kolaborasi (Collaborative Dynamics) dalam Pengelolaan Sanitasi di Kota
Medan... 47
4.2.1.1 Penggerakan prinsip bersama (Principled
engagement) ……... 47
4.2.1.2 Motivasi bersama (shared motivation) ... 55
4.2.1.3 Kapasitas untuk melakukan tindakan Bersama
(Capacity for joint action) ... 62
4.2.2 Tindakan-tindakan dalam Kolaborasi (Actions)... 69
4.2.3 Dampak dan Adaptasi Hasil Tindakan pada Dinamika Kolaborasi (Impacts and Adaptation for Collaboration
Dynamics)………... 72 BAB V KESIMPULAN DAN SARAN
5.1 Kesimpulan ... 75 5.2 Saran... 79 DAFTAR PUSTAKA …... 81
v
DAFTAR GAMBAR
Gambar 2.1 Aktor Governance ... 13 Gambar 2.2 Model Collaborative Governance ... 19 Gambar 2.3 The Integrative Framework for Collaborative
Governance ………... 20 Gambar 4.1 Peta Administrasi Kota Medan ... 35 Gambar 4.2 Peraturan Daerah Kota Medan Nomor 14 Tahun 2016 tentang Pengelolaan Air Limbah Domestik (PALD) ... 49 Gambar 4.3 Konsultan Perorangan Pengembangan Business Plan PDAM TIRTANADI Wilayah Sumatera Utara ……... 50 Gambar 4.4 Focus Group Discussion Penyusunan Perpanjangan Perjanjian Kerja Sama Pengelolaan Air Limbah Kota Medan... 56 Gambar 4.5 Konten Website USAID IUWASH PLUS yang
Mengangkat Profil Sanitarian ………... 59 Gambar 4.6 Memorandum of Understanding (MoU) antara
Pemerintah Kota Medan dengan USAID Indonesia Urban Water, Sanitation, and Hygiene Penyehatan Lingkungan
Untuk Semua... 61 Gambar 4.7 Peraturan Wali Kota Medan No. 69 Tahun 2018
tentang Petunjuk Teknis Pelaksanaan Sanitasi Total
Berbasis Masyarakat ………... 64 Gambar 4.8 Peraturan Wali Kota Medan No. 63 Tahun 2018
tentang Penyelenggaraan Kota Sehat…... 67
DAFTAR TABEL
Tabel 3.1 Matriks Informan Penelitian ... 28 Tabel 4.1 Kebijakan terkait sanaitasi di Kota Medan ... 39
1 BAB I PENDAHULUAN 1.1 Latar Belakang
Pew Research Center memproyeksikan jumlah penduduk Indonesia terbanyak keempat dunia pada 2020 yaitu sebanyak 274 juta jiwa, meningkat hingga 291.4% dari 1950 yang sebanyak 70 juta (dikutip dari www.pewresearch.org “world population is projected to nearly stop growing by the end of the century”, diakses pada 9 April 2020). Jumlah pertumbuhan mayoritas ini akancenderung diserap di kota-kota (Knight and Riggs, 2010: 117).
Kota di satu sisi memberikan kemudahan proses produksi dan perdagangan sehingga dapat meningkatkan standar kehidupan kota. Kota juga menyediakan fasilitas kota serta variasi barang dan jasa bagi penduduk, yang memungkinkan penduduk kota memiliki utilitas yang lebih tinggi. Semakin tinggi utilitas yang dapat dicapai suatu kota, akan semakin cepat pertumbuhan kota (Bradley and Gans, 1998:267; Rappaport, 2007:377). Faktor amenities atau fasilitas kota akan menjadi daya tarik (faktor permintaan) yang menyebabkan berkembangnya kota. Faktor tersebut dapat berupa pemerintahan kota yang baik, fasilitas publik yang baik, tersedianya tempat rekreasi dan tidak ada pencemaran kota.
Di sisi lain, pertumbuhan kota juga sering menimbulkan eksternalitas negatif, yang seringkali diasosiasikan dengan polusi lingkungan sebagai kausalitas kumulatif yang negatif menurut versi Myrdal dan Pred (Kuncoro, 2002:32).
Menurut Fan and Qi (2010: 54) ada korelasi positif antara urbanisasi yang diukur dengan jumlah penduduk kota dengan kerusakan lingkungan. Seiring dengan
pertumbuhan penduduk yang cenderung meningkat, baik karena pertumbuhan penduduk secara alami maupun karena faktor migrasi, bermunculan pemukiman dengan tidak memperhatikan aspek lingkungan sehingga mengakibatkan masalah kesehatan lingkungan.
Di negara-negara yang sedang berkembang seperti Indonesia, masalah kesehatan lingkungan khususnya lingkungan rumah adalah berkisar pada ketersediaan sanitasi berupa penyediaan air minum, jamban (WC), pembuangan air limbah (air kotor), serta pembuangan sampah (Entjang, 2000: 23). Masalah sanitasi bukan menjadi masalah Indonesia saja, dalam dokumen Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development Goals (SDGs) sektor sanitasi terdapat pada goals 6: memastikan ketersediaan dan pengelolaan air bersih dan sanitasi yang berkelanjutan (UN-DESA, 2016). Artinya semua negara anggota Perserikatan Bangsa-Bangsa menjamin ketersediaan dan pengelolaan sanitasi yang berkelanjutan pun begitu halnya dengan air bersih yang dalam SDG’s ditargetkan akses terhadap sanitasi di dunia adalah seratus persen pada 2030.
Pemerintah Indonesia juga melihat sanitasi sebagai salah satu sektor yang sangat penting untuk ditingkatkan seperti termaktub dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025 yang berbunyi:
“Pembangunan dan penyediaan air minum dan sanitasi diarahkan untuk mewujudkan terpenuhinya kebutuhan dasar masyarakat serta kebutuhan sektor-sektor terkait lainnya, seperti industri, perdagangan, transportasi, pariwisata, dan jasa sebagai upaya mendorong pertumbuhan ekonomi”.
Tercatat beberapa program pemerintah untuk mencapai targetnya di sektor sanitasi ini, yaitu Indonesia Sanitation Sector Development Program (ISSDP), suatu program yang dilaksanakan dalam rentan 2006-2010 yang terencana dan
3
terintegrasi dari pemerintah pusat bekerjasama dengan pemerintah daerah dalam bidang sanitasi yang pelaksanaannya telah direncanakan secara terintegrasi agar dapat berjalan sesuai rencana sehingga pengelolaan sanitasi dapat berjalan sesuai dengan apa yang diharapkan (WSP, 2011:13). Sebagai kelanjutan ISSDP adalah Program Percepatan Pembangunan Sanitasi Permukiman (PPSP) 2010-2014 dan 2015-2019, yaitu program nasional pembangunan sanitasi di Indonesia yang digagas oleh Tim Teknis Pembangunan Sanitasi (TTPS) dengan mempromosikan Strategi Sanitasi Kota (SSK). SSK merupakan suatu dokumen cetak biru berisi tentang rencana dan tata cara pelaksanaan pembangunan sanitasi sebuah kota/kabupaten yang komprehensif agar dapat berjalan sesuai dengan rencana apa yang diharapkan.
Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN) 2015-2019 ditetapkan target akses sanitasi pada tahun 2019 di Indonesia mencapai 100% dengan melanjutkan program SKK ini, kenyataannya proporsi rumah tangga yang memiliki akses terhadap sanitasi layak di Indonesia masih 69,27 persen (dikutip dari www.bps.go.id “Proporsi Populasi Penduduk Yang Memiliki Akses Terhadap Layanan Sanitasi Layak Dan Berkelanjutan” diakses pada 9 April 2020). Artinya ada rentang 30,73% dari yang ditargetkan.
Target akses sanitasi ini kemudian diturunkan dalam RPJMN 2020-2024 menjadi 90% di 2024. Terhambatnya transfer aset pemerintah pusat ke pemerintah daerah serta pendanaan dan sumber daya pelaksana yang terbatas menjadi hal yang paling fundamental dari pembangunan sanitasi. Hambatan ini disebabkan kurangnya koordinasi dalam penanganan permasalahan publik dan lemahnya jaringan dan kerja sama antara lembaga pemerintah. Di samping itu, masih
terdapat ego sektoral yang menyebabkan efektivitas kelembagaan pemerintah tersebut dalam memadukan pola pengelolaan belum dapat tercapai (Junita dan Buchori, 2016: 10-11).
Berkaitan dengan perkembangan teknologi informasi dan sistem pemerintahan yang semakin rumit menuntut setiap lembaga negara melakukan kerja sama antar pemangku kepentingan, baik dari sektor publik, swasta, maupun lembaga swadaya masyarakat untuk melaksanakan program-program pembangunan dan kebijakan publik lainnya. Konsep kerja sama ini dikenal dengan istilah collaborative governance. Ansell and Gash (2008:3) menyebutkan bahwa:
“collaborative governance merupakan suatu susunan pemerintahan dimana satu atau lebih lembaga pemerintah terlibat secara langsung dengan para pemangku kepentingan non-negara dalam sebuah proses pengambilan keputusan kolektif yang dilakukan secara formal, berorientasi konsensus, dan deliberatif dan bertujuan untuk menyusun atau melaksanakan kebijakan publik atau mengelola program atau aset publik.”
Implementasi collaborative governance dipandang perlu terhadap pengelolaan sanitasi di daerah-daerah agar meningkatkan capaian akses sanitasi dengan skema kerja sama antara instansi pemerintah, masyarakat, sektor swasta, dan organisasi nonpemerintah. Salah satu kota yang mengimplementasikannya adalah Kota Medan yang dimulai pada Tahun 2016.
Upaya collaborative governance pada pengelolaan sanitasi di Kota Medan dapat ditemukan dari keterlibatan beberapa stakeholder seperti Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) Tirtanadi, United States Agency International Development (USAID), dan beberapa organisasi nonpemerintah seperti LSM LIRA serta masyarakat. PDAM Tirtanadi dengan program layanan limbah dengan tujuan dapat membersihkan limbah dari air rumah tangga dan air limbah perpipaan di
5
wilayah Medan dan sekitarnya (dikutip dari www.pab-indonesia.co.id “Pemko Medan Dukung Sanitasi Layanan L2T2 dan L2T3 PDAM Tirtanadi”, diakses pada 10 April 2020). Sementara USAID menelurkan program Indonesia Urban Water, Sanitation and Hygiene Penyehatan Lingkungan Untuk Semua (IUWASH PLUS) bekerja sama dengan instansi pemerintah, sektor swasta, LSM, masyarakat dan lain-lain untuk mencapai 500.000 orang di daerah perkotaan dengan akses ke sanitasi yang dikelola dengan aman oleh semua stakeholder. (dikutip dari www.iuwashplus.or.id “Construction of Upgrading Septic Tank in Medan and Deli Serdang, North Sumatera”, diakses pada 10 April 2020).
Dalam narasi RPJMN 2020-2024 Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (2019:139) menyebutkan tantangan terbesar belum optimalnya peningkatan akses sanitasi layak dan aman adalah:
Rendahnya demand masyarakat yang ditunjukkan dengan masih tingginya persentase perilaku buang air besar sembarangan (BABS), yaitu sebesar 9,36 persen atau sekitar 25 juta jiwa, membuat Indonesia berada di peringkat 3 di dunia untuk angka BABS terbesar. Selain itu, terdapat idle capacity dalam operasionalisasi Instalasi Pengolahan Air Limbah Skala Kota sebesar 36,3 persen, yang disebabkan oleh rendahnya kesadaran masyarakat untuk menyambung pada sistem pengelolaan air limbah domestik (SPALD) terpusat. Untuk SPALD setempat, implementasi Sistem Pengelolaan Lumpur Tinja masih yang rendah berkontribusi pada lambatnya peningkatan akses aman. Hal ini terlihat dari keberfungsian 272 Instalasi Pengolahan Lumpur Tinja (IPLT) yang sudah terbangun hingga tahun 2018, hanya delapan IPLT yang teridentifikasi beroperasi secara optimal.
Jika persentase BABS di Indonesia 9,36%, di Kota Medan masih memiliki perilaku BABS dengan persentase sebesar 29,1% (EHRA, 2016:34).
Permasalahan tata kelola serta komitmen pemerintah dalam memprioritaskan
masalah sanitasi juga menjadi kendala. Untuk hal ini IUWASH PLUS menyatakan:
Sejauh ini, tidak ada pengalaman atau contoh bagi Pemerintah Daerah, kontraktor lokal, donor, dan/atau rumah tangga dalam menilai kondisi tangki mereka dengan benar dan menilai perkiraan biaya perbaikan tangki septik yang ada dibandingkan dengan pembangunan yang baru, di mana tanah seringkali tidak mencukupi atau anggaran tidak tersedia. (dikutip dari www.iuwashplus.or.id “Technical Service Provider to Support Upgrading S Tank B”, diakses pada 10 April 2020).
Dari paparan di atas Pemko Medan belum menunjukkan adanya suatu konsep mekanisme pengelolaan sanitasi dan bersifat pasif dari pada aktif. Hal ini terlihat dari peran masyarakat, swasta, dan organisasi nonpemerintah yang ikut berpartisipasi dalam perumusan hingga implementasi program ini tidak signifikan.
Dalam pelaksanaannya program-program pengelolaan sanitasi sampai saat ini belum dapat menjawab akses sanitasi layak seratus persen dan kebijakannya perlu dirumuskan ulang agar program dibuat dapat menjadi solusi dari permasalahan pengelolaan sanitasi di Kota Medan.
Dalam proses kolaborasi yang melibatkan banyak aktor, menurut Klijn dan Koppenjan (2016:2) dapat mengakibatkan proses kacau dengan hasil yang tak terduga dan tidak diinginkan, atau proses mungkin menjadi macet dalam perdebatan intens yang tidak mudah terselesaikan. Hajat orang banyak terkait sanitasi pun bergantung pada proses kolaborasi ini. Maka dari itu, penulis tertarik untuk melakukan penelitian terhadap proses pelaksanaan collaborative governance dalam pengelolaan sanitasi di Kota Medan.
1.2 Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang yang telah dipaparkan, maka rumusan masalah yang diangkat dalam penelitian ini adalah bagaimana collaborative governance
7
dalam meningkatkan pengelolaan sanitasi menjamin akses sanitasi layak di Kota Medan.
1.3 Tujuan Penelitian
Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui dan mendeskripsikan secara rinci collaborative governance dalam meningkatkan pengelolaan sanitasi menjamin akses sanitasi layak di Kota Medan.
1.4 Manfaat Penelitian
Manfaat penelitian yang ingin dicapai oleh penulis dalam penelitian ini adalah:
1.4.1 Secara Subjektif, penelitian ini bermanfaat bagi peneliti untuk mengembangkan dan melatih kemampuan peneliti dalam menulis karya tulis ilmiah, terutama dalam menganalisis permasalahan collaborative governance yang berkaitan dengan ilmu yang didapat di perkuliahaan.
1.4.2 Secara Akademis, penelitian ini diharapkan memperkaya ragam penelitian yang dibuat di Program Studi Ilmu Administrasi Publik Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Sumatera Utara dan menjadi referensi bagi terciptanya suatu karya ilmiah.
1.4.3 Secara Praktis, penelitian ini dapat menjadi masukan bagi pemerintah dan instansi terkait dalam meningkatkan pengelolaan sanitasi untuk menjamin akses sanitasi layak di Kota Medan.
BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Pengelolaan Sanitasi
Sanitasi dalam bahasa Inggris berasal dari kata sanitation yang diartikan sebagai penjagaan kesehatan (Echols dan Shadily, 2003:54). Kemudian, menurut Notoadmojo (1993:5), sanitasi merupakan perilaku disengaja dalam pembudayaan hidup bersih dengan maksud mencegah manusia bersentuhan langsung dengan bahan buangan berbahaya dengan harapan meningkatkan kesehatan manusia.
Menurut World Health Organization (WHO) sanitasi adalah suatu usaha yang mengawasi beberapa faktor lingkungan fisik yang berpengaruh kepada manusia terutama terhadap hal-hal yang mempengaruhi efek, merusak perkembangan fisik, kesehatan, dan kelangsungan hidup. (Dikutip dari www.who.int “Sanitation”, diakses pada 12 April 2020).
Pada sisi lain, Soemirat (2004:10) mengungkapkan bahwa sanitasi adalah usaha kesehatan masyarakat yang menitikberatkan pada pengawasan terhadap berbagai faktor lingkungan yang dapat mempengaruhi derajat kesehatan manusia.
Selanjutnya, Entjang (2000:21) mengatakan bahwa yang dimaksud dengan sanitasi adalah pengawasan lingkungan fisik, biologis, sosial dan ekonomi yang dapat mempengaruhi kesehatan manusia di mana lingkungan yang berguna ditingkatkan dan diperbanyak, dan yang merugikan diperbaiki atau dihilangkan.
Menurut Keputusan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor:
965/MENKES/SK/XI/1992, sanitasi adalah segala upaya yang dilakukan untuk menjamin terwujudnya kondisi yang memenuhi persyaratan kesehatan.
9
Di negara-negara yang sedang berkembang, seperti Indonesia, masalah kesehatan lingkungan, khususnya lingkungan rumah adalah berkisar pada ketersediaan sanitasi berupa penyediaan air minum, jamban (WC), pembuangan air limbah (air kotor), serta pembuangan sampah (Entjang, 2000:23). Sejalan dengan pertumbuhan ekonomi yang terus meningkat dan pembangunan infrastruktur yang terus dilakukan oleh Pemerintah, sektor sanitasi perlu mendapat perhatian serius.
Salah satu program pemerintah Indonesia adalah Indonesia Sanitation Sector Development Program (ISSDP), yaitu suatu program yang terencana dan terintegrasi dari pemerintah pusat yang bekerjasama dengan pemerintah daerah dalam bidang sanitasi yang pelaksanaannya telah direncanakan secara terintegrasi agar dapat berjalan sesuai rencana sehingga sanitasi dapat berjalan sesuai dengan apa yang diharapkan. Tim Teknis Pembangunan Sanitasi sebagai kelompok kerja pembangunan sanitasi nasional dalam Buku Referensi Opsi Sistem dan Teknologi Sanitasi (2010: 1) mengatakan:
sanitasi di Indonesia didefinisikan sebagai upaya membuang limbah cair domestik dan sampah untuk menjamin kebersihan dan lingkungan hidup sehat, baik di tingkat rumah tangga maupun di lingkungan perumahan.
Sanitasi terbagi dalam tiga subsektor, yaitu: i) air limbah; ii) persampahan;
dan iii) drainase.
Studi Environmental Health Risk Assessment (EHRA) pada 2016 yang dilakukan oleh Kelompok Kerja Sanitasi Kota Medan mengatakan obyek studi sanitasi meliputi limbah cair domestik, limbah padat/sampah dan drainase lingkungan (EHRA, 2016: i). Fasilitas sanitasi adalah sumber air minum, layanan pembuangan sampah, jamban, dan saluran pembuangan rumah tangga (EHRA: 1).
Hal yang harus dipahamai dari sanitasi adalah pentingnya pemberian pelayanan,
bukan hanya instalasi infrastruktur; baik penyedia layanan dan pengguna layanan harus bertindak sebagaimana sudah ditentukan.
2.2 Government ke Governance
Proses globalisasi dan pengembangan teknologi menjadi dasar bagi transformasi di bidang manajemen dan pemerintahan. Sudah banyak yang terdokumentasi inovasi dalam proses tata kelola atau governance dan itu adalah hasil dari kemajuan manusia. Informasi dan teknologi komunikasi, kebijakan publik global, dan proses desentralisasi paling jelas terlihat mengubah wajah pemerintahan di abad ke-21. Akibatnya, literatur tentang governance dan manajemen publik menjadi penuh dengan istilah analitik seperti "baru," inovatif,"
"kinerja," dan "jaringan manajemen”. Terlebih lagi, banyak sarjana berpendapat bahwa governance saat ini melebihi batas negara dan itu adalah produk kebijakan internasional (Yee, 2004:488; Halachmi, 2005:301).
Sloat (2003, 128) menerangkan “governance” sebagai kata yang populer pada tahun 1990-an, dan pertama kali digunakan oleh Bank Dunia pada tahun 1992 untuk menetapkan kriteria bantuan pembangunan. Satu akademisi telah mengidentifikasi setidaknya enam kegunaan istilah tersebut, termasuk the minimal state, corporate governance, new public management, good governance, a socio- cybernetic system, and self-organizing networks (Rhodes, 1996: 655).
Governance berbeda dengan government; yang pertama 'mengacu pada pemecahan masalah kolektif di ranah publik', sedangkan yang terakhir ‘merujuk ke lembaga dan ke agen (personnel) yang menempati peran dan posisi kelembagaan utama (Caporaso, 1996: 32). Dengan kata lain, governance menandakan perubahan dalam arti government, mengacu pada a new process of
11
governing; atau perubahan kondisi aturan yang dipesan; atau metode baru mengatur masyarakat (Rhodes, 1996: 652-653).
Konsep governance berangkat dari istilah government. Government atau pemerintah merupakan istilah yang digunakan pada organisasi atau lembaga yang menyelenggarakan kekuasaan pemerintah pada suatu negara. Konsep government ini dapat dikatakan sebagai konsep lama dalam penyelenggaraan pemerintahan karena hanya menekankan pada pemerintah (lembaga/institusi pemerintah) sebagai pengatur dan pelaksana tunggal penyelenggaraan pemerintahan. Oleh karena itu, muncullah konsep governance yang menggantikan konsep government dalam aspek maupun kajian pemerintahan. Selanjutnya, governance berasal dari kata “govern” dengan definisi yakni mengambil peran yang lebih besar, yang terdiri dari semua proses, aturan dan lembaga yang memungkinkan pengelolaan dan pengendalian masalah-masalah kolektif masyarakat. Dengan demikian, secara luas, governance termasuk totalitas dari semua lembaga dan unsur masyarakat, baik pemerintah maupun non-pemerintah.
Untuk lebih jelasnya, dalam memahami pergeseran makna antara government ke governance, Leach dan Smith (dalam Hetifah, 2009: 2) mengungkapkan perbedaan terkait dua konsep tersebut sebagai berikut:
Bahwa government mengandung pengertian politisi dan pemerintah yang mengatur, melakukan sesuatu, memberikan pelayanan dan sementara sisa dari elemen sebuah negara itu bersifat pasif. Sementara governance meleburkan makna tersebut, dengan merenggangkan kekakuan antara pemerintah dan yang diperintah (bagian negara yang pasif), sehingga bagian yang pasif tersebut memiliki peranan dan andil dari bagian government.
Dari pembedaan antara konsep government dan governance di atas, dapat dinyatakan bahwa konsep government mengacu pada politisi atau lembaga
pemerintah. Government mengarah kepada lembaga pemerintah atau birokrasi yang bertugas memberikan pelayanan pada masyarakat. Selain itu, pada government masyarakat pasif atau hanya pihak yang menerima pelayanan begitu saja tanpa ada partisipasi sama sekali. Berbeda dengan government, konsep governance disebutkan lebih lunak, artinya lembaga pemerintahan yang mememiliki peran dalam penyelenggaraan pemerintahan, akan tetapi juga memberikan ruang bagi partisipasi dari masyarakat dan pihak lain non- pemerintah.
Sebagai suatu konsep, governance memiliki beragam pemaknaan yang diungkapkan oleh beberapa ahli sebagai berikut:
Dwiyanto (2008:22) menekankan mengenai konsep governance adalah keterlibatan aktor-aktor di luar pemerintah yang merespon masalah publik.
Praktik governance ini bertujuan dalam rangka menyediakan pelayanan publik dengan melibatkan aktor dari unsur masyarakat dan mekanisme pasar.
Menurut Chema (dalam Keban, 2008:38), governance merupakan suatu sistem nilai, kebijakan, dan kelembagaan dimana urusan-urusan ekonomi, sosial, politik dikelola melalui interaksi masyarakat, pemerintah, dan sektor swasta.
Pendapat lebih signifikan dikemukakan oleh Kurniawan (2007: 16-17) yang menerangkan bahwa konsep governance merujuk kepada proses pembuatan kebijakan dan proses dimana kebijakan tersebut dilaksanakan dengan melibatkan pemerintah, sektor privat (swasta) maupun masyarakat madani dalam proses pembuatan dan pelaksanaan kebijakan tersebut.
Governance oleh Kooiman (2007: 3) didefinisikan sebagai sebuah konsepsi tentang interaksi dalam memerintah, di mana interaksi itusendiri merupakan hubungan saling menguntungkan antara dua atau lebih aktor atau entitas.
Mengacu pada beberapa pendapat di atas menunjukkan bahwa governance merupakan model kepemerintahan yang sangat dinamis. Dengan kata lain, governance membuka ruang untuk keterlibatan atau partisipasi sektor lain dalam kepemerintahan. Pemerintah bukanlah aktor yang tunggal atau dominan dalam
13
kepemerintahan. Selain itu, pendapat tersebut menjelaskan bahwa terjadi pengurangan terhadap otoritas pemerintah terkait dengan urusan publik.
Pemaknaan tersebut dapat ditinjau dari suatu kondisi yang terjadi ketika pemerintah dalam penyelenggaraan urusan-urusan publik mengalami permasalahan di luar kemampuannya, sehingga dalam penanganan permasalahan tersebut perlu melibatkan pihak lain yang memiliki kapasitas atau kemampuan lebih dan tentunya dapat membantu pemerintah. Kondisi tersebut terjadi karena dipengaruhi oleh keterbatasan kapabilitas pemerintah dalam hal sumberdaya dan finansial.
Di waktu yang sama, semakin banyak pemangku kepentingan yang diberi kesempatan untuk berkontribusi pada proses governance atau tata kelola. Tren yang muncul adalah kebijakan harus dikembangkan melalui satuan tugas. Namun menurut Shergold (2008: 15) semakin banyak mereka yang diperluas untuk memasukkan partisipasi dari sektor swasta dan nirlaba, mereka diberi kesempatan untuk memberikan saran kepada pemerintah pada masalah spesifik. Sebagaimana Rosidi dan Fajriani memetakan bahwa terdapat tiga aktor yang berpengaruh dalam proses governance di bawah ini:
Gambar 2.1: Aktor Governance
(Sumber: Abidarin Rosidi dan Rinatania Anggraeni Fajriani, 2013: 10) Pemerintah
Swasta Masyarakat
Tiga aktor tersebut yakni pemerintah, swasta, dan masyarakat. Ketiga aktor tersebut saling berkolaborasi dalam proses penyelenggaraan pemerintahan.
Pemerintah tidak lagi menjadi aktor tunggal yang memonopoli penyelenggaraan pemerintahan, melainkan memerlukan aktor lain karena keterbatasan kemampuan pemerintah. Swasta dengan dukungan finansialnya harus mampu membantu pemerintah dalam penyelenggaraan pemerintahan. Dukungan anggaran yang memadai dan sumber daya lain yang dibutuhkan juga penting untuk kolaborasi yang sukses (Lubell, Leach, and Sabatier, 2009:263). Swasta dalam hal ini tidak diperbolehkan untuk mengurusi kepentingannya sendiri yakni hanya semata-mata mencari keuntungan pribadi.
Masyarakat juga harus berperan aktif. Masyarakat diberikan ruang.
Percuma apabila sebenarnya masyarakat memiliki niatan yang kuat untuk terlibat dalam penyelenggaraan pemerintahan, akan tetapi tidak diberikan ruang.
Keterlibatan masyarakat ini mampu membuat masyarakat yang mandiri dan meningkatkan kualitas masyarakat ke depannya. Temuan Agranoff (2006: 56) menunjukkan bahwa jaringan ini hampir tidak menghalangi peran lembaga publik; meskipun mereka terbatas dalam ruang lingkup keputusan mereka, mereka dapat menambahkan nilai-nilai publik kolaboratif ketika mendekati masalah kebijakan dan program yang tidak jelas.
Studi Environmental Health Risk Assessment (EHRA) pada 2016 yang dilakukan oleh Kelompok Kerja Sanitasi Kota Medan menjelaskan pentingnya kolaborasi ini (EHRA, 2016:1), yaitu dikarenakan:
1. Pembangunan sanitasi membutuhkan pemahaman kondisi wilayah yang akurat.
15
2. Data terkait dengan sanitasi terbatas di mana data umumnya tidak bisa dipecah sampai tingkat kelurahan dan data tidak terpusat melainkan berada di berbagai kantor yang berbeda.
3. Terbatasnya kesempatan untuk dialog antara masyarakat dan pihak pengambil keputusan.
4. EHRA secara tidak langsung memberi “amunisi” bagi stakeholders dan masyarakat di tingkat kelurahan untuk melakukan kegiatan advokasi ke tingkat yang lebih tinggi maupun advokasi secara horizontal ke sesama masyarakat atau stakeholders kelurahan.
5. EHRA adalah studi yang menghasilkan data yang representatif di tingkat kota dan kecamatan dan dapat dijadikan panduan dasar di tingkat kelurahan.
2.3 Collaborative Governance
Selama tiga dekade terakhir, strategi baru pemerintahan disebut
‘collaborative governance’ atau 'tata kelola kolaboratif' telah dikembangkan.
Model tata kelola ini menyatukan banyak pemangku kepentingan secara bersamaan pada forum dengan badan publik untuk terlibat dalam pengambilan keputusan yang berorientasi pada konsensus.
Collaborative governance telah menjadi istilah umum dalam literatur administrasi publik, namun definisinya tetap amorf dan penggunaannya tidak konsisten. Selain itu, variasi dalam lingkup dan skala perspektif pada tata kelola kolaboratif membatasi kemampuan para peneliti untuk lebih mengembangkan dan menguji teori. Penelitian ini membahas beberapa keterbatasan konseptual yang terkait dengan studi tata kelola kolaboratif. Ini mensintesis dan memperluas rangkaian kerangka konseptual, temuan penelitian, dan praktek berbasis pengetahuan ke dalam kerangka kerja integratif untuk meneliti, berlatih, dan mengevaluasi collaborative governance.
Collaborative governance adalah konsep di dalam manajemen pemerintahan sebagai proses fasilitasi dan pelaksanaan oleh berbagai institusi baik pemerintah, masyarakat, maupun organisasi non-pemerintah (NGOs) yang
bertujuan untuk menyelesaikan masalah bersama yang tidak dapat diselesaikan oleh satu institusi pemerintah saja. Penelitian tentang pendekatan kolaboratif menurut Evans, et.al (2006: 856) menjelaskan bahwa:
Sistem kolaborasi mengenalkan tentang berbagai jenis konsep yang menjembatani suatu proses, terutama antara sektor pemerintah dan swasta, di mana kepentingan dan kebutuhan yang beragam dipecahkan melalui dialog dan kolaborasi.
DeLeon & Gallagher (2011: 27-39) mengemukakan pada dekade terakhir ini akademisi ramai-ramai membahas pentingnya peranan sektor non-profit dan konsep governance dalam keterlibatannya pada proses kebijakan publik.
Kemudian, Johansson (2010: 371) mengemukakan bahwa peran dari negosiasi antara pihak-pihak yang terlibat dalam kebijakan publik akan sangat menentukan arah perubahan dari suatu kebijakan. Keterlibatan segenap elemen masyarakat dalam proses kebijakan publik memang diharapkan mampu membawa dampak yang positif bukan hanya bagi penyelenggaraan proses kebijakan, melainkan lebih jauh dari itu demi mencapai kesejahteraan rakyat yang lebih luas lagi.
Governance oleh Kooiman (2007:1) didefinisikan sebagai sebuah konsepsi tentang interaksi dalam memerintah, di mana interaksi itu sendiri merupakan hubungan saling menguntungkan antara dua atau lebih aktor atau entitas.
Collaborative governance menurut Jung, et.al (2009:1) adalah:
Sebagai proses pembentukan, mengemudikan, memfasilitasi, mengoperasionalisasikan dan memonitor pengaturan organisasi lintas sektoral dalam penyelesaian masalah kebijakan publik yang tidak dapat diselesaikan hanya dengan satu organisasi atau publik sendiri.
Collaborative governance dipopulerkan oleh Ansell and Gash (2007:2) sebagai kajian akademis yang muncul dari respon kegagalan implementasi dan tingginya biaya dan politisasi regulasi. Menurut Ansell and Gash (2007:2) secara
17
umum collaborative governance muncul secara adaptif atau dengan sengaja diciptakan secara sadar karena alasan-alasan sebagai berikut:
1. kompleksitas dan saling ketergantungan antar institusi;
2. konflik antar kelompok kepentingan yang bersifat laten dan sulit diredam, dan;
3. upaya mencari cara-cara baru untuk mencapai legitimasi politik.
Ansell and Gash (2007:2) mendefinisikan collaborative governance sebagai:
Perjanjian pemerintahan di mana satu atau lebih lembaga publik secara langsung melibatkan pemangku kepentingan non-negara dalam proses pengambilan keputusan kolektif yang formal, berorientasi pada konsensus, dan musyawarah yang bertujuan untuk membuat atau menerapkan kebijakan publik atau mengelola program atau aset publik.
Definisi Ansell and Gash (2007: 2-3) ini menekankan enam kriteria collaborative governance, yaitu:
1. Forum tersebut diinisiasi atau dilaksanakan oleh lembaga publik maupun aktor-aktor dalam lembaga publik.
2. Peserta di dalam forum tersebut juga termasuk aktor non publik.
3. Peserta terlibat secara langsung dalam pembuatan dan pengambilan keputusan dan keputusan tidak harus merajuk pada aktor-aktor publik.
4. Forum terorganisir secara formal dan pertemuan diadakan secara bersama- sama.
5. Forum bertujuan untuk membuat keputusan atas kesepakatan bersama, dengan kata lain forum ini berorientasi pada konsensus.
6. Kolaborasi berfokus pada kebijakan publik maupun manajemen publik.
Menurut Margeum (dalam Arimami, 2017:14) terrdapat tiga hal yang dilakukan dalam collaborative governance, yaitu:
1. kolaborasi dalam mengatasi masalah tertentu;
2. kolaborasi organisasi dalam mempengaruhi penentuan prioritas dalam perencanaan, dan;
3. kolaborasi kebijakan untuk mencapai solusi kebijakan pemerintah yang terintegrasi.
Dengan demikian, dapat disimpulkan bahwa hasil kebijakan yang diciptakan sangat dipengaruhi oleh stakeholders dari lembaga non negara. Oleh
sebab itu, stakeholders harus bersifat be directly engaged in ketika merumuskan suatu keputusan. Meskipun pemerintah memiliki otoritas yang lebih tinggi dan besar dalam membuat kebijakan, namun tujuan utama dari suatu collaborative governance adalah untuk adanya pencapaian konsensus di antara stakeholders.
Pertemuan kebijakan dan program kebutuhan publik dapat dicapai secara efektif dan bertanggung jawab melalui upaya kolektif dan proses kolaboratif (Denhardt and Denhardt, 2007:103).
Menurut DeSeve (2007:50) untuk mengukur keberhasilan collaborative governance dapat diukur melalui delapan indikator, yaitu:
1. Network structure;
2. Commitment to a common purpose;
3. Trust among the participants;
4. Governance;
5. Access to authority;
6. Distributive accountability atau responsibility;
7. Information sharing;
8. Access to resources.
Proses collaborative governance melalui beberapa tahapan. Morse and Stephens (2012:567) membagi tahapan collaborative governance ke dalam empat tahapan, yaitu:
1. Assesment (Penilaian) 2. Initiation (Inisiasi)
3. Deliberation (Musyawarah) 4. Implementation (Implementasi)
Menurut Ansell dan Gash (dalam Devi & Lena, 2018:812) proses dari kolaborasi dilakukan dalam beberapa tahapan. Suatu tahapan model kolaborasi menjadi penting untuk diperhatikan sebagai strategi dalam aspek pengelolaan suatu urusan publik.
19
Representasi visual model collaborative governance Ansell and Gash (2007:550) terdapat pada gambar 2.2 berikut:
Gambar 2.2: Model Collaborative Governance
(Sumber: Ansell dan Gash, 2007: 8)
Model ini memiliki empat variabel luas—kondisi awal, desain kelembagaan, kepemimpinan, dan proses kolaboratif. Masing-masing variabel luas ini dapat dipisahkan menjadi variabel yang lebih sempit seperti terdapat dalam Ansell and Gash (2007: 8-9):
Variabel proses kolaboratif diperlakukan sebagai inti dari model kami, dengan permulaan kondisi, desain kelembagaan, dan variabel-variabel kepemimpinan direpresentasikan sebagai hal yang kritis kontribusi atau konteks untuk proses kolaboratif. Kondisi awal mengatur dasar tingkat kepercayaan, konflik, dan modal sosial yang menjadi sumber daya atau kewajiban selama kolaborasi. Desain kelembagaan menetapkan aturan dasar dasar di mana kolaborasi dilakukan tempat. Dan, kepemimpinan memberikan mediasi dan fasilitasi yang penting bagi kolaboratif proses.
Proses kolaboratif itu sendiri sangat berulang dan nonlinier, dan dengan demikian, kami melambangkannya (dengan penyederhanaan yang cukup besar) sebagai suatu siklus.
Berbeda dengan Ansell dan Gash, definisi Emerson, Nabatchi & Balogh, tidak membatasi pemerintahan kolaboratif hanya formal, pengaturan yang diprakarsai oleh negara, dan untuk keterlibatan antara pemerintah dan pemangku kepentingan nonpemerintah. Dimensi yang dikembangkan model ini memiliki perbedaan dengan model yang dikembangkan oleh Ansell dan Gash. Emerson, Nabatchi & Balogh (2011: 2) mendifinisikan Collaborative governance sebagai berikut:
Sebuah proses dan struktur dalam manajemen dan perumusan keputusan kebijakan publik yang melibatkan aktor-aktor yang secara konstruktif berasal dari berbagai level, baik dalam tataran pemerintahan dan atau instansi publik, institusi swasta dan masyarakat sipil dalam rangka mencapai tujuan publik yang tidak dapat dicapai apabila dilaksanakan oleh satu pihak saja.
Representasi visual dimensi-dimensi collaborative governance Emerson, Nabatchi & Balogh (2011: 6) terdapat pada gambar 2.3 berikut:
Gambar 2.3: The Integrative Framework for CollaborativeGovernance
(Sumber: Emerson, Nabatchi & Balogh, 2011:6)
21
Kerangka kerja integratif collaborative governance digambarkan dalam Gambar 2.3 sebagai tiga dimensi bersarang, ditampilkan sebagai kotak, mewakili konteks sistem umum, collaborative governance regime (CGR), serta dinamika dan tindakan kolaboratifnya. Kotak terluar, digambarkan oleh garis padat, mewakili system context di sekitarnya atau pengaruh politik, hukum, sosial ekonomi, lingkungan dan lainnya yang mempengaruhi dan dipengaruhi oleh CGR. System context ini menghasilkan peluang dan kendala serta memengaruhi dinamika kolaborasi sejak awal dan seiring waktu. Dari system context ini muncul drivers, termasuk kepemimpinan, insentif yang signifikan, saling ketergantungan, dan ketidakpastian, yang membantu memulai dan menetapkan arah untuk CGR (Emerson, Nabatchi & Balogh, 2011: 5).
Menurut Emerson, Nabatchi & Balogh (2011: 6) collaborative governance memiliki tiga dimensi, yaitu dinamika kolaborasi (collaborative dynamics), tindakan-tindakan dalam kolaborasi (actions), serta dampak dan adaptasi hasil tindakan pada dinamika kolaborasi (impacts and adaptation for collaboration dynamics).
1. Dinamika kolaborasi (Collaborative dynamics)
Dimensi pertama menurut Emerson, Nabatchi & Balogh (2011: 10-13) merupakan dinamika kolaborasi yang terdiri atas tiga komponen, yaitu:
a) Principled Engagement, merupakan hal yang muncul seiring dengan berjalannya waktu diantara para stakeholder yang berbeda-beda dan pihak dalam setting yang berbeda pula. Dengan principled engagement, pihak- pihak yang tergabung dalam dengan konten, relasi dan tujuan yang berbeda dapat bekerjasama untuk mengatasi permasalahan, meredam konflik, dan menciptakan nilai. Prinsipled engagement (Emerson, Nabatchi & Balogh (2011: 10-13) muncul melalui interaksi berulang-ulang dari keempat elemen berikut:
a. Discovery, berfokus pada identifikasi nilai, persoalan dan kepentingan bersama.
b. Definition, proses ini dicirikan dengan adanya keberlanjutan usaha untuk memperjelas maksud dan tujuan, penyetujuan konsep yang akan digunakan untuk mencapai tujuan tersebut, serta mengklarifikasi kembali hak dan kewajiban masing-masing partisipan.
c. Deliberation, dalam memaknai dan menindaklanjuti sebuah isu maka perlu untuk dilakukan pengkajian secara bijaksana, mempertimbangkan perspektif pihak lain dan berorientasi pada kepentingan publik, sehingga tidak berhujung pada penyatuan kepentingan dari para pihak yang terlibat.
d. Determination, keputusan prosedural dan ketentuan substantif merupakan penggabungan dua proses dalam setiap pembuatan kebijakan dalam principled engagement.
b) Shared Motivation, menekankan pada elemen-eleman yang ada pada aspek yang tidak tampak dalam setiap personal, atau sering disebut modal sosial, menurut Emerson, Nabatchi & Balogh (2011: 13-14) terdiri dari empat elemen, yaitu:
a. Mutual trust, rasa saling percaya akan muncul seiring pihak-pihak saling bekerjasama, memahami satu sama lain, dan saling menunjukkan bahwa mereka layak, dapat diprediksi, dan dapat diandalkan.
b. Mutual understanding, secara spesifik merujuk kepada kemampuan untuk memahami dan menghormati posisi dan kepentingan satu sama lain, meskipun ketika salah satu pihak ada yang tidak setuju. Dengan kata lain, bagaimana setiap personal memiliki rasa simpati terhadap suatu hal yang dihadapkan pada pihak lain.
c. Internal Legitimacy, dengan adanya rasa saling memahami dan menghormati peranan dan kondisi etiap personal maka akan menghasilkan rasa percaya (interpersonal validation and cognitive legitimacy). Masing-masing individu merasa bahwa partisipasi dapat dipercaya dan kredibel sebagai rekan kerja.
d. Share Commitment, memungkinkan partisipan untuk mengaburkan batasan-batasan sektoral, organisasional, dan atau yuridiksional dari masing-masing personal atau kelompok, serta berkomitmen untuk saling berbagi.
c) Capacity for Join action, dengan adanya kolaborasi dalam melaksanakan suatu kebijakan atau agenda maka dapat meningkatkan kapasitas kedua belah pihak untuk mencapai tujuan bersama Capacity for Join action, yang menurut Emerson, Nabatchi & Balogh (2011: 14-17) meliputi:
a. Procedural/ Institutional arrangements, mencakup panduan proses dan struktur organisasi yang diperlukan untuk mengatur hubungan di dalam sistem.
b. Leadership, Collaborative Governance memerlukan dan memperkuat peran kepemimpinan sehingga sistem dan proses berjalan sesuai dengan kerangka kebijakan atau kesepakatan.
23
c. Knowledge, modal sosial, pengetahuan, etos kerja yang diintegrasikan dengan nilai-nilai dari seluruh pihak yang terlibat.
d. Resources, dengan adanya kolaborasi maka akan menguntungkan semua pihak dalam hal sumberdaya, karena memunculkan potensi saling berbagi dan memanfaatkan sumber daya terbatas yang dimiliki.
Dengan adanya integrasi sumberdaya baik manusia, fisik maupun financial maka kolaborasi dapat berjalan dengan sendirinya.
2. Tindakan-tindakan dalam kolaborasi (Actions)
Tindakan kolaborasi dilatarbelakangi oleh pemikiran mengenai sulit tercapainya tujuan jika hanya satu kelompok atau organisasi yang bertindak sendiri (Agranoff & Mc Guire, 2003: 234). Tindakan-tindakan dalam kolaborasi merupakan inti dari kerangka collaborative governance. Namun banyak peneliti yang kurang mengkaji dan memperhatikan lebih mendalam mengenai tindakan- tindakan kolaborasi (Thomas dan Koontz dalam Emerson, 2011: 4). Menurut Innes dan Booher dalam Emerson (2011: 11) tindakan- tindakan kolaborasi merupakan hasil utama dari proses kolaborasi linier yang terkadang dikaitkan dengan dampak. Hal ini dikarenakan pada dasarnya proses dan hasil tidak dapat dipisahkan dari dampak itu sendiri.
Tindakan kolaborasi yang efektif harus diungkapkan secara tersirat dengan perumusan tujuan yang jelas (Donahue dan Zeckhauser 2011: 49). Hal ini dikarenakan akan sulit melakukan tindakan kolaborasi jika tujuan yang ingin dicapai dari kolaborasi itu sendiri tidak dibuat secara eksplisit. Tindakan-tindakan kolaborasi pada prakteknya sangat beragam seperti pemberdayaan masyarakat, penetapan proses perijinan, pengumpulan sumber daya, monitoring sistem/ praktik manajemen baru, dan lain sebagainya. Kemudian, hasil daripada tindakan ini secara lansung membawa dampak sementara yang mengarah kembali pada dinamika kolaborasi, dan dampak jangka panjang. Menurut Huxam (dalam
Emerson 2012: 17.), beberapa tindakan kolaborasi memiliki tujuan sangat luas seperti penentuan langkah strategis dalam isu/bidang kebijakan kesehatan. Namun banyak pula tindakan kolaborasi yang memiliki tujuan sempit seperti proyek pengumpulan dan analisis informasi spesifik. Tindakan kolaboratif ada yang dapat dilakukan secara sekaligus oleh seluruh stakeholders ada pula yang hanya bisa dilakukan oleh stakeholder tertentu sesuai dengan kapasitas masing-masing stakeholder.
3. Dampak dan adaptasi hasil tindakan pada dinamika kolaborasi (Impacts and adaptation for collaboration dynamics)
Dampak dalam CGR yang dimaksud adalah dampak sementara yang ditimbulkan selama proses kolaborasi. Karakteristik dampak ada yang diharapkan, yang tidak diharapkan, serta tidak terduga. Dampak yang diharapkan adalah
“small-wins” yaitu hasil-hasil positif yang terus memberlangsungkan semangat para aktor. Dampak yang tidak diharapkan seperti kendala-kendala dalam pelaksanaan kolaborasi. Dampak tidak terduga juga dapat muncul secara langsung maupun tidak pada proses kolaborasi.
Berbagai dampak tersebut menghasilkan umpan balik atau feedback, yang kemudian diadaptasi oleh kolaborasi. Adaptasi yang dimaksud adalah bagaimana kolaborasi menyikapi feedback dari masing-masing aktor yang ada. Adaptasi yang baik adalah yang sekiranya dapat dilakukan oleh seluruh aktor kolaborasi, artinya tidak ada pengaruh kepentingan organisasi di atas kolaborasi, sehingga menyebabkan terjadinya usaha mengambil mafaat kolaborasi secara lebih untuk kepentingan organisasi sendiri. Adaptasi harus berdasarkan apa yang menjadi kebutuhan utama untuk dirubah di dalam kolaborasi, sehingga dari hal tersebut
25
dapat menjaga kemajuan kolaborasi, dan hal ini dipengaruhi oleh keterbukaan dari kolaborasi itu sendiri.
Keunggulan model Emerson, Nabatchi & Balogh ini dapat menawarkan kerangka berpikir untuk mendeskripsikan dan menganalisis proses pelaksanaan collaborative governance. Selain itu model ini juga memberikan penjelasan- penjelasan yang dinilai cukup komprehansif melihat proses kolaborasi mulai dari dinamika kolaborasi (collaborative dynamics), tindakan-tindakan dalam kolaborasi (actions), sampai pada dampak dan adaptasi hasil tindakan pada dinamika kolaborasi (impacts and adaptation for collaboration dynamics).
Penggunaan model Emerson, Nabatchi & Balogh untuk menguji, melengkapi, atau memperkuat konsep collaborative governance dan mengisi kekosongan dimensi lain yang belum terungkap pada model-model sebelumnya.
2.4 Hipotesis Kerja
Dalam penelitian kualitatif, hipotesis kerja tidak diuji namun diusulkan sebagai suatu panduan dalam proses analisis data, hipotesis kerja merupakan hipotesis yang sebenarnya, yang asli, yang bersumber dari kesimpulan teoretik.
(Tatang, 2000:84). Adapun hipotesis kerja dari penelitian ini adalah proses pelaksanaan collaborative governance dalam pengelolaan sanitasi di Kota Medan meliputi dinamika kolaborasi (collaborative dynamics), tindakan-tindakan dalam kolaborasi (actions), sampai pada dampak dan adaptasi hasil tindakan pada dinamika kolaborasi (impacts and adaptation for collaboration dynamics) yang dikemukakan oleh Emerson, Nabatchi & Balogh.
BAB III
METODE PENELITIAN
3.1 Pendekatan Penelitian
Penelitian ini dilakukan menggunakan metode deskriptif pendekatan analisis data kualitatif. Penelitian deskriptif menurut Moleong (2008:6), yaitu penelitian yang menggambarkan dan melukiskan keadaan objek penelitian pada saat sekarang sebagaimana adanya berdasarkan fakta-fakta. Penelitian kualitatif adalah penelitian yang pemecahan masalahnya dengan menggunakan data empiris (Masyuri dan Zainuddin, 2011:20). Sebagaimana Creswell (2010:4) memaparkan bahwa penelitian kualitatif adalah:
Metode-metode untuk mengeksplorasi dan memahami makna yang oleh sejumlah individu atau sekelompok orang dianggap berasal dari masalah sosial atau kemanusiaan. Proses penelitian ini melibatkan upaya-upaya penting, seperti mengajukan pernyataan-pernyataan dan prosedur-prosedur, mengumpulkan data yang spesifik dari data partisipan, menganalisis data secara induktif mulai dari tema-tema yang khusus ke tema-tema umum, dan menafsirkan makna data.
Laporan akhir untuk penelitian ini memiliki struktur atau kerangka yang fleksibel. Siapapun yang terlibat dalam bentuk penelitian ini harus menerapkan cara pandang penelitian yang bergaya induktif, berfokus terhadap makna individual, dan menerjemahkan kompleksitas suatu persoalan.
Sependapat dengan penjelasan tersebut, Sugiyono (2010:1) juga menjelaskan bahwa:
Metode penelitian kualitatif adalah metode penelitian yang digunakan untuk meneliti pada kondisi obyek yang alamiah, (sebagai lawannya adalah eksperimen) di mana peneliti adalah sebagai instrumen kunci, teknik pengumpulan data dilakukan secara triangulasi (gabungan), analisis data bersifat induktif, dan hasil penelitian kualitatif lebih menekankan makna daripada generalisasi.
27
Pemilihan pendekatan kualitatif dalam penelitian ini didasarkan pada pendapat Bogdan dan Biklen (dalam Sugiyono, 2015:13-14) bahwa karakteristik penelitian kualitatif sebagai berikut:
1. dilakukan pada kondisi yang alamiah, langsung ke sumber data, dan peneliti adalah instrument kunci;
2. penelitian kualitatif lebih bersifat deskriptif, data yang terkumpul berbentuk kata-kata dan gambar dan tidak menekankan angka;
3. penelitian kualitatif lebih menekankan pada proses dari pada produk dan outcome;
4. penelitian kualitatif melakukan analisis data secara induktif;
5. penelitian kualitatif lebih menekankan makna (data di balik yang teramati).
Metode deskriptif digunakan agar dapat membuat gambaran atau tulisan secara sistematis, faktual, dan akurat mengenai fakta-fakta dan sifat- sifat, serta hubungan antar fenomena yang diteliti.
Metode yang dipakai dalam penelitian ini berfungsi untuk membuat gambaran atau tulisan secara sistematis, faktual, dan akurat terhadap fakta- fakta dan sifat-sifat, serta fenomena-fenomena terkait collaborative governance dalam pengelolaan sanitasi di Kota Medan melalui mekanisme collaborative governance meliputi dinamika kolaborasi (collaborative dynamics), tindakan-tindakan dalam kolaborasi (actions), sampai pada dampak dan adaptasi hasil tindakan pada dinamika kolaborasi (impacts and adaptation for collaboration dynamics).
3.2 Lokasi Penelitian
Lokasi penelitian bertempat di Ibu Kota Provinsi Sumatera Utara, Kota Medan. Pertimbangan peneliti memilih lokasi ini dikarenakan Badan Pusat Statistik (BPS) Indonesia mencatat persentase rumah tangga yang memiliki akses terhadap sanitasi layak di Provinsi Sumatera Utara (Sumut) dari tahun 2016-2018
mengalami perkembangan positif, yaitu dari 72,86 ke 74,60 (BPS, 2019: 210).
Perkembangan yang sama tak terjadi di ibu kota Provinsi Sumut, yaitu Medan.
BPS Sumut mencatat persentase rumah tangga yang memiliki akses terhadap sanitasi layak di Kota Medan dari tahun 2016-2018 mengalami penurunan, yaitu dari 94,42 menjadi 91,48 (BPS Sumut, 2019: 208).
Lingkungan I dan Lingkungan II Kelurahan Tanjung Gusta, Kecamatan Medan Helvetia menjadi lokasi penyelenggaran program pengelolaan sanitasi yang sedang berlangsung ketika penelitian ini dilakukan.
3.3 Informan Penelitian
Penelitian kualitatif tidak dimaksudkan untuk membuat generalisasi dari hasil penelitiannya. Oleh karena itu, pada penelitian kualitatif tidak dikenal adanya populasi dan sampel (Bagong Suyanto. 2005 :171). Subjek penelitian menjadi informasi yang akan memberikan berbagai informasi yang diperlukan selama proses penelitian.
Informan dalam penelitian ini adalah Tim Monitoring dan Evaluasi Partisipatif, Sekretaris Lurah Kelurahan Tanjung Gusta, Kecamatan Medan Helvetia, Kepala Bidang Fisik dan Tata Ruang Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Kota Medan, Spesialis Governance USAID IUWASH PLUS Sumatera Utara, dan Masyarakat Kota Medan yang terlibat dan terdampak pengelolaan sanitasi.
Tabel 3.1 Matriks Informan Penelitian
No. Informan Jenis Informasi Alat
1 Ruth Helena Marpaung, Kepala Bidang Fisik dan
- Sasaran Program - Sumber daya dari
program pengelolaan
- Wawancara - Studi
Dokumentasi
29 Tata Ruang Badan
Perencanaan Pembangunan Daerah Kota Medan
sanitasi
- Komunikasi antar organisasi dan kegiatan pelaksanaan program pengelolaan sanitasi
- Karakteristik badan- badan pelaksana program pengelolaan sanitasi
- Kondisi-kondisi ekonomi, sosial, dan politik dalam pelaksanaan program pengelolaan sanitasi - Sikap para pelaksana
program pengelolaan sanitasi
- Kesepahaman antar stakeholder dengan Pemko Medan
dan Arsip yang mendukung penelitian - Observasi
2 Hanifah, Sekretaris Kelurahan Tanjung Gusta
- Dinamika pengelolaan sanitasi di Kelurahan Tanjung Gusta
- Wawancara - Studi
Dokumentasi dan Arsip yang mendukung penelitian - Observasi 3 Zulfa Ermiza,
Spesialis
Governance USAID
- Keuntungan yang didapat
- Peran dalam
- Wawancara - Studi
Dokumentasi dan Arsip yang mendukung
IUWASH PLUS Sumatera Utara
pengelolaan sanitasi - Bentuk komitmen
USAID dalam
pengelolaan sanitasi - Kesepahaman antar
stakeholder dengan Pemko Medan
- Hasil sementara
penelitian - Observasi
4 Siti Aisyah Saragih, Tim Monitoring dan Evaluasi Partisipatif Lingkungan I Kelurahan Tanjung Gusta
- Peran masyarakat dalam program
sanitasi dan
hubungannya dengan stakeholder lain
- Wawancara - Studi
Dokumentasi dan Arsip yang mendukung penelitian - Observasi
5 Asia, Tim
Monitoring dan Evaluasi Partisipatif Lingkungan II Kelurahan Tanjung Gusta
- Peran masyarakat dalam program
sanitasi dan
hubungannya dengan stakeholder lain
- Wawancara - Studi
Dokumentasi dan Arsip yang mendukung penelitian - Observasi 6 Masyarakat
Lingkungan I dan II Kelurahan Tanjung Gusta
- Dampak yang
dirasakan.
- Wawancara - Studi
Dokumentasi dan Arsip yang mendukung penelitian - Observasi 3.4 Data dan Teknik Pengumpulan Data
3.4.1 Jenis Data
31
Dalam penelitian ini jenis data yang digunakan adalah sebagai berikut : 1. Data Primer
Data primer adalah data yang diperoleh dari peninjauan langsung dilapangan pada objek penelitian, data tersebut diperoleh dari wawancara yang dilakukan peneliti terhadap pihak- pihak yang berkompeten dan akan di proses untuk tujuan penelitian.
2. Data Sekunder
Data yang diperoleh dari pengumpulan data yang menunjang data primer. Data sekunder adalah data yang didapat dari sumber bacaan dan berbagai sumber lain yang terdiri dari laporan, cacatan, dokumen, dan studi pustaka yang diperoleh dari hasil penelitian sebelumnya.
3.4.2 Teknik Pengumpulan Data
Teknik pengumpulan data merupakan langkah yang paling utama dalam penelitian, karena bertujuan untuk mendapatkan data. Tanpa mengetahui teknik pengumpulan data, maka peneliti tidak akan mendapatkan data yang diharapkan (Sugiyono, 2015:101). Teknik pengumpulan data yang digunakan dalam penelitian ini diantaranya adalah:
1. Teknik Pengumpulan Data Primer
Teknik pengumpulan data primer yang dilakukan oleh peneliti dalam penelitian ini adalah melalui:
a. Wawancara
Menurut Hasan (1963) dalam Sunyoto (2013:36) wawancara dapat didefinisikan sebagai interaksi bahasa yang berlangsung antara dua orang dalam situasi saling berhadapan
dengan seseorang untuk mendapatkan informasi yang dibutuhkan. Metode wawancara yang digunakan dalam penelitian ini adalah wawancara mendalam dengan secara terstruktur.
b. Observasi
Menurut Garayibah (1981) dalam Sunyoto (2013:36) adapun observasi ilmiah adalah perhatian terfokus terhadap gejala, kejadian atau sesuatu dengan maksud menafsirnya, mengungkapkan faktor-faktor penyebabnya dan menemukan kaidah-kaidah yang mengaturnya.
Dalam penelitian ini, peneliti melakukan observasi terhadap sumber daya, infrastuktur, teknik sosialisasi, sikap pelaksana, serta kegiatan-kegiatan maupun instrumen nyata lainnya dari Collaborative Governance dalam Pengelolaan Sanitasi di Kota Medan
2. Teknik Pengumpulan Data Sekunder
Teknik pengumpulan data sekunder dapat dilakukan dengan menggunakan instrumen sebagai berikut:
a. Studi Dokumentasi
Dokumen merupakan catatan peristiwa yang sudah berlalu, diperoleh dengan mencari informasi berdasarkan dokumen – dokumen, foto, gambar, dan arsip perusahaan yang memiliki relevansi dengan penelitian yang ada di lokasi
33
penelitian atau sumber-sumber lain yang terkait dengan objek penelitian.
b. Studi Kepustakaan
Studi kepustakaan adalah yaitu teknik pengumpulan data yang diperoleh dari buku-buku dan karya ilmiah yang memiliki relevansi dengan masalah yang diteliti.
3.5 Teknik Analisis Data
Sesuai dengan metode penelitian, teknik analisis data yang digunakan penulisan dalam penelitian ini menggunakan analisis data kualitatif. Menurut Miles dan Huberman (1984) dalam Emzir (2016:129-135) ada tiga macam kegiatan dalam analisis data kualitatif, diantaranya adalah sebagai berikut, yaitu:
1. Reduksi Data
Reduksi data merujuk pada proses pemilihan, pemfokusan, penyederhanaan, abstraksi, dan pentransformasian data mentah yang terjadi dalam catatan – catatan lapangan tertulis. Reduksi data dilakukan secara terus – menerus selama proses penelitian berlangsung
2. Penyajian Data
Penyajian data dimaksudkan agar lebih mempermudah bagi peneliti untuk dapat melihat gambaran secara khusus atau bagian – bagian tertentu dari data penelitian. Bentuk yang paling sering dari model data kualitatif selama ini adalah teks naratif.
3. Penarikan Kesimpulan
Kesimpulan muncul dari data yang telah teruji kepercayaannya, kekuatannya, konfirmabilitasnya yaitu validitasnya.
BAB IV
HASIL DAN PEMBAHASAN 4.1 Gambaran Umum Kota Medan
Kota Medan adalah ibu kota Provinsi Sumatera Utara dengan luas wilayah admisnistrasi 26.510 hektare (265,10km2) atau 3,6 persen dari keseluruhan wilayah di Sumatera Utara. Secara geografis Kota Medan terletak antara 3º.27’ - 3º.47’ Lintang Utara dan 98º.35’ - 98º.44’ Bujur Timur dan sebagian besar wilayah Kota Medan merupakan dataran rendah yang merupakan tempat pertemuan dua sungai penting, yaitu Sungai Babura dan Sungai Deli dengan ketinggian 2,5 – 37,5 meter di atas permukaan laut.
Secara administratif, wilayah Kota Medan hampir keseluruhan wilayahnya berbatasan dengan daerah Kabupaten Deli Serdang, yaitu sebelah barat dengan Kecamatan Sunggal, sebelah timur Kecamatan Percut, dan sebelah selatan berbatasan dengan Kecamatan Deli Tua dan Pancur Batu. Sepanjang wilayah utaranya berbatasan langsung dengan Selat Malaka, yang merupakan salah satu jalur lalu lintas terpadat di dunia.
Kota Medan terdiri dari 21 Kecamatan dengan 151 kelurahan yang terbagi dalam 2.000 lingkungan. Kecamatan Medan Labuhan memiliki luas wilayah terbesar yaitu 3.667 Ha (13,83 % dari total wilayah Kota Medan). Kecamatan Medan Belawan merupakan daerah yang memiliki luas terbesar kedua yaitu
35
sekitar 2.625 Ha. Kecamatan Medan Maimun memiliki luas wilayah terkecil yaitu 298 Ha (1,12% dari total luas keseluruhan).
Gambar 4.1: Peta Administrasi Kota Medan
(Sumber: RTRW Kota Medan 2010-2030)
Secara demografis, karena Kota Medan merupakan dataran alluvial, sebuah daerah yang ideal untuk pertanian intensif dan tanaman industri yang memiliki nilai jual tinggi seperti tembakau. Sehingga Kota Medan tempo dulu sudah menjadi wilayah hunian yang padat karena merupakan sentra pertanian
37
yang berada di kota pelabuhan. Artinya permasalahan yang muncul akibat kepadatan penduduk sudah melekat kepada Kota Medan dari waktu ke waktu.
Kota Medan memiliki luas wilayah yang relatif kecil dengan jumlah penduduk yang lebih besar. Berdasarkan Sensus Penduduk Indonesia 2019, penduduk Medan berjumlah 2,279,894 jiwa, dengan luas 26.510 hektare, artinya kepadatan penduduk mencapai 8.600 jiwa/km2. Kepadatan rata-rata penduduk ini meningkat dari tahun 2014 yaitu 7.123 jiwa/km2. Seperti halnya penduduk kota- kota besar lainnya di Indonesia, etnis penduduk Kota Medan sangat heterogen, dan laju pertumbuhan penduduk Kota Medan sangat dipengaruhi oleh faktor urbanisasi. Tekanan tambahan penduduk akibat pendatang baru diperlukan melihat munculnya permukiman liar baru yang didirikan para pendatang.
Ketidakterarutan ini merupakan salah satu dari sekian dampak negatif urbanisasi di Kota Medan dan erat kaitannya dengan tingkat kemiskinan.
Kota Medan belum terbebas dari masalah kemiskinan. Berdasarkan hasil Susenas 2018, sekitar 8,25 persen atau 192,45 ribu jiwa penduduk berada di bawah garis kemiskinan. Besarnya jumlah penduduk miskin tersebut berpotensi menciptakan permasalahan sosial yang rumit, seperti menurunnya kualitas sumber daya manusia akibat tak terpenuhi kebutuhan dasarnya. Hak warga miskin diatur dalam Pasal 9 Peraturan Daerah Kota Medan No. 5 Tahun 2015 tentang Penanggulangan Kemiskinan:
a. hak atas kebutuhan pangan;
b. hak atas pelayanan kesehatan;
c. hak atas pelayanan pendidikan;
d. hak atas pekerjaan dan berusaha;
e. hak atas modal usaha;
f. hak atas perumahan;
g. hak atas air bersih dan sanitasi yang baik;
h. hak mendapatkan lingkungan hidup yang baik dan sehat;
i. hak atas rasa aman dari perlakuan atau ancaman dan tindak kekerasan; dan j. hak untuk berpartisipasi dalam kehidupan sosial ekonomi dan politk.
Hak warga miskin ini dibiayai dan bersumber dari Anggaran Pendapatan dan Belanja (APBD) serta sumber lain yang tidak mengikat, dan program penanggulangan kemiskinan mendapat paling sedikit sepuluh persen dari total Pendapatan Asli Daerah (PAD).
Pemerintah Kota (Pemko) Medan memeiliki visi “Menjadi Kota Masa Depan yang Multikultural, Berdaya Saing, Humanis, Sejahtera dan Religius”.
Dalam rangka mewujudkan visi, misi Pemko Medan yaitu:
3. Kerjasama
Menumbuhkembangkan stabilitas, kemitraan, partisipasi dan kebersamaan dari seluruh pemangku kepentingan pembangunan kota.
4. Kreatifitas dan Inovasi
Meningkatkan efisiensi melalui deregulasi dan debirokratisasi sekaligus penciptaan iklim investasi yang semakin kondusif termasuk pengembangan kreatifitas dan inovasi daerah guna meningkatkan kemampuan kompetitif serta komparatif daerah.
5. Kebhinekaan
Mengembangkan kepribadian masyarakat kota bersarakan etika dan moralitas keberagaman agama dalam bingkai kebhinekaan.
39 6. Penanggulangan Kemiskinan
Meningkatkan percepatan dan perluasan program penanggulangan kemiskinan.
7. Multikulturalisme
Menumbuhkembangkan harmonisasi, kerukunan, solidaritas, perstuan dan kesatuan serta keutuhan sosial, berdasarkan kebudayaan daerah dan identitas lokal multikulturalisme.
8. Tata Ruang Kota yang Konsisten
Menyelenggarakan tata ruang kota yang konsisten serta didukung oleh ketersediaan infrastruktur dan utilitas kota yang semakin modern dan berkelanjutan.
9. Peningkatan Kesempatan Kerja
Mendorong peningkatan kesempatan kerja dan pendapatan masyarakat melalui peningkatan taraf pendidikan dan kesehatan masyarakat secara merata dan berkeadilan.
10. Smart City
Mengembangkan Medan sebagai Smart City.
Dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Kota Medan 2016-2021, visi Kota Medan adalah menjadi kota masa depan yang multikultural, berdaya saing, humanis, sejahtera, dan religius. Kota Masa Depan yang dimaksudkan adalah gambaran masyarakat kota tentang Kota Medan, baik secara fisik tata ruang, ekonomi maupun sosial budaya. Untuk mencapai visi tersebut diperlukan misi, misi Kota Medan yaitu menumbuhkembangkan stabilitas, kemitraan, partisipasi, dan kebersamaan dari seluruh pemangku
