Abdul Malik Sadat Idris, dkk.
Policy Brief : Konsep Partisipasi Petani dalam Pengembangan dan Pengelolaan Jaringan Irigasi Jakarta : Direktorat Pengairan dan Irigasi Bappenas, 2019
5 + 37 hal., kertas A4 Cetakan Pertama, Desember 2019
Penerbit :
Direktorat Pengairan dan Irigasi Bappenas Jl. Taman Suropati No. 2
Jakarta Pusat
© Hak cipta dilindungi udang-undang
Penulis:
Abdul Malik Sadat Idris, ST, M.Eng Ir. Juari, ME
Mohammad Irfan Saleh, ST, MPP, Ph.D Ewin Sofian Winata, ST, MEM
Frieda Astrianty Hazet, ST Unika Merlin Sianturi, ST Bintang Rahmat Wananda, ST Aditya Riski Taufani, ST, M.Eng
Ir. Sudar Dwi Atmanto Khuswatun Chasanah, ST
Ayunda Pratiwi, S.Stat Pendukung : Aris Kurniawan, ST Sidik Permana Ali Muhtaj, ST Awang Kadinata Rachman Diputra, S.E
Rizqa Mulia Josiana, ST Aldila Utami Hapsari, S.I.Kom Sekar Adjeng Bramesti, SE, Akt.
Dewi Sri Wahyuni, S.Ikom, Vera Nita Adm. Rizki Agung Hermanto, SE
Narasumber : Ir. Theresia Sri Sirdharti, MT Dr. Ir. Murtiningrum, M.Eng
M. Tahid, ST, MPPM Ir. Djito, SP1
Prof. Dr. Ir. Sigit Supadmo Arif, M.Eng Muhamad Dwi Sumanto.S.Sos
R. Eddy Kurniawan Edy Ansory
Kata Pengantar
Berangkat dari beberapa isu dalam pelaksanaan loan Integrated Participatory Development and Management of Irrigation Program Loan ADB No . 3529-INO co-financing dengan AIF No. 8327-INO dan IFAD Loan No. ID-1445, Direktorat Pengairan dan Irigasi - Bappenas melalui kegiatan Knowledge Management Center(KMC) yang bersumber dari Hibah IFAD No. 2000001446 menginisiasi penyusunan 3 (tiga) policy brief yaitu: 1) Partisipasi Petani dalam Pengembangan dan Pengelolaan Irigasi, 2) Sinergi, Sinkronisasi, Dan Konsolidasi Kelembagaan Petani di Lahan Irigasi, dan 3) Pengelolaan Satu Kesatuan Sistem Irigasi (Single Management Irigasi). Ketiga policy brief ini mengidentifikasi beberapa permasalahan dan alternatif maupun rekomendasinya yang diharapkan dapat dijadikan pertimbangan dan masukan dalam penyusunan Rencana Peraturan Pemerintah (RPP) tentang Irigasi sebagai pengaturan lebih teknis sesuai amanat UU No. 17 Tahun 2019 tentang Sumber Daya Air. Metode penyusunan policy brief dilakukan dengan berbagai diskusi melalui forum group discussion (FGD) dan workshop serta melakukan survei secara terbatas karena dalam kondisi pandemic Covid-19. Dengan segala keterbatasan sumber daya dan metode diskusi dalam penyusunan, kiranya banyak kendala dan kekurangan dalam policy briefini. Namun kiranya dari yang terbatas ini dapat bermanfaat dalam penyusunan RPP Irigasi maupun regulasi-regulasi teknis keirigasian lainnya.
Policy briefPartisipasi Petani, dimaksudkan untuk mendorong implementasi yang telah ada payung hukumnya termasuk sebagai kunci utama dalam modernisasi irigasi. Penerapan partisipasi petani dalam pengembangan dan pengelolaan irigasi juga akan menunjang sisi demand driven atau aspek peningkatan pelayanan kepada pelanggan yang selalu dituntut dalam atau water governance. Selain itu dalam jangka panjang atau dalam perspektif yang lebih luas, partisipasi petani dalam pengembangan dan pengelolaan irigasi dapat diarahkan sebagai person yang melaporkan kerusakan jaringan irigasi melalui sistem atau database e-PAKSI sehingga akan cepat dan tepat diketahui oleh pengelola jaringan irigasi. Dalam konteks penerapan sistem telemetri pada jaringan irigasi, partisipasi petani dapat diterapkan dengan memfungsikan person untuk menjaga keamanan alat ukur tersebut, yang dapat ditingkatkan menjadi pemelihara alat ukur telemetri.
Pada kesempatan ini, kami ingin menyampaikan terimakasih kepada seluruh stakeholder yang telah memberikan masukan dan saran selama proses diskusi, dan menjadi bahan utama dalam penyusunanpolicy brief. Berbagai stakeholdertersebut adalah: seluruh Direktorat pada Ditjen SDA Kementerian PUPR; Direktorat Irigasi Pertanian, Ditjen PSP Kementan, dan Badan Pusat Penyuluhan Sumber Daya Manusia Pertanian, Kementerian Pertanian; Direktorat Sistem Urusan Pemerintahan Daerah (SUPD) I dan II, Ditjen Bina Bangda, Kementerian Dalam Negeri; dan Pakar dari UGM dan IPB serta berbagai praktisi.
Jakarta, Desember 2020
Abdul Malik Sadat Idris ST. M.Eng.
Daftar Isi
PENDAHULUAN 3
1.1 Latar Belakang 3
1.2 Tujuan, Sasaran, dan Ruang Lingkup 4
1.3 Pelaksanaan Pengembangan dan Pengelolaan Sistem Irigasi 5
KERANGKA REGULASI, KELEMBAGAAN, DAN KEBIJAKAN 8
2.1. Kerangka Regulasi 8
2.2. Kerangka Kelembagaan Petani 10
2.3. Kerangka Kebijakan Pelaksanaan Partisipasi Petani 11 MODEL PELAKSANAAN PARTISIPASI DALAM PENGELOLAAN IRIGASI 14
3.1 Surat Perjanjian Kerja Sama (SPKS) 15
3.2 Surat Kesepakatan Kerja Sama (SKKS) 15
3.3 Kerja Sama Operasional (KSO) 16
3.4. Program Partisipasi Rutin 19
3.4.1 Partisipasi P3A/GP3A melalui P3TGAI 19
3.4.2 Partisipasi Petani melalui Dana Desa 22
ANALISIS 29
4.1 Kelembagaan P3A/GP3A 29
4.2 Sumber Pendanaan dan Pembiayaan Kegiatan Partisipasi 31
4.3 Regulasi 34
KESIMPULAN DAN REKOMENDASI 36
5.1 Kesimpulan 36 5.2 Rekomendasi 36 5.2.1 Jangka Pendek 36 5.2.2 Jangka Menengah-Panjang 37 Lampiran 38 2
Policy Paper
KONSEP PARTISIPASI PETANI DALAM PENGEMBANGAN DAN
PENGELOLAAN JARINGAN IRIGASI
I. PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Air irigasi merupakan salah satu faktor sarana produksi yang sangat penting dan strategis dalam menentukan keberhasilan budidaya pertanian di lahan beririgasi. Sehingga, keberadaan jaringan irigasi yang berfungsi baik untuk memberikan pelayanan air irigasi sangat penting untuk diperhatikan. Untuk menjaga kondisi jaringan irigasi agar tetap berfungsi secara efektif dan efisien, maka diperlukan kegiatan operasi dan pemeliharaan (OP) dan rehabilitasi yang teratur sesuai dengan kriteria yang ditentukan. Namun saat ini, kondisi jaringan irigasi di Indonesia secara umum ±50% jaringan mengalami kerusakan, mulai dari rusak ringan sampai rusak berat. Salah satu faktor yang menyebabkan kerusakan jaringan irigasi yaitu pelaksanaan kegiatan OP dan kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi yang tidak sesuai dengan kebutuhan di lapangan. Salah satunya yaitu terbatasnya sumber daya manusia (SDM) pemerintah yang melaksanakan kegiatan OP dan rehabilitasi jaringan irigasi. Untuk mengatasi permasalahan tersebut salah satu alternatif dan potensi yang ada yaitu meningkatkan partisipasi petani dalam kegiatan OP dan rehabilitasi pada jaringan irigasi yang ada. Partisipasi petani dapat ditingkatkan dengan melakukan pelatihan dan pemberdayaan petani.
Partisipasi petani dalam pengelolaan irigasi sudah ada sejak masa kerajaan. Masyarakat terlibat langsung dalam pengelolaan irigasi terutama dalam melakukan kegiatan pemeliharaan saluran dan menjaga pelaksanaan gilir air (pembagian air). Partisipasi petani tersebut merupakan keikutsertaan petani yang dapat terjadi pada kegiatan pembangunan baru jaringan irigasi, rehabilitasi jaringan irigasi, serta pada kegiatan OP jaringan irigasi. Dalam konteks meningkatkan peluang keterlibatan masyarakat dalam rangka meningkatkan kualitas dan kuantitas pemeliharaan dan operasi, kegiatan pemeliharaan untuk jaringan irigasi dapat dilakukan oleh petani atau P3A/GP3A/IP3A. Saat ini, upaya peningkatan partisipasi petani dalam pengelolaan irigasi semakin diperlukan, akibat semakin berkurangnya jumlah personil dari instansi pemerintah, baik pemerintah pusat maupun pemerintah daerah yang bertanggungjawab dalam pengelolaan irigasi. Menurut Korten (1997), pelaksanaan kegiatan partisipasi petani akan meningkatkan rasa memiliki dan rasa tanggung jawab petani terhadap jaringan irigasi yang dikelola langsung oleh petani. Kendala terbatasnya personil pemerintah dan pemerintah daerah dalam mengelola irigasi, seharusnya dapat meningkatkan keberadaan petani, yang tergabung dalam organisasi P3A/GP3A untuk dapat lebih berpartisipasi dalam membantu pelaksanaan pengelolaan irigasi.
Beberapa pertimbangan yang perlu diperhatikan untuk meningkatkan partisipasi petani yaitu: 1) lahan irigasi yang sangat luas berdampak pada rehabilitasi dan OP yang masif, sehingga memerlukan banyak personil yang akan menghadapi kendala dalam pemenuhannya; 2) sebaran lahan irigasi yang mayoritas berada di daerah pedesaan, memiliki akses transportasi yang kurang baik, sehingga mobilisasi tenaga kerja ke lokasi jaringan irigasi merupakan kendala tersendiri; 3) kebutuhan petani akan air tidak bisa ditunda, sehingga perlu respon yang cepat untuk menghindari masalah dan kerusakan yang semakin parah; dan 4) bentuk penerapan prinsip pemerintahan kolaboratif dan demokratis yang harus mendorong partisipasi petani. Kegiatan OP yang memadai dan dilakukan secara berkala dan berkelanjutan di seluruh jaringan irigasi, tidak bisa mengandalkan pendekatan konvensional (kontrak dengan pihak ketiga) seperti yang dilakukan selama ini. Perlu adanya terobosan dalam skala luas untuk menjawab masalah dan tantangan yang ada dalam partisipasi petani.
1.2 Tujuan, Sasaran, dan Ruang Lingkup
Tujuan dari kegiatan partisipasi petani dalam kegiatan pengembangan dan pengelolaan
jaringan irigasi yaitu:
1) Mewujudkan efisiensi, efektifitas, dan keberlanjutan sistem irigasi; 2) Meningkatkan kondisi fisik jaringan irigasi;
3) Meningkatkan rasa memiliki, rasa tanggung jawab, dan kemampuan masyarakat petani.
4) Meningkatkan kinerja organisasi P3A/GP3A/IP3A dalam melakukan kerja sama antar anggota petani dalam melakukan kegiatan partisipasi dan meningkatkan peluang peningkatan pendapatan petani.
Sasaran dari kegiatan partisipasi petani dalam kegiatan pengembangan dan pengelolaan
jaringan irigasi yaitu:
1) Meningkatnya kinerja jaringan irigasi dalam melayani kebutuhan air irigasi untuk budidaya pertanian;
2) Meningkatnya produksi dan Indeks Pertanaman, serta pendapatan petani anggota P3A/GP3A yang menjadi tenaga kerja dalam kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi; 3) Meningkatnya kapasitas kelembagaan P3A/GP3A/IP3A dalam mengorganisasi
anggotanya dan melakukan kerja sama dengan lembaga lain dalam mengelola jaringan irigasi.
Ruang lingkup kegiatan partisipasi petani meliputi 2 (dua) jenis kegiatan yaitu
1) Kegiatan Pengembangan Sistem Irigasi
Kegiatan pengembangan sistem irigasi meliputi kegiatan pembangunan dan/atau peningkatan jaringan irigasi yang sudah ada.
2) Kegiatan Pengelolaan Sistem Irigasi
Kegiatan pengelolaan irigasi meliputi kegiatan rehabilitasi dan operasi pemeliharaan. Kegiatan rehabilitasi atau perbaikan untuk mengembalikan fungsi jaringan irigasi yang rusak dan kegiatan pemeliharaan dilakukan untuk menjaga kondisi jaringan irigasi dapat berfungsi sesuai desain yang dibuat. Terdapat dua jenis kegiatan pemeliharaan yaitu pemeliharaan rutin dan pemeliharaan berkala.
1.3 Pelaksanaan Pengembangan dan Pengelolaan Sistem Irigasi
Berdasarkan Permen 30 Tahun 2015 terkait Pengembangan dan Pengelolaan Sistem Irigasi (PPSI), dalam menyelenggarakan pengembangan sistem irigasi sebagaimana dimaksud, masyarakat petani/P3A/GP3A/IP3A dapat berpartisipasi mulai dari pemikiran awal, pengambilan keputusan, dalam pelaksanaan kegiatan pembangunan dan peningkatan jaringan irigasi.
Partisipasi masyarakat petani/P3A/GP3A/IP3A dalam pengembangan sistem irigasi, kegiatan pembangunan dan peningkatan jaringan irigasi dilakukan melalui tahapan sosialisasi dan konsultasi publik, survei, investigasi dan desain, pengadaan tanah, pelaksanaan konstruksi, serta persiapan dan pelaksanaan operasi dan pemeliharaan. Sementara dalam pengelolaan irigasi, partisipasi masyarakat petani/P3A/GP3A/IP3A diimplementasikan pada beberapa kegiatan seperti berikut:
1. Kegiatan Operasi Jaringan Irigasi.
Masyarakat petani berpartisipasi dalam pengajuan usulan rencana tata tanam, pengajuan kebutuhan air, pemberian masukan mengenai pengubahan rencana tata tanam, pengubahan pola tanam, pengubahan jadwal tanam, dan pengubahan jadwal pemberian/pembagian air dalam hal terjadi perubahan ketersediaan air pada sumber air. Kata kuncinya adalah “berpartisipasi dalam pengajuan”, sehingga diperlukan pengaturan yang memadai dan agar prinsip tersebut benar benar dapat dijalankan.
2. Kegiatan Pemeliharaan Jaringan Irigasi.
Masyarakat petani berpartisipasi dalam kegiatan penelusuran jaringan irigasi, penyusunan kebutuhan biaya, dan pelaksanaan pekerjaan pemeliharaan jaringan irigasi primer dan sekunder. Kata kuncinya adalah “berpartisipasi” sehingga perlu dijabarkan dan dirumuskan secara memadai dalam implementasinya.
3. Kegiatan Rehabilitasi Jaringan Irigasi.
Dilakukan melalui tahapan sosialisasi dan konsultasi publik, penilaian indeks kinerja sistem irigasi, survei, investigasi dan desain, pengadaan tanah, pelaksanaan konstruksi, serta persiapan operasi dan pemeliharaan. Masyarakat petani/P3A/GP3A/IP3A berperan pada setiap tahapan pelaksanaan termasuk pelaksanaan konstruksi. Kata kuncinya adalah “berperan”, sehingga perlu dirumuskan
makna dan cakupan kata “berperan” tersebut serta pengaturan implementasi secara memadai, agar aspek partisipasi benar-benar dapat diterapkan.
Makna dari ketiga kata kunci tersebut adalah memberikan kesempatan kepada petani untuk berperan serta dalam pengembangan dan pengelolaan irigasi. Hal tersebut sejalan dengan pelayanan kepada pelanggan/customer yaitu petani sehingga pelayanan prima akan dapat terwujud karena adanya kolaborasi antara penyedia layanan dan pemanfaat layanan.
Pengalaman kegiatan pemerintah dalam meningkatkan partisipasi petani dalam pengelolaan irigasi, khususnya kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi sudah dilakukan cukup lama. Pengembangan partisipasi diawali dengan pelaksanaan kegiatan rehabilitasi irigasi sederhana dan irigasi desa yang dilaksanakan sekitar tahun 1980 an. Pemilihan skala kegiatan pada level desa ini merupakan strategi pendekatan yang memberikan gambaran partisipasi masyarakat/petani. Kegiatan ini dilaksanakan di Direktorat Irigasi I, Ditjen Pengairan Kementerian PU dan Direktorat Jenderal Pengembangan Areal Tanaman Kementerian Pertanian. Pada tahun akhir 1980-an Ditjen Sumber Daya Air, Kementerian PU sudah melakukan pilot projek peningkatan partisipasi petani dalam perbaikan jaringan irigasi tersier dan irigasi kecil di bawah 150 Ha di Proyek Irigasi dengan Bantuan IDA melalui Irrigation Project with IDA Assistance (PROSIDA) di wilayah karesidenan Madiun.
Kemudian Program Penyerahan Irigasi Kecil (PIK) yang dimulai pada tahun 1987 memberikan perhatian lebih besar pada aspek non teknis terutama aspek pemberdayaan P3A. Dalam pelaksanaannya melibatkan tiga lembaga yaitu Departemen PU, LP3ES, dan IIMI (International Irrigation Management Institute) melalui pendanaan Bank Dunia dan Ford Foundation. Secara prinsip, konsep PIK ingin mendorong peningkatan level partisipasi petani melalui pemberian kewenangan pengelolaan irigasi kecil dengan luas < 150 Ha. Implementasi peningkatan kualitas partisipasi tersebut dalam konteks UU 7 Tahun 2004, kewenangan pengelolaan jaringan irigasi tersier diserahkan kepada petani dan pemerintah tetap memberikan bantuan teknis serta pembinaan kepada petani melalui P3A. Prinsip partisipasi pada kegiatan PIK dimulai pada tahap perencanaan dengan menyusun PST (Profil Sosio Teknis) dimana petani turut serta dalam penelusuran jaringan irigasi sehingga petani dapat memberikan masukan sesuai kebutuhan yang dirasakan oleh petani. Pada tahap selanjutnya dalam pelaksanaan pilot projek partisipasi petani, PST ini dikembangkan menjadi Profil Sosio Ekonomi Teknis Kelembagaan (PSETK) dengan menambahkan aspek ekonomi dan kelembagaan petani.
Setelah program Penyerahan Irigasi Kecil (PIK) dilanjutkan dengan pilot projek partisipasi petani pada projek Small Scale Irrigation Management Project (SSIMP) di Provinsi Sulawesi Selatan dan Nusa Tenggara Barat sekitar awal tahun 1990-an. Selain itu, juga terdapat kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi menengah khususnya di Pulau Jawa, dengan nama projek Java Irrigation and Water Management Project (JIWMP) pada akhir tahun 1990an sampai awal tahun 2000-an. Kemudian setiap kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi dengan pembiayaan loan (Pinjaman Luar Negeri) selalu menggunakan pendekatan 6
“partisipasi” dalam pelaksanaannya, baik dalam pelaksanaan penguatan kelembagaan petani maupun dalam kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi, seperti projek Participatory Irrigation Sector Project (PISP) dengan pembiayaan loan dari ADB, projek Water and Irrigation Sector Management Project (WISMP) dengan pembiayaan loan dari Bank Dunia.
Akan tetapi upaya untuk mendorong peningkatan partisipasi P3A/GP3A/IP3A tersebut seringkali tidak berlanjut ketika kegiatan proyek yang dibiayai loan tersebut berhenti. Padahal dari pengalaman yang ada (lesson learned), banyak pelajaran positif terkait pelaksanaan kegiatan partisipasi petani dan kegiatan rehabilitasi. Pendekatan partisipasi tersebut dinilai berhasil pada beberapa aspek kondisi fisik jaringan irigasi yang dihasilkan, aspek penguatan organisasi P3A/GP3A, aspek pendekatan partisipasi oleh SDM dari pemerintah, dan aspek peningkatan pendapatan petani ketika ada kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi yang melibatkan partisipasi petani. Dengan berbagai pengalaman yang ada tersebut, dinilai sudah saatnya pemerintah membuat kebijakan terkait kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi yang melibatkan partisipasi petani dengan menggunakan anggaran pembiayaan dari sumber APBN. Sehingga, pelaksanaan kegiatan partisipasi petani dalam rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi tidak terbatas dari pembiayaan loan dan dapat menjadi kegiatan yang berkelanjutan. Kendala ketersediaan anggaran pemerintah dan pilihan prioritas kegiatan sehingga komponen seperti partisipasi antara lain sebagai pertimbangan yang mengakibatkan implementasi partisipasi dalam pengembangan dan pengelolaan irigasi tidak dapat berlanjut.
II. KERANGKA REGULASI, KELEMBAGAAN, DAN KEBIJAKAN 2.1. Kerangka Regulasi
Kegiatan partisipasi masyarakat telah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 2017 terkait pelaksanaan partisipasi masyarakat dalam penyelenggaraan pemerintah daerah yang mengatur partisipasi secara umum dalam penyelenggaraan pemerintahan. Hal ini sejalan dengan prinsip demokratisasi yang salah satu pilarnya adalah keterlibatan masyarakat. Pelaksanaan partisipasi masyarakat diantaranya partisipasi petani dalam pengembangan dan pengelolaan irigasi yang pada dasarnya juga telah diatur dalam Undang-Undang tentang Sumber Daya Air atau Pengairan. Mulai dari UU No. 11 Tahun 1974 tentang Pengairan, UU No. 7 tahun 2004 tentang Sumber Daya Air dan UU No. 17 Tahun 2019 tentang Sumber Daya Air, yang memberikan amanah dan arahan bahwa masyarakat yang memperoleh manfaat dengan adanya bangunan sumber daya air/pengairan, termasuk irigasi, dapat berpartisipasi dalam pengelolaan sumber daya air termasuk dalam pengelolaan irigasi.
Dalam regulasi, pemerintah melalui Kementerian Pekerjaan Umum dan Perumahan Rakyat (PUPR) telah mengatur pelaksanaan kegiatan pengembangan dan pengelolaan irigasi melalui Peraturan Menteri PUPR No. 30 Tahun 2015 tentang Pengembangan dan Pengelolaan Sistem Irigasi (PPSI), yang memberikan amanah tentang pelaksanaan partisipasi petani. Dalam pasal 4 ayat (2) dikatakan bahwa Pengembangan dan Pengelolaan Sistem Irigasi diselenggarakan secara partisipatif, terpadu, berwawasan lingkungan hidup, transparan, akuntabel dan berkeadilan. Kegiatan partisipasi masyarakat petani, sesuai dengan pasal 4 ayat (3) dari Peraturan Menteri tersebut dapat disalurkan melalui Perkumpulan Petani Pemakai Air (P3A) di wilayah kerjanya. Sedangkan pelaksanaan partisipasi P3A/GP3A dimaksudkan untuk “meningkatkan rasa memiliki, rasa tanggung jawab, serta meningkatkan kemampuan masyarakat petani/P3A/GP3A/IP3A dalam rangka mewujudkan efisiensi, efektivitas, dan keberlanjutan sistem irigasi (PP No. 30 Tahun 2015, pasal 4 ayat 4).
Secara spesifik dan implementatif pengaturan partisipatif ini muncul dalam rangka pelaksanaan proyek atau loan sebagai pilot proyek atau sarana untuk mengimplementasikan prinsip partisipatif. Salah satunya yang dijadikan dasar pemerintah untuk melaksanakan kegiatan partisipasi petani/P3A/GP3A/IP3A untuk beberapa projek tertentu seperti Proyek WISMP dengan menggunakan dasar legalitas yaitu Surat Edaran Dirjen Sumber Daya Air (SDA) No.IK-01.02-04/404, Tanggal 22 Juni 2009, Perihal Komisi Irigasi dan Kerja Sama Pengelolaan Irigasi Secara Partisipatif. Dengan dasar legalitas tersebut kegiatan rehabilitasi pada jaringan irigasi yang menjadi lokasi projek WISMP dilaksanakan dengan pendekatan partisipatif yang terdiri dari SID partisipatif, konstruksi partisipatif, dan OP partisipatif dengan 3 (tiga) pendekatan pelaksanaan pengelolaan irigasi partisipatif yaitu pertama pendekatan Surat Perjanjian Kerja Sama (SPKS); kedua, pendekatan Surat Kesepakatan Kerja Sama (SKKS); dan ketiga pendekatan Kerja Sama Operasional (KSO). Dengan Surat Edaran Ditjen SDA tersebut 8
maka menjadi dasar pelaksanaan rehabilitasi dan kegiatan OP dilaksanakan secara partisipatif dilaksanakan pada proyek WISMP tahap II. Pada proyek WISMP, pembelajaran partisipasi dilakukan oleh pemerintah daerah (Provinsi dan Kabupaten) pada daerah irigasi kewenangannya, sementara DI Kewenangan Pemerintah Pusat yang relatif besar masih belum secara intensif mengadopsi prinsip partisipasi sebagaimana kewenangan daerah.
Di sisi lain pemerintah juga mengembangkan pola partisipasi yang langsung dapat memberikan afirmasi kepada P3A/GP3A untuk melakukan pemeliharaan atau bahkan pengembangan jaringan irigasi di wilayahnya. Melalui Peraturan Menteri PUPR No 24 Tahun 2017 tentang Pedoman Umum Program Percepatan Peningkatan Tata Guna Air Irigasi (P3TGAI), perintah partisipasi petani dalam kegiatan rehabilitasi yang dilaksanakan melalui Program Percepatan Peningkatan Peningkatan Tata Guna Air Irigasi (P3TGAI). Program P3TGAI merupakan salah satu program padat karya dalam bidang Pekerjaan Umum yang dimaksudkan untuk mengembalikan kondisi jaringan irigasi desa dan irigasi tersier. Kegiatan ini dilaksanakan dengan pendekatan partisipasi P3A, melalui kontrak kerja antara P3A dengan dengan perwakilan dari B/BWS dimana lokasi jaringan irigasi tersebut berada.
Secara regulasi, kegiatan partisipasi petani/P3A dalam pelaksanaan pengelolaan irigasi telah diamanahkan mulai dari tingkat UU sampai dengan Peraturan Menteri, bahkan pada tingkat SE Dirjen SDA. Akan tetapi dalam hal partisipasi petani/P3A dalam pelaksanaan rehabilitasi jaringan irigasi masih dilaksanakan terbatas pada proyek-proyek tertentu dan dalam jangka waktu tertentu sehingga mengalami kendala dalam replikasi atau keberlanjutannya menggunakan dana rupiah murni (APBN dan APBD). Hal tersebut antara lain disebabkan oleh keterbatasan waktu dan anggaran sehingga memprioritaskan output dari pembangunan infrastruktur dan kurang memprioritaskan aspek partisipasi.
Berkaca dari dua pengalaman mengimplementasikan prinsip partisipasi baik pada DI kewenangan daerah dan DI kewenangan pusat melalui penerbitan SE Dirjen dan Permen PU memberikan gambaran yang baik semangat menjalankan prinsip partisipasi, oleh karena itu semangat tersebut perlu terus didorong dan difasilitasi serta ditingkatkan kualitasnya agar kinerja jaringan irigasi semakin membaik.
Sebagaimana diketahui setiap tahun terdapat alokasi anggaran rutin baik pada APBN dan APBD yang mengalokasikan anggaran untuk kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi. Hal ini seharusnya dapat dijadikan sebagai potensi untuk memberikan kesempatan lebih kepada petani/P3A untuk terlibat dalam kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi. Partisipasi dalam pengelolaan irigasi tidak hanya dimaksudkan untuk kegiatan proyek-proyek tertentu, tetapi seharusnya dipahami untuk semua pola pembiayaan yang digunakan dalam pengelolaan irigasi, yaitu kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP pada jaringan irigasi.
2.2. Kerangka Kelembagaan Petani
Keberadaan kelembagaan petani di Indonesia khususnya P3A, sudah ada sejak lama dan semakin berkembang sesuai dengan bertambahnya jaringan irigasi untuk mendukung budidaya tanaman padi. Dengan perkembangan pembangunan pertanian dan rehabilitasi jaringan irigasi yang semakin meningkat, pemerintah mengintensifkan pembinaan terhadap P3A. Namun, belum terlaksana secara efektif karena belum ada sinkronisasi materi dan kerangka legal, petunjuk teknis/ pelaksanaan atau guideline pembinaan serta waktu pelaksanaan kegiatan pembinaan antar instansi pemerintah. Hal ini mengakibatkan pembinaan kelembagaan P3A masih dilaksanakan secara parsial. Kementerian PUPR lebih fokus pada teknis tata guna air dan Kementerian Pertanian lebih fokus pada teknis budidaya tanaman. Sedangkan aspek finansial terlihat belum diberdayakan untuk P3A. Di tingkat desa sudah ada lembaga petani Kelompok Tani (Poktan) yang mendapatkan pemberdayaannya dari Kementerian Pertanian dan Dinas Pertanian/Tanaman Pangan. Kerangka pengembangan kelembagaan P3A perlu dipikirkan kembali untuk menata ulang dan mensinkronisasikan dengan lembaga-lembaga petani yang ada di desa seperti P3A/GP3A/IP3A, Poktan/Gapoktan, dan organisasi petani lainnya untuk dapat diintegrasikan, termasuk strategi pembinaannya agar pelaksanaannya menjadi lebih efektif dan efisien.
Lembaga P3A mempunyai hak dan tanggung jawab pada jaringan irigasi tersier dalam mengelola irigasi. Akan tetapi dalam menjalankan hak dan tanggung jawab tersebut, P3A belum memperoleh hak yang memadai untuk mendapatkan anggaran dan menggunakannya sebagai biaya kegiatan pengelolaan irigasi tersier. Alokasi anggaran untuk jaringan irigasi tersier dialokasikan oleh Kementerian Pertanian dan Dinas Pertanian untuk membantu perbaikan/pengelolaan jaringan tingkat usaha tani atau tersier dan jaringan irigasi desa. Pola ini menjadikan P3A menjadi organisasi yang sulit mandiri. Reformulasi pemberdayaan P3A/GP3A harus berjalan bersama Poktan/Gapoktan yang mengarah pada kelembagaan petani yang terpadu dengan berbagai keahlian untuk mendukung pelaksanaan partisipasi petani secara langsung yang dalam jangka panjang dapat menjadi cikal bakal bentuk korporasi petani dengan memperhatikan skala ekonomi (economic scale).
Mengingat bahwa struktur kelembagaan organisasi petani pemakai air saat sekarang ada 3 (tiga) tingkatan struktur yang sesuai dengan struktur jaringan irigasi primer, sekunder, dan tersier, maka kerangka kelembagaan organisasi petani dalam kegiatan partisipasi petani dalam kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi seharusnya juga diatur dalam 3 (tiga) struktur kelembagaan yang sesuai dengan keberadaan tingkatan jaringan irigasi yang ada yaitu:
1) Organisasi P3A berpartisipasi pada jaringan irigasi Tersier. Sesuai dengan batasan kriteria pembentukan kelembagaan perkumpulan petani pemakai air bahwa pada tingkat jaringan irigasi tersier dibentuk kelembagaan P3A. Maka untuk kegiatan partisipasi dalam kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi tersier akan dilaksanakan oleh organisasi P3A.
2) Organisasi GP3A berpartisipasi pada jaringan irigasi Sekunder. Sesuai dengan wilayah kerja dari GP3A yang ada, maka kelembagaan yang mengkoordinir kegiatan partisipasi petani untuk kegiatan jaringan irigasi sekunder yaitu Gabungan P3A.
3) Organisasi IP3A berpartisipasi pada jaringan irigasi Primer. Jika kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP pada jaringan irigasi primer maka kelembagaan yang mengkoordinir kegiatan partisipasi petani pada jaringan irigasi tersebut yaitu Induk P3A (IP3A).
Secara faktual keberadaan petani dalam arti by name by address adalah pada tingkat P3A. Oleh karena organisasi GP3A anggotanya adalah organisasi P3A dan IP3A anggotanya adalah organisasi GP3A, maka jika terdapat kegiatan partisipasi untuk rehabilitasi dan kegiatan OP GP3A dan IP3A dapat meminta bantuan petani yang ada pada organisasi P3A untuk dilibatkan pada kegiatan partisipasi di jaringan irigasi sekunder atau di jaringan irigasi primer.
2.3. Kerangka Kebijakan Pelaksanaan Partisipasi Petani
Sejarah kegiatan pengembangan dan pengelolaan irigasi di Indonesia tidak terlepas dengan keikutsertaan petani atau partisipasi petani. Sejak awal pembangunan jaringan irigasi yang dilaksanakan pada zaman kerajaan, kemudian zaman kolonial Belanda, kemudian pada era orde lama, sampai era orde baru selalu diikuti dengan adanya partisipasi atau keikutsertaan petani. Upaya pemerintah dalam memperkuat partisipasi petani dalam pengelolaan irigasi selama ini tampak belum efektif sebagaimana yang diharapkan. Kegiatan partisipasi petani dalam pengembangan dan pengelolaan irigasi yang selama ini dilaksanakan hanya dilaksanakan pada kegiatan-kegiatan pilot projek saja dan beberapa kegiatan yang sifatnya terbatas pada proyek-proyek tertentu dari proyek yang dibiayai dari loan. Sedangkan kegiatan pengembangan dan pengelolaan irigasi partisipatif yang dibiayai menggunakan APBN sangat sedikit seperti Program P3TGAI dan beberapa kegiatan OP jaringan irigasi kewenangan pusat, yang hanya menggunakan petani sebagai tenaga kerja/buruh lepas.
Beberapa contoh kegiatan partisipasi petani Poktan/P3A dalam pengembangan dan pengelolaan irigasi yang ada di Indonesia dilaksanakan pada beberapa pilot projek seperti PROSIDA, Irrigation Sub Sector Project (ISSP), projek Small Scale Irrigation Management Project (SSIMP), Java Irrigation and Water Management Project (JIWMP), dan Water and Irrigation Sector Management Project (WISMP). Pemerintah pusat yang menginisiasi proyek tersebut tidak mempunyai komitmen untuk melanjutkan model pendekatan projek partisipasi dalam pengelolaan irigasi. Dari kegiatan proyek partisipasi pengembangan dan pengelolaan irigasi atau projek WISMP menghasilkan 3 (tiga) model pendekatan partisipasi yaitu: 1) Surat Perjanjian Kerja Sama (SPKS); 2) Surat Kesepakatan Kerja Sama (SKKS); dan 3) Kerja Sama Operasional (KSO). Proses kegiatan irigasi partisipatif dalam kegiatan WISMP dimulai dengan penentuan DI kesepakatan, sosialisasi dan penyadaran publik, penyusunan PSETK, pembentukan, revitalisasi dan
legalisasi P3A/GP3A, perencanaan dan desain partisipatif, konstruksi rehabilitas dan/atau OP partisipatif, dan monitoring evaluasi. Gambaran proses kegiatan tersebut dapat ditunjukkan pada Gambar 1.
Gambar 1: Proses kegiatan irigasi partisipatif dalam kegiatan WISMP
Kegiatan irigasi partisipatif pada WISMP-II dapat dikelompokkan ke dalam 7 tahapan, yakni 1) penentuan DI kesepakatan; 2) sosialisasi dan konsultasi publik; 3) penyusunan Profil Sosial Ekonomi Teknis dan Kelembagaan (PSETK); 4) pembentukan atau penguatan P3A/GP3A; 5) perencanaan dan desain partisipatif; 6) konstruksi/rehabilitasi dan/atau operasi & pemeliharaan (O&P) Partisipatif; dan 7) monitoring dan evaluasi.
Kegiatan partisipasi lain dalam pengembangan dan pengelolaan irigasi secara terbatas dilakukan melalui Program Percepatan Peningkatan Tata Guna Air irigasi (P3TGAI). Kegiatan program ini dilaksanakan di irigasi kecil dan irigasi desa dengan luas lahan < 150 Ha. Dengan pengalaman panjang pelaksanaan irigasi partisipatif, inovasi atau pemikiran baru merupakan modal dalam menjalankan partisipasi sebagai modal sosial yang sangat diperlukan dalam kesuksesan pembangunan. Tampak pada pelaksanaan projek Integrated and Participatory Development and Management Irrigation Program (IPDMIP), meskipun beberapa loan terdahulu sebagai penggerak penerapan partisipasi, tidak demikian dengan loan ADB yang co-financing dengan AIF dan loan dari IFAD untuk IPDMIP. Loan tersebut belum mampu untuk menjamin berlanjutnya pelaksanaan partisipasi dalam pengelolaan irigasi, terutama dalam kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi. Dengan sebutan proyek yang menggunakan nama “Participatory”, namun di dalam “Pedoman Pelaksanaan Kegiatan” dan implementasinya, kegiatan SID dan pelaksanaan konstruksi tidak diatur bagaimana pelaksanaan partisipasi pada tahap SID dan konstruksi harus dilaksanakan. Hal tersebut tentu tidak sesuai dengan maksud dan tujuan adanya kegiatan proyek yang dibiayai dengan dana pinjaman (loan) dari Asian Development Bank (ADB), Asian Infrastructure Fund (AIF), dan International Fund for Agriculture Development (IFAD). Salah satu kendala adalah sifat loan tersebut tidak 12
bersifat project loan, melainkan semacam program loan walaupun outputnya bersifat proyek dengan menerapkan pola pencairan loan didasarkan pada Result Based Lending (RBL) dengan menggunakan Disbursement-Linked Indicator (DLI) yang mengacu pada output proyek. Namun dengan sifat RBL tersebut, ADB memberikan keleluasaan bahwa pelaksanaan loan tersebut menyatu pada mekanisme country system, seperti dalam proses procurement dan administrasi loan tidak memerlukan approval atau NoL dari ADB. Dengan demikian dibanding dengan loan - loan sebelumnya sesuai dengan kerangka intervensinya dalam skema RBL, ADB tidak terlalu detail ikut serta dalam proses pelaksanaannya.
Dalam implementasinya, partisipasi pengelolaan irigasi masih sebatas program top-down dari pusat dan program PHLN. Sehingga, pasca program PHLN, hanya sedikit daerah yang melanjutkan kegiatan partisipasi pada jaringan irigasi. Implementasi pelaksanaan partisipasi ini dapat dilihat pada Tabel 1.
Tabel 1: Implementasi Pelaksanaan Partisipasi Petani
Dari uraian di atas, diketahui bahwa kerangka kebijakan pelaksanaan partisipasi dalam pengembangan dan pengelolaan irigasi yang ada saat ini dilaksanakan tanpa ada konsep pelaksanaan yang berkelanjutan. Dari sisi regulasi, tidak ada jaminan kepastian bahwa kegiatan partisipasi dapat dilaksanakan dengan menggunakan sumber pembiayaan dari APBN maupun APBD. Padahal pada UU tentang Sumber Daya Air dan Peraturan Menteri tentang PPSI sudah diatur secara eksplisit dan jelas bahwa kegiatan pengembangan dan pengelolaan irigasi dilaksanakan dengan menggunakan pendekatan partisipatif.
13
Program Sifat dan Hasil Keberhasilan Dampak
P3TGAI Top/Down
Juklak Juknis Sukses dalam implementasi Partisipasi Magnitude cukup besar SPKS Kabupaten Lombok Barat Inisiatif melestarikan implementasi partisipatif/ akuntabilitas terjamin dengan mencantumkan dalam dokumen lelang
Ada nilai-nilai atau manfaat dan keuntungan dari pelaksanaan partisipasi Magnitude relatif masih kecil Ex-WISMP II Kabupaten Sleman, Pati, Purworejo, Provinsi Yogyakarta Jejak-jejak implementasi partisipasi: - Infrastruktur hasil partisipasi - Soliditas kelembagaan (anggota P3A yang ditugaskan dalam partisipasi)
Tidak dilanjutkan dengan dana APBD
III. MODEL PELAKSANAAN PARTISIPASI DALAM PENGELOLAAN IRIGASI
Penyelenggaraan irigasi berbasis peran serta masyarakat petani mulai dari pemikiran awal, pengambilan keputusan, sampai dengan pelaksanaan kegiatan pada tahapan perencanaan, pembangunan, peningkatan, operasi, pemeliharaan, dan rehabilitasi (Kementerian PUPR 2017). Perencanaan pemeliharaan dibuat oleh Dinas/pengelola irigasi bersama perkumpulan petani pemakai air berdasarkan rencana prioritas hasil inventarisasi jaringan irigasi. Dalam rencana pemeliharaan jaringan irigasi, terdapat pembagian tugas, antara P3A/GP3A dengan pemerintah diantaranya bagian mana bisa ditangani P3A/GP3A dan bagian mana yang ditangani pemerintah melalui Nota Kesepakatan kerjasama OP. Petugas pemeliharaan yang berada di lapangan bertugas untuk membina P3A/GP3A/IP3A untuk ikut dalam kegiatan pemeliharaan.
Irigasi partisipatif dilaksanakan berdasarkan pada peran serta masyarakat petani (sesuai dengan kemauan, kemampuan, serta kondisi ekonomi, sosial, dan budaya masyarakat petani), bukan berbasis kontribusi masyarakat petani. Namun, tidak ditutup kemungkinan bagi masyarakat petani untuk memberikan kontribusi dalam pengembangan dan pengelolaan jaringan irigasi primer dan sekunder. Penjelasan pengembangan dan pengelolaan sistem irigasi ini dapat dilihat pada Gambar 2.
Gambar 2. Kerangka Pengembangan dan Pengelolaan Sistem Irigasi
Menurut bentuk pelaksanaan pekerjaan pembangunan dan/atau peningkatan jaringan irigasi, dalam modul PPSIP (2019), Kementerian PUPR membagi pelaksanaan kerja sama
menjadi 2 bentuk, yaitu secara s wakelola yang meliputi pola SPKS dan SKKS; dan secara kontraktual dengan pola KSO yang dijabarkan sebagai berikut:
3.1 Surat Perjanjian Kerja Sama (SPKS)
Surat Perjanjian Kerja Sama yaitu kerjasama antara pemberi pekerjaan (PPK) dengan P3A/GP3A/IP3A berdasarkan tolak ukur, volume dan harga yang telah disepakati oleh kedua belah pihak, pelaksanaan tanggung jawab sepenuhnya oleh P3A/GP3A/IP3A. Kegiatan rehabilitasi atau operasi & pemeliharaan dengan pola hibah melalui Perjanjian Kerja sama antara Dinas PU Pengairan/SDA atau Balai/ Besar Wilayah Sungai dengan P3A/GP3A/IP3A. Pada pola ini P3A/GP3A/IP3A dan Dinas atau B/BWS membuat kesepakatan kerja sama yang berisi jenis kegiatan rehabilitasi atau pemeliharaan jaringan irigasi, jumlah dana yang dialokasikan untuk rehabilitasi atau pemeliharaan, dan waktu pelaksanaan kegiatan.
Model ini merupakan model yang umumnya diharapkan oleh P3A/GP3A dalam pelaksanaan kegiatan partisipasi kegiatan rehabilitasi dan kegiatan O&P. Sebab pelaksanaan kegiatannya P3A/GP3A/IP3A diposisikan sebagai organisasi yang dipercaya mendapatkan kontrak tertentu dengan jenis pekerjaan tertentu dan dalam jangka waktu tertentu juga. Akan tetapi syarat untuk mendapatkan kepercayaan tersebut memang tidak mudah, karena P3A/GP3A/IP3A harus mempunyai syarat administrasi, syarat manajemen dan syarat teknis yang dipenuhi. Idealnya model SPKS ini diharapkan yang akan dikembanngkan dalam mendorong P3A/GP3A/IP3A menjadi organisasi yang mempunyai kinerja dan kapasitas untuk dapat melaksanakan kegiatan partisipasi rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi. Sehingga pembinaan yang dilakukan K/L terhadap P3A/GP3A akan berorientasi pada kemampuan dan kriteria P3A/GP3A untuk dapat melakukan partisipasi pola SPKS.
3.2 Surat Kesepakatan Kerja Sama (SKKS)
Pola partisipasi pelaksanaan rehabilitasi dan Operasi & Pemeliharaan dengan pola Surat Kesepakatan Kerja Sama (SKKS) ini merupakan pola kegiatan partisipasi petani melalui organisasi P3A/GP3A/IP3A, yang pelaksanaannya melalui pola Swakelola Dinas atau Balai. Dalam pelaksanaannya dikerjasamakan dengan P3A/GP3A/IP3A dengan berdasarkan Surat Kesepakatan Kerja Sama/SKKS. Model kerja sama partisipasi ini terlaksana setelah pihak Dinas PUSDA atau B/BWS memperoleh persetujuan untuk melakukan kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi dengan pola swakelola dari penanggung jawab pelaksanaan kegiatan yang dalam pelaksanaan loan sering disebut dengan National Project Implementation Unit (NPIU). Selanjutnya Dinas Pengairan atau pihak B/BWS membuat kesepakatan dengan P3A/GP3A/IP3A untuk mempersiapkan tenaga kerja dalam pelaksanaan kegiatan rehabilitasi atau pemeliharaan jaringan irigasi yang dikerjakan secara swakelola oleh Dinas PU Pengairan/SDA.
Model ini dalam implementasinya sering dirasakan merepotkan bagi pihak pengelola proyek atau Pejabat Pembuat Komitmen (PPK) karena semua biaya untuk membayar tenaga kerja yang ikut bekerja harus ada tanda tangannya. Dan itu harus dilakukan sesuai dengan jadwal pelaksanaan kegiatan yang tenaga kerjanya menggunakan petani (hampir setiap hari). Sehingga hal tersebut dianggap merepotkan pada aspek administrasi, yang harus disiapkan dengan baik agar tidak mengakibatkan kendala pada proses audit. Untuk mengantisipasi persoalan tersebut maka pihak PPK biasanya melakukan semacam pelatihan (coa
ching) mempersiapkan proses administrasi kepada pengurus P3A/GP3A/IP3A yang akan melaksanakan kegiatan partisipasi untuk rehabilitasi dan OP jaringan irigasi dengan model SKKS ini. Sehingga dalam pelaksanaannya akan lebih memudahkan dalam proses pertanggungjawaban pengadministrasian cara swakelola dalam pertanggungjawaban keuangan.
3.3 Kerja Sama Operasional (KSO)
Kegiatan partisipasi untuk rehabilitasi atau Operasi dan Pemeliharaan ini dilaksanakan dengan melibatkan kontraktor pelaksana atau sistem kontraktual. Pelaksanaan pola Kerja sama Operasional (KSO) ini yaitu bahwa partisipasi yang dilaksanakan oleh P3A/GP3A/IP3A dengan membuat kesepakatan kerjasama dengan kontraktor yang terpilih dalam proses pengadaan oleh pihak Dinas PU SDA atau B/BWS dan diketahui oleh pemberi pekerjaan (PPK) untuk melaksanakan sebagian pekerjaan kontraktor. Kesepakatan kerja sama antara kontraktor dengan P3A/GP3A untuk beberapa jenis kegiatan tertentu, yang didasarkan kesepakatan antara kontraktor yang mendapatkan pekerjaan rehabilitasi atau pemeliharaan dengan pengurus P3A/GP3A pada lokasi jaringan irigasi tertentu. Jadi, pelaksanaan kegiatan partisipasi yang dilakukan oleh P3A/GP3A/IP3A hanya dilaksanakan pada bangunan dan saluran yang ada pada perjanjian kesepakatan yang dibuat. Menurut pengalaman di lapangan, biasanya peran P3A/GP3A/IP3A yang ikut berpartisipasi hanya sebatas tenaga kerja. Dari pengalaman yang terjadi pola kerjasama seperti ini, umumnya P3A/GP3A/IP3A tidak merasa senang, karena hal ini dianggap seperti hal yang umum.. Hal ini menurut beberapa pengurus P3A/GP3A/IP3A rasanya seperti membantu kontraktor. Padahal jika kerjasama dengan partisipasi P3A/GP3A/IP3A juga diberi kesempatan penuh untuk melakukan kegiatan rehabilitasi saluran atau bangunan irigasi yang rusak maka P3A/GP3A/IP3A akan lebih bersemangat untuk berpartisipasi dalam kegiatan tersebut.
Bagi kontraktor pilihan pola ini merupakan pilihan yang lebih mudah dilaksanakan kontraktor karena pihak kontraktor umumnya cenderung mencari pola yang relatif lebih mudah dilaksanakan. Maka pihak kontraktor cenderung tidak memberikan pekerjaan rehabilitasi jaringan irigasi kepada P3A/GP3A/IP3A. Hal tersebut dilakukan kontraktor dengan mempertimbangkan jaminan kualitas pekerjaan rehabilitasi agar sama dengan yang dikerjakan oleh pihak kontraktor sendiri, dan pihak kontraktor sebagai pengusaha tetap berorientasi untuk memperoleh profit yang 16
cukup signifikan. Untuk mendorong pelaksanaan KSO dan menjamin kontraktor agar mau melibatkan petani dalam kegiatan partisipatif, harus dilakukan dalam kerangka legal yaitu skema tersebut perlu tercantum dalam dokumen lelang tersebut telah dikembangkan lesson learnt di NTB. Dan faktanya berjalan dengan baik . Namun memang diperlukan perhatian yang cukup teliti baik oleh dinas maupun PPK, sehingga, kontraktor memiliki awareness adanya partisipasi petani dalam kegiatan irigasi.
Berikut beberapa contoh Daerah Irigasi (DI) yang telah melaksanakan model partisipasi yang dilaksanakan pada kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi berdasar dari kunjungan yang dilaksanakan ke 3 (tiga) provinsi yaitu Jawa Tengah, DI Yogyakarta, dan Nusa Tenggara Barat (NTB), yang tersaji pada tabel di bawah ini.
Tabel 2 : Model Partisipasi P3A/GP3A dalam Kegiatan Rehabilitasi dan OP Jaringan Irigasi
Sumber : Kunjungan dan konsultansi di 3 (tiga) provinsi yaitu Jawa Tengah, DI Yogyakarta, dan Nusa Tenggara Barat (NTB), 2019.
Dari 3 (tiga) pola di atas, terdapat kelebihan dan kekurangan (kendala) yang dihadapi dalam implementasi di lapangan. Secara substansi partisipasi petani/P3A, model yang ideal dalam mendorong partisipasi P3A/GP3A dalam pelaksanaan rehabilitasi dan pemeliharaan seharusnya model SPKS. Sebab petani melakukan kontrak kerja untuk semua tahap kegiatan dan jenis kegiatan, mulai dari perencanaan sampai dengan kegiatan pasca pelaksanaan rehabilitasi. Dengan pendekatan model SPKS, P3A/GP3A melakukan kontrak kerja sama untuk mendapatkan mandat penuh dalam melakukan rehabilitasi jaringan irigasi, sesuai dengan jenis pekerjaan dan jumlah alokasi biaya yang tertulis pada dokumen kontrak antara P3A/GP3A dengan wakil pemerintah/pemerintah daerah yang mendapat kewenangan melakukan kontrak kerja sama. Jadi P3A/GP3A betul-betul berfungsi sebagai kontraktor utama. Selain itu, dengan pola SPKS ini dalam praktiknya sering terjadi P3A/GP3A dapat melakukan 17
Model DI Kewenangan Kab. DI Kewenangan Pusat DI Kewenangan Prov. SPKS 1. DI Keru, Kab. Lombok
Barat
2. DI Cepoko, Kab.
Semarang
- -
SKKS - DI Klambu Kanan, Kab. Pati DI Ponggok, Kab.
Bantul-Sleman
KSO - 1. DI Boro, Kab.
Purworejo
2. DI Makmur, Kab.
Purworejo
efisiensi terutama biaya tenaga kerja petani, sehingga P3A/GP3A dapat menambahkan volume pekerjaan rehabilitasi yang sudah disepakati dalam kontrak kerjasama dengan pemerintah/pemerintah daerah. Hal ini tentu menjadi nilai positif bagi P3A/GP3A dalam mengkoordinir petani dan juga membangun penguatan organisasi petani dalam mengelola jaringan irigasi. Pola ini juga akan meningkatkan rasa memiliki (sense of ownership).
Akan tetapi beberapa kendala yang muncul dengan model SPKS ini yaitu di beberapa lokasi di wilayah provinsi Yogyakarta dan Jawa Tengah, P3A/GP3A tidak mempunyai faktur pajak terkait dengan administrasi pembayaran pajak badan sebagai kontraktor. Mengingat GP3A merupakan lembaga/organisasi yang melakukan penyerahan barang/jasa kena pajak, maka untuk mendapatkan faktur pajak harus terdaftar di Pengusaha Kena Pajak (PKP). Oleh karena itu dalam pelaksanaan kerjasama rehabilitasi irigasi berikutnya, Dinas PU menggunakan mekanisme KSO yang dianggap lebih mudah dalam administrasi. Hal ini yang memerlukan penanganan bantuan dari pemerintah terkait penyelesaian administrasi tersebut. Jadi walaupun secara teknis, finansial, dan aspek legal badan hukum P3A/GP3A sudah ada, namun kelengkapan kelembagaan yang memenuhi sebagai kontraktor, P3A/GP3A masih menghadapi kendala. Hal tersebut dinilai perlu adanya aturan dan pedoman khusus bagi P3A/GP3A agar kendala tersebut tidak menjadi penghambat dalam proses pemberdayaan P3A/GP3A.
Pada penerapan/pelaksanaan model SKKS dan KSO, tidak ditemukan permasalahan administrasi terkait faktur pajak karena P3A/GP3A hanya berposisi sebagai pelaku sub-kontraktor saja. Pada model SKKS, pelaksana rehabilitasi dilakukan oleh pihak Dinas PU Pengairan atau SDA, sedangkan P3A/GP3A hanya menjadi pelaksana pada sebagian pekerjaan rehabilitasi dengan dasar Surat Kesepakatan Kerja Sama (Kontrak) antara Dinas PU Pengairan/SDA dengan P3A/GP3A. Sehingga, faktur pajak penangananya merupakan tanggung jawab pihak Dinas PU/SDA. Sedangkan model KSO, merupakan model pendekatan partisipatif yang kurang mendorong partisipasi petani di lapangan karena tidak berperan secara langsung. KSO di Provinsi NTB kurang diminati oleh P3A/GP3A karena pelaksana utama pekerjaan diserahkan pada kontraktor. Sehingga, peran P3A/GP3A dalam pelaksanaan kegiatan hanya sebagai pekerja di bawah kontraktor terkait.
Dari informasi hasil konsultasi dengan pihak BBWS/BWS di tiga provinsi dan dengan pihak Dinas PU/PSDA dan beberapa kabupaten yang dikunjungi menunjukkan bahwa pelaksanaan pendekatan partisipasi dalam rehabilitasi jaringan irigasi dan pemeliharaan jaringan irigasi masih terbatas atau rendah. Misalnya di Kabupaten Lombok Barat, pada tahun 2019 hanya terdapat 2 GP3A yang mendapatkan kegiatan kerjasama model SPKS dari 18 GP3A yang ada pada DI yang menjadi kewenangan pemerintah kabupaten. Hal tersebut, menunjukkan masih kurangnya atau rendahnya penerapan pendekatan partisipasi untuk kegiatan rehabilitasi atau kegiatan OP 18
jaringan irigasi. Rendahnya penerapan pendekatan partisipasi ini asimetris dengan arahan dan amanah dari UU tentang Sumber Daya Air dan juga amanah dari Peraturan Menteri PU tentang pelaksanaan PPSI yang menganjurkan pendekatan partisipatif pada setiap tahap kegiatan dari perencanaan, pelaksanaan konstruksi, kegiatan OP dan monitoring-evaluasi.
3.4. Program Partisipasi Rutin
3.4.1 Partisipasi P3A/GP3A melalui P3TGAI
Berdasarkan Peraturan Menteri PU No. 24 Tahun 2017 tentang Pedoman Umum Pelaksanaan P3TGAI, kerjasama pelaksanaan kegiatan partisipasi P3A/GP3A dengan pola Program Percepatan Peningkatan Tata Guna Air irigasi (P3TGAI), merupakan bentuk program padat karya untuk kegiatan perbaikan jaringan irigasi untuk tata guna air irigasi yang lebih baik. Adapun secara spesifik diatur dalam Peraturan Menteri tersebut jenis penggunaan program P3TGAI ada 3 jenis yaitu: 1) perbaikan jaringan irigasi yaitu mengembalikan fungsi secara parsial; 2) pelaksanaan rehabilitasi jaringan irigasi yaitu mengembalikan fungsi jaringan irigasi; dan 3) peningkatan fungsi jaringan irigasi yaitu menambah luas areal lahan yang diairi. Kegiatan program P3TGAI dilaksanakan hanya pada 2 (dua) lokasi yang telah ditentukan yaitu: 1) daerah irigasi kecil dengan luas areal dibawah 150 hektar atau daerah irigasi desa dan 2) jaringan irigasi tersier pada jaringan irigasi kewenangan pemerintah, pemerintah provinsi dan pemerintah kabupaten/kota. Kegiatan ini pelaksanaanya dilakukan oleh P3A yang ada pada DI atau jaringan irigasi tersier di wilayah P3A tersebut.
Sebelum pelaksanaan kegiatan rehabilitasi dimulai, disusun kesepakatan kerja sama antara wakil pemerintah (PPK) selaku wakil pengelola jaringan irigasi dengan pengurus P3A/GP3A/IP3A yang mengatur hak dan kewajiban P3A/GP3A/IP3A dan PPK sebagai pihak yang saling mengikat dalam pelaksanaan P3TGAI. Selain itu juga diatur nilai perjanjian kerjasama termasuk pajak, jangka waktu perjanjian kerjasama, penyaluran dana/pembayaran, dan pertanggungjawaban penyelesaian pekerjaan.
Tahapan P3TGAI terdiri dari persiapan, perencanaan, pelaksanaan, dan penyelesaian dimana masing-masing tahap tersebut terdiri dari beberapa langkah. Tahapan persiapan terdiri dari 17 langkah sedangkan tahap perencanaan terdiri dari 6 langkah, dan sementara untuk tahap pelaksanaan terdiri dari 4 langkah. Tahap terakhir atau tahap penyelesaian dengan keseluruhan terdiri dari 6 langkah dimulai dengan kegiatan Musyawarah Desa III. Keseluruhan alur tahapan kegiatan dan langkah-langkah program P3TGAI sebagaimana tergambar pada Gambar 3.
Gambar 3. Bagan Tahapan Kegiatan dan Langkah-Langkah Program P3TGAI (Peraturan Menteri PUPR No. 17 Tahun 2017 tentang Pedoman Umum P3TGAI)
Pelaksanaan P3TGAI dilakukan dengan pendekatan yang tidak sepenuhnya partisipatif atau semi partisipatif yang menempatkan organisasi P3A sebagai pelaksana kegiatan perbaikan jaringan irigasi. Dikatakan semi partisipatif karena dalam pelaksanaannya banyak kegiatan disiapkan oleh Tenaga Pendamping Masyarakat (TPM). Misalnya dalam kegiatan perencanaan, mulai kegiatan survei ke lokasi jaringan irigasi, musyawarah desa dengan perangkat desa dan perwakilan P3A, hingga menyusun Rencana Kegiatan P3A/RKP3A. Kegiatan padat karya ini bersifat crash program yang dalam implementasinya mayoritas mengakomodasi program pemerintah yang sering diistilahkan dengan top down policydengan manfaat kegiatan lebih dimaksudkan untuk pemberdayaan masyarakat dan meningkatkan pendapatan masyarakat petani yang memperoleh air irigasi di wilayah kerja jaringan irigasi tersier atau pada jaringan irigasi desa. Selain itu jangka waktu pelaksanaan kegiatan relatif singkat dengan kegiatan perencanaan sekitar 1-1.5 bulan dan tahap persiapan sampai dengan pelaksanaan konstruksi rehabilitasi hanya membutuhkan waktu kurang lebih selama 5 (lima) bulan. Berdasarkan hal tersebut, proses partisipasi dinilai kurang optimal dilaksanakan, sehingga dapat lebih ditingkatkan lagi dengan memperpanjang waktu perencanaan.
3.4.2 Partisipasi Petani melalui Dana Desa
Pengembangan program percepatan peningkatan tata guna air irigasi dilakukan untuk mendukung kedaulatan pangan nasional dan mendukung kemandirian ekonomi domestik dan daerah. Salah satu sumber pendanaan dan pembiayaan program yang dilakukan oleh pemerintah yaitu APBN, untuk pemerintah tingkat pusat maupun daerah, termasuk tingkat desa sebagai penyelenggara dan pelaksana di lapangan secara langsung. Dana APBN disalurkan ke daerah melalui dana desa sebagai sumber pendapatan desa yang ditransfer melalui APBD kabupaten/kota untuk mendanai penyelenggaraan pemerintah, pelaksanaan pembangunan, pembinaan masyarakat, dan pemberdayaan masyarakat.
Menurut UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa, pasal 78 tentang pembangunan desa menyatakan bahwa proses pembangunan desa merupakan wujud kebersamaan dan gotong royong dari warga desa dengan memprioritaskan aspirasi mayoritas masyarakat. Penggunaan dana desa untuk kegiatan pengembangan dan pengelolaan irigasi dimungkinkan karena berdasarkan prinsip pada UU No. 6 Tahun 2018 tentang Desa dan Peraturan Menteri Desa Tertinggal dan Transmigrasi No. 16 Tahun 2018 tentang Prioritas Penggunaan Dana Desa yang diperbaharui menjadi Peraturan Menteri DTT No. 11 Tahun 2019 tentang Prioritas Penggunaan Dana Desa, dimana pada pasal 9 memberikan arahan yaitu: 1) membiayai pelaksanaan bidang pembangunan yang terkait dengan bidang pembinaan dan pemberdayaan masyarakat desa; 2) membiayai kegiatan lintas bidang; dan 3) memberi manfaat seluasnya bagi masyarakat untuk meningkatkan kualitas hidup.
Program kegiatan desa ini dihasilkan berdasarkan pada musyawarah desa melalui tahapan berbagai musyawarah yang terdiri dari 7 tahapan musyawarah yang dimulai dengan musyawarah kelompok. Gambaran utuh mengenai tahapan musyawarah desa tersebut terjadi pada Gambar 4.
Gambar 4. Bagan Tahapan Musyawarah Desa
Penentuan kegiatan partisipatif diawali dengan musyawarah kelompok hingga musyawarah desa. Masyarakat terlibat mulai dari musyawarah kelompok hingga terbentuk RPJMDesa untuk menentukan prioritas program yang akan dilakukan oleh desa. Selain dalam musyawarah, masyarakat terlibat dalam program yang dilaksanakan, seperti peserta pelatihan, tenaga kerja pembangunan, dan lain lain.
Program prioritas yang dapat dilakukan untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat desa (petani) meliputi: 1) pengembangan produk unggulan desa/kawasan perdesaan; 2) pembangunan dan pengembangan embung dan/atau penampungan air kecil lainnya; 3) pembangunan dan pengembangan sarana dan prasarana olahraga desa; dan 4) pembentukan dan pengembangan Badan Usaha Milik Desa dan/atau Badan Usaha Milik Desa Bersama. Prioritas penggunaan dana desa berdasarkan pada prinsip: 1) kebutuhan prioritas; 2) keadilan; 3) kewenangan desa; 4) fokus; 5) partisipatif; 6) swakelola; dan 7) berbasis sumber daya desa. Dari pasal 8 ayat 1 (b) tersebut dinyatakan bahwa prioritas penggunaan dana desa dapat digunakan untuk pembangunan dan pengembangan embung desa/atau penampungan air kecil. Dengan prinsip dan prioritas tersebut, maka alokasi dana desa yang diperuntukkan untuk pembangunan pengelolaan jaringan irigasi memang tidak ada secara eksplisit. Namun sudah muncul dalam lampiran daftar kegiatan prioritas bidang pembangunan desa. Penentuan program prioritas irigasi desa melalui musyawarah desa cukup relevan untuk dilakukan masyarakat yang wilayahnya berada pada jaringan irigasi dan areal sawah. Salah satu contoh pelaksanaan kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi menggunakan dana desa dapat ditemui di DI Renggung kewenangan provinsi, di Kabupaten Lombok Barat, NTB.
Menurut Permendes No. 11 Tahun 2019 tentang Prioritas Penggunaan Dana Desa 2020, pemanfaatan dan penggunaan dana desa wajib berdasarkan daftar kewenangan desa skala desa melalui identifikasi dan inventarisasi oleh Pemda Kabupaten/Kota dengan melibatkan desa. Di tingkat desa, besarnya dana desa yang diterima tergantung pada hasil identifikasi dan evaluasi pemerintah kabupaten/kota sesuai prioritas penggunaan dana desa. Secara lengkap, prosedur pengelolaan dana desa yang diawali dengan usulan desa diatur melalui PMK No. 305 Tahun 2019 tentang Pengelolaan Dana Desa, prosedur tersebut ditetapkan dengan landasan akuntabilitas sehingga pemerintah kabupaten/kota mempunyai kontrol dalam pelaksanaan dana
desa. Gambaran proses pengajuan dana desa hingga disetujui dan bahkan sampai penyaluran dana desa dapat ditunjukkan pada Gambar 5.
Gambar 5. Prosedur Tahapan Pengajuan Dana Desa (Kemendesa 2020)
Penyaluran dana desa dilaksanakan dari pemerintah pada kabupaten dilaksanakan melalui cara pemindahan buku dari RKUN ke RKUD. Selanjutnya, dana yang ada diberikan pada pemerintah kabupaten ke desa. Penyaluran dana desa dijalankan melalui tahapan-tahapan sebagai berikut
Masyarakat berhak berpartisipasi dalam penentuan prioritas penggunaan dana desa untuk mewujudkan peningkatan kualitas hidup manusia, peningkatan kesejahteraan masyarakat desa dan penanggulangan kemiskinan. Masyarakat juga dapat berpartisipasi dalam perencanaan dan pembangunan, pemberdayaan masyarakat, pengawasan dan pemantauan yang disepakati dalam musyawarah desa. Kegiatan yang masuk ke dalam daftar kegiatan prioritas bidang pembangunan desa adalah pengadaan, pembangunan, pengembangan dan pemeliharaan sarana prasarana produksi dan pengolahan hasil usaha pertanian dan/atau perikanan untuk ketahanan pangan dan usaha pertanian berskala produktif yang difokuskan kepada pembentukan dan pengembangan produk unggulan desa dan/atau produk unggulan kawasan perdesaan seperti irigasi desa dan perbaikan dan penataan sistem irigasi/drainase hemat air sebagai mitigasi perubahan iklim. Kegiatan ini dapat menyerap tenaga kerja/padat karya dalam jumlah besar.
Untuk mendukung ketahanan pangan dan peningkatan pendapatan petani, dana desa dapat dimanfaatkan untuk pelaksanaan pelatihan terkait pertanian, termasuk kegiatan pendukung lain yang bekerja-sama dengan berbagai pihak seperti paguyuban pedagang/hasil pertanian, BUMDes, supermarket untuk pemasaran, dan lain lain. Kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi yang dilaksanakan pemerintah desa dilaksanakan
di tingkat jaringan irigasi tersier, jaringan irigasi desa atau juga untuk pembangunan bendungan berskala kecil, embung desa, kolam mata air, plesengan sungai, dan lain lain.
Anggaran dana desa untuk Tahun Anggaran 2020 sebesar Rp 72 triliun, meningkat dibandingkan pada TA 2019 sebesar Rp 70 triliun yang dimaksudkan untuk pemberdayaan masyarakat desa dan pengembangan potensi ekonomi desa. Dampak positif dari pajak yang dibayarkan oleh masyarakat sebagai sumber pendapatan negara adalah adanya kegiatan pembangunan melalui dana desa. Agar pengelolaan dana desa dapat berjalan sesuai rencana, dilakukan pengawasan yang dilakukan oleh Kemendagri, yang dapat ditunjukkan pada Gambar 6.
Gambar 6. Pola Pengawasan dan Pengelolaan Dana Desa (Kemendagri 2020)
Dana desa harus diinformasikan kepada masyarakat dalam ruang terbuka dan mudah diakses. pengawasan dana desa dapat dilakukan secara vertikal dan horizontal. salah satu pengawasan dana desa secara vertikal dilakukan oleh pemerintah daerah provinsi dan kab/kota hingga dikelola dan dikembangkan oleh desa melalui Bumdes. Peran bupati/walikota dalam pengawasan dana desa yaitu: 1) melakukan verifikasi data desa; 2) menetapkan perda tentang rincian dana desa per desa; 3) verifikasi dokumen persyaratan penyaluran; 4) menetapkan pedoman teknis pelaksanaan kegiatan yang didanai oleh dana desa; 5) evaluasi perdes terkait anggaran pendapatan belanja desa; 6) pendampingan atas penggunaan dana desa; 7) monev pelaksanaan dana desa, sisa dana desa di rekening kas desa dan capaian keluaran dana desa. Sementara camat bertanggungjawab untuk: 1) memastikan ketepatan waktu atas penyampaian persyaratan; 2) memastikan ketepatan waktu penyampaian perdes mengenai APBDes; 3) melakukan evaluasi rancangan perdes mengenai APBDes dan belanja desa; 4) pendampingan atas penggunaan dana desa.
Pengelolaan dana desa harus sesuai dengan kriteria usulan dan persyaratan penggunaan dana desa. Dana desa dapat digunakan sebagai usaha layanan, perdagangan dan jasa, dan layanan keuangan. Keberhasilan dan akuntabilitas penggunaan/pengelolaan dana desa ini didukung dengan SDM dan SISDUR yang memadai, sehingga pengelolaan keuangan desa menjadi efektif, efisien, dan tepat waktu.
Pada praktiknya, banyak risiko dalam pengelolaan dana desa mulai dari perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, penatausahaan, pelaporan, hingga pertanggungjawaban keuangan desa. Agar keuangan desa menjadi efektif, maka dilakukan pengawasan keuangan desa mulai dari input SDM dan SISDUR, bagi hasil pajak kab/kota, ADD, bantuan keuangan lain yang diperoleh sebagai dana desa seperti bantuan keuangan, hibah, sumbangan, dan pendapatan desa lain yang sah. Sehingga pelaporan dan pertanggungjawaban menjadi jelas.
Penyaluran dana desa dilakukan dengan cara pemindahbukuan dari RKUN (KPPN setempat) ke RKUD secara bertahap. Kemudian Dana Desa tersebut disalurkan oleh kabupaten/kota kepada Desa dengan dengan cara pemindahbukuan dari RKUD ke RKD (Rekening Kas Desa) . Dengan mekanisme tersebut, diharapkan Dana Desa akan lebih cepat diterima oleh desa, pengendapan Dana Desa di RKUD tidak akan terjadi, serta tetap tercatat dalam APBD Kabupaten/Kota. Dalam hal ini, Kemendagri selaku pihak yang memfasilitasi upaya pencegahan, pengawasan dan penanganan permasalahan dana desa pada tingkat pusat serta ikut dalam memfasilitasi kerjasama para pihak di daerah. Selain itu dalam pengelolaan keuangan desa terdapat sistem yang mengatur dana desa. Terdapat SISKEUDES dan SISWASKEUDES yang juga memiliki peran penting dalam pengelolaan keuangan desa, dimana keduanya harus memastikan dana yang telah diproses dan diterima sesuai dengan kriteria yang diajukan sehingga dapat menghasilkan output yang akuntabel.
Pada pelaksanaan pemberdayaan masyarakat, partisipasi sangat dibutuhkan untuk meningkatkan kapasitas sumber daya serta pendapatan/ekonomi masyarakat melalui pemanfaatan tenaga kerja setempat secara swakelola. Dana desa harus dialokasikan sebesar minimum 30% dari dana desa untuk upah tenaga kerja. Besarnya upah tenaga kerja untuk pekerjaan irigasi yaitu sebesar 40%. Besarnya upah tenaga kerja swakelola dari seluruh kegiatan dana desa ditentukan menurut satuan standar harga yang berlaku. Salah satu contoh pelaksanaan penyelenggaraan pemerintah desa menggunakan dana desa yaitu di Desa Krasak, Kabupaten Wonosobo, Jawa Tengah. Dasar aturan yang digunakan dalam penyelenggaraan dana desa ini ditunjukan pada Gambar 7.
Gambar 7: Bagan Tahapan dan Proses Penyelenggaraan Dana Desa Krasak, Kabupaten Wonosobo
Penyusunan dan desa harus mengikuti regulasi dan peraturan yang ada mulai dari tingkat pusat, pemprov, pemkab/kota, hingga pemdes. Peraturan yang digunakan untuk menyusun APBDes yaitu:
1) Tingkat pusat : PMK 305/2019, Permendes 11/2019, Permendagri
2) Tingkat provinsi (studi Provinsi Jawa Tengah): Pergub prov.Jateng 7/2019 dan 6/2019
3) Tingkat kab/kota (studi Kab.Wonosobo): Perbup Kab 49 dan 50/2019
Dengan mengikuti regulasi yang ada, pemerintah desa melakukan musyawarah desa musyawarah desa bersama perangkat desa dan perwakilan desa untuk membahas kebutuhan dan prioritas kegiatan yang akan dilakukan untuk diusulkan ke kabupaten sesuai dengan persyaratan usulan yang telah ditetapkan. Kemudian usulan yang sudah diterima diterbitkan dalam RPJMNDesa yang menyebutkan rincian dana desa dan belanja desa.
Di dalam Perbup No. 49 Tahun 2019 tentang Pedoman Pelaksanaan dan Transfer ke Desa Tahun 2020, tidak disebutkan kegiatan penyelenggaran terkait pembangunan/rehab jaringan irigasi maupun OP jaringan irigasi untuk mendukung pertanian. Meskipun tidak disebutkan besaran/nilai partisipasi masyarakat desa, telah disebutkan tujuan dari dana transfer ke daerah untuk meningkatkan partisipasi masyarakat. Pelaksanaan partisipasi ini lebih bersifat umum dan tergantung pada program prioritas desa yang dilakukan. Pembagian dan alokasi anggaran APBDesa tersebut dapat digambarkan pada Gambar 8.
Gambar 8: Grafik Alokasi Belanja Desa (Pemdes Krasak, Jawa Tengah 2020)
Total APBDes Desa Krasak TA 2020 yaitu sebesar Rp 1.373.069.222,- dimana kegiatan irigasi yang dilaksanakan berupa pembangunan sender irigasi sawah/Sungai Toblo (lanjutan) yang masuk kedalam kegiatan pemberdayaan masyarakat desa. Partisipasi masyarakat dalam kegiatan ini ada sebagai pelaksana kegiatan penyelesaian pekerjaan yang sudah dilakukan pada tahun 2019 dengan anggaran sebesar Rp 11.500.000,-. Anggaran ini dinilai kecil karena bersifat penyelesaian pekerjaan.
Kegiatan partisipasi petani dalam rehabilitasi jaringan irigasi dengan dana desa tidak dilaksanakan melalui kerja sama tertulis atau kontrak kerja dengan P3A/GP3A, tetapi hanya melibatkan petani secara individu yang menjadi penduduk dari desa yang menerima dana desa tersebut. Poktan/Gapoktan dan masyarakat hanya berperan sebagai pengusul kegiatan dan melakukan pengawasan dalam pelaksanaan kegiatan konstruksinya sebagai tenaga kerja. Besarnya persentase keterlibatan masyarakat/petani di desa tidak ditentukan secara eksplisit. Pelaksanaan kegiatan dilakukan oleh Tim Pelaksana Kegiatan (TPK) dari Desa. Sehingga pola kegiatan partisipasi petani pada pelaksanaan pengembangan dan pengelolaan jaringan irigasi dari dana desa tidak dapat digolongkan sebagai pola yang dapat memperkuat kelembagaan petani/Poktan/P3A/GP3A.
IV. ANALISIS
Pada era demokratisasi, aspek partisipasi mutlak dijalankan. Dengan berkaca pada negara maju, peran pemerintah sebagai regulator lebih mendominasi sehingga harus mendorong partisipasi masyarakat dalam implementasi kegiatan. Dorongan, kebutuhan, tuntutan, dan keharusan pendekatan partisipasi dapat ditunjukkan pada Gambar 9.
Gambar 9: Bagan Era Pemerintahan Dalam Pelaksanaan Partisipasi
Pelaksanaan pendekatan partisipasi petani perlu didukung oleh kapasitas kelembagaan yang baik sehingga memerlukan pemberdayaan yang lebih komprehensif. Selain itu, sumber pendanaan dan pembiayaan kegiatan partisipasi juga diperlukan untuk memastikan kegiatan partisipasi dapat berkelanjutan dengan diiringi regulasi yang dapat memberikan aturan yang jelas untuk memberikan kewajiban kepada pemerintah dalam rangka melibatkan petani pada kegiatan partisipasi pengembangan dan pengelolaan irigasi.
4.1 Kelembagaan P3A/GP3A
Pelaksanaan pendekatan partisipasi dalam kegiatan rehabilitasi merupakan suatu upaya untuk memberdayakan petani Poktan/P3A/GP3A dalam pengelolaan irigasi di wilayah kerja masing-masing. Keberadaan dan kinerja dari P3A/GP3A sangat menentukan keberhasilan pendekatan partisipasi yang dilaksanakan dalam kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi. Akan tetapi, dari hasil pemantauan partisipasi yang dilaksanakan oleh beberapa instansi pemerintah yang mempunyai kewenangan dalam pemberdayaan P3A/GP3A, ternyata kinerja P3A/GP3A secara fungsional belum seperti yang diharapkan. Dari faktor kebijakan tentang pemberdayaan P3A sejak tahun 1984 pemerintah telah mengeluarkan peraturan berupa Instruksi Presiden No. 2 Tahun 1984 tentang Perkumpulan Petani Pemakai Air (P3A). Inpres tersebut mengatur peningkatan kinerja sistem irigasi di Indonesia dimana petani pemakai air perlu mengorganisasi diri menjadi P3A pada tingkat jaringan irigasi tersier dan irigasi desa. Kemudian salah satu
sasaran dari pembentukan dan pemberdayaan P3A yaitu menjadi P3A sebagai organisasi yang mandiri yang mempunyai kapasitas yang baik pada 3 (tiga) kemampuan utama yaitu (1) kemampuan kelembagaan/organisasi; (2) kemampuan teknis, baik teknis irigasi dan teknis budidaya tanaman; dan (3) kemampuan finansial.
Selanjutnya dalam perkembangannya, pemerintah mengeluarkan peraturan pelaksana tentang pemberdayaan P3A, yaitu Peraturan Menteri PU No. 33 Tahun 2007 tentang Pemberdayaan P3A, Keputusan Menteri Dalam Negeri No. 50 Tahun 2001, dan Peraturan Menteri Pertanian No. 79 Tahun 2017. Namun, ketiga peraturan tersebut lebih fokus melakukan pengaturan pada pembentukan organisasi dan pada aspek legalitas badan hukum. Pemberdayaan P3A/GP3A dilaksanakan sebagai upaya dalam menjadikan petani sebagai pelaku utama dalam pelaksanaan kegiatan partisipasi dalam kegiatan rehabilitasi dan kegiatan OP jaringan irigasi. Akan tetapi, pada pelaksanaan di beberapa proyek tertentu tidak dilakukan persiapan terhadap beberapa syarat untuk pembekalan atau pelatihan kepada P3A/GP3A. Misalnya pelatihan teknik rehabilitasi, pelatihan manajemen proyek rehabilitasi jaringan irigasi, pelatihan pengelolaan keuangan, dan pelatihan administrasi proyek serta pelatihan pelaporan. Akibatnya, dalam pelaksanaan kegiatan partisipasi dalam kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi, terkesan dilaksanakan tergesa-gesa dan kemudian terkesan bahwa petani/P3A/GP3A tidak siap dalam pelaksanaan kegiatan partisipasi petani dalam rehabilitasi jaringan irigasi.
Dalam pengembangan teknologi, kapasitas kelembagaan petani dan kualitas partisipasi petani dalam pengelolaan sistem irigasi sangat dibutuhkan, sehingga pemberdayaan petani Poktan/P3A dinilai penting untuk menunjang peningkatan kapasitas kelembagaan terutama seiring dengan berkembangnya teknologi informasi dan komunikasi. Upaya pemanfaatan teknologi ini dilakukan dalam pengelolaan irigasi melalui sistem informasi pelaporan OP Irigasi seperti Sistem Manajemen Operasi Dan Pemeliharaan Irigasi (SMOPI), dan elektronik Pengelolaan Aset Irigasi dan Indeks Kinerja Irigasi (e-PAKSI). Peningkatan kapasitas kelembagaan Poktan/P3A, diharapkan P3A/GP3A/IP3A dapat ikut terlibat dan berpartisipasi dalam pengumpulan data dan informasi yang dibutuhkan di lapangan, termasuk informasi kerusakan jaringan irigasi secarareal time. Partisipasi petani dalam pelaporan kerusakan jaringan ini telah dicoba oleh Bappenas melalui program Leveraging ICT For Irrigated Agricultural Extension (Grant ADB) di Kabupaten Sukabumi dan Kabupaten Pasaman Barat.
Peningkatan partisipasi masyarakat petani akan meningkatkan ownership atau rasa memiliki sehingga petani ikut menjaga aset infrastruktur irigasi. Pada tahap lanjut, kondisi tersebut membuka peluang bagi petani melalui organisasi P3A/GP3A yang dapat direkrut secara profesional sebagai tenaga OP jaringan irigasi terutama untuk petugas pintu air (PPA) dengan memprioritaskan tenaga P3A yang dekat dengan lokasi bangunan operasional. Selain itu, adanya pemanfaatan aset teknologi seperti telemetri dan sensor yang dipasang pada area sekitar daerah irigasi pada level dasar minimal membutuhkan pengamanan yang dapat memanfaatkan petani, sehingga akan lebih terjamin jika adanya rasa memiliki yang muncul dari partisipasi petani.
4.2 Sumber Pendanaan dan Pembiayaan Kegiatan Partisipasi
Sumber pembiayaan untuk kegiatan P3A/GP3A selama ini sebagian besar hanya dari dua sumber utama yaitu dari iuran anggota P3A yang ada pada DI tertentu dan dari dana bantuan pemerintah jika ada kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi pada lokasi DI tersebut. Kita ketahui bahwa sumber biaya kegiatan P3A yang bersumber dari iuran sangat sulit terkumpul dan jumlahnya sangat terbatas dengan kebutuhan kegiatan pengelolaan irigasi di wilayah kerjanya. Pengumpulannya pun dilakukan hanya setiap musim tanam. Sedangkan sumber dana dari bantuan pemerintah juga terbatas dan biasanya dalam bentuk kegiatan rehabilitasi jaringan irigasi tidak setiap tahun diterima oleh P3A/GP3A. Kemudian dari beberapa kegiatan yang telah dilaksanakan oleh pemerintah pusat dan pemerintah daerah dalam melaksanakan kegiatan partisipasi dalam kegiatan rehabilitasi dan OP jaringan irigasi, mayoritas menggunakan dana yang bersumber dari kerja sama luar negeri, baik loan maupun grant. Dan biasanya jika kegiatan dari sumber biaya dari loan dan grant tersebut selesai, maka tidak berlanjut dengan menggunakan dana APBN dan APBD. Selain dari pembiayaan dari luar negeri tersebut, terdapat sedikit sumber biaya dari dalam negeri yaitu APBN yang digunakan untuk melaksanakan kegiatan program P3TGAI. Dari gambaran kondisi tersebut, maka sangat sulit jika kinerja P3A/GP3A dituntut menjadi organisasi yang mandiri yang mampu melakukan pengelolaan irigasi secara berkelanjutan. Maka perlu ada regulasi yang memberi subsidi pendanaan kepada P3A/GP3A dalam pengelolaan irigasi di wilayah DI-nya secara reguler setiap tahun.
Kegiatan pemeliharaan berkala masuk ke dalam jenis belanja barang dengan scope yang lebih kecil dibandingkan kegiatan rehabilitasi. Salah satu hambatan dalam aspek pembiayaan yang dihadapi Balai yaitu bahwa alokasi pembiayaan untuk kegiatan partisipasi merupakan kelompok belanja barang, sementara sesuai dengan Peraturan Menteri Keuangan bahwa kegiatan di B/BWS alokasi belanja barang semakin dibatasi dan diperbesar untuk alokasi belanja modal. Kegiatan pemeliharaan berkala jika bisa dilakukan dengan kategori belanja modal maka pelaksanaannya akan lebih luas/lebih besar. Menurut Lembaga Kebijakan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah (LKPP), petani dapat ikut berpartisipasi dalam kegiatan pengelolaan jaringan irigasi dan melakukan belanja modal melalui kegiatan swakelola tipe IV. Kegiatan ini meliputi tahap perencanaan, persiapan, pelaksanaan, pengawasan dan pelaporan, dan pertanggungjawaban. Kegiatan ini dapat dijelaskan pada Gambar 10.
