LAPORAN TIM
PERENCANAAN PEMBANGUNAN HUKUM NASIONAL
KELOMPOK KERJA
BIDANG HUKUM DAN SUMBERDAYA ALAM
Disusun oleh Tim Di Bawah Pimpinan
Prof. Dr. Koesnadi Hardjasoemantri, S.H., M.L.
BADAN PEMBINAAN HUKUM NASIONAL
DEPARTEMEN HUKUM DAN HAK ASASI MANUSIA
REPUBLIK INDONESIA
DAFTAR ISI
Kata Pengantar ... i
Daftar Isi ... iii
BAB I Pendahuluan. A. Latar Belakang Masalah ... 1
B. Permasalahan ... 8
C. Maksud dan Tujuan Kegiatan ... 10
D. Personalia Kelompok Kerja ... 10
BAB II Kajian Ulang (Review) Kebijakan Sektoral Dalam Pengelolaan Sumber Daya Alam. A. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria ... 11
B. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 Tentang Pertambangan ... 15
C. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 Tentang Konservasi Sumberdaya Alam Hayati dan Ekosistemnya ... 17
D. Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 Tentang Kehutanan ... 20
E. Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2004 Tentang Sumber Daya Air ... 25
F. Undang-Undang No. 31 Tahun 2004 Tentang Perikanan ... 48
BAB III Arah Kebijakan Pengelolaan Sumber Daya Alam Dalam Beberapa Rancangan Undang-Undang. A. Kebijakan Legislasi Bidang Sumber Daya Alam Dalam Program Legislasi Nasional 2005-2009 ... 55
B. RUU Tentang Perubahan Atas Undang- Undang No. 5 Tahun 1960 Tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria ... 58
C. Arah Perubahan Undang-Undang No. 23 Tahun 1997 Tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup ... 76
D. Rancangan Undang-Undang Tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam ... 101
BAB IV Penutup.
A. Kesimpulan ... 143 B. Rekomendasi ... 149
KATA PENGANTAR
Para founding fathers secara visioner telah meletakkan dasar bagi pengaturan sumberdaya alam dengan tepat dalam ketentuan UUD 1945, yang merupakan landasan konstitusional pengaturan sumberdaya alam, yaitu Pasal 33 ayat (3) yang menyatakan: “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar besarnya kemakmuran rakyat.” Hak atas sumberdaya alam merupakan bagian dari hak atas hidup sejahtera lahir dan batin yang menjadi substansi dari hak asasi manusia, sebagaimana diatur dalam Pasal 28H ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan bahwa: “Setiap orang berhak hidup sejahtera lahir dan batin, bertempat tinggal, dan medapatkan lingkungan hidup baik dan sehat serta berhak memperoleh pelayanan kesehatan”.
Namun melihat kepada kondisi saat ini, Pokja SDA berkesimpulan bahwa hingga saat ini masih belum ada suatu konsep kebijakan nasional tentang pengelolaan sumber daya alam, sementara pada tataran normatif terjadi ketidaksinkronan peraturan perundang-undangan sektor yang mengatur tentang, atau terkait dengan, pengelolaan sumber daya alam. Keadaan ini juga ditambah dengan belum adanya suatu lembaga nasional yang mengelola SDA secara terpadu. Oleh karena itu, Pokja Sumber Daya Alam merekomendasikan untuk segera menyusun cetak biru (blueprint) mengenai pengelolaan SDA yang komprehensif, kohesif dan konsisten yang dijadikan sebagai rujukan bersama dalam penyusunan peraturan perundang-undangan di bidang SDA. Juga segera dilakukan kaji ulang (review) dan revisi terhadap seluruh peraturan perundang-undangan sektor yang mengatur atau berkaitan dengan pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan, serta sumber daya agraria sebagaimana diamanatkan oleh Tap MPR No. IX/MPR/2001. Sementara pada tataran kelembagaan diperlukan
koordinasi substansial dalam penyusunan peraturan perundang-undangan di bidang sumber daya alam dengan berlandaskan pada prinsip-prinsip transparansi, partisipasi dan akuntabilitas.
Berdasarkan kajian-kajian dan diskusi-diskusi Kelompok Kerja Bidang Hukum dan Sumber Daya Alam, diperoleh kesepakatan bahwa sebagai langkah pokok yang yang saat ini sangat diperlukan adalah bahwa RUU tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam segera diselesaikan pembahasannya, terutama tahapan harmonisasi dan sinkronisasi dengan peraturan-peraturan perundang-undangan yang mengatur atau terkait dengan pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup, untuk selanjutnya diajukan oleh pemerintah untuk dibahas di Dewan Perwakilan Rakyat sebagai prioritas Program Legislasi Nasional tahun 2006.
Dalam kesempatan ini, kami mengucapkan terima kasih kepada seluruh anggota Kelompok kerja dan berbagai pihak yang telah mendukung terlaksananya tugas Kelompok Kerja Bidang Sumber Daya Alam ini, serta kepada Badan Pembinaan Hukum Nasional, Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia, yang telah memberikan kepercayaan kepada kami dalam melaksanakan tugas ini. Semoga semua gagasan, pemikiran dan pendapat yang telah tertuang dalam Laporan ini bermanfaat khususnya bagi upaya perbaikan pengelolaan sumber daya alam dan lingkungan hidup di Indonesia, dan umumnya bagi upaya pengembangan hukum nasional di bidang sumber daya alam dan lingkungan hidup.
Jakarta, Desember 2005
Kelompok Kerja Bidang Hukum Sumber Daya Alam Ketua,
Prof. Dr. Koesnadi Hardjasoemantri, S.H., ML
BAB I
A. LATAR BELAKANG MASALAH
Indonesia mempunyai potensi sumberdaya alam yang besar. Hutan tropis menyimpan keanekaragaman hayati yang sangat kaya. Terdapat sekitar 10 ribu jenis tumbuh-tumbuhan, 1500 jenis burung, 500 jenis mamalia, 21 jenis reptil, dan 65 jenis ikan air tawar. Indonesia juga. memilliki simpanan sumberdaya mineral seperti emas, nikel, tembaga batubara, perak, bauksit dan sebagainya yang tergolong besar. Oleh karena itulah maka Indonesia menjadi salah satu produsen emas, tembaga, dan batubara terpenting di dunia. Sumberdaya kelautan di perairan Indonesia pun tidak kalah dalam hal kekayaan dan keragaman potensinya. Terumbu karang yang ada di Indonesia mengandung lebih dari 70 genus sehingga menjadikan negara ini salah satu negara yang mempunyai keragaman karang paling tinggi di dunia.
Potensi sumberdaya alam yang sedemikian besar menjadikannya sebagai andalan pembangunan. Pada masa pemerintahan orde baru, sumber daya alam adalah modal dasar pembangunan nasional. Ketika rezim pemerintahan berganti, pembangunan ekonomi di tingkat nasional dan daerah juga tidak bisa melepaskan diri dari ketergantungan pada sumberdaya alam.
Pembiayaan pembangunan yang mengandalkan pada pemanfaatan sumberdaya alam ternyata tidak diimbangi dengan sikap yang bijak untuk mengelola sumberdaya alam. Kebakaran hutan akibat pembukaan lahan untuk perkebunan besar pada tahun 1997-1998 yang menghabiskan lebih dari 5 ha hutan mengancam kepunahan berbagai spesies hewan dan tumbuhan yang ada. Hampir 70% terumbu karang rusak berat akibat endapan erosi, pengambilan batu karang, penangkapan ikan dengan bom dan racun dan pencemaran laut oleh limbah industri. Laju kerusakan hutan mencapai lebih dari 1,8 juta hektar. Eksploitasi tambang besar-besaran telah mengubah bentang alam, merusak tanah dan menghilangkan vegetasi di atasnya.
Pengelolaan sumberdaya alam yang ditujukan untuk memberikan keuntungan ekonomi semaksimal mungkin dijalankan dengan cara memberikan kewenangan. kepada pemerintah untuk menetapkan hak penguasaan pada sumberdaya alam kepada pihak-pihak tertentu. Kecenderungan untuk mengutamakan pemodal dan kroni-kroni birokrasi dalam pemberian hak penguasaan pada sumberdaya alam menimbulkan ketimpangan struktur penguasaan sumberdaya alam. Rakyat yang berjumlah lebih banyak dan memiliki ketergantungan. hidup sangat besar pada sumberdaya alam hanya bisa menikmati sedikit ruang untuk memanfaatkan sumber daya alam. Sementara itu badan-badan usaha milik negara, swasta dan badan usaha asing menikmati ruang yang lebih luas untuk memanfaatkan sumberdaya alam.
Pada masa pemerintahan Orde Baru, pengelolaan sumberdaya alarn juga memberikan porsi yang lebih besar bagi Pemerintah Pusat untuk menikmati keuntungan ekonomi dari hasil pemanfaatan sumberdaya alam. Sementara itu, Pemerintah Daerah tidak memperoleh bagian yang memadai untuk mendanai pembangunan di daerahnya sendiri, sehingga tercipta ketergantungan politik dan ekonomi yang kuat pada Pemerintah Pusat. Perubahan sedikit terjadi dengan adanya kebijakan otonomi daerah. Meskipun demikian di sana-sini pembagian yang dirasakan. adil bagi kedua belah pihak masih belum tuntas dibahas.
Pengelolaan sumberdaya alam juga cenderung dilakukan dalam skala besar dan teknologi tinggi tanpa diimbangi kemampuan menciptakan sumber-sumber pendanaan yang mandiri. Banyak badan usaha yang memanfaatkan sumberdaya alam menyandarkan pendanaan usahanya dari utang luar negeri. Dari jumlah utang swasta sebesar US $ 51.5 milyar, US $ 4.1 milyar diantaranya adalah utang industri kehutanan sebesar Rp. 34 trilyun. Sementara itu usaha ekonomi rakyat untuk memanfaatkan sumberdaya alam belum mendapatkan perhatian serius dari pernerintah untuk pengembangannya. Kendati, usaha
ekonomi tersebut telah mampu memberikan jaminan keberlanjutan kehidupan sekian juta orang yang bergantung pada sumberdaya alam.
Ketimpangan struktur penguasaan sumberdaya alam berakar dari bias dalam memandang keberadaan hukum negara dan hukum-hukum adat serta kearifan lokal/tradisional. Keabsahan hak-hak yang diberikan oleh pemerintah kepada pihak-pihak tertentu untuk memanfaatkan sumberdaya alam disandarkan pada hukum negara meskipun proses pembuatannya tidak melibatkan rakyat. Sementara itu hak-hak atas sumberdaya alam yang ada pada rakyat umumnya dimiliki secara turun-temurun dan menjadi bagian yang melekat dengan sistem sosial budaya rakyat. Kendati demikian hak-hak tersebut dipandang lebih rendah bahkan acapkali diingkari karena hukum adat yang memberikan legitimasi padanya juga tidak diakui. Konflik atas sumberdaya alam yang terjadi di berbagai wilayah di Indonesia acapkali bersumber dari adanya benturan hak penguasaan atas sumberdaya alam tersebut.
Konflik atas sumberdaya. alam terjadi karena hilangnya akses rakyat terhadap sumberdaya alam, terganggunya sistem sosial budaya akibat hilangnya penguasaan pada sumberdaya alam sebagai salah satu pilar dari sistem tersebut, serta menurunnya kualitas sumberdaya alam dan kualitas kehidupan rakyat yang hidup bergantung pada sumberdaya alam.
Berbagai kebijakan pengelolaan sumberdaya alam yang dibuat pemerintah bertujuan untuk mengoptimalkan pemanfaatan sumberdaya alam saat ini tanpa perlindungan yang memadai bagi kepentingan generasi mendatang. Pengelolaan sumberdaya alam lebih mengutamakan peran pemilik modal besar daripada kekuatan ekonomi rakyat, kontrol dan pemanfaatan sumberdaya alam diatur dan dilaksanakan pemerintah tanpa memberikan ruang partisipasi yang luas pada publik.
Politik pengelolaan sumberdaya alam yang eksploitatif, berorientasi pada pemilik modal, bertumpu pada peran pemerintah khususnya Pemerintah Pusat, sektoral dan tidak melindungi hak asasi manusia itulah yang menyebabkan terjadinya salah urus dalam pengelolan sumber daya alam.
Politik pengelolaan sumberdaya alam yang mengejar pertumbuhan ekonomi pada akhirnya tercermin dalam seperangkat peraturan perundang-undangan baik yang terkait langsung (UU Pertambangan, UU Kehutanan, dan lain-lain) maupun tidak langsung dengan sumberdaya alam (UU PMDN/PMA dan lain-lain).
Peraturan perundang-undangan tentang pengelolaan sumberdaya alam ditetapkan dan dilaksanakan secara terpisah oleh berbagai departemen/instansi sektoral di tingkat pusat dan daerah tanpa ada koordinasi dan keterpaduan. Perlindungan pada hak-hak masyarakat adat tidak diberikan secara utuh demikian pula hak-hak masyarakat lokal lainnya.
Dengan pendekatan seperti diatas yang terjadi hampir selama 32 tahun lebih mengakibatkan peraturan perundang-undangan yang terkait tumpang tindih dan inkonsistensi serta tidak menggambarkan cetak biru terhadap pengelolaan sumberdaya alam di Indonesia.
Praktik salah urus pengelolaan sumberdaya alam di masa silam yang mengantarkan Indonesia pada krisis sumberdaya alam dan krisis-krisis politik, sosial, ekonomi yang menyertainya perlu segera diakhiri. Penataan ulang pada struktur penguasaan dan sistem pengelolaan sumber daya alam perlu dilakukan bersama-sama oleh semua pihak. Pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam telah dimandatkan oleh TAP MPR No.IX/MPR/2001. Atas dasar itulah maka kita memerlukan pijakan baru dalam mengelola sumberdaya alam. Undang-undang tentang pengelolaan sumberdaya alam diharapkan sebagai cetak biru akan memberikan arahan yang tegas bagi kita semua untuk mengelola sumberdaya alam secara adil, demokratis dan berkelanjutan.
Selanjutnya Tap. MPR IX/MPR/2001 tersebut menugaskan kepada Dewan Perwakilan Rakyat bersama Presiden untuk segera mengatur lebih lanjut pelaksanaan pembaruan agraria dan pengelolaan sumberdaya alam serta mencabut, mengubah, dan atau mengganti semua undang-undang dan peraturan pelaksanaannya yang tidak sejalan dengan Ketetapan MPR No. IXIMPR/2001 ini. Sejalan dengan perintah Ketetapan MPR ini, maka DPR bersama Presiden melalui UU No. 25/2000 tentang Program Pembangunan Nasional 2000-2004 telah pula menetapkan program penyusunan undang-undang yang berkaitan dengan sumber daya alam dan lingkungan hidup, yakni antara lain perubahan atau penyempurnaan terhadap UU No. 5/1960 tentang Agraria, UU No. 11/1967 tentang Pertambangan; UU No. 8/1971 tentang Minyak dan Gas Bumi; UU No. 23/1997 tentang Pengelolaan Lingkungan Hidup; UU No. 5/1990 tentang Konservasi Sumber Daya Alam Hayati; UU No. 9/1985 tentang Perikanan; dan ditetapkannya Undang-undang Pengelolaan Sumber Daya Alam.
Upaya ke arah pembentukan undang-undang yang mengatur pengelolaan sumberdaya alam saat ini masih berjalan. Program penyusunan RUU Pengelolaan Sumber Daya Alam (RUU PSDA) saat ini sudah sampai pada tahap pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi.
Kelompok Kerja Hukum Sumberdaya Alam berpendirian bahwa substansi yang dikandung dalam RUU PSDA ini harus dapat dijadikan sebagai landasan penilaian dan acuan penyesuaian bagi undang-undang yang terkait dengan sumber daya alam. Maksudnya adalah bahwa UU PSDA harus dapat berfungsi sebagai norma penyelaras dan norma rujukan bagi undang-undang "sektor", sehingga terjadi harmonisasi kebijakan.
Dalam kedudukannya sebagai undang-undang yang mempunyai fungsi sebagai norma "payung" demikian, maka posisi peraturan perundang-undangan pengelolaan sumber daya alam berada pada titik tengah keterpaduan (integrasi), keterdekatan (kohesi), keterhubungan (korelasi) dan keutuhan (holistik) dalam pengelolaan sumber daya alam, agar tetap konsisten untuk menjalankan prinsip good environmental governance dan good sustainable development governance. Meskipun demikian, peraturan perundang-undangan mengenai pengelolaan sumberdaya alam tidak harus mengatur sesuatu yang telah diatur oleh undang-undang "sektoral" dan juga tidak mengatur kewenangan yang telah ada pada instansi sektor maupun pemerintah daerah. Materi muatan peraturan perundang-undangan di bidang pengelolaan SDA ini seharusnya bertitik berat pada pengaturan tentang penjabaran dari asas-asas pengelolaan sumber daya alam yang meliputi asas kehati-kehatian (precautionary principle), keadilan antar dan intragenerasi, kepastian hukum (termasuk kepastian usaha), perlindungan masyarakat adat, keterbukaan, keterpaduan antarsektor, dan keberlanjutan. Selain itu juga memuat hal-hal yang berkenaan dengan aspek-aspek demokrasi pengelolaan SDA yang tercermin dalam pengaturan tentang hak dan peran serta masyarakat yang lebih hakiki (genuine) dan terinci dengan menjabarkan prinsip access to information, public participation, dan access to justice; kemudian bagaimana pengakuan dan perlindungan secara utuh hak-hak tradisional, wilayah ulayat, hukum adat dan sistem nilai masyarakat adat dalam pengelolaan SDA; penanganan sengketa yang lebih partisipatif yang meliputi pencegahan, resolusi, penyelesaian dan pemulihan pasca konflik. Selain itu pula diatur bagaimana pengawasan dan akuntabilitas publik, serta transparansi dan keterbukaan manajemen pengelolaan SDA.
Tak kurang pentingnya adalah pengaturan pemanfaatan sumberdaya alam bagi sebesar-besar kesejahteraan rakyat, peningkatan pendapatan negara, pengembangan ilmu pengetahuan dan teknologi yang ramah lingkungan dan untuk kepentingan lainnya yang sah. Untuk itu dalam rangka pemanfaatan SDA ini, diperlukan suatu sistem perizinan yang terpadu (integrated licensing system) atau setidaknya perizinan berantai (keffing vergunningen) dalam upaya pengendalian pemanfaatan SDA dan mencegah bahaya. Dengan demikian keberadaan izin ini tidak dimaksudkan sebagai kebijakan dalam rangka eksploitasi.
Hal lain yang juga perlu ditonjolkan adalah apa yang disebut dengan pendekatan bioregion (kawasan pengelolaan) dalam pengelolaan SDA. Pendekatan ini digunakan untuk mendapatkan keseimbangan kebutuhan hidup dan potensi sumber daya alam yang ditentukan berdasarkan kriteria ekonomi, ekologi, dan sosial. Pendekatan ini bertujuan untuk pemulihan dan pemeliharaan fungsi ekosistem melalui tanggung jawab pada kelestarian SDA, daya tarik budaya, dan proses ekologi, desentralisasi, dan keseimbangan sosial. Asumsi-asumsi dasar yang acapkali didiskusikan sebagai hal penting dalam pendekatan bioregion pada pengelolaan sumber daya alam perlu ditonjolkan, yakni: (1) keragaman karakteristik ekosistem yang semuanya saling tergantung; (2) kesatuan antara ekosistem alam dengan masyarakat; (3) kesatuan yang ada tidak dibatasi oleh batas administratif dan etnis; (4) perlunya sinergi dan pengembangan pengetahuan modern dan lokal dalam pengelolaan sumber daya alam; (5) perlunya kerjasama dalam perencanaan dan pelaksanaan pengembangaan bioregion, (6) partisipasi semua pihak dalam penyusunan kebijakan serta kemampuan adaptasi pada perubahan yang terjadi dalam bioregion.
Hal lain yang perlu diperhatikan dalam pengaturan pengelolaan SDA ini adalah aspek kelembagaan yang mampu mendorong
terwujudnya pembangunan berkelanjutan yang dilandasi oleh tata pemerintahan yang baik. Secara kelembagaan juga mampu memfasilitasi penyelesaian sengketa antar kepentingan dalam pemanfaatan SDA secara efektif, obyektif, imparsial dan responsif, baik antar-instansi (sektor) pemerintah, antara Pusat dan Daerah, antar-daerah, maupun antar-komponen masyarakat.
B. PERMASALAHAN
Berdasarkan hasil kajian Kelompok Kerja Bidang Hukum Sumber Daya Alam, saat ini diperlukan adanya cetak biru (blueprint) mengenai pengelolaan SDA yang komprehensif, kohesif dan konsisten yang dijadikan sebagai rujukan bersama dalam pengelolaan di bidang ini, juga perlu adanya koordinasi substansial dalam penyusunan peraturan di bidang SDA dengan berlandaskan pada prinsip-prinsip transparansi, partisipasi dan akuntabilitas yang melibatkan seluruh sektor dan seluruh pemangku kepentingan yang terkait.
Dalam hubungan itu, permasalahan atau isu pokok di bidang hukum sumber daya alam untuk saat ini meliputi hal-hal sebagai berikut:
Penegakan Hukum: Masalah-masalah yang dihadapi di bidang penegakan hukum ini, antara lain, meliputi: (a) kelemahan kapasitas, kompetensi dan integritas moral aparatur penegak hukum; (b) institusi penegak hukum yang masih bekerja berdasarkan kepentingan institusinya masing-masing; dan (c) Tidak adanya koordinasi yang kuat dan substansial untuk membangun sinkronisasi dan harmonisasi tugas dan fungsi penegakan hukum.
Sinkronisasi Kepentingan Antar Sektor.
Persoalan sinkronisasi ini meliputi: (a) masih banyak perundang-undangan di bidang PSDA yang lebih menitikberatkan pada kepentingan ekonomi dan mengabaikan kepentingan konservasi; (b) pengaturan PSDA yang masih bersifat sentralistik sehingga
banyak benturan dengan kewenangan daerah; dan (c) penyelesaian konflik kewenangan antar sektor seringkali dilakukan melalui pendekatan ad hoc tidak menyelesaikan sinkronisasi yang bersifat strategis dan berjangka panjang
Sinkronisasi Kepentingan Sektor dan Masyarakat Adat.
Dalam hal ini termasuk: (a) Pemahaman terhadap keberadaan masyarakat adat yang masih parsial dan bahkan dianggap sebagai penghambat dalam pengelolaan SDA; (b) Pengaturan tentang pengakuan dan perlindungan terhadap masyarakat adat dalam PSDA masih belum memadai, sehingga belum ada jaminan hukum yang lebih kuat dalam suatu undang-undang; dan (c) Penyelesaian sengketa yang melibatkan masyarakat adat masih bersifat ad hoc dan tidak menyentuh akar masalahnya dan berujung pada peminggiran dan pengabaian hak-hak masyarakat adat.
Kewenangan Pusat dan Daerah Di Bidang Pengelolaan Sumber Daya Alam. Permasalahan ini mencakup: (a) Dalam kaitan upaya pengaturan PSDA masih terjadi tarik menarik kewenangan antara Pusat dan Daerah secara tidak proporsional, sehingga menimbulkan ketegangan yang berujung pada konflik kewenangan; (b) Kebijakan desentralisasi pengelolaan SDA dilaksanakan secara setengah hati, sehingga terjadi tumpang tindih kewenangan antara Pusat dan Daerah; dan (c) Daerah dalam rangka mengejar PAD seringkali mementingkan eksploitasi kekayaan SDA tanpa memperhatikan prinsip-prinsip keberlanjutan.
Kelembagaan: Persoalan kelembagaan meliputi: (a) Tidak adanya suatu institusi yang dapat melakukan sinkronisasi dan harmonisasi secara substansial pada setiap peraturan perundang-undangan, sehingga selama ini berjalan masing-masing; (b) Koordinasi dilakukan hanya bersifat formalitas dan tidak secara sistematis,
konsisten dan terus menerus, sehingga mekanisme penyelesaiannya lebih bersifat ad hoc dan parsial.
MAKSUD DAN TUJUAN KEGIATAN
Kelompok Kerja Bidang Hukum Sumber Daya Alam ini merupakan kelanjutan dari program kegiatan Dialog Bidang Hukum dan Non-Hukum, yang tujuannya adalah lebih mengkaji lebih mendalam masalah-masalah yang berkaitan dengan pengelolaan sumber daya alam, sebagai bahan masukan bagi penentuan langkah kebijakan pembangunan nasional di bidang hukum, khususnya dalam kaitan pengaturan pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya alam.
D. PERSONALIA KELOMPOK KERJA
Ketua : Prof.Dr. Koesnadi Hardjasoemantri, S.H., ML Sekretaris : Bambang Iriana Djajaatmadja, S.H., LL.M Anggota : 1. Prof.Dr. Ir. H. Tridoyo Kusumastanto, MS
2. Prof. Dr. Daud M. Silalahi, S.H., LL.M 3. Prof.Dr. Hj. Etty R. Agoes, S.H., LL.M 4. Dr. H. Abdurrahman, S.H., M.H. 5. Dr. Asep Warlan Yusup, S.H., M.H. 6. Dr. Ryad Chairil, M.Eng
7. Sri Badini Amidjojo, S.H., M.H. 8. Melda Kamil Ariadno, S.H., LL.M 9. Dra. Masayu S. Hanim, MSi. 10. Isna Hertati, S.H.
Asisten : 1. Sukesti Iriani, S.H., M.H. 2. Rahendro Jati, S.H. Pengetik : 1. Tatik Kusnowati
2. Bambang Widi
BAB II
KAJIAN ULANG (REVIEW)
KEBIJAKAN SEKTORAL DALAM PENGELOLAAN
SUMBERDAYA ALAM
Beberapa undang-undang yang berkaitan langsung dengan pengelolaan sumberdaya alam adalah: (1) Undang-undang Nomor 5 tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria; (2) Undang-undang Nomor 11 tahun 1967 tentang Ketentuan Pokok Pertambangan; (3) Undang-undang Nomor 11 tahun 1974 tentang Pengairan; (4) Undang-undang Nomor 5 tahun 1990 tentang Konservasi Sumber daya Alam Hayati dan Ekosistemnya; (5) Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan; dan (6) Undang-undang Nomor 31 tahun 2004 tentang Perikanan.
Pada Bab ini beberapa undang-undang tersebut akan dikaji untuk melihat bagaimana pengaturan pada aspek-aspek keberlanjutan, perlindungan pada masyarakat adat, partisipasi publik, daya penegakan hukum, hubungan negara dengan sumber daya alam, sinkronisasi dengan perundang-undangan lain, penghormatan hak asasi manusia, desentralisasi, dan kelembagaan.
A. UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN 1960 TENTANG PERATURAN DASAR POKOK-POKOK AGRARIA
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (selanjutnya disingkat UUPA) adalah produk hukum nasional pertama yang mengatur tentang sumberdaya alam. UUPA mengartikan sumberdaya alam (agraria) sebagai bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Pasal 1 ayat (2) menyatakan bahwa:
“Seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik Indonesia, sebagai karunia Tuhan YME adalah bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan merupakan kekayaan nasional".
Berkaitan dengan cakupan agraria ini, maka muncul pertanyaan apakah sumberdaya alam yang terdiri dari bumi, air, ruang angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya itu harus dipandang
sebagai kesatuan ekologi yang utuh dan saling terkait (ekosistem), atau dapat dipandang sebagai jenis-jenis sumberdaya alam yang bisa dikuasai dan dikelola secara terpisah? Dalam hubungan ini, UUPA memang tidak secara tegas membahas mengenai keutuhan dan saling keterkaitan antara sumberdaya alam ini, namun pengaturan tentang penguasaan tanah memberikan jawaban pada pertanyaan itu. Pasal 4 ayat (2) UUPA menyatakan bahwa hak-hak atas tanah memberikan wewenang untuk mempergunakan tanah, tubuh bumi, air serta ruang yang ada di atasnya sekedar diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan penggunaan tanah dan dalam batas-batas yang diatur oleh undang-undang.
UUPA lebih banyak mengatur tentang dasar-dasar penguasaan sumberdaya alam. Hanya. ada. satu pasal yang mengatur tentang pengalokasian pemanfaatan sumberdaya alam. Pasal 14 yang menjadi dasar bagi perencanaan pengalokasian dan pemanfaatan sumber daya alam (agraria) menyatakan bahwa perencanaan pemanfaatan sumberdaya alam dilakukan untuk keperluan negara, peribadatan, pusat kehidupan sosial budaya dan kesejahteraan masyarakat, pengembangan produksi pertanian, peternakan, perikanan serta. pengembangan industri, transmigrasi, dan. pertambangan. Sementara itu, berkaitan dengan kelestarian pengelolaan sumberdaya alam, UUPA hanya menyebutkan di Pasal 15 bahwa:
"memelihara tanah, termasuk menambah kesuburannya serta mencegah kerusakannya adalah kewajiban tiap-tiap orang, badan hukum, atau instansi yang mempunyai hubungan hukum dengan tanah itu, dengan memperhatikan pihak yang ekonominya lemah."
Namun demikian, selama, tiga dekade terakhir ini kebijakan pertanahan selama. pemerintahan orde baru yang bercorak sentralistik telah menimbulkan dampak bagi sumber-sumber agraria, terutama degradasi kualitas tanah pertanian yang banyak dialihfungsikan
menjadi areal perumahan mewah (real estate), kawasan industri, dan bahkan menjadi komoditas untuk investasi dan spekulasi para pemilik modal yang mengakibatkan tanah diterlantarkan dalam jangka waktu yang tidak tertentu. Implikasi sosial-budaya yang ditimbulkan adalah terjadinya berbagai konflik vertikal maupun horizontal di daerah antara masyarakat dengan pemerintah atau masyarakat dengan pemodal besar, karena terjadi penggusuran atau pengabaian atas hak-hak masyarakat adat/lokal dalam penguasaan dan pemanfaatan sumber-sumber agraria.
UUPA yang secara tegas menyatakan berlandaskan hukum adat, memberikan batasan pada hukum adat. Dalam Pasal 5 disebutkan bahwa hukum agraria yang berlaku atas bumi, air, dan ruang angkasa ialah hukum adat, sepanjang tidak bertentangan, dengan kepentingan nasional dan negara, yang berdasarkan pada persatuan bangsa, dengan sosialisme Indonesia serta dengan peraturan-peraturan yang tercantum dalam UUPA dan dengan peraturan perundang-undangan lainnya, serta segala sesuatu yang mengindahkan unsur-unsur yang bersandarkan pada hukum agama.
Pilihan untuk menjadikan hukum adat sebagai dasar hukum agraria. nasional dilakukan mengingat UUPA dimaksudkan sebagai undang-undang yang bersumber dari kesadaran hukum rakyat banyak. Dalam kenyataannya bagian terbesar dari rakyat Indonesia tunduk pada hukum adat. Namun, UUPA memandang bahwa hukum adat perlu disempurnakan karena dalam perkembangannya tidak terlepas dari pengaruh kolonial yang kapitalistik dan masyarakat swapraja yang feodal. Penyempurnaan hukum adat dilakukan melalui penyesuaian dengan kepentingan masyarakat dalam konteks negara moderen dan hubungan negara dengan dunia internasional serta sosialisme Indonesia (penjelasan umum III angka 1).
Dalam kenyataannya, tanpa kriteria yang jelas, kepentingan. bangsa dan negara acapkali ditafsirkan sama dengan kepentingan beberapa kelompok orang yang sedang memegang kekuasaan (pemerintah). Dengan mengatasnamakan kepentingan bangsa dan negara maka hak-hak rakyat atas sumberdaya agraria. yang bersumber dari hukum adat sering diabaikan. Hak-hak rakyat yang dalam bahasa UUPA dikatakan sebagai hak ulayat dan hak serupa itu diberikan dalam konteks kesesuaiaannya dengan kepentingan nasional dan kepentingan negara yang tidak terdefinisikan secara jelas serta kesesuaiannya dengan peraturan perundang-undangan lain yang pada kenyataannya justru mengingkari hak-hak masyarakat adat.
Meskipun UUPA memberikan pengakuan yang mendua pada masyarakat adat, namun untuk perorangan warga negara Indonesia cukup diberikan peluang untuk mendapatkan hak individual atas tanah. Pasal 16 UUPA memberikan berbagai peluang untuk menguasai tanah dengan berbagai alas hak: hak milik, hak guna bangunan, hak guna usaha, hak pakai, hak sewa, dan sebagainya.
UUPA menganut pandangan bahwa urusan agraria pada dasarnya adalah urusan pemerintah pusat. UUPA tidak mengatur secara rinci tentang kewenangan dan peran pemerintah daerah. Kewenangan pemerintah daerah adalah pelaksanaan dari tugas pembantuan. Pemerintah, atau lebih khusus lagi pemerintah pusat menempati peran strategis dalam UUPA. Dengan demikian dapat dipahami jika partisipasi publik tidak mendapat ruang dalam undang-undang ini.
Penegakan hukum dalam UUPA utamanya diarahkan pada pelanggaran kewajiban memelihara tanah dari para pemegang hak atas tanah, pendaftaran tanah, pelanggaran berkaitan dengan hak milik adat, penggunaan tanah bukan oleh pemilik, dan pelanggaran ketentuan
peralihan hak atas tanah. UUPA tidak memberikan penjelasan mengapa penegakan hukum hanya diberikan pada hal-hal tersebut, tetapi tidak pada hal lain, seperti haInya pelanggaran dalam prosedur pencabutan hak atas tanah atau tidak terpenuhinya berbagai kewajiban pemerintah yang ditetapkan dalam UUPA.
B. UNDANG-UNDANG NOMOR 11 TAHUN 1967 TENTANG PERTAMBANGAN
Pemahaman tentang sumberdaya alam dalam Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Pertambangan bersifat reduksionis. Sumberdaya alam lebih banyak dilihat sebagai komoditas. Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Pertambangan mengartikan sumberdaya tambang sebagai bahan galian (unsur kimia, mineral, biji dan batuan yang merupakan endapan alam) yang merupakan kekayaan nasional yang dikuasai dan dipergunakan negara untuk kemakmuran rakyat.
Selain pandangan reduksionis tentang sumber daya alam, Undang-undang Nomor 11 Tahun 1967 lebih menitikberatkan perhatian pada eksploitasi (use-oriented) dari pada kelestarian sumber daya tambang. Undang-undang ini hanya memberikan satu pasal perlindungan, lingkungan dari kegiatan pertambangan. Pengaturan tersebut bahkan hanya berlaku pada kegiatan pasca penambangan, dengan menyatakan bahwa:
"apabila selesai melakukan penambangan bahan galian pada suatu tempat pekerjaan, pemegang kuasa pertambangan yang bersangkutan diwajibkan mengembalikan tanah sedemikian rupa sehingga tidak menimbulkan bahaya penyakit atau bahaya lain bagi masyarakat sekitarnya."
Dengan ketentuan semacam itu maka undang-undang ini kurang memberi perhatian pada upaya konservasi sumberdaya alam dan lingkungannya.
Pemanfaatan sumber daya tambang diarahkan untuk meningkatkan pendapatan negara yang dilakukan dengan mengundang investor besar. Dengan demikian undang-undang ini sarat dengan orientasi ekonomi dan kapital (economic and capital oriented).
Undang-undang Pertambangan ini juga bersifat sentralistik. Penguasan, pemanfaatan, dan pengusahaan serta perijinan usaha pertambangan umum ditetapkan oleh pemerintah pusat (menteri pertambangan). Pemerintah Daerah hanya berhak melaksanakan penguasaan negara dan mengatur usaha pertambangan untuk bahan-bahan golongan C seperti pasir, kapur, belerang, dan lain-lain yang kurang bernilai ekonomis tinggi. Sedangkan, bahan galian tambang golongan A dan B seperti emas, tembaga, nikel, minyak dan gas bumi, batu bara, timah, bauksit, dan lain-lain menjadi bagian dari kewenangan pemerintah pusat.
Dengan semangat sentralistik itu pula maka tidak ada ruang bagi pengaturan mengenai partisipasi publik dalam proses pengambilan keputusan dan pembuatan kebijakan pengelolaan sumber daya tambang. Kontrol publik pun dalam pengelolaan sumberdaya tambang sejak awal tidak diatur dalam undang-undang ini. Masyarakat terutama yang berdiam di wilayah yang akan dilakukan kegiatan pertambangan tidak pernah diberi informasi dan dimintakan persetujuan bagi, rencana pemberian ijin pertambangan. Hal ini mengabaikan satu prinsip penting dalam pengelolaan sumberdaya alam yang dikenal sebagai prior informed consent principle.
Pengakuan pada hak-hak masyarakat adat diintegrasikan dalam pengaturan tentang pertambangan rakyat. Undang-undang ini menafsirkan bahwa rakyat setempat yang mengusahakan kegiatan pertambangan dipastikan sebagai masyarakat yang terikat oleh hukum adat. Dalam kenyataannya, tidak semua rakyat setempat adalah masyarakat adat, dan tidak semua pertambangan rakyat dilakukan oleh masyarakat adat. Membatasi hak masyarakat adat hanya pada pengelolaan tambang skala kecil (pertambangan rakyat) merupakan wujud sikap diskriminatif pada masyarakat adat dalam penguasaan dan pemanfaatan sumber daya tambang.
Implikasi pengaturan pengelolaan sumber daya tambang yang bercorak sentralistik, sektoral, dan diskriminatif secara nyata menimbulkan dampak negatif bagi ekologi dan lingkungan hidup. Operasi dari usaha pertambangan menimbulkan kerusakan tanah, air, dan degradasi sumber daya alam hayati. Pasal 30 yang mengatur kewajiban pengusaha untuk melakukan reklamasi dan rehabilitasi ternyata bukan dimaksudkan sebagai upaya untuk konservasi, reklamasi, rehabilitasi, atau mengembalikan fungsi lingkungan hidup, tetapi hanya sekadar sebagai upaya untuk mencegah kemungkinan timbulnya penyakit.
C. UNDANG-UNDANG NOMOR 5 TAHUN 1990 TENTANG
KONSERVASI SUMBERDAYA ALAM HAYATI DAN
EKOSISTEMNYA
Penegasan. tentang sifat keutuhan dan kesalingterkaitan sumberdaya alam tampak dalam Undang-undang Nomor 5 Tahun 1990 tentang Konservasi Sumber daya Alam Hayati dan Ekosistemnya. Undang-undang ini mengartikan sumber daya alam hayati sebagai unsur-unsur hayati di alam yang terdiri dari
sumber daya alarn nabati (tumbuhan) dan sumberdaya alam hewani (satwa) yang bersama dengan unsur non hayati di sekitarnya yang secara keseluruhan membentuk ekosistem. Unsur-unsur dalam sumber daya alam hayati dan ekosistemnya pada dasarnya saling tergantung antara satu dengan yang lain dan saling mempengaruhi sehingga kerusakan dan kepunahan salah satu unsur akan berakibat terganggunya ekosistem.
Undang-undang Nomor 5 Tahun 1990 lebih banyak memusatkan perhatian pada pengaturan tentang kelestarian sumberdaya alam. Konservasi sumberdaya alam hayati dan ekosistemnya bertujuan mengusahakan terwujudnya kelestarian sumberdaya alam hayati serta keseimbangan ekosistem, sehingga dapat mendukung upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat dan mutu kehidupan manusia. Konservasi sumber daya alam dilakukan dengan kegiatan perlindungan sistem penyangga kehidupan, pengawetan keanekaragaman tumbuhan dan satwa serta ekosistemnya serta pemanfaatan secara lestari sumberdaya alam dan ekosistemnya.
Pasal 4 undang-undang ini menyebutkan bahwa konservasi sumberdaya alam hayati dan ekosistemnya merupakan tanggung jawab dan kewajiban pemerintah serta masyarakat. Namun, bagian terbesar dari isi undang-undang ini berkaitan dengan dominasi peran pemerintah. Pengaturan tentang peran masyarakat diberikan dalam Bab IX (Pasal 37). Peran serta rakyat dalam konservasi sumberdaya alam hayati dan ekosistemnya diarahkan dan digerakkan oleh pemerintah melalui berbagai kegiatan yang berdaya guna dan berhasil guna (Pasal 37 ayat (1)). Dengan pengertian demikian, maka peran serta yang dimaksud bukan partisipasi sejati dari rakyat (genuine public
participation) melainkan mobilisasi yang dilakukan pemerintah pada rakyat.
Peran pemerintah sangat besar dalam kegiatan-kegiatan konservasi sumber daya alam hayati dan ekosistemnya. Pemerintah menetapkan wilayah tertentu sebagai wilayah perlindungan sistem penyangga kehidupan;
menetapkan pola dasar pembinaan wilayah perlindungan dan sistem penyangga kehidupan; menetapkan pengaturan cara pemanfaatan wilayah perlindungan sistem penyangga kehidupan; mengatur dan menertibkan penggunaan dan pengelolaan tanah dan hak pengusahaan di perairan yang terletak dalam wilayah perlindungan dan sistem penyangga kehidupan; menetapkan dan mengelola kawasan suaka alam (cagar alam dan suaka margasatwa) dan pelestarian alam (taman nasional, taman hutan raya dan taman wisata alam). Dengan besarnya peran pemerintah itu maka ruang bagi masyarakat adat melakukan kegiatan konservasi sumber daya alam hampir tidak ada. Undang-undang ini tidak menyebutkan sedikitpun pengaturan tentang masyarakat adat, meskipun masyarakat adat di berbagai tempat mempunyai pranata, pengetahuan dan pengalaman konservasi sumber daya alam.
Peran pemerintah dalam konservasi sumberdaya alam dan ekosistemnya dipahami sebagai konsekuensi dari penguasaan negara pada sumberdaya alam (penjelasan Pasal 16 ayat (1) dan Pasal 34 ayat (1)). Karena itulah maka hak masyarakat adat tidak mendapat tempat yang memadai. Undang-undang ini bahkan lebih memilih menyerahkan pengelolaan zona pemanfaatan taman nasional, taman hutan raya dan taman wisata alam melalui pemberian hak pengusahaan kepada koperasi, badan usaha milik negara, perusahaan swasta dan perorangan.
Konservasi sumberdaya, alam hayati dan ekosistemnya dalam pandangan undang-undang ini adalah urusan negara yang kemudian dilaksanakan oleh pernerintah pusat. Pemerintah daerah hanya dapat menjalankan urusan ini jika mendapat pendelegasian wewenang ataupun menjalankannya sebagai tugas pembantuan dari pemerintah pusat. Meskipun memberi porsi besar bagi pemerintah pusat, tidak ada penjelasan tentang unsur pemerintahan mana yang bertanggung jawab secara kelembagaan untuk menjalankan undang-undang ini. Karena itu tidak ditemukan kegiatan konservasi sumberdaya alam hayati yang terpadu, karena masing-masing lembaga
menginterpretasikan sendiri mengenai konservasi ini sesuai dengan dasar-dasar kebijakannya yang bersifat sektoral.
Undang-undang Nomor 5 Tahun 1990 ini sarat mengatur hak negara tetapi tidak banyak memberikan pengaturan tentang hak rakyat, apalagi dalam konteks pengakuan hak asasi manusia. Pengaturan yang diberikan kepada rakyat semata-mata berkaitan dengan kewajiban dan larangan-larangan yang diancam dengan hukuman pidana.
D. UNDANG-UNDANG NOMOR 41 TAHUN 1999 TENTANG KEHUTANAN
Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan mendefinisikan hutan sebagai kesatuan ekosistem berupa hamparan lahan berisi sumber daya alam hayati yang didominasi pepohonan dalam persekutuan alam lingkungannya yang satu dengan lainnya tidak dapat dipisahkan. Sumberdaya hutan dengan demikian tidak dilihat sebagai sekumpulan komoditas tetapi juga ekosistem yang unsur-unsurnya saling terkait.
Penyelenggaraan kehutanan disebutkan berasaskan pada manfaat dan lestari, kerakyatan, keadilan, kebersamaan, keterbukaan, dan keterpaduan. Asas manfaat dan lestari dimaksudkan agar setiap pelaksanaan penyelenggaraan kehutanan memperhatikan keseimbangan dan kelestarian unsur lingkungan, sosial-budaya dan ekonomi. Pengejawantahan asas itu kemudian dilakukan dengan mengalokasikan kawasan hutan sesuai fungsinya menjadi hutan lindung, hutan produksi, dan hutan konservasi. Secara khusus diatur pula tentang perlindungan hutan dan konservasi alam. Pengaturan ini dimaksudkan untuk menjaga agar fungsi hutan tetap lestari. Oleh karena itu, undang-undang ini merinci berbagai perbuatan yang dianggap memberi
kontribusi pada kerusakan fungsi hutan, menetapkan larangan-larangan serta mekanisme penegakan hukumnya.
Negara yang dalam hal ini ditafsirkan sebagai pemerintah memegang peran penting dalam penguasaan dan pengelolaan sumberdaya hutan. Pasal 4 menyebutkan bahwa semua hutan termasuk kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Penguasaan hutan oleh negara memberikan wewenang kepada pemerintah (pusat) untuk mengatur dan mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, kawasan hutan dan hasil hutan; menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan; mengatur dan menetapkan hubungan-hubungan hukum antara orang dengan hutan serta perbuatan hukum mengenai kehutanan. Pengurusan hutan meliputi kegiatan perencanaan kehutanan, pengelolaan hutan, penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan, penyuluhan kehutanan serta pengawasan. Dengan demikian, pemerintah berfungsi sebagai pengatur, pengalokasi, pemberi izin, perencana, pengelola, peneliti, pendidik, penyuluh sekaligus pengawas.
Pereduksian negara menjadi pemerintah dalam konteks hak menguasai sumberdaya hutan bertentangan dengan UUPA. Hak menguasai negara menurut UUPA bisa dilimpahkan kepada daerah swatantra dan masyarakat hukum adat tertentu.
Dengan peran yang besar dari pemerintah itu maka paradigma pengelolan sumberdaya alam yang berpusat pada negara (state-based forest
management) tetap dipegang oleh undang-undang ini. Kalaupun masyarakat
mendapat peran maka peran itu hanyalah pelengkap. Hal ini merupakan konsekuensi dari penerapan paradigma pengelolaan sumber daya alam oleh negara yang menempatkan pemerintah dalam posisi sentral dan menentukan. Sebaliknya, paradigma pengelolaan sumber daya alam oleh masyarakat (community-based forest management) menjadikan masyarakat sebagai pelaku
utama dalam pengelolaan hutan, sedangkan pemerintah hanya berperan sebagai fasilitator dan administrator untuk mendukung proses tersebut.
Perwujudan lain dari paradigma pengelolaan hutan oleh negara dalam undang-undang ini tampak jelas dalam pengaturan tentang masyarakat adat. Hal ini dimulai dari ketentuan yang tidak mengakui adanya hutan adat sebagai hutan berdasarkan statusnya. Undang-undang ini hanya mengakui hutan negara dan hutan hak sebagai hutan berdasarkan statusnya. Sedangkan, hutan adat dinyatakan sebagai bagian dari hutan negara yang berada dalam wilayah dan dikelola oleh masyarakat adat. Karena itu, hak-hak masyarakat adat atas sumber daya hutan diposisikan sebagai bagian dari hak negara. Hutan adat ditetapkan pemerintah sepanjang dalam kenyataannya masyarakat hukum adat masih ada dan diakui keberadaannya. Pengukuhan keberadaan dan hapusnya hak masyarakat adat ditetapkan dengan Peraturan Daerah yang disusun dengan mempertimbangkan basil penelitian para pakar hukum adat, aspirasi masyarakat dan tokoh adat serta instansi terkait.
Ketentuan yang sifatnya birokratik dan teknokratik-saintifik ini berpotensi mengingkari keberadaan masyarakat adat secara faktual, dan pada gilirannya kemudian mengingkari hak masyarakat adat untuk mengidentifikasikan dirinya sendiri identification) dan hak menentukan kehidupannya sendiri
(self-determination). Undang-undang ini juga mengingkari hak asasi masyarakat adat
untuk memiliki sumber daya alamnya. Hak-hak masyarakat adat yang diakui hanyalah hak memanfaatkan sumberdaya alam dan mengelola, dalam skala, terbatas untuk keperluan hidup sehari-hari.
Meskipun memberi batasan pada hak masyarakat adat, Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 memberi ruang cukup besar pada peran publik untuk berpartisipasi dalam penyelenggaraan kehutanan. Peran serta masyarakat diatur dalam sebuah bab tersendiri yang menyebutkan antara lain hak masyarakat memanfaatkan hutan dan hasil hutan, mengetahui rencana
peruntukan hutan, pemanfaatan hasil hutan dan informasi kehutanan, memberikan informasi dalam pembangunan kehutanan serta melakukan pengawasan secara langsung atau tidak langsung. Selain itu, masyarakat juga berhak mengajukan gugatan perwakilan (class action) terhadap tindakan yang merusak hutan dan merugikan kehidupan masyarakat.
Undang-undang Kehutanan ini belum mampu sepenuhnya menerjemahkan gagasan hutan untuk kesejahteraan rakyat (forest for people). Meskipun kata-kata rakyat atau masyarakat banyak muncul, namun esensi pengelolaan hutan oleh masyarakat belum terwujud. Selain peran besar yang dimiliki pemerintah (mayoritas isi undang-undang mengatur pelaksanaan hak menguasai negara), pengaturan sistem pengelolaan hutan pun tidak mendukung sistem pengelolaan oleh masyarakat. Satuan pengelolaan hutan ditetapkan berdasarkan fungsi (produksi, lindung dan konservasi), bukan berdasarkan satuan wilayah sebagaimana dikenal masyarakat.
Kelembagaan pengelolaan hutan oleh masyarakat dianggap terwakili oleh lembaga semacam koperasi. Koperasi dipandang sebagai satu-satunya pilihan bagi masyarakat untuk mengembangkan perekonomiannya seperti dipersepsikan oleh pemerintah. Karena itu, pengaturan seperti ini secara nyata mengabaikan keberadaan institusi-institusi lokal atau kelembagaan adat yang hidup dan berkembang dalam masyarakat adat/lokal.
Undang-undang ini juga tidak bisa diharapkan untuk menyelesaikan banyak kasus konflik kehutanan terutama antara masyarakat adat/lokal dan antara masyarakat adat/lokal pemegang konsesi kehutanan. Konflik-konflik tersebut pada umumnya bersumber dari penguasaan atas wilayah masyarakat adat/lokal yang di kemudian hari ditetapkan pemerintah sebagai kawasan hutan. Proses penetapan kawasan hutan secara sepihak dengan tidak melibatkan seluruh masyarakat, terutama masyarakat yang mempunyai hak historis dan
kultural pada kawasan hutan, merupakan akar konflik kehutanan yang terjadi di berbagai daerah.
Undang-undang Kehutanan ini justru memperteguh cara penetapan kawasan hutan yang tidak adil dan tidak demokratis itu. Pasal 81 menyebutkan bahwa kawasan hutan yang telah ditunjuk dan atau ditetapkan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku sebelum undang-undang ini dinyatakan tetap sah. Sementara itu, pada bagian menimbang butir (c) disebutkan bahwa pengurusan hutan harus menampung dinamika aspirasi dan peran serta masyarakat, adat dan budaya serta tata nilai masyarakat yang berdasarkan pada norma hukum nasional.
Ketidakpuasan masyarakat adat pada proses penetapan kawasan hutan yang acapkali berujung pada konflik adalah salah satu bentuk aspirasi masyarakat dan pertentangan antara norma hukum nasional dengan norma-norma hukum adat dan nilai-nilai budaya yang dianut masyarakat. Dengan tetap diakuinya cara penunjukan dan penetapan kawasan hutan seperti dimaksud dalam pasal-pasal Undang-undang Nomor 41 Tahun 1999 berarti telah terjadi kontradiksi internal, karena mengingkari pernyataan dalam butir (c) konsiderans undang-undang tersebut.
Semangat desentralisasi dalam undang-undang ini dimuat dalam Pasal 66. Dalam rangka penyelenggaraan kehutanan pemerintah pusat menyerahkan sebagian kewenangannya kepada pemerintah daerah. Namun kewenangan yang diserahkan itu hanyalah kewenangan kebijakan yang bersifat operasional. Kebijakan umum dan mendasar tetap dipegang Pemerintah Pusat. Pemerintah Daerah pun tidak terlibat dalam proses penyusunan kebijakan Pusat. Ketentuan tentang desentralisasi semacam ini bertentangan dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 khususnya Pasal 10 dan Pasal 17.
Dari aspek kelembagaan, undang-undang ini memberikan kewenangan terlampau luas kepada Departemen Kehutanan. Departemen Kehutanan berwenang menetapkan status dan fungsi hutan. Khusus dalam penetapan status hutan yang berkaitan dengan penguasaan tanah tidak ada satu pun ketentuan yang menyebutkan perlunya koordinasi antara Departemen Kehutanan dengan Badan Pertanahan Nasional (BPN). Hal ini berpotensi menimbulkan perebutan kewenangan dalam pengaturan mengenai lahan hutan antar instansi pernerintah serta tumpang tindih pengaturan dalam wilayah yang sama.
Penegakan hukum diatur cukup rinci dalam undang-undang ini. Sanksi yang diberikan tidak hanya pidana tetapi juga perdata dan administratif. Selain itu diatur juga tentang penyelesaian sengketa kehutanan yang tidak hanya bisa dilakukan melalui pengadilan, tetapi juga upaya penyelesaian sengketa kehutanan melalui jalur luar pengadilan (alternative dispute resolution).
E. UNDANG-UNDANG NO. 7 TAHUN 2004 TENTANG SUMBER DAYA AIR
Air adalah sumber kehidupan, tanpa air tak mungkin ada kehidupan. Air yang semula tiada yang memiliki (res nullius), kemudian menjadi milik bersama umat manusia (res commune), bahkan milik bersama seluruh makhluk Tuhan, tak seorang pun boleh memonopolinya.
Tidak dapat dipungkiri bahwa air merupakan hal yang sangat mendasar dalam menopang kehidupan manusia. Bahkan dapat dikatakan manusia tidak dapat hidup tanpa air, sehingga dapat diterima bahwa air merupakan bagian dari hidup, dan bahkan kehidupan itu sendiri. Kebutuhan mendasar akan air dalam hidup manusia
merupakan hal yang mutlak. Tanpa minyak maupun energi listrik manusia masih dapat hidup tetapi manusia tidak dapat hidup tanpa air.
Oleh karenanya pengaturan air berbeda dengan sumber daya dan kekayaan alam lainnya, memerlukan penghayatan yang mendalam akan fakta tersebut. Oleh karena hak setiap orang untuk hidup dan mempertahankan hidup dan kehidupannya merupakan hak asasi yang dilindungi oleh konstitusi, hal mana tidak dapat dilakukannya tanpa air dalam jumlah minimal yang cukup, baik untuk kebutuhan pribadi maupun untuk irigasi pertanian, maka sesuai dengan tafsiran yang telah diterima secara internasional dalam dokumen PBB General Comment No. 15 Tahun 2000 yang menyatakan air sebagai hak azasi yang diakui, tafsiran demikian sangat bersesuaian dengan UUD 1945, khususnya pasal 28A dan pasal 28I ayat (1), yang menjadi norma dasar dalam system hirarki peraturan perundang-undang an di Indonesia yang mengatur air. Oleh karenanya dari fakta bahwa akses warganegara terhadap air dalam mempertahankan kehidupan yang sejahtera lahir dan batin, dapat ditarik satu norma dasar bahwa akses warganegara tersebut adalah merupakan hak yang bersifat asasi juga.
Pemerintah Negara Republik Indonesia berkewajiban untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, dan memajukan kesejahteraan umum, dan selain itu negara juga berkewajiban, di samping melindungi, juga menghormati dan memenuhi hak asasi warganegara yang menyangkut akses terhadap air. Secara universal telah diterima bahwa negara bertanggungjawab untuk menghormati, melindungi, dan memenuhi Hak asasi manusia dari warganegaranya (respect, protect, and fulfill). Untuk menghormati, melindungi dan memenuhi hak asasi warganegara atas air, maka Pemerintah atas nama negara juga telah diberi perintah dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 untuk melaksanakan amanat "Bumi dan air dan
kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat".
Konsepsi "dikuasai oleh negara" sebagaimana termuat dalam Pasal 33 ayat (3) UUD l945 tersebut, telah ditafsirkan oleh Mahkamah konstitusi dalam perkara nomor 01-021-022/PUU-I/2003 mengenai pengujian UU No.20 tahun 2002 dan 02/PUU-I/2003 mengenai pengujian UU Nomor 22 Tahun 2002 tentang Minyak dan Gas Bumi, tanggal 1 Desember Tahun 2004, yang merumuskan bahwa penguasaan negara tersebut adalah sesuatu yang lebih tinggi dari pemilikan. Dinyatakan bahwa: “….pengertian dikuasai oleh negara dalam Pasal 33 UUD 1945 mengandung pengertian yang lebih tinggi atau lebih luas daripada pemilikan dalam konsepsi hukum perdata. Konsepsi penguasaan oleh negara merupakan konsepsi hukum publik yang berkaitan dengan prinsip kedaulatan rakyat yang dianut dalam UUD 1945, baik dibidang politik (demokrasi politik) maupun ekonomi (demokrasi ekonomi). Dalam paham kedaulatan rakyat itu, rakyatlah yang diakui sebagai sumber, pemilik dan sekaligus pemegang kekuasaan tertinggi dalam kehidupan bernegara, sesuai dengan doktrin ” dari rakyat, oleh rakyat, dan untuk rakyat”. Dalam pengertian tersebut, tercakup pula pengertian kepemilikan publik oleh rakyat secara kolektif. “Rakyat secara kolektif itu dikontsruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada Negara untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad) dan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Fungsi pengurusan (bestuursdaad) oleh negara dilakukan oleh Pemerintah dengan kewenangannya untuk mengeluarkan dan mencabut fasilitas perizinan (vergunning), lisensi (licentie) dan konsesi (concessie)”.
Timbul pertanyaan, apakah dengan tafsir konsep penguasaan demikian, dapat dengan tegas ditentukan siapa yang menjadi pemilik air tersebut? Konsepsi tersebut jelas menegaskan bahwa rakyat adalah pemilik bumi dan air dan kekayaan alam yang ada di dalamnya, sehingga oleh karenannya manusia sebagai individu yang memiliki hak yang bersifat azasi untuk memperoleh akses terhadap air, yang harus dilindungi, dihormati dan dipenuhi Pemerintah sebagai kewajiban konstitusional, memperoleh garis keutamaan dalam skala prioritas yang disusun dalam peraturan perundangundangan tentang sumber daya air. Bahkan sistem hukum dan negara yang tidak mengenal ketentuan seperti Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, juga menganut doktrin bahwa air adalah merupakan res communes. Konsekuensi dari Pasal 33 ayat (3) UUD 1945, air merupakan milik umum rakyat Indonesia dan seluruh kewenangan yang lahir dari penguasaan negara dalam bentuk pengaturan, pengelolaan, pengawasan dan pengurusan atas air dan sumber daya air harus menempatkan hak rakyat Indonesia yang bersifat asasi demikian, sebagai hak yang utama, dan seluruh pengaturan yang dilakukan haruslah terlebih dahulu untuk memenuhi kebutuhan warga Negara untuk mempertahankan hidup dan kehidupannya, baru pada giliran berikut skala prioritas lainnya memperoleh tempat.
Tidak dapat disangkal bahwa sumber daya air tersebut ada dalam kondisi yang dinamis, dan sangat banyak dipengaruhi daya tangkap dan daya simpan tanah akan air, sehingga persediaan dan ketersediaanya tidak selalu sama. Juga ada kemungkinan bahwa air yang berada pada sumber daya tertentu tidak dapat dipergunakan secara habis dan dapat terbuang. Dilihat dari fungsi juga harus diakui sebagaimana disebut dalam UU Nomor 7 Tahun 2004 tentang Sumber Daya Air bahwa air mempunyai fungsi sosial, lingkungan, maupun ekonomi. Tetapi dengan melihat sifat hak rakyat atas air sebagai hak asasi, yang wajib dihormati, dilindungi, dan dipenuhi, dan rakyat sebagai pemilik atas air,
maka menjadi pertanyaan yang harus dijawab, apakah dengan urutan prioritas yang telah diuraikan, penempatan Hak Guna Pakai Air duduk sejajar dengan Hak Guna Usaha Air akan mendukung penjabaran konstitusi dan tafsirannya bahwa air milik rakyat yang memiliki hak asasi atas air tersebut sebagai prioritas dapat dipandang sebagai penjabaran pengaturan sumber daya air yang serasi dengan bunyi Undang-undang Dasar? Apakah hak asasi atas air dan fungsi ekonomis, lingkungan dan social tepat diatur dengan sistem Hak Guna Air? Ataukah lebih tepat, baik pengaturan fungsi sosial, lingkungan dan ekonomis tersebut lebih baik diatur dengan sistem perizinan sebagai bagian dari managemen sumber daya air? Apakah pemenuhan hak asasi atas air bagi rakyat dapat secara baik dipenuhi dengan menyerahkan pengelolaan dan pengusahaan sumber daya air pada badan usaha perorangan atau swasta?
Air yang semakin langka, perlu pengaturan oleh negara. Akan tetapi, dalam tataran paradigmatik, pengaturan oleh negara atas sumber daya air, seharusnya hanya menyangkut pengaturan dalam pengelolaan (manajemen) sumber daya air, agar air dapat digunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat dalam rangka penghormatan (to respect), perlindungan (to protect), dan pemenuhan (to fulfill) hak manusia atas air (the right to water) yang secara universal sudah diakui sebagai hak asasi manusia. Bukan pengaturan dalam bentuk pemberian hak-hak tertentu atas air (water right) kepada perseorangan dan/atau badan usaha swasta, seperti yang dianut oleh UU No.7 Tahun 2004 Tentang Sumber Daya Air (UU SDA), yang dapat tergelincir menjadi privatisasi terselubung sumber daya air, sehingga mendistorsi ketentuan Pasal 33 UUD 1945. Oleh karena itu, UU SDA yang begitu besar resistensi masyarakat terhadapnya, seyogyanya direvisi dulu agar lebih tepat paradigmanya, yaitu paradigma yang lebih menekankan dimensi sosial dan lingkungan dari pada dimensi ekonominya, jika tidak, UU SDA akan
inkonstitusional, sebab paradigmanya tidak sejalan dengan paradigma UUD 1945, khususnya Pasal 33 ayat (3) yang berbunyi:
“Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”.
Pengaturan tentang sumberdaya air diatur dalam Undang-Undang No. 7 Tahun 2004 tentang Sumberdaya Air untuk menggantikan UU No.11 Tahun 1974 tentang Pengairan.
Menurut UU ini yang dimaksud dengan Sumber daya air adalah air, sumber air, dan daya air yang terkandung di dalamnya. Air oleh undang-undang ini diartikan sebagai semua air yang terdapat pada, di atas, ataupun di bawah permukaan tanah, termasuk dalam pengertian ini air permukaan, air tanah, air hujan, dan air laut yang berada di darat.
Prinsip-prinsip pokok bagi pengelolaan sumber daya air dalam UU Sumberdaya Air terdapat pada Pasal-pasal 2, 3, 4, 5, 6 dan 7. Asas-asas yang dipakai dalam pengelolaan sumberdaya air adalah Asas-asas kelestarian, keseimbangan, kemanfaatan umum, keterpaduan dan keserasian, keadilan, kemandirian, serta transparansi dan akuntabilitas. Pasal 2 selengkapnya menyatakan sebagai berikut:
“Sumber daya air dikelola berdasarkan asas kelestarian, keseimbangan, kemanfaatan umum, keterpaduan dan keserasian, keadilan, kemandirian, serta transparansi dan akuntabilitas.”
Pasal 3 menyatakan bahwa sumber daya air dikelola secara menyeluruh, terpadu, dan berwawasan lingkungan hidup dengan tujuan mewujudkan kemanfaatan sumber daya air yang berkelanjutan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Berkaitan dengan fungsi sumberdaya air, dinyatakan dalam Pasal 4 bahwa sumber daya air mempunyai fungsi sosial, lingkungan hidup, dan ekonomi yang
diselenggarakan dan diwujudkan secara selaras. Berdasarkan fungsinya tersebut, dalam Pasal 5 ditegaskan bahwa negara menjamin hak setiap orang untuk mendapatkan air bagi kebutuhan pokok minimal sehari-hari guna memenuhi kehidupannya yang sehat, bersih, dan produktif.
Undang-undang ini menyatakan bahwa sumber daya air dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat secara adil. Dalam hal ini undang-undang tidak dimuat rincian apa yang dimaksud dengan hak menguasai negara atau sumber daya air dimaksud. Hanya dalam penjelasan ayat (2) disebutkan bahwa yang dimaksud penguasaan sumber daya air adalah kewenangan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dalam pengaturan sumber daya air. Atas penguasaan sumber daya air oleh negara dimaksud, negara menjamin hak setiap orang untuk mendapatkan air bagi pemenuhan kebutuhan pokok sehari-hari dan melakukan pengaturan hak atas air.
Penguasaan negara atas sumber daya air tersebut diselenggarakan oleh Pemerintah dan/atau pemerintah daerah dengan tetap mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya, seperti hak ulayat masyarakat hukum adat setempat dan hak-hak yang serupa dengan itu, sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Hal ini dinyatakan dalam Pasal 6 UU Sumberdaya Air, sebagai berikut:
(1) Sumber daya air dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.
(2) Penguasaan sumber daya air sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diselenggarakan oleh Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah dengan tetap mengakui hak ulayat masyarakat hukum adat setempat dan hak yang serupa dengan itu, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan peraturan perundang-undangan.
(3) Hak ulayat masyarakat hukum adat atas sumber daya air sebagaimana dimaksud pada ayat (2) tetap diakui sepanjang
kenyataannya masih ada dan telah dikukuhkan dengan peraturan daerah setempat.
(4) Atas dasar penguasaan negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditentukan hak guna air.
Undang-undang Sumberdaya Air mengakui hak ulayat masyarakat hukum adat atas sumberdaya air. Undang-undang ini secara rinci menjelaskan bahwa yang dimaksud dengan masyarakat hukum adat, yaitu “sekelompok orang yang terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum adat yang didasarkan atas kesamaan tempat tinggal atau atas dasar keturunan”. Hak ulayat masyarakat hukum adat ini dianggap masih ada apabila memenuhi tiga unsur, yaitu :
a. unsur masyarakat adat, yaitu terdapatnya sekelompok orang yang masih merasa terikat oleh tatanan hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum tertentu, yang mengakui dan menerapkan ketentuan-ketentuan persekutuan tersebut dalam kehidupannya sehari-hari;
b. unsur wilayah, yaitu terdapatnya tanah ulayat tertentu yang menjadi lingkungan hidup para warga persekutuan hukum tersebut dan tempatnya mengambil keperluan hidupnya sehari-hari; dan
c. unsur hubungan antara masyarakat tersebut dengan wilayahnya, yaitu terdapatnya tatanan hukum adat mengenai pengurusan, penguasaan, dan penggunaan tanah ulayatnya yang masih berlaku dan ditaati oleh para warga persekutuan hukum tersebut.
Yang dimaksud dengan hak yang serupa dengan hak ulayat adalah hak yang sebelumnya diakui dengan berbagai sebutan dari masing-masing daerah yang pengertiannya sama dengan hak ulayat, misalnya: tanah wilayah pertuanan di Ambon; panyam peto atau pewatasan di Kalimantan; wewengkon di Jawa, prabumian dan payar di
Bali; totabuan di Bolaang-Mangondouw, torluk di Angkola, limpo di Sulawesi Selatan, muru di Pulau Buru, paer di Lombok, dan panjaean di Tanah Batak
Di dalam Pasal 7 UU tentang Sumberdaya Air dikatakan bahwa hak guna air dan hak guna usaha air adalah berupa hak guna pakai air dan hak guna usaha air, dimana hak guna air ini tidak dapat disewakan atau dipindahtangankan, baik sebagian atau seluruhnya. Hak Guna Air adalah hak untuk memperoleh dan memakai atau mengusahakan air untuk berbagai keperluan. Hak ini bukan merupakan hak pemilikan atas air, tetapi hanya terbatas pada hak untuk memperoleh dan memakai atau mengusahakan sejumlah (kuota) air sesuai dengan alokasi yang ditetapkan oleh pemerintah kepada pengguna air, baik untuk yang wajib memperoleh izin maupun yang tidak wajib izin.
Sedangkan hak guna air untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari, pertanian rakyat, dan kegiatan bukan usaha disebut dengan hak guna pakai air, sedangkan hak guna air untuk memenuhi kebutuhan usaha, baik penggunaan air untuk bahan baku produksi, pemanfaatan potensinya, media usaha, maupun penggunaan air untuk bahan pembantu produksi, disebut dengan hak guna usaha air.
Kontroversi dan tantangan kuat terhadap substansi pengelolaan dan pemanfaatan sumberdaya air ini terutama berkaitan dengan ketentuan Pasal 6 ayat (4) dan Pasal 7. Banyak kalangan masyarakat dan LSM yang mengkritisi dan bahkan secara tegas menolak pola pengelolaan dan penguasaan sumberdaya air melalui kosep “hak guna air” ini. Konsep hak guna air dan hak guna usaha air yang dinilai tidak memiliki pembatasan dipandang sebagai ancaman terhadap pemanfaatan sumberdaya air. Atas dasar itulah, mereka beranggapan bahwa agenda privatisasi dan komersialisasi air dalam undang-undang
ini sangat kuat. Hal ini dinyatakan dalam pasal-pasal yang memberikan peluang pengelolaan air minum dan penguasaan sumber-sumber air kepada swasta, tidak dibatasi nasional maupun asing. Dengan demikian privatisasi tidak sebatas penyerahan penyediaan air minum, namun juga pengelolaan air untuk berbagai kepentingan, khususnya irigasi pertanian, energi dan industri.
Sebuah undang-undang, yang mengatur pengelolaan air lebih terpadu, memperhatikan fungsi konservasi, dan menawarkan mekanisme penyelesaian yang adil atas konflik pemanfaatan air, memang sangat dibutuhkan. Pengelolaan sumber daya air secara menyeluruh mencakup semua bidang pengelolaan yang meliputi konservasi, pendayagunaan, dan pengendalian daya rusak air, serta meliputi satu sistem wilayah pengelolaan secara utuh yang mencakup semua proses perencanaan, pelaksanaan, serta pemantauan dan evaluasi yang dilaksanakan dengan melibatkan semua pemilik kepentingan antarsektor dan antarwilayah administrasi
Di mata penentang undang-undang ini, undang-undang sumberdaya air dianggap lebih didominasi kepentingan ekonomis. Undang-undang ini memberi ruang yang luas bagi swasta untuk menguasai sumber-sumber air (air tanah, segala bentuk air permukaan, dan sebagian badan sungai). Instrumen Hak Guna dalam pasal 7,8,9,dan 10 menjadi dasar alokasi dan penguasaan sumber-sumber air kepada swasta (individu dan badan usaha Hak Guna Usaha Air ini bagaikan pengkaplingan sumber air oleh pemodal layaknya Hak Pengusahaan Hutan (HPH) di sektor kehutanan.
Pengaturan hak atas air diwujudkan melalui penetapan hak guna air, yaitu hak untuk memperoleh dan memakai atau mengusahakan air untuk berbagai keperluan. Hak guna air dengan pengertian tersebut bukan merupakan hak pemilikan atas air, tetapi hanya terbatas pada hak untuk memperoleh dan memakai atau mengusahakan sejumlah
(kuota) air sesuai dengan alokasi yang ditetapkan oleh pemerintah kepada pengguna air, baik untuk yang wajib memperoleh izin maupun yang tidak wajib izin. Hak guna air untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari, pertanian rakyat, dan kegiatan bukan usaha disebut dengan hak guna pakai air, sedangkan hak guna air untuk memenuhi kebutuhan usaha, baik penggunaan air untuk bahan baku produksi, pemanfaatan potensinya, media usaha, maupun penggunaan air untuk bahan pembantu produksi, disebut dengan hak guna usaha air.
Jumlah alokasi air yang ditetapkan tidak bersifat mutlak dan harus dipenuhi sebagaimana yang tercantum dalam izin, tetapi dapat ditinjau kembali apabila persyaratan atau keadaan yang dijadikan dasar pemberian izin dan kondisi ketersediaan air pada sumber air yang bersangkutan mengalami perubahan yang sangat berarti dibandingkan dengan kondisi ketersediaan air pada saat penetapan alokasi.
Hak guna pakai air untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari bagi perseorangan dan pertanian rakyat yang berada di dalam sistem irigasi dijamin oleh Pemerintah atau pemerintah daerah. Hak guna pakai air untuk memenuhi kebutuhan pokok sehari-hari bagi perseorangan dan pertanian rakyat tersebut termasuk hak untuk mengalirkan air dari atau ke tanahnya melalui tanah orang lain yang berbatasan dengan tanahnya.
Ada kekhawatiran bahwa dengan instrumen Hak Guna Pakai air, undang-undang ini juga membatasi bentuk dan jumlah penggunaan air oleh masyarakat. Di luar batasan kriteria penggunaan sehari-hari dan pertanian rakyat yang akan ditentukan Pemerintah, akan dikategorikan sebagai kepentingan komersial. Dalam penjelasan Pasal 8 ayat (1) disebutkan bahwa yang dimaksud dengan pertanian rakyat adalah budi daya pertanian yang meliputi berbagai komoditi yaitu pertanian tanaman pangan, perikanan, peternakan, perkebunan, dan kehutanan
