Sistem Pemerintahan di Indonesia Berdasarkan Periodesasi
Berlakunya UUD
Oleh: Abdul Rauf Alauddin Said
Sistem pemerintahan yang pernah berlaku di Indonesia sejak merdeka, dengan berbasis pada periodesasi berlakunya UUD.
Berikut tahapan sistem pemerintahan yang bernah berlaku di Indonesia, terbagi atas beberapa periode yaitu :
a. Sistem pemerintahan Periode 18 Agustus 1945 - 27 Desember 1949 (UUD 1945). Dalam periode ini, pegangan bernegara yang digunakan adalah UUD 1945 dengan konsep pemerintahan yang Presidensil. Namun belum dapat dijalankan secara murni dan utuh, oleh karenanya negara Indonesia baru memproklamirkan kemerdekaannya dan masih mengalami masa transisi dan revolusi1. Walaupun UUD 1945 telah diberlakukan oleh PPKI, namun yang baru dapat terbentuk yaitu Presiden dan Wakil Presiden, serta para menteri yang tergabung dalam Kabinet Presidensil, sebagai pembantu presiden dan para gubernur sebagai perpanjangan tangan pemerintah di daerah.2
Tentang hal ini dapat kita lihat pada aturan UUD 1945 yang menyatakan bahwa untuk pertama kalinya Presiden dan Wakli Presiden dipilih oleh PPKI, jadi tidaklah menyalahi apabila MPR belum dimanfaatkan karena pemilu belum dilakukan.3 Lembaga-lembaga tinggi yang lain telah disebutkan dalam UUD 1945, akan tetapi belum diwujudkan sehubungan dengan negara masih dalam keadaan darurat pada saat itu. Jadi sebelum MPR, DPR, dan DPA terbentuk, segala kekuasaan dijalankan oleh presiden dengan dibantu oleh Komite Nasional.
Menurut Mahmuzar4 dalam periode ini Negara Indonesia tidak menerapkan sistem Presidensil hal ini dapat ditinjau dari ketentuan yang ada dalam Pasal IV Aturan Peralihan UUD 1945, yang memberikan semua kekuasaan lembaga negara kepada
1 Mahmuzar, 2010, Sistem Pemerintahan Indonesia, Nusa Media, Bandung, Hlm. 88 2 Inu Kencana, 1994, Sistem Pemerintahan Indonesia, Rineka Cipta, Jakarta, Hlm. 29 3Ibid.
Presiden sebelum terbentuknya MPR, DPR, dan DPA, yang menyebabkan hubungan legislatif dengan eksekutif menjadi tidak jelas, maka sistem Pemerintahan Indonesia sebelum diberikannya kekuasaan legislatif kepada Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP), tidak bisa disebut sebagai sistem pemerintahan Presidensil, karena tidak sesuai dengan ciri-ciri sistem presidensil, olehnya pada saat itu Indonesia lebih tepat disebut dengan pemerintahan yang dipusatkan secara mutlak dan bersifat revolusioner.
Situasi pemusatan kekuasaan pada presiden hanya berlangsung sesaat, namun hal tersebut berbahaya bagi penyelenggaraan negara, sebab hukum dasar yang semestinya memberikan jaminan bagi warga negara agar terhindar dari pemerintahan yang otoriter yang pada pertengahan abad ke XVIII banyak ditentang justru diberi ruang untuk muncul lagi di negara yang baru merdeka.5
Keluarnya Maklumat pemerintah taggal 14 November 1945 membuat sistem presidensil berubah menjadi sistem parlementer, hal ini ditandai dengan diangkatnya Sutan Syahrir sebagai Perdana Menteri (PM) dan menteri-menteri bertanggung jawab KNIP sebagai substitusi MPR/DPR.6 Kemudian dikeluarkan kembali Maklumat tanggal 14 Desember 1945 dimana ketika itu Indonesia terkesan tidak demokratik sehingga kesan tersebut ingin dihilangkan. Olehnya, Maklumat dianggap merupakan konvensi ke arah sistem pemerintahan Parlementer.
Pada tanggal 3 November dikeluarkanlah Maklumat pemerintah tentang pembentukan partai-partai politik, sehingga berlakulah sistem parlementer sekaligus sistem multi partai.7
b. Sistem pemerintahan Periode 27 Desember 1949 - 17 Agustus 1950 (Konstitusi RIS). Bisa dikatakan Indonesia sejak diproklamirkan tanggal 17 Agustus 1945, belum mendapat pengakuan yang utuh dari pemerintah kerajaan Belanda, pertempuran yang berujung pada perdamaian masih sering terjadi, perjanjian Linggarjati (25 Maret 1947), perjanjian Renville (8 Desember 1947), dan Koferensi Meja Bundar (23 Agustus 1949). Sampai pada puncaknya pada tanggal 27 desember 1949 Pemerintah Kerajaan Belanda mengakui kedaulatan Republik Indonesia dengan syarat berbentuk serikat.
5 Sulardi, 2012, Menuju Sistem Pemerintahan Presidensil Murni, Setara Press, Malang, Hlm.
61
6 Mahmuzar, Op.cit. Hlm. 31
Maka dalam periode ini pegangan bernegara Republik Indonesia adalah Konstitusi RIS/UUD RIS. dalam Pasal 1 ayat (1) disebutkan bahwa Republik Indonesia Serikat yang merdeka dan berdaulat ialah suatu negara hukum yang demokrasi dan berbentuk federasi. Sedangkan dalam ayat (2) disebutkan bahwa Kekuasaan Kedaulatan Republik Indonesia Serikat dilakukan oleh Pemerintah bersama-sama dengan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).
Sistem pemerintahannya adalah Kabinet Parlementer, ini dapat dilihat dari bunyi Pasal 118 ayat (2) sebagai berikut:
Tanggung jawab kebijaksanaan berada di tangan menteri, tetapi apabila kebijaksanaan menteri/ para menteri ternyata tidak dibenarkan oleh DPR, maka menteri/ menteri-menteri itu harus mengundurkan diri. Atau DPR dapat membubarkan menteri-menteri (kabinet) tersebut dengan alasan mosi tidak percaya.
Presiden RIS dipilih oleh orang-orang yang dikuasakan oleh masing-masing Pemerintah Negara Bagian, maka pada tanggal 16 Desember 1949 diselenggarakanlah Pemilihan Presiden RIS di Yogyakarta. Ir. Soekarno terpilih dalam pemilu tersebut dan dilantik pada tanggal 17 Desember 1949. Selain hal-hal tersebut di atas dalam Konstitusi RIS juga dikenal dengan adanya Senat. Senat tersebut mewakili negara-negara bagian, setiap Negara Bagian memiliki dua anggota dalam Senat.
c. Sistem pemerintahan Periode 17 Agustus 1950 - 5 Juli 1959 (UUDS 1950).
Pada tanggal 17 Agustus 1950 Indonesia resmi kembali menjadi Negara Kesatuan Republik Indonesia dengan konstitusi Undang-Undang Dasar Sementara (UUDS 1950). Sistem pemerintahannya tetap berbentuk Sistem Parlementer, dengan bentuk Kabinet Parlementer, yaitu para menteri (kabinet) bertanggung jawab kepada Parlemen (DPR), DPR dapat menjatuhkan Kabinet dengan Mosi Tidak Percaya. Presiden periode ini hanya bertindak sebagai kepala negara saja. Kepala Pemerintahannya dijabat oleh seorang Perdana Menteri (PM), olehnya Presiden tidak dapat dijatuhkan oleh Parlemen (DPR).
Dalam Pasal 1 ayat (1) UUDS 1950 diuraikan bahwa Negara Republik Indonesia adalah negara dengan bentuk kesatuan. Sedangkan untuk melaksanakan perpanjangan tangan pemerintah pusat serta pendelegasian wewenang, diselenggaran suatu Desentralisasi, dalam Pasal 131 disebutkan sebagai berikut :
Pembagian daerah indonesia atas daerah besar kecil yang berhak mengurus rumah tangganya sendiri (otonom), dengan bentuk susunan pemerintahannya ditetapkan dengan undang-undang...
Pada tahun 1959 keluarlah dekrit, yang kita kenal dengan sebutan dekrit Presiden 5 Juli 1959, yang salah satu poin pentingnya adalah dikembalikannya UUD 1945 sebagai kontitusi Negara Republik Indonesia.
d. Periode 5 Juli 1959 – Amandemen 1999-2002 (UUD.1945)
Orde Lama (Demokrasi Terpimpin)
Implementasi sistem pemerintahan di periode diberlakukannya kembali UUD 1945 pasca Dekrit Presiden 5 Juli 1959, sebagian besar diwarnai oleh perilaku Orde Lama dan Orde Baru. Kembali ke UUD 1945 berarti kembali kepada UUD yang belum sempurna sebagaimana diakui oleh The Founding Father Indonesia sebagai UUD kilat dan bersifat sementara. Setelah kembali ke UUD 1945, pemerintah Orde Lama menerapkan sistem pemerintahan Presidensil untuk menjalankan roda pemrintahan8. sistem pemerintahan ini dipilih karena dalam sistem sebelumnya yakni Parlementer, pemerintah sering jatuh akibat mosi tidak percaya yang datang dari Parlemen maupun dari luar Parlemen.
Sistem presidensil dipilih, karena dalam sistem ini masa jabatan Presiden dijamin oleh konstitusi, Hal tersebut diatur dalam Pasal 7 UUD 1945 yang menyebutkan masa jabatan Presiden dan Wakil Presiden Indonesia adalah selama lima tahun. Ketika sistem presidensil diterapkan pemerintah berhasil memperkuat posisi lembaga kepresidenan sebagaimana yang dikehendaki oleh UUD 1945, sehingga jalannya pemerintahan lebih stabil jika dibandingkan dengan periode sebelumnya. Namun dalam prakteknya terjadi berbagai pelanggaran berat terhadap konstitusi atau UUD 1945, misalnya tindakan MPRS mengangkat sokearni menjadi Presiden seumur hidup, dan tidakan Presiden Soekarno membubarkan DPR-GR dan MPRS di bbawah pimpinan Sartono pada tanggal 5 Maret 1960.
Periode ini juga dikenal dengan sistem demokrasi terpimpin, dikuti pula dengan adanya istilah ekonomi terpimpin. Ekonomi terpimpin ini sebagai konsepsi bidang ekonomi dalam rangka pelaksanaan demokrasi terpimpin. Jadi apa yang dimaksud dengan demokrasi terpimpin ini adalah demokrasi yang mendasarkan pada sistem pemerintahannya kepada musyawarah mufakat dengan pimpinan satu kekuasaan sentral ditangan satu orang.9
Orde Baru.
Di era Orde Baru ini, konsentrasi penyelenggaraan sistem pemerintahan dan kehidupan demokrasi dititikberatkan pada aspek stabilitas politik dalam rangka menunjang pembangunan nasional. Dilakukan upaya-upaya pembenahan secara ketatanegaraan dengan format politik yang pada prinsipnya mempuntyai sejumlah sisi yang menonjol yaitu:10
1) Adanya konsep Dwi Fungsi ABRI; 2) Menutamakan Golongan Karya; 3) Kekuasaan di tangan eksekutif.
Dalam UUD 1945 terdapat kelemahan, kekuasaan Presiden sangatlah besar (executive Heavy), jika dibandingkan dengan lembaga kekuasaan lainnya, sehingga Checks and balances tak terjadi antara lembaga kekuasaan. UUD 1945 juga memberikan kedudukan yang tinggi terhadap lembaga Kepresidenan, sehingga presiden cenderung Otoriter. Walaupun kekuasaan Presiden dalam UUD 1945 sangat kuat, namun dapat dilihat dari sistem ketatanegaraan berdasarkan UUD 1945, justrus ciri-ciri Parlementer terlihat di dalamnya:
1) Pertama Presiden dipilih oleh MPR dengan suara terbanyak. Anggota MPR terdiri dari Anggota DPR ditambah dengan utusan Daerah dan Golongan.
2) Presiden yang terpilih diangkat oleh MPR dan sewaktu-waktu MPR dapat meminta pertanggung jawaban presiden, sesuai dengan ketentuan mengenai sistem pemerintahan negara yang diatur dalam penjelasan umum UUD 1945. 3) Presiden menjalankan roda pemerintahan wajib berdasarkan GBHN, dimana
GBHN dibuat dan ditetapkan oleh MPR.
Era Reformasi.
Setelah Orde Baru dilengserkan, maka sistem ketatanegaraan indonesia memasuki era transisi, pada masa ini proses perubahan UUD 1945 dilakukan dengan mendorong terselenggaranya sistem ketatanegaraan yang demokratis dan mengurangi kedudukan presiden yang kuat. Perubahan UUD 1945 pun dilakukan oleh MPR dari tahun 1999-2002. Hasil perubahan UUD 1945 menjadikan format hubungan antara Presiden dan DPR bergeser, terutama dalam pembentukan undang-undang, terjadi pemurnian sistem presidensil, hal ini ditandai dengan:
1) Presiden tidak lagi dipilih oleh MPR, tetapi dipilih langsung oleh rakyat;
2) Kekuasaan membentuk undang-undang berubah menjadi berhak mengajukan RUU ke badan Legislasi;
3) Mekanisme pemberhentian Presiden pada masa jabatannya diatur, dimana sebelumnya tidak diatur dalam UUD 1945;
4) Presiden tidak dapat membekukan atau membubarkan DPR; Dll.
Dari hasil perubahan UUD 1945 menjadi UUD NRI 1945 menunjukkan telah terjadi penguatan masing-masing lembaga, di satu sisi Presiden memiliki legitimasi yang kuat karena dipilih oleh rakyat, di sisi lain peran DPR di bidang legislasi dan pengawasan juga semakin kuat.
Dalam perubahan ketiga UUD 1945, Presiden dan Wakil Presiden tidak lagi dipilih oleh MPR, melainkan dipilih secara langsung secara berpasangan oleh rakyat. Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden yang sebelumnya diatur dalam pasal 6 ayat (2) yang berbunyi “Presiden dan Wakil Presiden dipilih olah Majelis Permusyawaratan Rakyat dengan suara terbanyak”, sekarang diatur dalam pasal 6A yang berbunyi “ Presiden dan Wakil Presiden dipilih dalam satu berpasangan secara langsung oleh rakyat”. Tentu saja perubahan ini juga berimplikasi pada kewenangan MPR yang sebelumnya berwenang memilih Presiden dan Wakil Presiden sebelumnya.
“Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat atau usul Dewan Perwakilan Rakyat, baik apabila terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/ atau Wakil Presiden”11
Dipilihnya Presiden dan Wakil Presiden secara langsung oleh rakyat serta kedudukan Presiden yang tidak dapat dijatuhkan oleh MPR kecuali seperti diatur dalam pasal 7A, menghilangkan segi-segi parlementer dalam sistem pemerintahan Indonesia.
Seperti yang dikatakan oleh Bagir Manan bahwa:
“sistem (pemerintahan) Indonesia secara hakiki adalah sistem presidensiil bukan dimaksudkan sebagai suatu bentuk campuran. Karena di masa depan Presiden disatu pihak dipilih langsung, dan di pihak lain tidak bertanggung jawab kepada MPR, maka sistem presidensil menjadi lebih murni (tidak ada lagi unsur campuran)”.12
11UUD 1945
12 Bagir Manan, 2011, “Membedah UUD 1945”, Universitas Brawijaya Press, Malang, Hlm.
