BAB I Pendahuluan
Latar Belakang
Pasca Reformasi Indonesia mengalami empat kali amandemen Undang- Undang Dasar 1945. Dalam amandemen kedua Undang-Undang Dasar 1945 telah dilakukan pembagian kekuasaan antara pusat dan daerah yang lebih mempertegas lagi otonomi daerah. Dengan diberikan Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 yang telah diganti dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 12 Tahun 2008. Di dalam Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 (UUD NRI 1945) Pasal 18 UUD menyebutkan adanya pembagian pengelolaan pemerintahan pusat dan daerah.
Pemberlakuan sistem otonomi daerah merupakan amanat yang diberikan oleh UUUD NRI 1945. Sistem otonomi daerah sendiri tertulis secara umum dalam Pasal 18, 18A dan 18B untuk diatur lebih lanjut oleh undang-undang.
Desain Konstitusional kontruksi ketatanegaraan RI pasca amandemen terhadap UUD NRI Tahun 1945 telah merubah paradigm bernegara yang sentralistik ke aras konsep bernegara yang desentralistik yang pada akhirnya melahirkan gagasan otonomi daerah sebagai cita kenegaraan yang dianggap ideal bagi keanekaragaman potensi kenegaraan.1
Dasar konstitusional hubungan pusat-daerah sebagaimana diamanatkan dalam UUD NRI 1945 Pasal 18, 18A, 18B,
1 Ma jelis Permusya wa ra tan Ra kyat Republik Indonesia Ka jia n Aka demik Pela ksa naan Otonomi Da era h, Ba da n Pengka jia n MPR RI 2018, hlm Vi
Pada Pasal 18 ayat (2) menyebutkan, “Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.” Selanjutnya, pada ayat (5) tertulis, “Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas- luasnya kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat”. Dalam ayat (6) pasal yang sama nyatakan, Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Selanjutnya dalam pasal yang sama yakni Pasal 18A yang mengamanatkan bahwa, ayat (1) Hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Ayat (2) Hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.2
Beranjak dari uraian diatas maka, semangat yang diemban dalam pasal 18 UUD NRI 1945 adalah semangat untuk desentralisasi dan penyerahan kewenangan pemerintah pusat yang begitu besar dan luas untuk diserahkan kepada daerah-daerah sesuai dengan tingkatkebutuhannya, dengan tujuan semat a- mata untuk meningkatkan ksejahteraan masyarakat lokal dan kesempatan untuk peningkatan taraf hidup yang lebih baik. Jika dirnjaui secara ekonomi, dengan desentralisasi, diharapkan untuk semakin meningkatkan pendapatan asli daerah dengan memajukan keunggulan-keunggulan dan potensi ekonomi baik dari sumber daya alam dan sumber daya manusia yang bersangkutan.3
Artinya, pada hakikatnya, Pasal 18, 18A, 18B UUD NRI 1945, menghendaki pemberian kewenangan yang lebih banyak kepada daerah yaitu kewenangan dalam menjalankan urusan pemerintahan selain yang diberikan
2 Liha t ketentua n Pa sal 18 UUD NRI 1945
3 Ibid, hlm 2
kepada pemerintah pusat. Hal ini sebagaimana telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 (UU No. 22 Tahun 1999) dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 (UU No. 32 Tahun 2004), yang mengatur tentang pemerintahan desentralisasi sebagaimana amanat Pasal 18, 18A, 18B UUD NRI 1945 yang menghendaki penyelenggaraan pemerintahan desentralisasi dalam hubungan pusat-daerah yakni terkait dengan pembagian urusan pemerintahan antara pemerintah pusat, pemerintahan daerah provinsi dan daerah kabupaten/kota dan pengaturan lain dalam pelaksanaan otonomi daerah terkait dengan pengaturan pemerintahan desentralisasi. Namun UU No. 32 Tahun 2004 di cabut dan diganti dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang pemerintahan daerah (UU No. 23 Tahun 2014) telah merubah dasar filosofis pengaturan tentang pemerintahan desentralisai tersebut. Perubahan pengaturan tersebut sebagaimana uraian singkat mengenai perbedaan pengaturan hubungan pusat-daerah pengaturan mendasar sebagaimana dimaksud:
No UU No. 32 Tahun 2004 UU No. 23 Tahun 2014 1. Pembagian Urusan Pemerintahan Urusan Pemerintahan
2 Penyelenggaraan Pemerintahan
Penyelanggara Pemerintahan Daerah Dan Kewenagan Daerah Provinsi Di Laut dan Daerah Provinsi Yang Berciri Kepulauan
3 Peraturan Daerah Dan Peraturan Kepala
Daerah Perda Dan Perkada
4 Keuangan Daerah Keuangan Daerah
5 Pembinaan dan Pengawasan Pembinaan Dan Pengawasan 6 Pertimbangan Dalam Kebijakan
Otonomi Daerah Dewan Pertimbangan Otonomi Daerah
Penyelenggaraan pemerintahan otonom dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 telah dibagi urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Urusan pemerintahan yang menjadi urusan Pemerintah pusat meliputi:
a. Politik luar negeri;
b. Pertahanan;
c. Keamanan;
d. Yustisi;
e. Moneter dan fiskal nasional; dan f. Agama.4
Sedangkan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah adalah urusan pemerintahan diluar urusan pemerintah pusat terdiri atas 31 (tiga puluh satu) bidang urusan pemerintahan meliputi: 1) pendidikan; 2) kesehatan; 3) pekerjaan umum; 4) perumahan; 5) penataan ruang; 6) perencanaan pembangunan; 7) perhubungan; 8) lingkungan hidup; 9) pertanahan; 10) kependudukan dan catatan sipil; 11) pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak; 12) keluarga berencana dan keluarga sejahtera; 13) sosial; 14) ketenagakerjaan dan ketransmigrasian; 15) koperasi dan usaha kecil dan menengah; 16) penanaman modal; 17) kebudayaan dan pariwisata; 18) kepemudaan dan olah raga; 19) kesatuan bangsa dan politik dalam negeri; 20) otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah, perangkat daerah, kepegawaian, dan persandian; 21) pemberdayaan masyarakat dan desa;
22) statistik; 23) kearsipan; 24) perpustakaan; 25) komunikasi dan informatika;
26) pertanian dan ketahanan pangan; 27) kehutanan; 28) energi dan sumber daya mineral; 29) kelautan dan perikanan; 30) perdagangan; dan 31) perindustrian.
4 Pa sa l 10 a ya t (3) Unda ng-Unda ng Nomor 32 Ta hun 2004. Juncto Pa sa l 2 Pera tura n Pemerinta h Nomor 38 Ta hun 2007.
Namun setelah diundangkan nya undang-undang pemerintahan daerah yang baru yaitu Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah terjadi perubahan yang cukup fundamental dalam hal pembagian urusan. Kalau pembagian urusan pada undang-undang sebelumnya yaitu Undang-Undang No 32 Tahun 2004 Cuma dikenal adanya dua pembagian yaitu urusan pemerintah pusat dan urusan pemerintah daerah. Dalam Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 pembagian urusan sebagaimana dituang dalam Pasal 9 dikenal adanya tiga urusan pemerintahan yaitu:
1) Urusan Pemerintahan terdiri atas urusan pemerintahan absolut, urusan pemerintahan konkuren, dan urusan pemerintahan umum.
2) Urusan pemerintahan absolut sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah Urusan Pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat.
3) Urusan pemerintahan konkuren sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah Urusan Pemerintahan yang dibagi antara Pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota.
4) Urusan pemerintahan konkuren yang diserahkan ke Daerah menjadi dasar pelaksanaan Otonomi Daerah.
5) Urusan pemerintahan umum sebagaimana dimaksud pada ayat (1) adalah Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Presiden sebagai kepala pemerintahan.
Dapat dilihat pada ketentuan di atas bahwa dari tiga urusan, dua diantaranya menjadi urusan pemerintah pusat yaitu urusan pemerintahan absolut dan urusan pemerintahan umum, dan satu urusan saja yang diberikan kepada pemerintah daerah itu pun sebagaimana dalam Pasal 9 ayat (3) di atas dibagi antara pemerintah Pusat dan Daerah provinsi dan Daerah kabupaten/kota, bisa dibilang setengah dari urusan konkuren yang diberikan kepad a daerah, sehingga pembagian urusan dalam undang-undang pemerintah daerah memperlihatkan adanya ke tidak seimbangan antara pembagian urusan pusat dan daerah.
Dalam penyelenggaraan urusan pemerintah oleh pemerintahan daerah dilaksanakan dengan asas otonomi daerah yang artinya ialah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat sesuai peraturan perundang- undangan. Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat UUD NKRI Tahun 1945 maka kebijakan politik hukum yang di tempuh oleh pemerintah terhadap pemerintahan daerah yang dapat mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan, menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip otonomi yang seluas-luasnya dalam sistem prinsip NKRI sebagaimana diatur dalam UUD 1945.
Perbedaan yang mendasar dalam hal mekanisme peraturan daerah adalah terdapat pada proses pembatalan peraturan-peraturan daerah dalam kedua undang- undang tersebut sebagaimana diuraikan dalam pasal-pasal berikut:
Pasal 145 ayat (3) dan ayat (5)
Ayat (3) Keputusan pembatalan Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (2) ditetapkan dengan Peraturan Presiden paling lama 60 (enam puluh) hari sejak diterimanya Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1).
Ayat (5) Apabila provinsi/kabupaten/kota tidak dapat menerima keputusan pembatalan Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (3) dengan alasan yang dapat dibenarkan oleh peraturan perundang-undangan, kepala daerah dapat mengajukan keberatan kepada Mahkamah Agung.
Sedangkan dalam undang-undang No. 23 Tahun 2014 diatur dua tingkatan pembatalan peraturan daerah yaitu melalui gubernur dan menteri dalam negeri sebagaimana dalam pasal 251 yang berbunyi sebagai berikut:
1) Perda Provinsi dan peraturan gubernur yang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, kepentingan umum, dan/atau kesusilaan dibatalkan oleh Menteri.
2) Perda Kabupaten/Kota dan peraturan bupati/wali kota yang bertentangan dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang
lebih tinggi, kepentingan umum, dan/atau kesusilaan dibatalkan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat.
Perbandingan berikutnya dalam hal keuangan daerah. Pada prinsipnya sistem hubungan keuangan antar pusat dan daerah yang menimbulkan hal-hal seperti keterbatasan kemampuan keuangan asli daerah yang akan membatasi ruang gerak otonomi daerah.5 Sehingga dalam otonomi daerah diatur pembagian kewenangan, pengaturan anggaran pendapatan belanja daerah (APBD) merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah.
Perbedaan berikutnya yang cukup menyita perhatian adalah dimana undang- undang 23 Tahun 2014 diperkenalkan sebuah lembaga baru yang dalam hal pengawasan kepala daerah yaitu norma, standar, prosedur dan kriteria yang dikeluarkan oleh pemerintah pusat dan daerah harus di ikuti oleh pemerintah daerah, bunyinya ketentuannya adalah sebagai berikut:Pasal 17 ayat (3)Dalam hal kebijakan Daerah yang dibuat dalam rangka penyelenggaraan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah tidak mempedomani norma, standar, prosedur, dan kriteria sebagaimana dimaksud pada ayat (2), Pemerintah Pusat membatalkan kebijakan Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1).
Dalam hal ini kewenangan yang diberikan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah dengan adanya undang-undang No 23 Tahun 2014 ini sangatlah terbatas. Sehingga otonomi yang berarti mengatur pemerintahan atau mengurus rumahtangga sendiri terindikasi akan dilanggar oleh Undang-Undang No 23 Tahun 2014. Maka dari itu dalam tesis sentence ini penulis memilih judul penelitian Skripsi “Perbandingan Pengaturan Hubungan Pusat Daerah Dalam
5Ni’Matul Huda, Op.cit, Hlm. 83.
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014
Rumusan Masalah
Berdasarkan latarbelakang yang sudah diuraikan di atas rumusan masalah yang berusaha dijawab dalam penulisan karya ilmiah ini adalah:Bagaimana perbandingan pengaturan hubungan pusat dan daerah dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dengan Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah.
Tujuan Penelitian
1. Ingin mengetahui perbandingan pengaturan hubungan pusat daerah dalam undang-undang Nomo 32 Tahun 2004 dengan undang-undang Nomor 23 Tahun 2014.
Metode Penelitian
Metode dalam penelitian ini adalah penelitian hukum yang tidak lain mencari dan menemukan penelitian prinsip-prinsip dan kaidah-kaidah yang mengatur status, yang hendak dikemukakan adalah kecocokan antara aturan hukum dengan norma hukum.6
1. Pendekatan
Pendekatan yang digunakan dalam penelitian ini adalah penelitian hukum normatif (yuridis normative).Dalam kaitannya dengan penelitian normatif, penulis
6 Ma rzuki, Peter Ma hmud, Penelitian Hukum (Edisi Revisi), Kenca na Prena nda Media Grup, Ja ka rta , 2013, Hlm. 41
menggunakan beberapa pendekatan, seperti pendekatan Perundang-undangan (Statute Approach), karena yang akan diteliti adalah berbagai aturan yang menjadi fokus sekaligus tema sentral suatu penelitian. Untuk itu penulisan harus melihat hukum sebagai sistem tertutup yang mempunyai sifat-sifat seperti Comprehensive artinya norma-norma hukum yang ada di dalamnya terkait antara satu dengan lain secara logis, Sistematic norma-norma hukum antara satu dengan lain tersusun secara hierarki.7 Namun dalam suatu penelitian normatif, satu hal yang pasti adalah penggunaan pendekatan perundang-undangan (Statute Approach). Di katakan pasti karena secara logis hukum, penelitian hukum normative didasarkan pada penelitian yang dilakukan terhadap bahan hukum yang ada.8
2. Sumber Data dan Teknik Pengumpulan Data
Sumber data yang di gunakan dalam penelitian ini data sekunder.9Data Sekunder adalah Data yang diperoleh dari literatur-literatur yang berkaitan dengan pokok persoalan, dengan cara studi kepustakaan (library study). Data sekunder terdiri dari:
a. Bahan hukum Primer yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, terdiri dari Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Yang menjadi unit amatan dalam penulisan ini adalah Undang-Undang Nomor 23
7Johnny Ibra him, Teori Dan Metodologi Penelitian Hukum Normatif , Ba yumedia Publishing, Ma la ng, 2006, Hlm, 302-303.
8 Ibid, Hlm. 301.
9 Soerjono Soeka nto & Sri Ma mudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat, Ra ja wa li Press Ja ka rta , 1990, Hlm. 14-15.
Tahun 2014, Undang-undang Nomor 32 tahun 2004, Undang- Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
b. Bahan hukum sekunder, yaitu yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer, seperti hasil-hasil penelitian dan buku-buku yang berkaitan dengan pokok persoalan.
c. Bahan hukum tertier, yaitu bahan hukum yang memberikan petunjuk maupun penjelasan terhadap bahan hukum primer dan sekunder, misalnya kamus dan ensiklopedi.
Data yang digunakan dalam penelitian ini yaitu data sekunder yang didapat dari buku, laporan, jurnal dan lain-lain. Bahan hukum sekunder antara lain:
Undang-Undang Dasar 1945, Yang menjadi unit amatan dalam penulisan ini adalah Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, Undang-undang Nomor 12 tahun 2011, Undang- Undnag-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
3. Unit Amatan dan Unit Analisis
Yang menjadi unit amatan dalam penulisan ini adalah melihat mengkaji perbandinganUndang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, Undang-undang Nomor 12 tahun 2011, Undang- Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Teori Otonomi Daerah.
Yang menjadi unit analisis dalam penelitian ini adalah perbandingan antara perbandingan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 dengan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014.
