Hubungan Pusat dan Daerah Dalam Pengelolaan Sumberdaya Alam
OlehIndra Perwira1 I. Pendahuluan
Makalah ini terinspirasi oleh penelitian mengenai Pola Hubungan Antara Pusat dan Daerah, yang dilaksanakan oleh Tim Fakultas Hukum Universitas Padjadaran bekerjsa sama dengan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) pada tahun 2009, dimana penulis menjadi salah seorang anggota tim peneliti. Penelitian tersebut lebih terfokus pada pola hubungan kewenangan dalam penyelenggaraan pemerintahan beserta beberapa variannya, seperti hubungan keuangan, hubungan kelembagaan dan hubungan pengawasan. Dari hasil penelitian tersebut, ditemukan berbagai pertanyaan yang dapat dikembangkan dalam penelitian-penelitian lebih lanjut.
Makalah ini disusun sekedar sebagai lontaran gagasan-gagasan untuk mencoba menjawab sebagian persoalan yang masih tercecer dari penelitian tersebut, yang mungkin menarik untuk dikembangkan atau diteliti lebih lanjut.
II. Pola Hubungan Pusat dan Daerah
Seperti diketahui, Reformasi telah membawa pengaruh terhadap perubahan landasan konstitusional dan tatanan peraturan perundang-undangan mengenai penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. Didahului dengan terbitnya Undang-undang No.22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang dibuat dalam suasana euforia, maka pola hubungan antara pusat dan daerah diubah 180 derajat. Setelah itu baru dilakukan perubahan UUD 1945, yang kemudian dijalankan oleh Undang-undang No.32 Tahun 2004 yang hingga saat ini masih berlaku.
Secara historis, Negara Kesatuan (unitary state) harus dibedakan dengan satu negara (one state). Sama halnya dengan negara-negara serikat, negara kesatuan
umumnya tidak berasal hanya dari satu negara, melainkan dari dua atau lebih negara-negara yang berdaulat. Perbedaannya, pada bentuk negara serikat (federal state), negara-negara yang bergabung menyerahkan “sebagian” kedaulatannya, sementara pada bentuk negara kesatuan “seluruh” kedaulatan itu diserahkan pada sebuah otoritas bersama yang disebut negara kesatuan.
Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI), dengan semboyan “Bhinnneka Tunggal Ika” pada lambang Negara Garuda Pancasila merupakan potret Indonesia sesungguhnya sebagai sebuah negara kebangsaan (nasional state). Prof. Sudiman memberi makna semboyang tersebut dalam paham kebangsaan sebagai “kesatuan dalam perbedaan dan perbedaan dalam kesatuan”. Hal tersebut mengandung arti bahwa setiap daerah atau wilayah memiliki karakteristik yang berbeda-beda baik dari segi etnis, budaya, agama, potensi ekonomi dan sebagainya, tetapi merupakan bagian integral dari NKRI, sehingga mempunyai hak yang sama untuk memperoleh atau menciptakan kemajuan pembangunan dan kesejahteraan masyarakatnya.
Oleh sebab itu dalam negara kesatuan terdapat dua prinsip hukum umum yang penting, yaitu “keterpaduan” dan “subsidiaritas”. Prinsip keterpaduan memandang daerah sebagai subsistem wilayah negara yang apabila tidak diurus dan dikelola dengan baik akan berpengarus pada subsistem wilayah lainnya, yang pada gilirannya berpengaruh pada sistem negara.
Prinsip “subsidiaritas” adalah pemberian kepercayaan dan kewenangan kepada sub-unit pemerintahan yang lebih rendah melalui sistem desentralisasi yang demokratis. Mengenai sistem desentralisasi itu UUD 1945 telah memberikan landasan konstitusional pada Pasal 18, Pasal 18 A dan Pasal 18 B. Pasal-pasal tersebut mengandung prinsip-prinsip sebagai berikut:
a. prinsip pengakuan dan penghormatan negara terhadap kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia;
c. prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya;
d. prinsip mengakui dan menghormati pemerintahan daerah yang bersifat khusus dan istimewa;
e. prinsip badan perwakilan dipilih langsung dalam suatu pemilu;
f. prinsip hubungan pusat dan daerah harus dilaksanakan secara selaras dan adil;
g. prinsip hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah harus memperhatikan kekhususan dan keragaman daerah;
h. prinsip hubungan keuangan, pelayanan umum, pemanfatan sumber daya alam dan sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang; dan
i. prinsip pengakuan dan penghormatan negara terhadap satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa;
Jika dicermati dari berbagai prinsip di atas, salah satu yang sangat berbeda dari sebelumnya adalah prinsip menjalankan otonomi seluas-luasnya. Undang-undang No.5 Tahun 1974 secara tegas menganut prinsip otonomi riil atau dalam bahasa undang-undang tersebut disebut “otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab”, yang dalam mengatur dan mengurus sendiri urusan rumah tangganya berdasarkan asas desentralisasi, asas tugas pembantuan, dan asas dekonsentrasi.
Setelah Perubahan UUD 1945, tidak dikenal lagi asas dekonsentrasi dalam penyelengaraan pemerintahan daerah. Penghapusan asas dekonsentrasi dan perubahan prinsip otonomi nyata dan bertanggung jawab menjadi prinsip otonomi seluas-luasnya, karena kedua hal tersebut ditenggarai sebagai instrumen sentralisasi yang terjadi pada masa pemerintahan Orde Baru.
Hubungan kewenangan sebagian besar diatur dalam Undang-undang No.32 Tahun 2004 beserta peraturan-peraturan pelaksanaanya, hubungan keuangan diatur dalam Undang-undang No. 33 Tahun 2004 Tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah. Hubungan pelayanan umum telah diatur dengan berbagai undang-undang. Demikian pula halnya dengan hubungan sumberdaya alam dan sumberdaya lainnya.
Sebagai satu negara kesatuan, tentunya keseluruhan pola hubungan tersebut menimbulkan hubungan administrasi dan kewilayahan antara susunan pemerintahan (Pasal 2 ayat (7)). Hubungan administrasi mengandung makna kebijakan penyelenggaraan pemerintahan daerah merupakan satu kesatuan dalam penyelenggaraan sistem administrasi negara. Hubungan kewilayahan mengandung makna bahwa wilayah daerah merupakan satu kesatuan wilayah negara. Namun demikian, desentralisasi dalam negara kesatuan tidak hanya bermakna pemencaran wewenang secara administratif dari satu ke lain badan administasi negara (ambtelijke decentralisati/deconsentratie), melainkan mengandung pula makna pembagian kekuasaan secara vertikal (regelende en besturende bevoegheid) kepada daerah otonom, juga terbagi dua yakni, desentralisasi teritorial (territoriale decentralisatie) dan desentralisasi fungsional (functionele decentralisatie). Desentralisasi teritorial mencakup autonomie (otonomi) dan medebewind atau zelfbestuur (tugas pembantuan).
Artinya, terdapat beberapa level satuan pemerintahan yang menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan negara. Umumnya terdiri atas dua level, yaitu pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dimana pemerintah daerah merupakan ujung tombak dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. Untuk keperluan itu, pemerintah daerah harus diberikan dan memiliki otonomi, yaitu kewenangan mengatur dan mengurus sendiri urusan-urusan yang menjadi urusan rumah tangganya.
III. Pengelolaan Sumberdaya Alam Bersifat Sentralistik
pembangunan ekonomi disadari bahwa negara ini tidak mempunyai modal, kecuali sumberdaya alam yang berlimpah. Oleh sebab itu dimulai pada tahun 1967 diterbitkan berbagai Undang-undang yang terkait dengan tujuan ekploitasi sumberdaya alam, seperti UU No.1 Tahun 1967 tentang Penanaman Modal Asing, UU No.5 Tahun 1967 Tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kehutanan, UU No.11 Tahun 1967 Tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Pertambangan, UU Minyak dan gas Bumi, UU Perbankan, dan UU Pajak.
Undang-undang terkait ekstaksi sumberdaya alam tersebut bersifat sentralistik. Hal itu disebabkan tafsir terhadap Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang kurang tepat. Makna dikuasai oleh negara diidentikkan dengan pemerintah (pusat), sehingga ekploitasi sumberdaya alam yang dimodali asing itu diatur dan dikelola sepenuhnya oleh pemerintah pusat melalui berbagai BUMN. Sifat sentralistik dalam pengelolaan sumberdaya alam tersebut telah “menarik” pola hubungan kewenangan menjadi sentralistik pula.
“Trilogi pembangunan” yang pada masa itu menjadi kalimat sakti, yang meliputi pertumbuhan ekonomi, stabilitas politik dan pemerataan hasil pembangunan, secara nyata termuat dalam konsideran Undang-undang No.5 Tahun 1974, seperti:
“bahwa dalam rangka melancarkan pelaksanaan pembangunan yang tersebar di seluruh pelosok Negara dan dalam membina kestabilan politik serta kesatuan Bangsa, maka hubungan yang serasi antara Pemerintah Pusat dan Daerah atas dasar keutuhan Negara Kesatuan, diarahkan pada pelaksanaan otonomi Daerah yang nyata dan bertanggungjawab yang dapat menjamin perkembangan dan pembangunan Daerah dan dilaksanakan bersama-sama dengan dekonsentrasi”
pula Trilogi Pembangunan hanya melahirkan kesenjangan antar daerah. Pemerataan pembangunan tidak tercapai dan bangunan ekonomi nasional sangat kropos sehingga runtuh seketika oleh krisis moneter pada tahun 1996.
Jika secara jujur kita renungkan, spanning pusat dan daerah yang terjadi lebih disebabkan ketidak-adilan dalam penguasaan sumber-sumber ekonomi, khususnya sumberdaya alam. Oleh sebab itu pembaharuan pengelolaan sumberdaya alam merupakan salah satu amanat Reformasi yang dituangkan dalam Ketetapan MPR Nomor: IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Namun sangat disayangkan, meski rancangan undang-undang pembaharuan agraria dan pengelolaan sumberdaya alam telah disusun pada tahun 2005, tetapi tidak pernah sampai ke ke DPR karena dipotong oleh kepentingan investor asing.
Sumber daya alam adalah kesatuan tanah, air, dan ruang udara, termasuk kekayaan alam yang ada di atas dan di dalamnya yang merupakan hasil proses alamiah baik hayati maupun nonhayati, terbarukan dan tidak terbarukan, sebagai fungsi kehidupan yang meliputi fungsi ekonomi, sosial, dan lingkungan. Sumberdaya alam memiliki fungsi sebagai penyangga kehidupan, pendukung sistem sosial dan budaya, dan penyedia jasa lingkungan.
Pola hubungan sumberdaya alam dan sumberdaya lainnya berdasarkan prinsip adil dan selaras yang dimaksud Pasal 18B UUD 1945. Prinsip tersebut telah dijabarkan ke dalam rumusan Pasal 17 Ayat (1) Undang-undang No. 32 tahun 2004, bahwa hubungan tersebut meliputi:
a. kewenangan, tanggung jawab, pemanfaatan, pemeliharaan, pengendalian dampak, budidaya, dan pelestarian;
b. Bagi hasil atas pemanfaatan sumbedaya alam dan sumberdaya lainnya; dan c. Penyerasian lingkungan dan tata ruang serta rehabilitasi lahan.
spanning soal pengelolan Taman Nasional Lueseur, sementara kawasan Taman Nasional Krinci Seblat yang membentang melintasi empat provinsi dan berbatasan dengan 9 kabupaten juga menghadapi persoalan mengenai hubungan pengelolaannya. Di Jawa Barat terjadi spanning soal pengeloaan kawasan Gunung Tangkuban Perahu.
Di tengah suasana otonomi seluas-luasnya, peraturan perundang-undangan di bidang pengelolaan sumberdaya alam masih cenderung bersifat sentralistik. Oleh sebab itu dibutuhkan politik hukum yang jauh lebih jelas dan tegas menyangkut hubungan pusat dan daerah dalam pengelolan sumberdaya alam yang lebih adil.
Dengan demikian perlu ada pemikiran-pemikiran baru terhadap Pasal 33 UUD 1945, baik yang menyangkut hal-hal prinsip seperti makna “dikuasai negara” dan “dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”, maupun terhadap istilah-istilah hukum yang digunakan, serta bagaimana hubungannya dengan pemerintahan daerah.
Pasal 33 ayat (3) UUD 45 berbunyi, “bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”.
Sekedar contoh, Istilah “bumi” dalam pemakanain bahasa sehari-hari pada saat sekarang menunjuk pada nama sebuah planet yang kita tempati, yang dalam bahasa Inggris dinamakan “earth”. Bumi yang berbentuk bulat seperti bola itu jika dikaitkan dengan seluruh peri kehidupannya disebut “dunia” (world).
Pemberian makna yuridis dari istilah “bumi” dalam Pasal 33 Ayat (3) UUD 45 tersebut pertama kali dilakukan oleh Undang-undang No. 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-pokok Agraria yang dikenal sebagai UUPA. Dalam Pasal 1 UUPA antara lain ditegaskan bahwa,
Dalam pengertian bumi, selain permukaan bumi, termasuk pula tubuh bumi dibawahnya serta yang berada dibawah air....
Kemudian dalam Pasal 4 UUPA;
“Atas dasar hak menguasai dari Negara sebagai yang dimaksud dalam pasal 2 ditentukan adanya macam-macam hak atas permukaan bumi, yang disebut tanah,...”
Dengan adanya UUPA, termasuk dalam definisi konstitusional “bumi” adalah permukaan bumi yang disebut tanah, dan tubuh bumi atau yang dalam bahasa UUD 1945 disebut “kekayaan alam yang terkandung di dalamnya”. Salah satu kewenangan Pemerintah menurut UUPA adalah mengatur peruntukan dan penggunaan tanah, yang pada masa itu dikenal sebagai “tata guna tanah”, tetapi peraturan mengenai tata guna tanah yang mengacu kepada UUPA tidak berhasil diterbitkan karena istilah “tanah” dianggap kurang tepat untuk “permukaan bumi”. Istilah hukum yang lebih tepat adalah “lahan” (land)” yang menunjuk pada suatu hamparan di permukaan bumi dalam ukuran m2 (meter persegi). Landuse planning (tataguna lahan) adalah kebijakan mengenai peruntukan dan penggunaan hamparan (lahan/land) tersebut, dan bukan “tanah” sebagai sumberdaya alam, sebab kalimat “dan sumberdaya alam yang terkandung di dalamnya” dalam Pasal 33 ayat (3) UUD 45 menunjuk pada “bumi dan air“.
Jadi definisi bumi dalam UUD 1945 mengandung makna baik sebagai wadah (land) maupun sumberdaya alam. Bumi sebagai wadah kehidupan berupa bentangan lahan, dan bumi sebagai sumberdaya alam disebut tanah (soil) yang terbentuk dari, pasir, batuan, mineral, lumpur, kapur atau gambut.
UU No. 6 Tahun 1996 tentang Perairan Indonesia, dan sebagai sumberdaya alam diatur dalam UU No. 7 tahun 2004 Tentang Sumberdaya Air.
Lalu apakah dalam mengatur penggunaan dan peruntukan bumi dan air tersebut harus dipisahkan antara “wadah” dan “isi” ? keberadaan Hutan dan bahan tambang sebagai sumberdaya alamnya tidak dapat dipisahkan dari lahan sebagai wadahnya. Persoalan ini dijawab dengan memberi makna baru atas pasal 33 ayat (3) UUD 45, yaitu dengan UU No. 24 tahun 1992 yang kemudian diganti oleh UU No. 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, kedua sifat dari bumi dan air tersebut baik sebagai wadah maupun isi disatukan dalam istilah “ruang”. Istilah tata guna tanah, kemudian tata guna lahan, akhirnya berkembang menjadi tata ruang.
Dalam praktek, di sinilah awal terjadinya spanning antara pusat dan daerah. Tata ruang sebagai arahan lokasi baik untuk kawasan lindung maupun budidaya bersifat hirakhis, baik dalam struktur maupun dalam bentuk peraturan perundang-undangan yang mengaturnya.
IV.Kesimpulan
Pengaturan mengenai pengelolalan sumberdaya yang tersebar di berbagai undang-undang sampai saat ini masih bersifat sentralistik, sehingga perlu dikaji ulang dan dilakukan harmonisasi dengan prinsip-prinsip penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Daftar Pustaka
Tim Peneliti, Pola Hubungan Antara Pusat dan Daerah, Kerjasama antara Pusat Studi Kebijakan Negara Fakultas Hukum UNPAD dan Dewan
Perwakilan Daerah, 2009.
Ateng Syafrudin, Masalah Hukum dalam Pemerintahan di Daerah, Makalah untuk
pendidikan non-gelar anggota DPRD tingkat II se-Jawa Barat di Fakultas ISIP Unpad, 28 Desember 1992
_______, Hubungan Antara Pusat dan Daerah Menurut UUD 1945, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 1994.
_______, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001.
Bhenyamin Hoessein, Hubungan Kewenangan Pusat dan Daerah, dalam Kumpulan Tulisan pasang surut otonomi Daerah, Yayasan Tifa, Jakarta, 2005.
I Gde Pantja Astawa, Problematika Hukum Otonomi Daerah di Indonesia, Alumni, bandung, 2009.
Ichimura, Shinichi; Bahl, Roy (eds), Decentralization: Policies in Asian Development, World Scientific Publishing Co. Pte. Ltd., Singapore, 2009.
Irawan Soejito, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, Penerbit Bina Aksara, 1984.
