Analisa Awal Tentang RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan :
“
Legalisasi Perampasan Tanah Ulayat
”
Tim Penyusun : Harry Kurniawan Chaniago
Naldi Gantika
Nurul Firmansyah
1. Latar Belakang Penyusunan RUU
Lima tahun yang lalu, Indonesia sempat dihebohkan dengan penetapan Perpres No. 36 Tahun 2005 jo Perpres No. 65 Tahun 2006 tentang Pengadaan tanah bagi pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum. Dengan semua pro dan kontra, Perpres tersebut kemudian mengikat semua pihak yang terkait dalam Pengadaan tanah bagi pelaksanaan Pembangunan untuk kepentingan umum. Masalah-masalah yang kemudian timbul hanya menjadi refleksi bagi pemerintah untuk kemudian kembali mempertegas regulasi tersebut.
Kemudian melalui Amanat Presiden Nomor R-98/Pres/12/2010 (15 Desember), Presiden Susilo Bambang Yudhoyono resmi melayangkan usulan kepada DPR untuk membentuk RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan yang disinyalir menjadi awal inisiatif dari pembahasan dan perancangan RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini. Untuk menindak lanjuti Amanat Presiden tersebut kemudian DPR RI telah membentuk Pansus yang menggodok RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini. Banyak suara telah dikeluarkan terkait RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini, ada yang setuju dan ada pula yang menolak keberadaannya dengan alasan masing-masing.
2. Kajian Awal Tentang Hukum dan Sosial yang Berhubungan Dengan RUU
Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan
2.1. Kajian Hukum
Di dalam Rancangan Undang-Undang Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini ada beberapa substansi yang perlu dicermati, antara lain :
Apa urgensi Pengadaan Tanah untuk Pembangunan di atur dalam UU ? Karena
Di dalam Bab I Pasal 1 tentang Ketentuan Umum tidak dijelaskan definisi dari kepentingan umum dan kriteria mengenai Kepentingan Umum sehingga sangat berpotensi untuk ditafsirkan dan diberlakukan secara sewenang-wenang bila pemerintah hendak melakukan pembangunan di atas tanah-tanah rakyat serta batasan Kepentingan Umum di dalam RUU ini yang masih bias dengan Kepentingan Privat (swasta) semestinya ruang lingkup RUU ini hanya Kepentingan Umum karena mengingat politik hukum agraria di Indonesia yang menginginkan adanya akses yang sebesar-besarnya bagi rakyat dalam memanfaatkan tanah untuk kemakmuran rakyat bukan swasta;
RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini hanya mengenal objek tanah privat
atau tanah yang telah bersertifikat BPN, tidak menjelaskan keberadaan tanah komunal sehingga sangat berpotensi menambah karut-marut konflik agraria di Indonesia, bukannya menjadi solusi diskursus agraria di Indonesia malahan akan menambah masalah baru;
Pasal 24 dan 25 tidak mengatur mekanisme keberatan pemilik tanah jika tidak setuju dalam proyek pembangunan secara demokratis, karena proses keberatan tersebut kemudian diselesaikan oleh tim kajian dari pemerintah atau pemerintah daerah yang penetapannya oleh Presiden atau Kepala Daerah dan tidak melibatkan unsur pemilik tanah serta tidak adanya mekanisme alternatif kesepakatan Pengadaan Tanah melalui mekanisme lokal (kolektif) dan tidak jelasnya insentif sosial, budaya dan ekonomi bagi masyarakat adat;
RUU ini lebih mengakomodasi kepentingan swasta dari pada kepentingan rakyat, hal ini
dapat dilihat dari Pasal 4, 12, dan Pasal 57 yang secara eksplisit mempermudah swasta dan tidak adanya mekanisme sanksi yang tegas apabila pihak swasta melakukan tindakan yang dilarang dalam Pasal 57 ayat (1) hanya berupa sanksi administratif pembatalan izin atau hak atas tanah sehingga RUU ini terindikasi sebagai legalisasi perampasan tanah rakyat oleh negara dan swasta;
2.2. Kajian Sosial
Dari analisa hukum di atas, maka ada beberapa kajian sosial yang kemudian timbul dalam RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini, antara lain :
Bahwa RUU ini berpotensi menambah orang miskin, menambah jumlah petani tak
bertanah dan menambah jumlah petani gurem di Indonesia serta semakin menyingkirkan keberadaan masyarakat adat. RUU ini kontra-produktif dengan upaya pemerintah untuk mengurangi angka kemiskinan. Saat ini, sekitar 85% rumah tangga petani di Indonesia adalah petani tak bertanah dan petani gurem. Hal ini berbanding terbalik dengan penguasaan tanah oleh pengusaha perkebunan yang mencapai 7 Juta Hektar, dan pengusaha HPH/HTI yang mencapai 34 Juta Hektar ( Data dari Serikat Petani Indonesia tanggal 13 April 2011 ). Artinya dengan RUU ini, maka tanah yang dikuasai oleh pengusaha jauh lebih banyak lagi dari pada rakyat kecil. Sementara itu tidak ada satupun peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan untuk memberikan tanah kepada rakyat tak bertanah sehingga terjadi ketimpangan sosial;
RUU ini tidak menjadi solusi dalam “karut marut” diskursus agraria di Indonesia, malahan semakin menambah “benang kusut” dalam hukum agraria di Indonesia. Potensi besar yang nantinya akan terjadi apabila RUU ini tetap disahkan, akan semakin menambah jumlah konflik agraria dan menjadi masalah baru nantinya. Apalagi mengingat keberadaan tanah komunal yang sampai sekarang masih menjadi konflik berkepanjangan di tengah-tengah masyarakat, tidak terbayangkan apabila nantinya RUU ini disahkan, dan di Sumatera Barat sendiri sebenarnya sudah ada inisiatif lokal dalam bentuk Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Barat Nomor 6 Tahun 2008 tentang Tanah Ulayat dan Pemanfaatannya yang telah mengakui eksistensi masyarakat adat dan mengatur bagaimana pemanfaatan Tanah Ulayat mereka, walaupun Perda ini masih debatable namun dengan adanya RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan maka akan mereduksi regulasi yang telah menjadi inisiatif lokal terutama di Sumatera Barat;
Reformasi agraria yang selama ini diharapkan menjadi solusi diskursus hukum agraria di Indonesia sampai sekarang belum menemukan titik terang, kehadiran RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini seakan-akan dibuat-buat untuk mempermudah pemegang modal untuk berinvestasi di tanah-tanah rakyat dengan dalih Pembangunan atau Kepentingan Umum, padahal ini hanya menjadi Kepentingan segelintir orang saja;
3. RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan dalam Konteks Sumatera Barat
3.1. Konteks Politik Hukum
Politik hukum Indonesia saat ini sudah mengenal adanya otonomi daerah yang mengenal azas desentralisasi yang telah menyebutkan bahwa pemerintah pusat telah menyerahkan kewenangan kepada pemerintah daerah dalam mengurus sendiri rumah tangga daerahnya. Artinya secara politik hukum sudah ada pendelegasian pembagian tugas dan wewenang antara pusat dan daerah, sehingga pemerintah daerah tidak boleh diintervensi oleh pemerintahan pusat walaupun melalui sebuah kebijakan atau Regulasi yang dibuat oleh pemerintah pusat sehingga keberadaan RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini seolah-olah pemerintah pusat ingin mengambil kembali kewenangannya terhadap daerah dan sangat besar kemungkinannya bahwa RUU ini menciderai semangat otonomi daerah.
Desentralisasi tidak hanya berarti pembagian kekuasaan (power shraring) tapi juga bagaimana menciptakan masyarakat yang mandiri dan menjadi aktor dalam mengurus urusan rumah tangga daerah (Agrawal and Ribot: 1999). Aktor disini seperti pejabat terpilih, NGOs, kepala daerah, orang berpengaruh, atau Badan Hukum seperti komunitas, perusahaan dan pengguna lainnya. Menurut Ribot (2002) desentralisasi dibagi menjadi dua yaitu desentralisasi politik (political decentralization) dan desentralisasi demokrasi (democratic decentralization) yang berarti kekuasaan dan hak pengelolaan diserahkan kepada yang berhak yaitu yang mewakili dan bertanggung jawab terhadap masyarakat lokal serta adanya penekanan terhadap meningkatnya partisipasi bersama dalam proses pengambilan sebuah kebijakan di daerah. Artinya pemahaman mengenai azas desentralisasi tidak hanya pada penekanan pembagian kekuasaan antara pusat dan daerah namun lebih kepada bagaimana terciptanya desentralisasi politik dan desentralisasi demokrasi.
3.2. Konteks Normatif
Ada sebuah azas hukum yang menyatakan bahwa aturan hukum yang lebih khusus mengenyampingkan aturan hukum yang lebih umum, (lex generale derogat legi speciale). Keberadaan RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini secara hukum nantinya akan mengenyampingkan Undang-undang yang mengatur hal yang lebih umum, misalnya saja Undang-undang Pokok Agraria (UUPA). Konsekuensi hukum nya adalah RUU ini akan meniadakan aturan yang telah diatur dalam UU lainnya, ketakutan yang kemudian muncul adalah akan adanya legalisasi terhadap kepentingan sekelompok orang (Elite dan Investor) yang kemudian mereduksi kepentingan yang lebih besar (Masyarakat). Padahal sebelum RUU ini digulirkan, sudah ada Perpres Nomor 36/2005 jo Perpres Nomor 65/2006 tentang Pengadaan tanah bagi pelaksanaan Pembangunan untuk Kepentingan Umum, pertanyaannya adalah apa urgensi Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini diatur dalam UU ?
2008 tentang Tanah Ulayat dan Pemanfaatannya), dan dengan adanya RUU Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan akan besar kemungkinan inisiatif lokal itu akan tereduksi dengan sendirinya, karena RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan mengeneralisasi status tanah, termasuk Tanah Ulayat. Ada azas hukum yang mengatakan, bahwa aturan hukum yang lebih tinggi mengenyampingkan aturan hukum yang lebih rendah (lex superior derogat legi inferiori) artinya keberadaan RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan ini akan mengenyampingkan keberadaan aturan-aturan yang lebih rendah, termasuk Peraturan di tingkat daerah, sehingga Perda Tanah Ulayat dan Pemanfaatannya yang telah ada di Sumatera Barat dengan sendirinya akan tereduksi.
3.3. Konteks Sosiologis
Melihat konteks sosiologis di Sumatera Barat sendiri, sebenarnya permasalahan mengenai Pengadaan Tanah baik untuk pembangunan atau kepentingan investasi melahirkan berbagai konflik yang terjadi di Sumatera Barat. Konflik tersebut melibatkan masyarakat adat (nagari) dengan dan atau pemerintah dan pengusaha (pemilik modal). Tercatat, ada 59 kasus konflik antara masyarakat adat dengan pemerintah daerah dan swasta dalam pelaksanaan Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum dan Swasta (Data berasal dari catatan Qbar), dari 59 kasus tersebut, meliputi 44 Nagari, 11 kaum dan 4 suku di Sumatera Barat. Konflik Pengadaan Tanah ini meliputi 19 kasus pengadaan tanah untuk kepentingan umum (fasilitas umum) dan 40 kasus pengadaan tanah untuk kepentingan investasi (swasta) dan untuk kepentingan investasi, 27 kasus pengadaan tanah untuk perkebunan dan 13 kasus pengadaan tanah untuk pertambangan. Total jumlah perusahaan yang terlibat konflik pengadaan tanah untuk kepentingan swasta di Sumatera Barat sekitar 25 perusahaan yang tersebar di 9 Kabupaten/Kota. Pemerintahan Daerah di Sumatera Barat yang terlibat konflik pengadaan Tanah, dari total 19 Kota dan Kabupaten di Sumatera Barat, ada 9 Kota/Kabupaten yang terlibat konflik pengadaan tanah dengan masyarakat adat, atau sekitar 50% Kabupaten/Kota di Sumatera Barat terlibat konflik pengadaan tanah dengan masyarakat adat. Kemudian, total luas wilayah yang berkonflik dalam pengadaan tanah untuk kepentingan umum dan swasta adalah 125.957 Ha.
4. RUU Pengadaan Tanah untuk Pembangunan dalam Prinsip FPIC
Free keadaan bebas tanpa paksaan, artinya persetujuan diberikan seseorang atau kelompok orang yang tidak berada di bawah tekanan. Sedangkan dalam RUU ini, mekanisme penentuan keberatan atas rencana pengadaan tanah untuk pembangunan dilakukan melalui proses pemerintah atau pemerintah daerah bukan “si korban” lihat Pasal 24 dan 25 RUU PTuP;
Prior keharusan adanya izin dari masyarakat sebelum proyek atau kegiatan tertentu diizinkan pemerintah. Di dalam RUU PTuP ini masyarakat bukan sebagai pemberi izin namun sebagai pihak yang harus patuh pada aturan pemerintah, lihat Pasal 5 RUU PTuP yang menyebutkan bahwa Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah menjamin tersedianya tanah untuk pembangunan, tanpa adanya keharusan izin dari masyarakat;
Informed informasi yang terbuka, seluas-luasnya dan berimbang mengenai proyek yang akan dijalankan terutama dampak baik dan buruknya bagi masyarakat. RUU PTuP ini tidak ada membunyikan tentang adanya jaminan informasi yang terbuka, seluas-luasnya dan berimbang tentang proyek yang akan dijalankan kepada masyarakat;
Consent persetujuan diberikan oleh masyarakat sendiri. Masyarakat bukanlah sebagai pemberi persetujuan melainkan pemerintah lah yang menentukan persetujuannya, sehingga klausula ini sangat berpotensi terhadap penyalahgunaan yang akan dilakukan oleh pemerintah terutama dalam kepentingan pemerintah dan swasta, yang nantinya akan berujung pada konflik antara pemilik tanah dengan pemerintah atau swasta.
5. Kesimpulan
Dari analisis awal tersebut dapat di ambil kesimpulan bahwa:
1. Bahwa RUU pengadaan tanah untuk kepentingan untuk pembangunan tersebut “bias” pemaknaan antara kepentingan umum dengan kepentingan pengadaan tanah untuk investasi sehingga mendistorsi makna tanah sebagai fungsi sosial dan mengancam hak-hak atas tanah dan hak-hak ulayat yang diperuntukkan untuk kepentingan investasi.
2. Bahwa RUU pengadaan tanah untuk pembangunan ini memperkuat kembali sektoralisme
pengaturan sumber daya alam (agraria) dan memperkuat sentralisasi pengurusan tanah ke pemerintah pusat sehingga kontraproduktif dengan desentralisasi pengurusan tanah.
3. Bahwa RUU Pengadaan tanah untuk pembangunan ini mengancam hak ulayat yang
4. RUU Pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan ini tidak menerapkan prinsip-prinsip FPIC sebagai standar untuk melihat kualitas negosiasi yang berkeadilan dalam hal pengadaan tanah antara masyarakat adat dengan pihak ketiga.
5. Dalam konteks sumatera barat, RUU ini mengancam inisiatif-inisiatif penguatan hukum adat dan hak ulayat dalam kebijakan daerah (Perda Provinsi Sumatera Barat TentangTanah Ulayat dan Pemanfaatannya) dalam pemanfaatan tanah ulayat, terutama untuk kepentingan umum dan investasi.
6. Akhirnya, RUU Pengadaan tanah untuk pembangunan ini secara normatif, sosiologis dan
politis mencoba melegalisasi perampasan tanah ulayat untuk kepentingan investasi dan kepentingan umum.
6. Rekomendasi
Dari kesimpulan diatas, kita merekomendasikan :
1. Menolak dilanjutkannya penyusunan RUU Pengadaan tanah untuk pembangunan ini di DPR RI karena tidak memecahkan masalah-masalah agraria yang ada dan bahkan melahirkan masalah baru .
2. Konsolidasi gerakana masyarakat sipil dan kelompok masyarakat adat terutama di sumatera barat untuk melakukan advokasi penolakan RUU Pengadaan tanah untuk pembangunan ini.
Referensi
Arizona, Yance (2008) Karakter Peraturan Daerah Sumber Daya Alam; Kajian kritis terhadap struktur formal perda dan konstruksi hak masyarakat terkait pengelolaan hutan, HuMa, Jakarta.
Firmansyah, Nurul dan Yance Arizona (2008) Pemanfaatan Tanpa Jaminan Perlindungan : Kajian atas Peraturan Daerah Provinsi Sumatera Barat No.6/2008 Tentang Tanah Ulayat dan Pemanfaatannya, HuMa dan Qbar, Jakarta.
Kurniawarman dan Rachmadi (2005) Hak Ulayat Atas Tanah Di Sumatera Barat : Jejak dan agenda untuk era desentralisasi, Yayasan Kemala, WRI, Qbar, Jakarta.
Simarmata, Rikardo (2006) Pengakuan Hukum Terhadap Masyarakat Adat Di Indonesia, Regional Initiative On Indigenous Peoples Rigths and Development, UNDP, Bangkok
