Model dan Instrumentasi Kebijakan
Hubungan Kewenangan Antara Pemerintah
Provinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota dan
Pemerintah Desa dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Desa
Tim Peneliti
Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah
Lembaga Administrasi Negara
Model dan Instrumentasi Kebijakan Hubungan Kewenangan Antara Pemerintah Provinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota dan Pemerintah Desa dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Desa.
© Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah, 2016
Editor: Rusman Nurjaman
Tim Penulis: Riyadi, Ani Suprihartini, Rusman Nurjaman, Suryanto, Widhi Novi-anto, Edy Sutrisno, Maria Dika, Rico Hermawan, Tony Murdianto Hidayat
Tim Pendukung: Tri Murwaningsih, Nurlina, Dewi Prakarti Utami.
Desain Sampul: Mustofa
Layout: Maria Dika, Tony Murdianto Hidayat
Diterbitkan oleh:
Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah
Lembaga Administrasi Negara
Jalan Veteran No. 10 Jakarta Pusat 10110
Telp. 021 3868201-05 Ext. 112-116, Fax. 021 3866857
Email: [email protected] Website: dkk.lan.go.id
Perpustakaan Nasional: Katalog Dalam Terbitan (KDT) Rusman Nurjaman (Editor).
Cetakan I, Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah LAN RI, Jakarta ISBN: 978-979-1301-35-0
Sambutan
Kepala Lembaga Administrasi Negara
Republik Indonesia
Distribusi uang negara (APBN) untuk desa, sebagaimana diamanatkan Undang-Undang No. 6/2014 tentang Desa (Undang-Undang Desa), me-rupakan stimulus untuk membangun desa yang kuat, maju, mandiri, dan demokratis. Tugas pemerintah desa adalah bagaimana me nempatkan Dana Desa tersebut sebagai instumen untuk mewujudkan cita-cita di atas. Tentunya sebagai bagian dari hak keuangan desa, sebagaimana diatur dalam undang-undang, pengelolaan Dana Desa bertumpu pada akunta-bilitas lokal. Dengan memperhatikan kondisi desa yang beragam, penge-lolaan Dana Desa harus disesuaikan juga dengan kapasitas pemerintah (perangkat) desa berdasarkan tipologi desa, baik antara desa-desa di Jawa maupun di luar Jawa. Tantangannya adalah bagaimana menciptakan sistem pengelolaan keuangan desa, termasuk Dana Desa, yang sederhana namun menjamin akuntabilitas dan transparansi dalam proses pengelo-laannya.
Terkait dengan peran supradesa dalam pengelolaan Dana Desa, Un-dang-Undang Desa sudah memberikan suatu pedoman umum. Namun menjadi penting untuk memeriksa kembali seluruh peraturan teknis pelaksanaan Undang-Undang tersebut, terlebih ketika hendak melihat bagaimana hubungan kewenangan antara pemerintah supradesa dan peme rin tah desa dalam pengelolaan Dana Desa. Dan, inilah yang menjadi sumbangan dari kajian ini.
se-rupa itulah yang melatarbelakangi dilakukannya kajian ini.
Akhirnya, melalui kajian ini, Pusat Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah berusaha memberikan suatu rekomendasi kebijakan kepada Pe-merintah dan pePe-merintah daerah, serta para pihak terkait, untuk mem-perkuat pelaksanaan implementasi Undang-Undang Desa, terutama da-lam pengelolaan Dana Desa. Semoga hasil kajian ini dapat bermanfaat dan turut memberikan kontribusi positif bagi pemerintah dan seluruh para pihak pemangku kepentingan lainnya.
Jakarta, Desember 2016
Kata Pengantar
Bismillahirrohmaanirrahiim.
Assalamu’alakium warhmatullahi wabarakaatu.
Genap dua tahun sudah implementasi Undang-Undang No. 6 Tahun 2014 tentang Desa berjalan. Dalam rentang waktu tersebut, telah banyak pen-capaian penting yang berharga terkait praktik-praktik implementasi Un-dang-Undang Desa dari seluruh pelosok tanah air. UnUn-dang-Undang No. 6/2014 tentang Desa menegaskan tentang eksistensi desa dan desa adat, sistem pemerintahan dan tatakelola desa, kewenangan, aset desa, keuang-an desa, pembkeuang-angunkeuang-an, perenckeuang-anakeuang-an dkeuang-an pengkeuang-anggarkeuang-an.
Dari sekian banyak permasalahan tentang Desa, masalah keuangan Desa menjad salah satu hal yang sangat penting, mengingat Pemerintah saat ini memiliki perhatian yang sangat besar terhadap Desa, salah satunya de ngan diberikannya Dana Desa secara signiikan. Karena itulah, maka fokus kajian PKDOD LAN kali ini menyangkut keuangan desa, khusus-nya yang berasal dari redistribusi uang negara melalui skema transfer langsung dari APBN untuk desa atau yang disebut Dana Desa sebagai salah satu amanat Undang-Undang Desa.
Dana Desa merupakan salah satu instrumen atau stimulan dari misi besar Undang-Undang Desa untuk membangun desa yang kuat, maju, mandi-ri dan demokratis sebagai landasan yang kokoh untuk pencapaian kes-ejahteraan rakyat. Meskipun bersifat transfer dari APBN, namun Dana Desa bukan bersifat bantuan namun merupakan hak desa, yang diang-garkan ke dalam APBDes (“Rezim Desa”) untuk membiayai kewenangan asal-usul dan kewenangan lokal desa, baik di bidang pemerintahan, pem-bangunan, pembinaan kemasyarakatan, dan pemberdayaan masyarakat desa.
Kajian ini juga berangkat dari adanya kesangsian publik tentang efekti-vitas pengelolaan Dana Desa (DD). Jika merujuk pada Undang-Undang Desa, pengelolaan Dana Desa bertumpu pada akuntabilitas lokal. Oleh karena itu, dari sisi regulasi, menjadi penting untuk menelisik lebih jauh bagaimana konsistensi antara undang-undang dan regulasi turunannya, baik di level Peraturan Pemerintah, Peraturan Menteri, hingga Peraturan Daerah/Kepala Daerah.
Adapun dari sisi kelembagaan, kajian ini menelisik bagaimana peluang untuk mengoptimalkan perangkat kecamatan dalam menjambatani relasi pemerintah kabupaten dengan pemerintah desa, khususnya dalam penge-lolaan Dana Desa. Untuk itu, penting dilihat sejauhmana mata rantai pera-turan yang ada dari pusat hingga daerah dalam menempatkan dan meng-optimalkan peran kecamatan tersebut.
Sebagai upaya dalam memberi rekomendasi kebijakan kepada Pemerin-tah dan para pihak terkait isu di atas, Pusat Kajian Desentralisasi dan Oto-nomi Daerah (PKDOD), pada tahun ini melakukan kajian tentang hubu-ngan kewenahubu-ngan antara pemerintah desa dan pemerintah supradesa dalam pengelolaan Dana Desa. Kajian ini mengembangkan analisis yang bertumpu pada berbagai konsepsi yang relevan, pemetaan regulasi, dan kondisi faktual hubungan kewenangan dalam pengelolaan dana desa. Untuk menjawab berbagai persoalan yang ada, baik di level substansi maupun implementasi kebijakan, kajian ini juga menawarkan suatu mo-del ideal dalam pengelolaan Dana Desa berdasarkan perspektif hubungan kewenangan antar level pemerintahan, beserta instrumentasi kebijakan untuk mewujudkan model tersebut. Sebagai bagian dari komitmen PK-DOD dalam mengawal implementasi Undang-Undang Desa, kajian ini diharapkan dapat memberikan manfaat kepada para pihak terkait dalam pelaksanaan Undang-Undang Desa.
Sehubungan dengan hal tersebut, kami sampaikan terima kasih yang sebesar-besar nya kepada Kepala LAN, yang telah memberikan dukung an dan support kebijakannya dengan memberikan kesempatan kepada kami untuk mengkaji permasalahan ini. Seluruh anggota Tim Kajian yang te lah berupaya keras untuk mewujudkan dan melaksanakan kegiatan secara optimal, saya sampaikan penghargaan dan apresiasinya.
Un-dang-Undang Desa sehingga dapat mencapai tujuan sebagaimana yang diharapkan. Amien.
Jakarta, Desember 2016 Deputi Bidang Kajian Kebijakan Lembaga Administrasi Negara
Dr. MuhammadTauiq, DEA
Daftar Isi
Sambutan Kepala LAN iii
Kata Pengantar v
Daftar Isi ix
Daftar Tabel dan Bagan xi
Ringkasan Eksekutif xii
BAB I PENDAHULUAN 1
A. Latar Belakang 1
B. Pertanyaan Penelitian 9
C. Tujuan Penelitian 9
D. Manfaat dan Hasil Kajian 9
E. Ruang Lingkup Kajian 10
BAB II TINJAUAN KONSEPTUAL 11
A. Kerangka Konseptual 11
1. Kedudukan dan Kewenangan Desa 11
2. Jenis-jenis Kewenangan 13
3. Sistem Rumah Tangga Otonom (RTO) 15 4. Penyelenggaraan Pemerintahan Desa (Good
Village Gov er nance)
19
5. Kebijakan Publik 20
6. Pemerintahan Desa dalam Perspektif Kebijakan Pu blik
23
7. Tipologi Desa 24
B. Kerangka Pikir Kajian 25
C. Penelitian Terdahulu 26
BAB III METODOLOGI 35
A. Jenis Penelitian 35
1. Kajian Literatur dan Pemetaan Kebijakan 36
2. Diskusi Terbatas 36
3. Wawancara Mendalam 36
4. Informan Kunci 37
C. Lokus dan Waktu Pelaksanaan 37
D. Teknik Analisis Data 39
E. Deinisi Operasional 39
BAB IV
ANALISIS KEBIJAKAN DAN DATA LAPANGAN 41A. Analisis Kebijakan 42
B. Analisis Data Lapangan 62
1. Hubungan Kewenangan Pemerintah Supradesa dan Pemerintah Desa dalam Pengelolaan Dana Desa pada Desa Mandiri
63
2. Hubungan Kewenangan Pemerintah Supradesa dan Pemerintah Desa dalam Pengelolaan Dana Desa pada Desa Pra Mandiri
76
BAB V
MODEL DAN INSTRUMENTASI KEBIJAKAN HUBUNGAN KEWENANGAN PEMERINTAH DE SA DENGAN PEMERINTAH SUPRADESA DALAM PE NGELOLAAN DANA DESA
89
A. Arah Pengembangan Model Pengelo la an Dana Desa 89
1. Desa Mandiri 92
2. Desa Pra-Mandiri 96
B. Instrumentasi Kebijakan 98
1. Harmonisasi Kebijakan 98
2. Usulan Kebijakan (Policy Making Process) 102
BAB VI
PENUTUP 105A. Kesimpulan 105
B. USULAN REKOMENDASI 109
Daftar Tabel dan Bagan
Tabel 1.1 Prinsip dan Kewenangan Desa berdasarkan Periode undang-undang
5
Tabel 3.1 Lokus Kajian 38
Tabel 3.2 Tahapan Penelitian 38
Tabel 4.1 Peran Pemerintah Supradesa dalam Pengelolaan Ke-uangan Desa Menurut UU 6/2014 tentang Desa
50
Tabel 4.2 Tipologi Desa yang Menjadi Lokus Kajian 62 Tabel 4.3 Laporan Penggunaan Jalan Desa Ciburial 73 Tabel 4.4 Penggunaan Dana Desa tahun 2016 di 3 Kabupaten
yang Menjadi Lokus
83
Tabel 4.5 Penggunaan Dana Desa Rangkasbitung Timur-Lebak, Banten Tahun 2016
87
Tabel 5.1 Peran Pemerintah Supradesa dalam Pengelolaan Dana Desa (Mandiri)
93
Tabel 5.2 Peran Pemerintah Supradesa dalam Pengelolaan Dana Desa (Pra-Mandiri)
97
Tabel 5.3 Matriks Harmonisasi Kebijakan tentang Pengelolaan Dana Desa
100
Bagan 1.1 Peta Jalan (Road Map) Dana Desa 2015-2019 3 Bagan 2.1 Hierarki Proses Kebijakan (The Policy Process as a
Hier-archy)
21
Bagan 2.2 Kerangka Pikir Kajian 27
Bagan 4.1 Skema Analisis Kebijakan Hubungan Pemerintah Desa dan Supradesa dalam Pengelolaan Dana Desa
54
Executive Summary
UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa (UU Desa) mengusung misi besar membangun desa yang kuat, maju, mandiri dan demokratis sebagai lan-dasan yang kokoh untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat. Amanat UU Desa kepada Pemerintah untuk memberikan alokasi dana dari APBN atau Dana Desa merupakan salah satu upaya untuk mewujudkan misi itu. Jenis transfer dari APBN tersebut kemudian menjadi hak dan kewajiban desa, yang dianggarkan dan diintegrasikan bersama jenis pendapatan desa lainnya ke dalam APBDes. Dengan demikian, Dana Desa digunakan un-tuk membiayai kewenangan asal-usul dan kewenangan lokal desa dalam 4 bidang, yaitu pemerintahan, pembangunan, pembinaan kemasyaraka-tan, dan pemberdayaan masyarakat desa. Sebagai bagian dari rezim desa, pengelolaan Dana Desa seharusnya bertumpu pada akuntabilitas lokal desa sebagaimana ditegaskan dalam Desa juga (Pasal 18 dan Pasal 71 (1) b).
Namun, berdasarkan telaah lebih lanjut atas pengaturan pengelolaan Dana Desa, terdapat ketidakselarasan (inkonsistensi) antara UU dan re-gulasi turunannya sehingga menimbulkan ambiguitas dalam pengelolaan Dana Desa itu sendiri. Pertama, PP No. 60/2014 tentang Dana Desa meng-atur prioritas penggunaan DD hanya untuk pembangunan dan pember-dayaan. Kedua, peran dan kewenangan kecamatan dalam pengelolaan Dana Desa diatur secara berbeda antara PP No. 43/2014 tentang Pera-turan Pelaksanaan Undang-Undang Desa dan Permendagri No. 113/2014 tentang Pengelolaan Keuangan Desa.
UU Desa menegaskan bahwa dana desa menjadi salah satu sumber pendapatan desa, sekaligus menjadi hak dan kewajiban desa (“Rezim Desa”). UU Desa tidak memerintahkan pembentukan Peraturan Pemerin-tah yang secara khusus mengatur Dana Desa. Kehadiran PP No. 60/2014 jo PP No. 22/2015 yang secara khusus (eksklusif) mengatur hal ihwal ten-tang dana desa menyebabkan tidak terlaksananya mandat UU. Melalui PP 60/2014 dan Permendesa No 5/2015 dan Permendesa No. 21/2015, Pemerintah menentukan prioritas penggunaan Dana Desa hanya untuk pembangunan dan pemberdayaan. Padahal, menurut UU Desa, mandat kewenangan desa tidak hanya di bidang pembangunan dan pember-dayaan saja, melainkan juga menjalankan pemerintahan dan pembinaan kemasyarakatan desa. Dengan demikian, pengaturan pengelolaan Dana desa telah mendistorsi kewenangan desa. Hal ini karena penggunaan Dana Desa yang seharusnya ditentukan melalui proses deliberatif dalam musyawarah desa, telah ditentukan secara sepihak oleh Pemerintah Pusat melalui Kemente rian Desa PDTT. Selain itu, juga terjadi perubahan para-digma pengelolaan dana desa dari “rezim desa” menjadi “rezim keuang-an”. Dana Desa kemudian dikonstruksi menjadi proyek pemerintah ma-suk ke desa, dengan cara mengefektifkan (mengintegrasikan) seluruh pro gram dan dana yang berbasis desa.
Analisis terhadap hubungan kewenangan antara pemerintah suprade-sa dan pemerintah desuprade-sa dalam pengelolaan Dana Desuprade-sa dilihat dari tiga aspek, yaitu kebijakan (regulasi), organisasi, dan operasional (empirik). Di tataran regulasi, selain peraturan yang sudah disebutkan di atas, juga muncul persoalan terkait pengaturan tentang kewenangan desa. Pertama, kewenangan desa belum berjalan optimal karena adanya dualisme peng-aturan dari dua kementerian yang mengurusi desa, yaitu Permendesa PDTT No. 1 Tahun 2015 tentang Kewenang an berdasarkan hak Asal Usul dan Kewenangan Lokal Berskala Desa dengan Permendagri No. 44 Tahun 2015 tentang Kewenangan Desa.
Kesemua fragmentasi itu kemudian bermuara pada tataran operasional/ empiris. Rencana yang telah disusun oleh pemerintah desa tidak dapat dilaksanakan sepenuhnya karena harus mengacu pada ketetapan Menteri Desa PDTT. Pemerintah Kabupaten/Kota dan Desa mengalami kesulitan dalam menyusun peraturan tentang daftar kewenangan desa, sehingga implementasi UU Desa terhambat. Alhasil, terdapat potensi penyimpang-an pada perencpenyimpang-anapenyimpang-an dpenyimpang-an tahap pengelolapenyimpang-an Dpenyimpang-ana Desa selpenyimpang-anjutnya (pelaksanaan, penatausahaan, dan pelaporan).
Ke depan, perlu dikembangkan suatu model yang memberi keleluasaan pada pemerintah desa dalam pengelolaan Dana Desa sesuai dengan kewenangan, tantangan, dan kondisi empiris yang ada di desa. Hal ini seturut dengan asas UU Desa itu sendiri, yaitu rekognisi dan subsidiari-tas, berdasarkan tipologi desa. Khusus untuk desa mandiri, pembinaan dan pengawasan (binwas) pemerintah supradesa diberikan secara propor-sional. Sedangkan untuk desa pra mandiri, pembinaan dan pengawasan dari kabupaten/kota harus diberikan secara intensif. Selain itu, perlu juga untuk memperkuat peran kecamatan dalam menjalankan pembinaan dan pengawasan terhadap pengelolaan Dana Desa. Oleh karena itu, pendele-gasian kewenangan kabupaten/kota kepada kecamatan seharusnya juga diimbangi dengan penguatan kapasitas kecamatan itu sendiri, baik dalam aspek kelembagaan, anggaran, dan SDM.
BAB I
PENDAHULUAN
A. LATAR BELAKANG
Salah satu misi UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa (UU Desa) adalah memperkuat keuangan desa. Hal ini dilakukan antara lain melalui adanya kebijakan alokasi dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) untuk desa, atau yang disebut Dana Desa. Oleh karena itu, Dana Desa me-rupakan salah satu mandat UU sebagaimana tertuang dalam Pasal 72 yang berisi sumber-sumber pendapatan desa. Pasal 72 (1) menyebutkan tujuh sumber pendapatan desa, yaitu: 1) pendapatan asli desa; 2) alokasi APBN untuk desa atau Dana Desa; 3) bagian dari hasil pajak dan retribusi dae-rah Kabupaten/Kota ; 4) alokasi Dana Desa yang merupakan bagian dari dana perimbangan yang diterima Kabupaten/Kota ; 5) bantuan keuangan dari APBD Provinsi dan APBD Kabupaten/Kota ; 6) hibah dan sumbang-an ysumbang-ang tidak mengikat dari pihak ketiga, dsumbang-an; 7) lain-lain pendapatsumbang-an desa yang sah. Lebih lanjut, dalam penjelasan Pasal 72 (1) huruf b dise-butkan bahwa Dana Desa diperuntukkan bagi “desa dan desa adat yang ditransfer melalui anggaran Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten/Kota yang digunakan untuk desa secara merata dan berkeadilan”. Mekanisme penyaluran Dana Desa tersebut, sejalan dengan logika peraturan perundang-undangan yang mengatur soal keuangan negara yang tidak memungkinkan Pusat melakukan transfer langsung ke desa, kecuali melalui penitipan pada APBD Kabupaten/Kota.
Sementara itu, besaran alokasi anggaran Dana Desa tersebut ditentukan 10% dari dan di luar dana Transfer Daerah secara bertahap. Sayangnya dalam ketentuan lebih lanjut tentang Dana Desa, yaitu Peraturan Pemerin-tah No. 60/2014, Pemerin-tahapan besar an anggaran Dana Desa hingga mencapai 10% belum terakomodir. Namun, dalam dua tahun implementasi UU Desa memang besaran anggaran Dana Desa terus me ngalami peningka-tan signiikan. Pada tahun 2015, besaran Dana Desa mencapai Rp 20,7 tri-liun (3,23 %) yang disalurkan ke 74.093 desa di seluruh Indonesia. Pada 2016, besaran Dana Desa adalah Rp 47,6 triliun (6,5 %). Sedangkan dalam Nota Keuangan dan RAPBN 2017, pagu Dana Desa tahun 2017 mencapai Rp 60 triliun, naik 27,7% dari pagu tahun 2016. Sehingga, rata-rata tiap desa pada tahun 2017 akan mendapat Rp 800 juta, meleset dari roadmap
alo-kasi rerata per desa Rp 1 miliar (www.inansial.bisnis.com, 29 Agustus 2016). (Lihat Bagan 1.1)
Jika merunut ke belakang, masuknya dana yang berasal dari APBN ke desa sesungguhnya bukan hal baru. Hanya saja, sebelumnya dana dari pusat masuk ke desa melalui berbagai macam saluran yang terfragmenta-si dalam berbagai program K/L, sehingga menyulitkan baik pengawasan penggunaannya oleh masyarakat desa maupun mekanisme pengu kuran efektivitasnya (Zakaria, 2016; Sutoro Eko, 2015). Oleh karena itu, sebagai wujud komitmen negara dalam mensejahterakan desa, upaya mem-perkuat keuangan desa melalui Dana Desa setidaknya mengandung dua pengertian (Zakaria, 2016: 56). Pertama, selain memperbanyak sekaligus mengintegrasikan dana pembangunan yang masuk ke desa, Dana Desa di-maksudkan sebagai jawaban atas langka nya sumber-sumber pendanaan di desa sehingga menjadi sulit untuk meningkatkan kesejahteraan di desa. Tanpa akses pendanaan (baca: permodalan) yang memadai, ma syarakat desa kesulitan untuk mengembangkan berbagai potensi ekonomi yang ada desa. Kedua, kebijakan Dana Desa dapat dimaknai sebagai bentuk kepercayaan kepada desa untuk mengelola sumber daya inansialnya se-cara lebih mandiri. Pertanyaan yang muncul kemudian, seberapa besar kewenangan desa dalam mengelola sumber-sumber inansialnya secara mandiri?
3 Bagan 1.1
Peta Jalan (Road Map) Dana Desa 2015-2019 Sumber: Kementerian Keuangan RI, 2015
2015
• Penyediaan airbersih
TOTAL : 93.901,21 M Ratarata Per desa:: 1.010,00 Jt
TOTAL : 116.518,24 M Ratarata Per desa:: 1.597,37 Jt
Dana Desa:
Rp. 73.854,52 M
ADD:
Rp. 54.882,03 M
Bagi Hasil PDRB:
20.594,88 M
TOTAL : 149.331,44 M Ratarata Per desa:: 2.047,21 Jt
Dana Desa:
Rp. 80.556,27 M
ADD:
Rp. 60.445,20 M
Bagi Hasil PDRB:
22.617,67 M
TOTAL : 163.629,14 M Ratarata Per desa:: 2.243,23 Jt
Dana Desa:
Rp. 85.369,49 M
ADD:
Rp. 63.849,42 M
Bagi Hasil PDRB:
24.640,47 M
disambut sebagai suatu perubahan positif dalam riwayat pengaturan ten-tang desa dengan respon yang positif pula.
Konstruksi pengaturan mengenai kedudukan dan kewenangan baru ini tentunya sangat berbeda dengan konstruksi peraturan perundang-undang an sebelumnya. Terhitung sejak UU No. 1 Tahun 1945 hingga UU No. 32 Tahun 2004 (PP No. 72 Tahun 2005), desa tidak memiliki posisi yang kuat. Hal ini karena fondasi yang mendasari kedudukan desa itu sendiri tidak kuat atau bahkan kabur. Sementara itu, pengaturan tentang desa memang tidak diatur secara eksplisit dalam UUD 1945. Menurut Didik G. Suharto (2016: 252), implikasi dari ketidakjelasan kedudukan desa terse-but kemudian berpengaruh terhadap aspek-aspek lain, seperti kewenang-an desa, hubungkewenang-an desa dengkewenang-an supradesa, susunkewenang-an pemerintahkewenang-an desa, maupun akses terhadap sumber keuangan desa dan sumber-sumber daya lainnya. Dalam UU No. 32/2004, kedudukan desa berada dalam kesatu-an hierarkis di bawah daerah, sebab desentralisasi hkesatu-anya berhenti di Ka-bupaten/Kota. Dengan konstruksi residualitas yang menempatkannya sebagai bagian dari daerah, desa hanya menerima pelimpahan sebagian kewenangan dari Kabupaten/Kota. Konstruksi serupa ini bersifat residu-alitas karena hanya menempatkan desa sebagai penerima “sisa-sisanya” daerah, baik sisa kewenangan maupun sisa keuangan dalam bentuk Alo-kasi Dana Desa.
Sebaliknya, UU No. 6/2014 tentang Desa mengatur kewenangan desa se-cara berbeda. Perbedaan itu dapat dilihat dalam dua hal pokok. Perta-ma, UU No. 32/2004 menyatakan urusan pemerintahan desa berdasarkan hak asal-usul desa, sedangkan UU No. 6/2014 menyatakan kewenangan desa berdasarkan hak asal usul. Sekilas tampak bahwa kedua pengaturan tersebut mengandung substansi yang sama, hanya saja UU No. 32/2004 secara eksplisit membatasi keuangan desa pada urusan pemerintahan saja. Kedua, UU No. 32/2004 menyatakan urusan pemerintahan yang menjadi kewena ngan Kabupaten/Kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa, sedangkan UU No. 6/2014 menegaskan kewenangan lokal berskala desa. Selain itu, dalam UU No. 6/2014, desa juga mempunyai ke-wenangan yang ditugaskan pemerintah dan peme rintah supradesa, dan kewenangan lain yang ditugaskan oleh pemerintah dan peme rintah su-pradesa sesuai dengan ketentuan dan perundang-undangan yang berlaku, serta kewenangan atributif. Dengan demikian, dari dua jenis kewenangan tersebut, dua kewenangan pertamalah yang membedakan secara jelas dan tegas antara kedua UU tersebut. (Selengkapnya lihat Tabel 1.1)
redis-5
Substansi
Periode undangundang
UU No. 5/1979 UU No. 22/1999 UU No. 32/2004 UU No. 6/2014
Prinsip penga-turan tentang desa.
Memperkuat pemer-intahan desa agar mampu menggerakkan partisipasi masyarakat dalam pembangunan dan menyelenggarakan administrasi yang meluas dan efektif
Keanekaragam an, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi, dan pemberdayaan masya-rakat
Keanekaragam an, partisipasi, otonomi asli, demokratisasi, dan pemberdayaan masya r a kat
Rekognisi, subsidiaritas, keberagaman, kebersa-maan, kegotongroyo ngan, kekelu argaan, musyawarah, demokrasi, kemandirian partisipasi, ke setaraan, pemberdayaan, dan keber-lanjutan
Kewenangan desa
Urusan di desa yang bu-kan urusan peme rintah di atas nya dan tidak ber-tentangan dengan kepen-tingan umum. Melak-sanakan urusan-urusan penugasan/ pendele-gasian dari pemerintah di atasnya.
Kewenangan yang sudah ada berdasarkan hak asal usul desa; kewena ngan yang oleh peraturan perun-dang-undangan yang berlaku belum dilak-sanakan oleh daerah dan pemerintah; dan Tugas pembantuan dari pemerintah, pemerin-tah provinsi, dan/atau pemerintah kabupaten
Urusan pemerintahan yang sudah ada berdasarkan hak asal usul desa;
Urusan pemerintahan yang men-jadi kewenangan kabupaten/ kota yang diserahkan pengatur-annya kepada desa;
Tugas pembantuan dari Pemer-intah, pemerintah provinsi, dan/ atau pemerintah kabupaten/ kota;
Urusan peme rintahan lainnya yang oleh peraturan perun-dang-undangan diserahkan kepada desa
Kewenangan berdasarkan hak asal usul;
Kewenangan lokal berskala desa;
Kewenangan yang ditu-gaskan oleh Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi, atau Peme rintah Kabupa-ten/kota;
Kewenang an lain yang ditugaskan oleh Pemerintah, Pemerintah Daerah Provin-si, atau Peme rintah Daerah Kabupaten/Kota sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Tabel 1.1
Perbedaan Prinsip dan Kewenangan Desa berdasarkan Periode undang-undang
tribusi ekonomi dalam bentuk alokasi dana dari APBN dan APBD. Re-distribusi uang negara kepada desa merupakan resolusi untuk menjawab ketidakadilan sosial-ekonomi karena intervensi dan eksploitasi dan mar-ginalisasi yang dilakukan negara terhadap desa selama ini (Sutoro Eko, 2015:41). Dilihat dari segi ini, keberadaan Dana Desa juga bukan bersifat “bantuan” melainkan mandat UU berupa distribusi uang negara untuk menjalankan kewenangan desa yang meliputi 4 bidang, yaitu: pemerin-tahan, pembangunan, pembinaan kemasyarakatan, dan pemberdayaan. Dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan desa, tidak bisa dipung-kiri bahwa pe ru bahan tentang status, prinsip atau asas, kedudukan, dan kewenangan desa, memun culkan persoalan: bagaimana kita harus men-deinisikan kembali hubungan pemerintah desa dan pemerintah suprade-sa (Kabupaten/Kota, provinsi, dan Pusuprade-sat/K/L) dalam penyelenggaraan pemerintahan desa, khususnya dalam pengelolaan Dana Desa? Bagaima-na peran dari pemerintah pusat dan daerah dalam mendukung efektivitas pengelolaan Dana Desa? Dari sini tampak jelas adanya tuntutan untuk mereposisi kembali peran masing-masing aktor peme rintah supradesa dalam mendukung efektivitas pemerintahan desa, termasuk dalam pe-ngelolaan Dana Desa. Kecuali kecamatan yang kini status kelembagaan-ya berubah menjadi SKPD, peran masing-masing level pemerintahan supradesa sebenarnya telah jelas diatur dalam UU No. 6/2014. Namun bagaimana hal tersebut kemudian dijabarkan dalam ketentuan lebih lan-jut yang mengatur pelaksanaannya di lapangan? Apakah pengaturan hubungan desa-supradesa dalam pengelolaan Dana Desa tersebut sudah ideal?
Persis pada titik inilah hubungan pemerintah desa dengan supradesa per-lu ditengok kembali, terutama terkait aspek kewenangan dalam pengelo-laan Dana Desa. Hal ini karena hubungan kewenangan pemerintah desa dan pemerintah supradesa akan berimplikasi pada beberapa hal. Perta ma, kejelasan terkait hubungan kewenangan tersebut akan memudahkan proses perumusan regulasi yang lebih baik dalam penge lolaan Dana Desa. Kedua, pada tataran regulasi, pengaturan tentang peran ma sing-masing aktor pemerintah supradesa dapat menggambarkan sejauh mana regulasi tersebut sejalan dengan amanat UU Desa.
dan aktor lainnya. Dalam konteks ini, persoalan yang muncul kemudian, bagaimana peran dari pemerintah pusat dan daerah dalam mendukung penyelenggaraan peme rintahan desa?
Survei data mikro tentang besaran uang masuk ke desa yang dilakukan para pegiat desa (STPMD, FPPD, IRE, dan ACCESS) berikut menarik un-tuk dicermati. Survei ini menemukan bahwa umumnya desa mengelola dana sekitar Rp 1,1 M per tahun dari berbagai sumber (PAD, ADD, bantu-an provinsi, bbantu-antubantu-an pusat, bbantu-antubantu-an CSR, dbantu-an lain-lain). Sebelum lahir UU Desa, Alokasi Dana Desa merupakan dana utama yang dikelola oleh desa. Berdasarkan monitoring yang dilakukan oleh FPPD Yogyakarta, ditemu-kan variasi dalam kapasitas dan efektivitas pengelolaan dana tersebut (Sutoro Eko, 2015: 64). Pertama, desa yang tidak memperoleh pelatihan dan pendampingan secara memadai, kemampuan dan efektivitasnya da-lam mengelola Alokasi Dana Desa sa ngat rendah. Kedua, desa yang mem-peroleh pelatihan dan pendampingan, baik dari pemerintah Kabupaten/ Kota maupun organisasi non pemerintah, kemampuan dan efektivitasnya dalam mengelola dana relatif baik. Ketiga, desa-desa yang memiliki kepala desa progresif dan perangkat desa dedikatif secara mandiri mampu me-nge lola dana dengan kapasitas dan efektivitas yang memadai. Memang terdapat sejumlah kasus korupsi Dana Desa yang dilakukan oleh kepala desa. Akan tetapi tahun 2007, APDESI menunjukkan data bahwa angka korupsi kepala desa hanya sebesar 7,8%, dan sebagian besar terjadi karena maladministrasi yang disebabkan oleh kurangnya kemampuan adminis-tratif pemerintah desa. Kurangnya fasilitasi dan supervisi dari pemerin-tah Kabupaten/Kota tentunya menjadi penyebab rendahnya kapasitas pemerintah desa.
Dengan demikian, inti dari kekhawatiran terhadap efektivitas pengelo-laan Dana Desa, sesungguhnya berpusat pada masalah SDM dan sistem yang tidak bekerja dengan baik. Tidak optimalnya sistem pembinaan pe-merintah desa (fasilitasi, asistensi, dan supervisi) yang menjadi kewenan-gan pemerintah supradesa pada gilirannya bermuara pada keterpurukan perangkat desa. Kasus di atas menegaskan bahwa keri sauan publik terha-dap efektivitas pengelolaan Dana Desa tidak semata-mata terkait dengan kapasitas pemerintah desa, melainkan juga terkait dengan peran tang-gung jawab pemerintah supradesa (Pusat, Provinsi dan Kabupaten/Kota) dalam menjalankan kewenangan untuk memberikan pembinaan.
tampak menunjukkan adanya ketidaksinkronan. Misalnya, Peraturan Pe-merintah (PP) No. 60 Tahun 2014 tentang Dana Desa yang bersumber dari APBN. Kebijakan ini antara lain mengatur tentang prioritas penggunaan Dana Desa yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat melalui kementerian/ lembaga negara terkait. Apakah penetapan prioritas penggunaan Dana Desa oleh pemerintah supradesa tersebut sejalan dengan semangat UU No. 6/2014 yang mengamanatkan mandat kewenangan desa? Tidakkah hal tersebut berpotensi menggerus kewenangan desa yang bertumpu pada prinsip rekognisi dan subsidiaritas?
Sinyal ketidaksinkronan regulasi juga terjadi pada pengaturan tentang kewenangan desa yang diatur oleh dua kementerian berbeda, yakni: Ke-menterian Dalam Negeri melalui Permendagri No. 44/2016 di satu sisi, dan Kementerian Desa PDTT melalui Permendesa No. 1/2015. Kendati kedua regulasi tersebut mengatur substansi yang sama, namun masalah muncul manakala pemerintah Kabupaten/Kota hendak menindaklanjuti peraturan tersebut. Muncul kebingungan ihwal peraturan menteri mana yang harus dirujuk ketika akan menyusun regulasi tingkat lokal (peratur-an bupati) tent(peratur-ang daftar kewen(peratur-ang(peratur-an desa. Terbukti, hingga medio No-vember 2015, berdasarkan data Kementerian Koordinator PMK/World Bank Diagnostic Survey (2015), jumlah pemerintah Kabupaten/Kota yang sudah menerbitkan regulasi terkait daftar kewenangan desa tidak lebih dari 15 % saja. Lalu bagaimana dengan peraturan pelaksanaan lainnya? Di sinilah letak urgensi kajian terkait hubungan kewenangan pemerintah desa dan pemerintah supradesa dalam pengelolaan Dana Desa. Efekti-vitas dan eisiensi pengelolaan Dana Desa akan sangat bergantung pada pola hubungan kewenangan yang terbangun antara pemerintah desa dan pemerintah supradesa dalam pengelolaan Dana Desa.
B. PERTANYAAN PENELITIAN
Pertanyaan penelitian yang ingin dijawab dalam kajian ini adalah sebagai berikut:
1. Bagaimana hubungan kewenangan pemerintah supradesa (pusat, provinsi, dan kabupaten/kota) dengan pemerintah desa dalam pengelolaan Dana Desa?
2. Bagaimana model ideal hubungan kewenangan antara pemerin-tah supradesa dengan pemerinpemerin-tah desa dalam pengelolaan Dana Desa?
3. Instrumen kebijakan apa saja yang perlu diharmonisasikan dalam rangka mengatur hubungan kewenangan antara pemerintah su-pradesa dengan pemerintah desa dalam pengelolaan Dana Desa?
C. TUJUAN
1. Menganalisis hubungan kewenangan pemerintah supradesa (pu-sat, provinsi, dan kabupaten/kota) dengan pemerintah desa da-lam pengelolaan Dana Desa.
2. Menyusun model ideal hubungan kewenangan pemerintah su-pradesa dengan pemerintah desa dalam pengelolaan Dana Desa. 3. Menganalisis instrumen kebijakan yang perlu diharmonisasikan
dalam rangka mengatur hubungan kewenangan dan kelembagaan pemerintah supradesa dengan pemerintah desa dalam pengelo-laan Dana Desa.
D. MANFAAT DAN HASIL KAJIAN
Dengan dilaksanakannya kajian ini maka akan diperoleh manfaat sebagai berikut:
1. Memperjelas hubungan kewenangan pemerintah supradesa dan pemerintah desa dalam pengelolaan Dana Desa.
2. Menghasilkan model ideal hubungan kewenangan pemerintah su-pradesa dan pemerintah desa dalam pengelolaan Dana Desa. 3. Mewujudkan harmonisasi kebijakan terkait hubungan
kewenang-an pemerintah supradesa dkewenang-an pemerintah desa dalam pengelolakewenang-an Dana Desa.
Adapun hasil (output) kajian ini adalah sebagai berikut:
2. Model ideal hubungan kewenangan pemerintah supradesa dan pemerintah desa dalam pengelolaan Dana Desa.
3. Rekomendasi kebijakan yang perlu diharmonisasikan terkait hubungan kewenangan pemerintah supradesa dan pemerintah desa dalam pengelolaan Dana Desa.
E. RUANG LINGKUP KAJIAN MANFAAT DAN HASIL KAJIAN Ruang lingkup kajian ini meliputi:
1. Hubungan kewenangan antar level pemerintahan
BAB II
TINJAUAN KONSEPTUAL
A. TINJAUAN KONSEPTUAL
1. Kedudukan dan Kewenangan Desa
lintasan sejarah yang panjang, desa secara struktural menjadi arena eksploitasi terhadap tanah dan penduduk, sekaligus diperlakukan se-cara tidak adil, mulai dari era kerajaan, pemerintahan kolonial, hingga pemerintah NKRI. Kelima, konstitusi telah memberikan amanat kepa-da negara untuk mengakui kepa-dan menghormati desa atau yang disebut dengan nama lain sebagai kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya.
Asas rekognisi berarti negara mengakui dan menghormati keragaman desa, kedudukan, kewenangan, dan hak asal-usul maupun susunan pemerintahan. Namun sesungguhnya rekognisi tidak hanya dilaku-kan melalui upaya-upaya yang mendorong pengakuan dan peng-hormatan terhadap keragaman desa dalam mewujudkan keadilan politik dan keadilan budaya tersebut, melainkan juga, sebagaimana diamanatkan dalam UU Desa, negara melakukan redistribusi sum-ber daya ekonomi melalui bentuk alokasi dana dari APBN maupun APBD. Redistribusi uang merupakan resolusi untuk menjawab keti-dakadilan sosial-ekonomi karena intervensi, eksploitasi dan marjinal-isasi yang dilakukan oleh negara selama ini terhadap desa. Dengan mengacu pada asas rekognisi, UU Desa juga melindungi desa dari berbagai bentuk imposisi (pemaksaan) dan mutilasi yang dilakukan oleh aktor-aktor supradesa, politisi, dan investor.
Sedangkan asas subsidiaritas atau kewenangan lokal berskala desa arti bahwa urusan lokal atau kepentingan masyarakat setempat ber-skala lokal lebih baik ditangani organisasi lokal, dalam hal ini desa, yang paling dekat dengan masyarakat. Sebagaimana ditegaskan oleh Sutoro Eko (2014: 31), dalam penjelasan UU No. 6/2014 subsidiaritas mengandung makna penetapan lokal berskala desa menjadi kewena-ngan desa. Dalam hal ini, asas subsidiaritas hadir untuk mengkorek-si dan menggantikan asas remengkorek-sidualitas yang selama ini diterapkan dalam UU No. 32/2004, yang menempatkan desa sebagai hanya se-bagai penerima sisa-sisa kewenangan yang dilimpahkan pemerintah supradesa (Kabupaten/Kota). Hal ini juga sekaligus meluruskan pe-mahaman keliru dari sebagian kelompok yang menganggap UU No. 6/2014 tentang Desa mempunyai kesamaan dengan PP No. 72/2005, yang merupakan regulasi turunan dari UU No. 32/2004.
(interven-si) dari atas terhadap kewenangan lokal desa. Pemerintah supradesa sebagai lembaga yang lebih kuat dan lebih besar justru mempunyai tanggung jawab moral untuk memberikan dukungan, kepercayaan dan bantuan (fasilitasi) terhadap desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat.
Dalam konteks mendorong keadilan ekonomi dan politik (distribu-si sumberdaya), skema aloka(distribu-si keuangan dari APBN untuk desa juga merupakan salah satu wujud konkret dari pengakuan negara terha-dap kewenangan berdasarkan hak asal usul (asas rekognisi) dan ke-wenangan lokal berskala desa (asas subsidiaritas) (Sudjatmiko dan Zakaria: 2014: 6).
Dengan demikian, perlu ditegaskan kembali bahwa adanya perubah-an asas ini tidak hperubah-anya berimplikasi besar pada bentuk dperubah-an jenis ke-wenangan desa, melainkan juga pada (pembesaran) keuangan desa. Hal lain yang tak kalah penting adalah berubahnya kedudukan desa (Zakaria, 2014; Eko, 2014b: 15). Kini desa tidak berkedudukan sebagai pemerintahan yang berada dalam sistem pemerintahan Kabupa-ten/Kota sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 200 UU No. 32/2004. Menurut UU No.6/2014, desa berkedudukan dalam wilayah Kabu-paten/Kota. Hal ini sama dan sebangun dengan keberadaan Kabupa-ten/Kota dalam wilayah provinsi.
2. Jenisjenis Kewenangan
Dalam UU Desa, desa mempunyai empat jenis kewenangan, yaitu kewenangan berdasarkan hak asal-usul, kewenangan lokal berskala desa, kewenangan yang ditugaskan oleh pemerintah supradesa, dan kewenangan lain yang ditugaskan oleh pemerintah supradesa sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. Lalu, apa sejati-nya arti kewenangan itu?
Terdapat sejumlah konsepsi dari para ahli tentang kewenangan. Phili-pus M. Hadjon (1997), seorang teoritisi hukum tata negara dan hu-kum administrasi pemerintahan, mendeinisikan kewenangan sebagai kekuasaan hukum. Kewenangan mempunyai kesejajaran makna de-ngan istilah bovoegdheid dalam konteks hukum Belanda. Namun ber-beda dengan konsep bovoegdheid yang sering digunakan dalam ranah hukum publik maupun hukum privat, kewenangan selalu digunakan dalam ranah hukum publik kekuasaan hukum (rechtsmacht). Jadi, da-lam konsep hukum publik, wewenang selalu berkaitan dengan kekua-saan, atau malah justru kekuasaan itu sendiri.
hukum positif, dan dengan begitu dapat diciptakan hubungan hukum antara pemerintahan dengan waga negara. Adapun Ferrazi (dalam Ganjong, 2007: 93) mendeinisikan kewenangan sebagai hak untuk menjalankan satu atau lebih fungsi manajemen, yang meliputi penga-turan (regulasi dan standarisasi), pengurusan (administrasi) dan pe-ng awasan (supervisi) atau suatu urusan tertentu.
Sedangkan menurut Sutoro Eko, ahli tentang desa:
Kewenangan (authority) adalah kekuasaan dan hak seseorang atau lembaga untuk melakukan sesuatu, atau mengambil keputu-san, atau memerintah orang lain untuk mencapai tujuan tertentu. Karena itu, kewenangan selalu merupakan kekuasaan resmi atau kekuasaan legal yang diformalkan oleh peraturan perundang-un-dangan. Namun ada perbedaan tipis antara kekuasaan dan ke-wenangan. Kewenangan adalah hak untuk melakukan sesuatu, sedangkan kekuasaan adalah kemampuan untuk melakukan hak tersebut. Kewenangan bisa juga disebut sebagai kekuasaan yang memiliki keabsahan (legalitas), sedangkan kekuasaan tidak selalu memiliki keabsahan. (Sutoro Eko, 2014: 16)
Senada dengan konsepsi dari para ahli tersebut, Undang-Undang No. 39 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan mendeinisikan ke-wenangan sebagai “kekuasaan badan dan/atau Pejabat Pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk bertindak dalam ranah hu-kum publik”. Lebih lanjut, UU ini menyebutkan adanya tiga bentuk kewenangan. Pertama, kewenangan atribusi, yaitu kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahuan 1945 atau undang-undang kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan. Kedua, kewenangan delegasi, yaitu kewenangan yang bersumber dari pelimpahan Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih tinggi kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih rendah dengan tanggung jawab dan tanggung gugat beralih sepenuhnya kepada penerima delegasi. Ketiga, kewenangan mandat, yaitu kewenangan yang bersumber dari pelimpahan Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih tinggi kepada Badan dan/atau Pe-jabat Pemerintahan yang lebih rendah dengan tanggung jawab dan tanggung gugat tetap berada pada pemberi mandat.
stan-dar khusus (jenis kewenangan tertentu).
Dari segi karateristik dan kewenangannya, menurut Hadjon terdapat 3 sifat kewenangan, sebagai berikut (1) kewenangan terikat, yaitu ke-wenangan yang menurut peraturan dasarnya hanya dapat digunakan dalam konteks waktu dan situasi tertentu; (2) kewenangan fakulta-tif, yaitu kewenangan yang tidak wajib untuk menerapkannya atau sedikit banyak masih ada pilihan; dan (3) kewenangan bebas, yaitu kewenangan yang dalam peraturan dasarnya memberikan kebebasan kepada badan tata usaha negara untuk menentukan mengenai isi dari keputusan yang akan dikeluarkan.
Dalam konteks relasi kewenangan pemerintah supradesa dan peme-rintah desa, jenis-jenis kewenangan tersebut tentunya sangat relevan untuk ditengok ulang dan dikontekstualisasikan dengan konstelasi permasalahan yang ada, baik permasalahan dalam aspek kebijakan maupun permasalahan dalam aspek empiris (operasional).
3. Sistem Rumah Tangga Otonom (RTO)
Meskipun dalam UU No. 6/2014 tentang Desa tidak disebutkan secara eksplisit tentang otonomi desa, akan tetapi beleid ini mengamanatkan kewenangan yang besar terhadap desa, beserta hak-hak keuangan-nya. Berpijak pada asas rekognisi dan subsidiaritas yang menjadi dua asas utama UU No. 6/2014, desa kini mempunyai kewenangan yang lebih bersifat substantif, yaitu kewenangan berdasarkan hak asal usul dan kewenangan lokal berskala desa. Dengan demikian, desa mem-punyai wewenang untuk berinisiatif dan mengambil keputusan da-lam mengatur dan mengelola rumah tangganya sendiri bagi kepenti-ngan masyarakatnya. Oleh karena itu, desa mempunyai kewenakepenti-ngan untuk menyusun regulasi internalnya sendiri selama tidak bertenta-ngan debertenta-ngan undang-undang dan peraturan perundang-undabertenta-ngan lainnya yang lebih tinggi. Begitu pula dengan daerah yang lebih dulu mendapat kewenangan dalam beberapa urusan pemerintahan di daerah seiring dengan berlakunya kebijakan desentralisasi melalui UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang kemudian diper-baharui melalui UU No. 32/2004, dan yang terakhir UU No. 23/2014. Berdasarkan undang-undang yang mengaturnya, baik desa maupun daerah, tentunya mempunyai bentuk, ruang lingkup, skala dan dera-jat kewenangan yang berbeda satu sama lain, sesuai dengan karakte-ristik desa dan daerah sebagai satu kesatuan masyarakat hukum dan pemerintahan sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-un-dangan yang berlaku.
dalam hubungannya dengan kewenangan desa, menurut Kertapraja (2012: 92-97) terdapat tiga bentuk hubungan kewenangan. Pertama, ke-wenangan berdasarkan sistem rumah tangga otonomi (RTO) materiil;
kedua, kewenangan berdasarkan sistem RTO formiil; ketiga, kewena-ngan berdasarkan sistem RTO riil.
a. Ajaran rumah tangga materiil
Rumah tangga materiil merupakan suatu sistem dalam penyerah-an uruspenyerah-an rumah tpenyerah-angga pemerintahpenyerah-an ypenyerah-ang bersifat terbatas dpenyerah-an kaku. Sistem ini mensyaratkan adanya pembagian tugas yang rinci dan tegas antara pemerintah pusat dan daerah dalam un-dang-undang. Oleh karena itu, kewenangan setiap daerah yang meliputi tugas-tugas ditentukan satu per satu secara nominatif. Hal ini berarti urusan yang tidak termasuk dalam rincian tersebut maka tidak termasuk pula ke dalam urusan rumah tangga dae-rah. Daerah yang bersangkutan tidak mempunyai kewenangan untuk mengatur kegiatan di luar urusan yang sudah diperinci atau ditetapkan dalam undang-undang.
Pembagian tugas demikian didasarkan pada suatu pandangan bahwa ada suatu perbedaan tugas yang mendasar antara nega-ra dan daenega-rah-daenega-rah otonom dalam menjalankan pemerintahan dan memajukan kesejahteraan masyarakat. Sebagai masyarakat hukum yang lebih kecil daerah otonom mempunyai urusan-uru-san sendiri yang secara prinsipil berbeda dengan dengan uruurusan-uru-san negara sebagai kesatuan masyarakat hukum yang lebih besar dan berada di atasnya. Negara dan daerah-daerah otonom ma sing-masing mempunyai urusan sendiri yang spesiik.
b. Ajaran rumah tangga formil
Berbeda dengan rumah tangga materiil, menurut ajaran rumah tangga formil tidak ada pembedaan sifat dalam pembagian uru-san atau kewenangan antara pemerintah pusat dan daerah-dae-rah otonom. Hal ini berdasarkan pada satu asumsi bahwa seti-ap urusan yang dseti-apat dikerjakan oleh suatu masyarakat hukum, pada prinsipnya juga dapat dilakukan oleh masyarakat hukum yang lain. Pembagian urusan lebih didasarkan atas pertimbang-an-pertimbangan yang rasional dan praktis. Alih-alih karena ma-teri yang diatur berbeda sifatnya, menurut ajaran rumah tangga formil, kepentingan daerah akan lebih efektif dan eisien bila diurus sendiri oleh setiap daerah dari pada oleh pemerintah pu-sat. Oleh karena itu, urusan yang menjadi kewenangan daerah tidak ditetapkan secara apriori melainkan sepenuhnya tergan-tung pada pada inisiatif dan prakarsa daerah yang bersangkutan. Oleh karena itu, urusan rumah tangga daerah tidak diperinci se-cara nominatif di dalam undang-undang pembentukannya, teta-pi ditentukan dalam suatu rumusan umum yang memuat prin-sip-prinsipnya saja. Sedangkan, ketentuan lebih lanjut diserahkan kepada inisiatif daerah yang bersangkutan.
Dari segi ini, tampak bahwa bentuk otonomi atau kewenangan da-lam sistem rumah tangga formil memberi keleluasaan kepada pe-merintah daerah untuk mengelola dan mengambil inisiatif, serta mengembangkan berbagai alternatif terkait pengambilan keputu-san dalam segala bidang yang menjadi kepentingan daerah yang bersangkutan. Hanya saja, keleluasaan pemerintah daerah dalam sistem ini tetap ada pembatasan. Pertama, pemerintah daerah ha-nya boleh mengatur urusan yang tidak atau belum diatur dengan undang-undang atau peraturan yang lebih tinggi tingkatannya. Kedua, bila kemudian negara atau pemerintah daerah yang le-bih tinggi mengatur suatu urusan yang semula sudah diatur oleh daerah yang lebih rendah, peraturan daerah yang lebih rendah tersebut dinyatakan gugur.
men-dorong ketertinggalan suatu daerah dari daerah lain, sistem ini justru membiarkan ketimpangan antar daerah terus berlangsung bahkan semakin tajam. Hal ini karena pemerintah pusat membi-arkan setiap daerah berinisiatif sendiri, tanpa melihat kondisi dan potensi riil daerahnya masing-masing. Alhasil, bagi daerah yang kondisi dan potensinya menguntungkan, keleluasaan dan inisiat-if yang dimilikinya akan mendorong pertumbuhan dan perkem-bangan yang lebih cepat. Sebaliknya, bagi daerah yang kondisi dan potensinya kurang menguntungkan, keleluasaan dan prakar-sa yang dimilikinya tidak cukup memadai untuk mengatasi ken-dala yang dihadapinya. Oleh karena itu, intervensi pemerintah terhadap daerah tetap dipandang perlu. Namun, campur tangan pemerintah pusat harus diusahakan secara proporsional karena tujuannya untuk mencapai pemerataan dan memelihara kese-imbangan laju pertumbuhan antar daerah.
c. Ajaran rumah tangga riil
Sistem ini merupakan sintesa antara ajaran rumah tangga materiil dan ajaran rumah tangga formiil. Konsep rumah tangga riil berpi-jak pada satu pandangan atau pemikiran yang mendasarkan diri pada kondisi dan faktor-faktor nyata di lapangan untuk mencapai keseimbangan antara tugas dengan kemampuan dan kekuatan, baik yang ada pada daerah maupun pusat. Dalam sistem ini, pe-merintah pusat memperlakukan pepe-merintah daerah sebagai ba-gian dari pusat. Namun, meskipun pemerintah pusat mempunyai tanggung jawab yang besar, ia lebih cenderung memberikan ke-percayaan teknis kepada masyarakat. Oleh karena itu, menurut sistem ini, derajat intervensi pemerintah pusat terhadap daerah sangat tergantung kepada seberapa besar kemampuan daerah itu sendiri dalam mengemban suatu tugas. Dalam sejarah evolusi pe-merintah daerah, penerapan sistem yang menyerupai sistem ru-mah tangga riil udah dilakukan melalui UU No. 1 Tahun 1957 dan UU No. 18 Tahun 1965.
Secara umum, menurut Koswara Kertapraja (2012), terdapat be-berapa peluang dari sistem rumah tangga riil ini, yaitu:
1) Sistem rumah tangga riil memberikan kesempatan kepada daerah yang beragam untuk menyesuaikan pelaksanaan otonomi atau kewenangan yang dimilikinya dengan kondi-si dan potenkondi-si daerahnya makondi-sing-makondi-sing.
3) Sistem ini mengandung leksibilitas tanpa mengurangi ke-pastian, sehingga daerah bebas berprakarsa mengembang-kan modal pangkal yang sudah ada, dengan memperoleh bimbingan/pembinaan tanpa melepaskan pengawasan pu-sat.
4) Derajat pembinaan dan intervensi pemerintah pusat tergan-tung kepada kemampuan pemerintah daerah sendiri.
5) Prakarsa untuk mengembangkan di luar modal pangkal bisa dilakukan selama tidak bertentangan dengan atau be-lum/tidak diatur oleh pusat atau daerah yang tingkatannya lebih tinggi.
6) Sistem ini memperhatikan pemerataan dan memelihara keseimbang a n laju pertumbuhan antar daerah.
Berdasarkan ketiga konsepsi bentuk-bentuk hubungan kewenang-an di atas, untuk keperlukewenang-an penelitikewenang-an ini disederhkewenang-anakkewenang-an menja-di dua bentuk hubungan kewenangan saja, yaitu hubungan ke-wenangan berdasarkan sistem RTO materiil dan sistem RTO riil. Hal ini berdasarkan analisis yang menunjukkan bahwa kedua bentuk sistem RTO tersebut merupakan yang paling relevan un-tuk mengkerangkai atau memberi bingkai pada konstelasi hubu-ngan kewenahubu-ngan pemerintah supradesa dan pemerintah desa dalam konteks sistem ketatanegaraan yang berlaku di republik ini pada masa sekarang.
4. Penyelenggaraan Pemerintahan Desa (Good Village Governan ce)
Secara historis, penggunaan kata “penyelenggaraan peme rin tahan” sebenarnya telah menimbulkan perdebatan yang cukup panjang, ter-utama dalam konstruksi ilmu hukum. Menurut M. Laic a Marzuki, pengalihbahasaan kata “bestuur” (administration dalam bahasa Inggris atau pemerintahan dalam bahasa Indonesia) dengan penyelenggaraan pemerintahan dipandang kurang tepat, sebab dalam penyelengga-raan, yang dijalankan adalah fungsi-fungsi pemerintahan. Sedang-kan, dalam bestuur, dimaknai sebagai asas. Namun demikian, dalam konstruksi ilmu hukum (tata negara), penyelenggaraan pemerintah-an kerap pula dispemerintah-andingkpemerintah-an dengpemerintah-an kata asas di deppemerintah-annya. Hal ini menandakan bahwa para penyelenggara negara tidak bisa melepas-kan diri dari ketentuan-ketentuan atau norma yang harus ditaati da-lam menjalankan pemerintahan.
Dengan demikian, yang dimaksud dengan penyelenggaraan pemerin-tahan desa kemudian adalah sebuah organisasi desa, yang terdiri dari beberapa jabatan eksekutif dan legislatif, yang menjalankan fungsinya masing-masing. Mengacu pada pandangan Manan (2001: 59), penye-lenggaraan pemerintahan meliputi tata cara penunjukkan jabatan, penentuan dan pelaksanaan kebijakan, pertanggungjawaban, penga-wasan, hingga evaluasi pelaksanaannya.
Dalam UU Nomor 6 Tahun 2014 Tentang Desa sendiri, dalam penye-lenggaraan pemerintahan desa, pemerintah desa terikat dengan beberapa asas, yaitu (1) kepastian hukum, (2) tertib penyelengga-ra pemerintahan, (3) tertib kepentingan umum (4) keterbukaan, (5) proporsionalitas, (6) profesionalitas, (7) akuntabilitas, (8) efektivitas, (9) kearifan lokal, (10) keberagaman, (11) partisipatif. Kesebelas asas inilah yang melandasi penyelenggaraan pemerintahan desa yang da-lam UU tersebut pelaksanaannya ditujukan untuk membentuk sebuah pemerintahan desa yang mandiri dan demokratis.
Penyelenggaraan pemerintahan desa meliputi beberapa aspek, seperti: perencanaan pembangunan desa, penataan aset desa, pemilihan kepa-la desa, musyawarah desa, pengelokepa-laan keuangan desa, dan penyu-su nan peraturan desa, serta aspek lainnya. Namun demikian, fokus kajian ini hanya akan memfokuskan diri pada pengelolaan keuangan desa, khususnya Dana Desa, sebagai salah satu bagian integral dari penyelenggaraan pemerintahan desa.
5. Kebijakan Publik
followed by an actor or set of actors in dealing with a problem or matter of concern”. Konsep ini memusatkan perhatian pada apa yang sebenar-nya dilakukan, tidak pada apa yang diusulkan atau dimaksudkan. Se-lain itu, konsep ini sekaligus juga membedakan kebijakan dari kepu-tusan yang diartikan sebagai pilihan dari beberapa alternatif. Menurut Anderson (1984), kebijakan publik dikembangkan oleh badan dan pe-jabat pemerintah serta memiliki dampak secara substansial terhadap masyarakat. Kebijakan publik dikembangkan oleh para administrator yang bekerja dalam pelayanan publik dan menghadapi permasalah-an-permasalahan kolektif. Kebijakan publik sendiri fokus pada apa yang disebut Dewey (1927) sebagai ‘the public and its problems’ (Hill dan Hupe, 2002). Sementara itu, terdapat 5 (lima) kriteria (nilai atau standar) yang memengaruhi para pembuat kebijakan dalam menen-tukan pilihan suatu kebijakan (Anderson, 1984), yaitu political values, organization values, personal values, policy values, dan ideological values. Davis dan North (1970) merujuk kebijakan publik dengan istilah kelembagaan (institution) adalah ‘the legal rules that deine the econom -ic relation between people (private property), and to a person or a position
Bagan 2.1.
Hierarki Proses Kebijakan (The Policy Process as a Hierarchy)
(the presidency)’. Lebih lanjut, Davis dan North (1970) menyebut in-stitution dengan istilah institutional arrangement. Di sini, kelembagaan dilihat sebagai kesepakatan antar unit ekonomi yang menentukan ma-sing-masing unit tersebut dapat bekerja sama ataupun bersaing. Dari pendapat tersebut sangat jelas bahwa yang dimaksud dengan institu-tion tidak merujuk pada deinisi mengenai organisasi, melainkan
se-bagai ‘working rules’ (Common (1968) dalam Bromley (1989).
Menurut Bromley (1989) terdapat 3 karakteristik kelembagaan, yaitu mampu (1) deine the coice sets of independent economic actors; (2) deine
the relationship among individuals; dan (3) indicate who may do what to whom. Bromley melihat kelembagaan sebagai consensual arrangements
atau pola perilaku yang disepakati melalui konvensi bersama ( infor-mal rules) dan peraturan (formal rule or entitlements) yang memberikan pendeinisian dengan jelas atas choice sets yang berlaku bagi individu dan kelompok. Makna kelembagaan tersebut mempunyai fungsi un-tuk menjamin sebuah interaksi/transaksi.
Dalam menjelaskan mengenai pentingnya institution, Bromley (1989) memberikan penjelasan secara umum mengenai proses kebijakan. Menurut Bromley (1989), proses kebijakan publik dapat dilihat se-bagai suatu hierarki yang memiliki 3 (tiga) tingkatan, yaitu policy lev-el, organizational level, dan operational level (lihat Bagan 2.1). Kebijakan publik di masing-masing level diwujudkan dalam bentuk institutional arrangement, yaitu peraturan yang sesuai dengan tingkat hierarkinya. Dalam demokrasi, policy level direpresentasikan oleh berfungsinya lembaga legislatif dan yudikatif, sedangkan organizational level dire-presentasikan oleh lembaga eksekutif. Aturan dan hukum yang meng-hubungkan policy level dan organizational level tersebut disebut dengan
institutional arrangements. Aturan dan hukum tersebut menentukan bagaimana organizational level dan selanjutnya operational level berope-rasi menjalankan tugasnya. Oleh Karena itu, institutional arrangement
tentunya harus dibuat dengan mempertimbangkan mekanisme yang akan dijalankan oleh operational level. Level ini merupakan unit ker-ja terdekat dan berinteraksi langsung dengan masyarakat sehingga dampak kebijakan dapat diamati dan dievaluasi (assessment) oleh masya rakat. Jika ternyata hasilnya belum mampu menyelesaikan ma-salah yang ada di masyarakat, akan dilakukan respons kolektif ( collec-tive response) melalui proses politik sebagai bentuk upaya mengubah
6. Pemerintahan Desa dalam Perspektif Kebijakan Publik
Kajian ini merupakan sebuah kajian analisis terhadap suatu kebijakan, dalam hal ini UU No. 6/2014 tentang Desa. Untuk memahami maksud serta tujuan penelitian ini, maka secara teoritik perlu kita pahami ter-lebih dahulu apa yang dimaksud dengan kebijakan publik dan anali-sis kebijakan publik.
Dalam kajian ini kebijakan publik dipahami sebagai “suatu arah tin-dakan yang direncanakan dari seseorang, kelompok, atau pemerintah dalam lingkungan tertentu guna mengatasi kendala dan memanfaat-kan peluang dalam upaya mencapai suatu tujuan, sasaran atau mak-sud tertentu” (Fredrich, 1967). Karena, kebijakan publik merupakan produk politis seseorang atau kelompok, maka ia merupakan hasil interaksi intensif antara para aktor. Namun, dalam konsepsi negara modern saat ini yang telah mengakui nilai-nilai demokrasi, perumu-san kebijakan mulai menyertakan partisipasi masyarakat guna meng-hasilkan keputusan yang terbaik (Agustino, 2016: 1).
Lalu apa yang menjadi alasan untuk mempelajari kebijakan publik? UU Desa merupakan sebuah produk perundangan yang sangat pen-ting di Indonesia. Inilah undang-undang yang secara langsung meng-atur tentang Desa. Mengapa Desa perlu dimeng-atur sedemikan rupa tentu bukan tanpa alasan, tetapi atas pertimbangan banyak hal. Salah satu-nya tentang persepsi Desa selama ini yang hasatu-nya menjadi beban pe-merintah karena menjadi pusat mata rantai kemiskinan. Namun apa yang menyebabkan hal itu terjadi, salah satunya dikarenakan selama ini pemerintah desa tidak pernah berdaya. Terjadi suatu gap antara pe-merintah, pemerintah daerah, dengan desa. Meski desa berada dalam wilayah Kabupaten/Kota, tetapi perhatian terhadap desa sangatlah kecil. Oleh karena itu, penting dirumuskan suatu aturan yang menga-tur agar desa dapat berdaya secara mandiri, sejak perencanaan pem-bangunannya hingga pelaksanaannya.
Dengan demikian, proses kebijakan publik merupakan sebuah pros-es politik yang melibatkan banyak aktor. Relasi antar aktor memain-kan peran tersendiri dalam penentuan kebijamemain-kan karena setiap aktor tersebut membawa pengaruh kepentingannya masing-masing. Dalam konteks pemerintahan desa, perlu dibentuk suatu kerangka proses ke-bijakan yang menggambarkan karakter pemerintahan desa di Indone-sia. Menurut Parsons (1995), kualitas kebijakan yang dirumuskan sa-ngat berkaitan dengan relasi antar pembuat kebijakan. Terdapat dua pendekatan proses penyusunan kebijakan, yaitu pendekatan top-down
dan bottom-up. Pendekatan top-down menekankan pada supremasi elit atau pemerintah dalam proses kebijakan. Perencanaan kebijakan tidak didasarkan pada aspirasi dari bawah. Sedangkan pendekatan
bottom-up adalah pendekatan kebijakan yang memandang proses ke-bijakan sebagai sebuah negosiasi dan pembentukan konsensus dari bawah yang pada akhirnya melahirkan suatu kebijakan. Jika dianali-sis dalam kebijakan pemerintah desa, pendekatan bottom-up adalah pendekatan yang paling rasional dengan semangat UU Desa. Desa memiliki kearifan lokal sendiri dalam pemecahan permasalahan yang kerap tidak terakomodir dalam lembaga pemerintahan lebih tinggi. 7. Tipologi Desa
Berdasarkan pada asas penerapan tata kelola penyelenggaraan pe-merintahan desa yang baik (good village governance), kajian ini mem-bagi tipe pemerintahan desa ke dalam dua tipologi. Tipe pertama ada-lah Desa PraMandiri dan; kedua, Desa Mandiri. Selama ini memang sudah ada tipologi desa yang didasarkan pada Indeks Pembangunan Desa dari Bappenas dan Indeks Desa Membangun dari Kementerian Desa PDTT. Namun, untuk keperluan kajian ini, penulis tidak menga-cu kepada tipologi berdasarkan kedua jenis indeks tersebut, melain-kan mencoba merumusmelain-kan tipologi desa berdasarmelain-kan indikator atau kriteria yang lebih sederhana, yaitu (1) tingkat kapasitas pemerintah desa, dan (2) tingkat keterlibatan (partisipasi) masyarakat desa. De-ngan mengacu kepada dua indikator itulah kemudian penulis meru-muskan tipologi desa.
lapo-ran dengan baik, dan mampu memberikan pelayanan publik yang op-timal; 2) Tingginya partisipasi masyarakat desa dalam setiap proses pengambilan keputusan strategis. Partisipasi masyarakat adalah basis kekuatan sosial, ekonomi, dan politik desa. Oleh karena itu, baik dalam penyelenggaraan pemerintahan maupun pelaksanaan pembangunan desa, partisipasi masyarakat sangat dibutuhkan. Di satu sisi, partisi-pasi diperlukan untuk memastikan perencanaan hingga pelaksanaan pembangunan sesuai dengan harapan publik, sedangkan di sisi yang lain, partisipasi masyarakat ini sangat berguna untuk memperkuat demokrasi komunitarian desa, dan memastikan bahwa penyeleng-garaan pemerintahan desa tidak untuk melayani kepenti ngan politik satu pihak, golongan atau kelompok tertentu saja. Apabila kedua fak-tor atau kriteria tersebut terpenuhi, maka hal tersebut menjadi basis kekuatan yang mendorong terciptanya desa mandiri.
Kedua, tipe desa pra mandiri mengacu pada jenis desa yang ma-sih mengalami ketergantungan pada pihak lain dalam pelaksanaan penyelenggaraan pemerintahannya. Desa pra mandiri dicirikan de-ngan kapasitas pemerintah desa yang belum memadai, baik dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan desa, mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan, hingga pelaporan, mau-pun dalam mendorong dan memberi ruang pada keterlibatan ma-sya rakat desa dalam setiap pengambilan keputusan strategis. Oleh karena itu, desa pra mandiri masih mengalami ketergantungan yang tinggi terhadap aktor-aktor supradesa untuk memastikan berjalannya penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan desa secara akun-tabel, transparan dan partisipatif.
B. KERANGKA PIKIR KAJIAN
ini. Ketiga, kajian ini juga mempertimbangkan aspek teoritis (konseptu-al) yaitu melalui tinjauan terhadap sejumlah konsep yang dianggap rele-van, seperti desentralisasi, hubungan antar pemerintahan, bentuk-bentuk hubungan kewenangan, kedudukan dan kewenangan desa, dan teori-te-ori tentang penyelenggaraan pemerintahan.
Pertimbangan terhadap ketiga aspek tersebut menghasilkan satu benang merah yang dapat menjadi pijakan dalam merumuskan model. Model inilah yang kemudian dapat memberikan gambaran tentang hubungan kerja antara pemerintah supradesa dan pemerintah desa dalam pengelo-laan Dana Desa, khususnya dari aspek hubungan kewenangan. Berdasar-kan kerangka yang dibangun melalui model ideal tersebut, kemudian dapat disusun suatu peta kebijakan terkait yang menjadi dasar dalam menyusun instrumentasi kebijakan sehingga mampu menopang efektivi-tas pengelolaan Dana Desa, sebagaimana tampak dalam Bagan 1.1 pada halaman berikut.
C. PENELITIAN TERDAHULU
Kendati baru berjalan efektif sekitar 2 tahun, pengelolaan Dana Desa da-lam konteks implementasi UU No. 6/2014 tentang Desa telah menjadi ba-han kajian beberapa peneliti atau institusi penelitian yang memiliki kon-sen baik terhadap isu desa atau pengelolaan dana publik. Oleh karena itu, untuk menunjukkan posisi kajian ini, penulis merasa perlu untuk melaku-kan tinjauan terhadap beberapa hasil kajian terdahulu dengan subjek permasalahan atau fokus kajian. Hal ini dilakukan untuk memberikan perspektif umum bagi penelitian, mengungkapkan penelitian-penelitian serupa, baik dari segi latar belakang permasalahan, teori, metode, mau-pun hasil penelitian. Salah satu institusi yang melakukan kajian tentang pengelolaan keuangan desa, dengan fokus pada Dana Desa dan Alokasi Dana Desa, adalah Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) (2015). Kajian KPK ini dilakukan untuk mengawal tujuan kebijakan Dana Desa dengan memetakan potensi risiko dalam pengelolaan keuangan desa dan meru-muskan solusi untuk meminimalkan risiko tersebut. KPK memfokuskan kajiannya tersebut pada onjek yang sangat spesiik, yaitu pengelolaan anggaran Dana Desa dan Alokasi Dana Desa sesuai dengan amanat UU Desa.
27 Bagan 2.2.
Kerangka Pikir Kajian
POLICY LEVEL
KEWENANGAN Prov, Kab/Kota, dan
Kecamatan
Pengelolaan Dana Desa
UU, PP, PERMENDAGRI,
PERMENDES, PMK
OPERATIONAL
ORGANIZATIONAL LEVEL
Materiil
Riil
Derajat kewenangan Rumah Tangga Otonom/RTO
MODEL IDEAL
INSTRUMENTASI KEBIJAKAN:
Harmonisasi Kebijakan dan Usulan
Kebijakan
Tipologi
Keuangan, Kementerian Dalam Negeri dan Kemendes PDTT) agar me-nyusun kesepakatan bersama antara Menkeu, Mendagri, Mendesa PDTT tentang Pengawasan, Pemantauan dan Evaluasi Penggunaan Dana untuk Desa (APBDesa); 2) Potensi tumpang tindih kewenangan antara Kemente-rian Desa dan Ditjen Bina Pemerintahan Desa KementeKemente-rian Dalam Nege-ri. Oleh karena itu, kajian ini merekomendasikan kepada Kemenko PMK, Kemenkopolhukam, Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam Nege-ri, dan Kemendes PDTT untuk membentuk Tim Pengendali Pelaksanaan UU Desa dipimpin Kemenko PMK/Kemenkopolhukam dan dilakukan-nya rakor berkala antara kementerian terkait, serta menyusun kesepaka-tan bersama antara Menkeu, Mendagri, Mendesa PDTT tenkesepaka-tang tata cara Pe ngawasan, Pemantauan dan Evaluasi Penggunaan Dana untuk Desa (APBDes); 3) Formula pembagian Dana Desa dalam Perpres No. 36 Tahun 2015 mengacu pada aturan yang belum ditetapkan dan hanya didasarkan pada aspek pemerataan. Rekomendasi atas permasalahan ini ditujukan pada Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, Kemendes PDTT agar melakukan review penetapan proporsi alokasi dasar dan men-cantumkan besaran bobot untuk tiap variabel sebagaimana pernah tercan-tum dalam PP No. 60 Tahun 2014; 4) Pengaturan pembagian penghasilan tetap bagi perangkat desa dari Dana Desa yang diatur dalam PP No. 43 Tahun 2014 kurang berkeadilan. Oleh karena itu, rekomendasi kajian ini mengharuskan Kemendagri untuk mengevaluasi dan mere visi norma alo-kasi penghasilan tetap bagi perangkat desa pada PP No. 43 tahun 2014 agar lebih adil bagi perangkat desa di desa, serta menyusun pengaturan besa-ran pendapatan tetap pebesa-rangkat desa sebagai acuan dasar setiap daerah dalam menetapkan penghasilan tetap perangkat desa; 5) Kewajiban pe-nyusunan laporan pertanggungjawaban oleh desa tidak eisien. Kajian ini merekomendasikan Kementerian Keuangan, Kementerian Dalam Negeri, Kemendesa PDTT untuk segera melakukan revisi Peraturan Pemerintah terkait agar kewajiban laporan pertanggungjawaban oleh desa dapat ter-integrasi agar lebih mudah dan eisien namun tetap efektif dan akuntabel.
Kemendes PDTT merevisi PP No. 43 Tahun 2014 dengan memasukkan ketentuan yang mewajibkan kepala desa mempublikasikan RAPBDesa agar dapat diawasi oleh masyarakat dan menyediakan saluran keluhan/ umpan balik masyarakat atas RAPBDesa; menyusun panduan evaluasi RAPBDesa oleh kecamatan, dan; Kecamatan mengumumkan hasil evalu-asi ke publik; 4) Rencana penggunaan dan pertanggungjawaban APBDesa kurang transparan. Solusi yang direkomendasikan menyasar kepada dua institusi pemerintah supradesa, yaitu Kemendagri dan pemerintah dae-rah. Kemendagri harus merevisi Permendagri No. 113 tahun 2014 dengan memasukan ketentuan tata kelola keuangan desa mencakup kewajiban mengumumkan rencana penggunaan APBDesa dan realisasinya melalui berbagai media yang dapat diakses oleh masyarakat luas beserta batasan waktunya. Kemendagri juga harus merevisi Permendagri No. 07 Tahun 2008 tentang Pengawasan atas Penyelenggaraan Pemerintahan Desa, dengan memasukkan aspek pengawasan partisipatif oleh masyarakat, audit sosial, dan transparansi. Sementara pemerintah daerah harus me-wajibkan Kepala desa mempublikasikan RAPBDesa untuk di-review oleh masyarakat dan menyediakan saluran keluhan/umpan balik masyarakat atas RAPBDesa; 5) Laporan pertanggungjawaban desa belum mengikuti standar dan rawan manipulasi. Solusinya, BPKP dan Kemendagri harus segera menyusun sistem keuangan desa yang sesuai dengan kondisi dan kemampuan desa, termasuk komponen pelaporan pertanggungjawaban keuangan desa. Selain itu, Pemerintah daerah perlu membangun dan mengembangkan sistem informasi desa yang mencakup modul keuangan sesuai yang disusun BPKP dan Kemendagri.
dan 6) Kemendagri menyusun aturan yang memperjelas fungsi evalua-si dan pengawasan Camat kepada desa, termasuk meminta Pemerintah Daerah untuk menyusun panduan evaluasi dan pengawasan oleh Camat dan mekanisme pengaduan di desa.
Keempat, potensi masalah dalam sumber daya manusia berupa potensi korupsi (fraud) oleh tenaga pendamping akibat kelemahan aparat desa. Untuk mengatasi masalah tersebut, kajian ini merekomendasikan agar Pe-merintah Daerah menyusun Perbup/Walikota tentang Pengelolaan dan Pengendalian Tenaga Pendamping, yang mencakup juga tata cara rekrut-men, kode etik, mekanisme evaluasi kinerja dan sanksi bagi pendamping yang lalai/melanggar aturan.
Kajian yang kurang lebih sama juga dilakukan Pusat Inovasi Tata Pemerin-tahan Lembaga Administrasi negara (LAN) (2015). Dengan berfokus pada pengelolaan keuangan desa, kajian ini menunjukkan adanya empat faktor yang memengaruhi keberhasilan pengelolaan keuangan desa berdasar-kan prinsip-prinsip good governance. Keempat faktor tersebut dibagi ke da-lam dua dimensi, yaitu dimensi sistem yang terdiri atas 1) regulasi yang lengkap dan jelas dan 2) pengawasan yang efektif dan menyeluruh, serta dimensi SDM yang terdiri atas 3) kompetensi kepala desa beserta perang-kat desa dan 4) kompetensi pendamping desa.
Tinjauan atas keempat faktor tersebut menunjukkan bahwa masih ter-dapat berbagai kelemahan mendasar pada setiap faktornya. Dari sisi re-gulasi, berbagai revisi peraturan yang dihasilkan ternyata masih kurang lengkap dan dirasa kurang berkeadilan. Dari sisi pengawasan, belum ditemukan model pengawasan yang efektif sehingga semua desa bisa ter-cakup secara menyeluruh dan saksama. Dari sisi kompetensi kepala desa, ditemui fakta bahwa masih banyak kepala desa yang tidak kompeten dari sisi manajerial-teknis, salah satunya ihwal pengelolaan keuangan. Ada-pun dari sisi pendamping desa, keterlambatan penerjunan di lapangan dan sistem perekrutan yang terburu-buru juga membawa potensi perma-salahan. Karena berbagai prasyarat untuk menjamin terkelolanya keua-ngan desa secara baik sebagaimana tercermin pada empat faktor di atas masih belum berada pada kondisi yang ideal, maka kebijakan pencairan Dana Desa hendaknya direkonsolidasi.
dengan menerbitkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang (PERPPU) atau kebijakan lain yang menyatakan bahwa Dana Desa baru dicairkan setelah empat faktor yang memengaruhi keberhasilan pengelo-laannya berhasil diamankan kualitas dan kesiapannya.
Sementara itu, Pusat Telaah dan Informasi Regional (PATTIRO) melalui kajian bertajuk Praktik Baik Desa dalam Implementasi UU Desa (2015) melaku-kan analisis terkait isu pengelolaan keuangan dan aset desa. Kajian ini berhasil mengidentiikasi bahwa prosedur penerimaan anggaran desa di masing-masing daerah (Kabupaten/Kota) berbeda. Dalam proses pen-cairan ADD, misalnya pemerintah desa terkendala proses veriikasi tim kecamatan yang memakan waktu dan terdapat inkonsistensi dalam mem-berikan catatan perbaikan dokumen desa. Selain itu, lembaga yang ditun-juk pemerintah Kabupaten/Kota untuk melakukan pencairan dana tidak memiliki ketersediaan dana yang cukup sehingga terjadi penundaan. Se-lain permasalahan proses administrasi yang dihadapi oleh desa, kendala lainnya adalah dalam menerima Dana Desa dan ADD yang proses pen-cairannya tidak dalam waktu bersamaan.
Dari perspektif kelembagaan, kajian ini juga melihat peran camat—se-bagai kepanjangan tangan bupati/walikota—sangat signiikan dalam pembangunan desa. Namun demikian, sebagai veriikator dan evalua-tor, kecamatan tidak memiliki instrumen atau pedoman dalam melaku-kan tugasnya sehingga memelaku-kanisme yang dilakumelaku-kan “serabutan” dalam memberikan catatan terhadap dokumen desa, termasuk dokumen peren-canaan keuangan desa. Kabupaten/Kota dalam mendelegasikan tugas ke kecamatan tidak disertai dengan pemberian pedoman dalam melaku-kan veriikasi dan evaluasi dokumen pemerintah desa. Hal ini menjadi kendala, baik bagi pihak kecamatan maupun oleh pemerintah desa itu sendiri. Sementara itu, tanpa petunjuk yang diberikan oleh Kabupaten/ Kota, dominasi camat dalam menentukan arah pembangunan desa men-jadi kuat, sedangkan pembangunan desa merupakan pilar kemajuan bagi Kabupaten/Kota .
Berdasarkan analisisnya tersebut, Pattiro kemudian menawarkan beber-apa rekomendasi terkait isu pengelolaan keuangan dan aset desa. Perta-ma, pemerintah Kabupaten/Kota perlu mensinergikan penyaluran dana ke desa antara Dana Desa dan ADD, sehingga desa tidak disibukkan da-lam pengajuan anggaran yang berbeda waktu, dan seyogyanya pemerin-tah desa difasilitasi secara intensif dalam mengelola pemerinpemerin-tahan desa.
