BAB IV ANALISIS KEBIJAKAN DAN DATA
A. ANALISIS KEBIJAKAN
1. Perencanaan Dana Desa
UU 6 Tahun 2014 memberi mandat kepada desa dalam menjalankan 4 kewenangannya, yaitu pemerintahan, pembangunan, pembinaan & pemberdayaan masyarakat desa. Mandat tersebut harus diturun kan dalam bentuk RPJM Desa yang mengacu pada dokumen perencanaan Kabupaten/Kota. Rencana Kerja Pemerintah Desa (RKPDes) merupa- kan penjabaran dari RPJM Desa untuk jangka waktu 1 tahun. Dalam PP No. 43 Tahun 2014 diatur bahwa RKP Desa memuat rencana penye- lenggaraan Pemerintahan Desa, pelaksanaan pemba ngunan, pem- binaan kemasyarakatan, dan pemberdayaan masyarakat Desa. RKP Desa disusun pemerintah desa sesuai dengan informasi dari pemerin- tah daerah Kabupaten/Kota berkaitan dengan pagu indikatif Desa dan rencana kegiatan Pemerintah, pemerintah daerah provinsi, dan pemerintah daerah Kabupaten/Kota. RKP Desa mulai disusun oleh Pemerintah Desa pada bulan Juli tahun berjalsan. RKP Desa ditetap- kan dengan peraturan Desa paling lambat akhir bulan September ta-
54
Bagan 4.1
Skema Analisis Kebijakan Hubungan Pemerintah Desa dan Supradesa dalam Pengelolaan Dana Desa
Sumber: PKDOD dan Pattiro, 2016
Dana Desa Mandat Kewenangan Desa: 1. Pemerintahan 2. Pembangunan 3. Pembinaan kemasyarakatan, dan 4. Pemberdayaan.
Distribusi uang Negara untuk menjalankan mandat Desa Perencanaan pembangunan Kab/kota Koordinasi/delegasi Program Pemerintah/daerah yang berskala Desa
Input terhadap perencanaa pemb. kab/kota RPJM Desa/ RKP Desa sesuai Kewenangan Desa Perencanaan Pemdes dapat mengusulkan kebutuhan pemb. Bupati Cq Camat Evaluasi dokumen RAPBDesa Permendagri 113, psl 21 & 23 RAPB Desa
Penganggaran Pelaporan &
Pertanggung- jawaban Pelaksanaan
Bupati Cq (Camat)
menerima lap realisasi dan pertanggungjwaban Pem Desa
Pemantauan
Pemerintah melakukan pemantauan atas; pengalokasian, penyaluran, dan penggunaan Dana Desa.
1 penerbitan peraturan bupati/walikota mengenai tata cara pembagian dan penetapan besaran Dana Desa;
2 penyaluran Dana Desa dari RKUD ke rekening kas Desa; 3 penyampaian laporan realisasi; dan
4 SiLPA Dana Desa.
Evaluasi
1. penghitungan pembagian besaran Dana Desa setiap Desa oleh kabupaten/kota; dan
2. Laporan realisasi Dana Desa (PP 60, psl 26)
(Camat) dan Pemkab/kota
melakukan pembinaan dan pengawasan pengelolaan keuangan PP 43 psl 154; Permendagri 113, psl 44 UU No. 6/2014 dan UU No. 23/2014 U U 6 , p as al 2 8 PP 43, pasal 117-118 UU 6, pasal 79 (1)
UU 6, pasal 79 (6) UU 6, pasal 79 (7) PP 43, pasal 119
Koordinasi dengan Bappenas, Dagri K/L Teknis
Prioritas Penggunaan DD & pedoman umum
pelaksanaan penggunaan DD PP 60 jo 22 psl 21
Bupati/Walikota dapat
membuat pedoman teknis kegiatan sesuai dengan pedoman umum PP 22 psl 22
hun berjalan. RKP Desa menjadi dasar penetapan APB Desa.
Dalam PP No. 60 Tahun 2014 disebutkan bahwa Dana Desa digu- nakan untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan, pembangu- nan, pemberdayaan masyarakat, dan kemasyarakatan, namun yang diprioritaskan untuk membiayai pembangunan dan pemberdayaan masyarakat. Hal ini bertentangan dengan UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah yang justru menjelaskan bahwa Dana Desa dialokasikan oleh Pemerintah Pusat untuk mendanai penyeleng- garaan pemerintahan, pelaksanaan pembangunan, dan pembinaan kemasyarakatan, serta pemberdayaan masyarakat Desa berdasar- kan kewenangan dan kebutuhan Desa sesuai dengan ketentuan Un- dang-Undang mengenai Desa.
Berdasarkan PP tersebut, kemudian dibuat aturan pelaksanaanya yai- tu Peraturan Menteri Desa dan PDTT Nomor 21 Tahun 2015 (c) ten- tang Penetapan Prioritas Pembangunan Dana Desa Tahun 2016 yang menyebutkan bahwa prioritas penggunaan Dana Desa didasarkan pada prinsip-prinsip:
a. keadilan, dengan mengutamakan hak atau kepentingan seluruh warga desa tanpa membeda-bedakan;
b. kebutuhan prioritas, dengan mendahulukan yang kepentingan Desa yang lebih mendesak, lebih dibutuhkan dan berhubungan langsung dengan kepentingan sebagian besar masyarakat Desa; dan
c. tipologi desa, dengan mempertimbangkan keadaan dan kenyata- an karakteristik geograis, sosiologis, antropologis, ekonomi, dan ekologi desa yang khas, serta perubahan atau perkembangan ke- majuan desa.
Lebih lanjut, Permendesa No. 21/2015 menyebutkan bahwa peng- gunaan dana desa diprioritaskan di bidang pembangunan desa dan pemberdayaan masyarakat desa menjadi prioritas kegiatan, anggaran dan belanja desa yang disepakati dan diputuskan melalui Musyawa- rah Desa. Hasil keputusan Musyawarah Desa harus menjadi acuan bagi penyusunan RKP Desa dan APB Desa.
Pemerintah Desa menyusun perencanaan pembangunan desa sesuai dengan kewenangannya dengan mengacu pada perencanaan pemba- ngunan Kabupaten/Kota. Perencanaan Pembangunan Desa disusun secara berjangka meliputi:
a. Rencana Pembangunan Jangka Menengah Desa untuk jangka waktu 6 (enam) tahun; dan
cana Kerja Pemerintah Desa, merupakan penjabaran dari Ren- cana Pembangunan Jangka Menengah Desa untuk jangka waktu 1 (satu) tahun.
RPJM Desa dan RKP Desa ditetapkan dengan Peraturan Desa (Perdes). Perdes tentang RPJM Desa dan RKP Desa merupakan satu-satunya dokumen perencanaan di Desa. RPJM Desa dan RKP Desa merupakan pedoman dalam penyusunan APB Desa yang diatur dalam Peraturan Pemerintah. Program Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah yang berskala lokal Desa dikoordinasikan dan/atau didelegasikan pelaksa- naannya kepada Desa. Perencanaan Pembangunan Desa merupakan salah satu sumber masukan dalam perencanaan pembangunan Kabu- paten/Kota .
Pemerintah Desa dapat mengusulkan kebutuhan pembangunan desa kepada pemerintah daerah Kabupaten/Kota . Dalam hal tertentu, Pe- merintah Desa juga dapat mengusulkan kebutuhan pembangunan desa kepada Pemerintah dan pemerintah daerah provinsi. Usulan kebutuhan pembangunan desa harus mendapatkan persetujuan bu- pati/walikota. Dalam hal bupati/walikota memberikan persetujuan, usulan disampaikan oleh bupati/walikota kepada Pemerintah dan/ atau pemerintah daerah provinsi. Usulan Pemerintah Desa dihasilkan dalam musyawarah perencanaan pembangunan desa (Musrembang- des). Jika Pemerintah, pemerintah daerah provinsi, dan pemerintah daerah Kabupaten/Kota menyetujui, maka usulan tersebut dimuat dalam RKP Desa tahun berikutnya.
Terkait dengan peraturan teknis pelaksanaan UU Desa, tampak bah- wa terdapat arah pengaturan yang berbeda. Penyebabnya tidak lain karena adanya dua kementerian penyusun PP yang memiliki sudut pandang berbeda pula. Hal ini terlihat dari dua PP sebagai aturan pelaksana UU Desa. PP No. 60 Tahun 2014 jo PP No 22 Tahun 2015 disusun oleh Kementerian Keuangan. PP ini lebih mengarah pada im- plementasi asas sentralisasi hak-hak desa dalam pengelolaan keuang- an. Logika yang coba dibangun dalam peraturan ini bertumpu pada kenyataan bahwa Dana Desa merupakan anggaran transfer dari Pe- merintah Pusat, sehingga dibuatlah aturan terkait prioritas penggu- naan Dana Desa. Sedangkan PP No. 43 lebih mengarah pada desen- tralisasi fungsi-fungsi pemerintahan dan penguatan peran perangkat kecamatan.
Sementara itu dalam dokumen RAPB Desa, agak sulit untuk menelaah penggunaan Dana Desa. Hal ini karena dalam RAPB Desa, Dana Desa sudah tercampur dengan sumber-sumber pendapatan desa lainnya (ADD, dana bagi hasil dan retribusi desa, dana hibah, dana bantuan,
dan penghasilan asli desa) sebagai satu kesatuan anggaran desa. Lain halnya jika di dalam dokumen RAPB Desa disebutkan secara spesiik bahwa kegiatan tertentu bersumber dari Dana Desa.
Dari sisi perencanaan, terlihat bahwa peran pemerintah supradesa sa- ngat besar. Saking besarnya hingga mengarah pada intervensi dan kon- trol dari atas dalam pengelolaan Dana Desa. Hal ini tampak dari adan- ya pengaturan tentang prioritas penggunaan Dana Desa sebagaimana diatur dalam PP No. 60 Tahun 2014. Selain itu, pemerintah supradesa juga, melalui Permendesa No. 21/2015, telah mengunci keleluasaan pemerintah desa dalam penggunaan Dana Desa dengan menetapkan prioritas penggunaan Dana Desa. Padahal menurut mandat UU Pem- da disebutkan bahwa rekognisi dan subsidiaritas merupakan satu ke- satuan. Ada rekognisi dan subsidiaritas desa dalam pengelolaan Dana Desa. Namun, dari dua peraturan turunan tersebut terlihat intervensi pemerintah supra desa dalam pengelolaan Dana Desa.
RPJM Desa sendiri disusun dengan mempertimbangkan perencanaan pembangunan kab/kota. Dana Desa menjadi salah satu bagian dalam keuangan desa. Dalam konteks pengelolaan Dana Desa, pemerin- tah supra desa melakukan pendampingan pengelolaan dana terse- but. Pada titik inilah kiranya penting untuk mendorong peran aktif perang kat kecamatan. Perangkat kecamatan menjalankan peran fasili- tasi membangun sinergi antara RPJM Desa dengan RPJMD Kabupa- ten/Kota , dan RKPDes bersinergi dengan RKP Pemda.
Campur tangan pemerintah supra desa dalam, hal ini Pemerintah Pu- sat sebagaimana diatur dalam PP No. 60 Tahun 2014 terhadap peng- gunaan Dana Desa, cukup tinggi. Mandat UU No. 6 Tahun 2014 justru terdistorsi dengan keberadaan PP ini karena membatasi penggunaan Dana Desa dengan mengatur prioritas penggunaannya. Padahal, jika mandatnya sudah ada, seharusnya pemerintah supradesa memberi- kan kepercayaan kepada desa.
a. Penganggaran Dana Desa
Rancangan Perdes tentang APB Desa yang telah disepakati ber- sama disampaikan oleh Kepala Desa kepada Bupati/Walikota melalui camat atau sebutan lain paling lambat 3 (tiga) hari sejak disepakati untuk dievaluasi. Bupati/Walikota menetapkan hasil evaluasi Rancangan APB Desa paling lama 20 (dua puluh) hari kerja sejak diterimanya Rancangan Perdes tentang APB Desa. Dalam hal Bupati/Walikota tidak memberikan hasil evaluasi da- lam batas waktu, maka peraturan desa tersebut berlaku dengan sendirinya. Dalam hal Bupati/Walikota menyatakan hasil eva- lu asi Rancangan Perdes tentang APB Desa tidak sesuai dengan
kepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi, Kepala Desa melakukan penyempurnaan paling lama 7 (tujuh) hari kerja terhitung sejak diterimanya hasil eva- luasi. Apabila hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti oleh Kepala Desa dan Kepala Desa tetap menetapkan Rancangan Peraturan Desa tentang APBDesa menjadi Peraturan Desa, Bupati/Wa- likota membatalkan Perdes tersebut dengan Keputusan Bupati/ Walikota. Pembatalan Perdes sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBDesa tahun anggaran sebelumnya. Dalam hal pembata- lan Perdes, Kepala Desa hanya dapat melakukan pengeluaran terhadap operasional penyelenggaraan Pemerintah Desa. Kepala Desa memberhentikan pelaksanaan Peraturan Desa Paling lama 7 (tujuh) hari kerja setelah pembatalan dan selanjutnya Kepala Desa bersama BPD mencabut peraturan desa dimaksud.
Bupati/walikota dapat mendelegasikan evaluasi Rancangan Peraturan Desa tentang APBDesa kepada camat atau sebutan lain. Camat menetapkan hasil evaluasi Rancangan APBDesa pa- ling lama 20 (dua puluh) hari kerja sejak diterimanya Rancangan Peraturan Desa tentang APBDesa. Dalam hal Camat tidak mem- berikan hasil evaluasi dalam batas waktu Peraturan Desa tersebut berlaku dengan sendirinya. Dalam hal Camat menyatakan hasil evaluasi Rancangan Peraturan Desa tentang APBDesa tidak sesu- ai dengan kepentingan umum dan peraturan perundang-undang- an yang lebih tinggi, Kepala Desa melakukan penyempurnaan paling lama 7 (tujuh) hari kerja terhitung sejak diterimanya hasil evaluasi. Apabila hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti oleh Kepa- la Desa dan Kepala Desa tetap menetapkan Rancangan Peratur- an Desa tentang APBDesa menjadi Peraturan Desa, Camat me- nyampaikan usulan pembatalan Peraturan Desa kepada Bupati/ Walikota. Ketentuan lebih lanjut mengenai pendelegasian evalu- asi Rancangan Peraturan Desa tentang APBDesa kepada Camat diatur dalam Peraturan Bupati/Walikota.
Pada proses penganggaran, ketika RAPBDes selesai dibuat ber- dasarkan RPJMDes yang harus didampingi oleh kecamatan. Camat akan me-review dokumen RKPDes/RAPBDes. Sejauh mana RAPBDes ini mencerminkan RPJMDes yang sudah disesuaikan dengan perencanaan Kabupaten/Kota. Pasti ada target-target ter- tentu, mi salnya terkait pemberdayaan.
b. Pelaksanaan Dana Desa
Berdasarkan PP No. 43 Tahun 2014 dijelaskan bahwa camat atau sebutan lain melakukan tugas pembinaan dan pengawasan Desa.
Pembinaan dan pengawasan dilakukan melalui:
1. fasilitas penyusunan peraturan desa dan peraturan kepala desa; 2. fasilitasi administrasi tata Pemerintahan Desa;
3. fasilitasi pengelolaan keuangan desa dan pendayagunaan aset desa;
4. fasilitasi penerapan dan penegakan peraturan perundang-undang- an;
5. fasilitasi pelaksanaan tugas kepala desa dan perangkat desa; 6. fasilitasi pelaksanaan pemilihan kepala desa;
7. fasilitasi pelaksanaan tugas dan fungsi Badan Permusyawaratan Desa;
8. rekomendasi pengangkatan dan pemberhentian perangkat desa; 9. fasilitasi sinkronisasi perencanaan pembangunan daerah dengan
pembangunan desa;
10. fasilitasi penetapan lokasi pembangunan kawasan perdesaan; 11. fasilitasi penyelenggaraan ketenteraman dan ketertiban umum; 12. fasilitasi pelaksanaan tugas, fungsi, dan kewajiban lembaga ke-
masyarakatan;
13. fasilitasi penyusunan perencanaan pembangunan partisipatif; 14. fasilitasi kerja sama antar-desa dan kerja sama desa dengan
pihak ketiga;
15. fasilitasi penataan, pemanfaatan, dan pendayagunaan ruang desa serta penetapan dan penegasan batas Desa;
16. fasilitasi penyusunan program dan pelaksanaan pemberdayaan masyarakat desa;
17. koordinasi pendampingan desa di wilayahnya; dan
18. koordinasi pelaksanaan pembangunan kawasan perdesaan di wilayahnya.
Sedangkan dalam Permendagri No. 113 Tahun 2014 tidak men- jelaskan tentang kewenangan kecamatan, namun hanya menga- tur kewenangan provinsi dan Kabupaten/Kota kota dalam pe- nge lolaan Dana Desa. Pemerintah Provinsi wajib membina dan mengawasi pemberian dan penyaluran Dana Desa, Alokasi Dana Desa, dan Bagi hasil Pajak dan Retribusi Daerah dari Kabupaten/ Kota kepada Desa. Pemerintah Kabupaten/Kota wajib membina dan mengawasi pelaksanaan pengelolaan keuangan desa.
Ada pertentangan konten kebijakan antara PP No. 60 Tahun 2014 dengan Permendagri No. 113 Tahun 2014. PP No. 60/2014 meng- atur bahwa camat melakukan pembinaan dan pengawasan, se- dangkan Permendagri 113 Tahun 2014, justru Kabupaten/Kota yang melakukan pembinaan tersebut.
c. Pelaporan dan Pertanggungjawaban
Dalam PP No. 43 Tahun 2014, diatur bahwa selain penyampaian laporan realisasi pelaksanaan APB Desa, kepala desa juga me- nyampaikan laporan pertanggungjawaban realisasi pelaksanaan APB Desa kepada bupati/walikota setiap akhir tahun anggaran. Laporan tersebut merupakan bagian yang tidak terpisahkan dari laporan penyelenggaraan pemerintahan desa kepada bupati/ walikota melalui camat atau sebutan lain setiap akhir tahun an- ggaran. Sedangkan, dalam Permendagri No. 113 Tahun 2014 dijelaskan bahwa Kepala Desa menyampaikan laporan realisasi pelaksanaan APBDesa kepada Bupati/Walikota berupa:
1) laporan semester pertama; dan 2) laporan semester akhir tahun.
Laporan semester pertama berupa laporan realisasi APBDesa. Laporan realisasi pelaksanaan APBDesa disampaikan paling lam- bat pada akhir bulan Juli tahun berjalan. Sedangkan laporan se- mester akhir tahun disampaikan paling lambat pada akhir bulan Januari tahun berikutnya.
Dalam proses penyusunan pelaporan dan pertanggungjawaban juga terdapat pertentangan konten kebijakan antara PP No. 43 Ta- hun 2014 dengan Permendagri 113 Tahun 2014. Berdasarkan ha- sil analisis terlihat bahwa PP No. 43 Tahun 2014 mengatur peran kecamatan yang cukup dominan, mulai dari perencanaan hingga pelaporan sehingga dianggap kecamatan cukup berdaya. Keca- matan dipandang memiliki pengalaman dalam pengelolaan dana dan paling dekat dengan desa sehingga seluruh peran fasilitasi dilakukan oleh kecamatan.
Sedangkan dalam PP No. 60 Tahun 2014, peran pemantauan dan evaluasi terhadap pengelolaan Dana Desa justru menjadi peran Pemerintah Pusat. Hal ini karena pengaturan pengelolaan Dana Desa dalam PP tersebut berbasis “rezim keuangan”. Memang ter- dapat pelaporan tersendiri pada proses evaluasi ini, yaitu desa melaporkan penggunaan Dana Desa. Pencairan Dana Desa dilaku- kan secara bertahap. Setiap tahapan pencairan dana, camat akan memantau proses realisasi penggunaan Dana Desa. Pada tahapan ini pula Pemerintah Pusat meminta bantuan pemerintah Kabu- paten/Kota untuk terlibat dalam penyaluran Dana Desa secara tidak langsung langsung. Namun di lapangan, desa seringkali ke- sulitan ketika Kepala Seksi Pemerintah Desa di kecamatan tidak mempunya kapasitas yang memadai. Akibatnya, pendam pingan yang diberikan oleh perangkat kecamatan kepada pemerintah
desa tidak berjalan efektif-eisien. Sebagai contoh, pemerintah desa seringkali terpaksa harus merevisi dokumen perencanaan APB Des berkali-kali, dan hal ini memaksa mereka untuk sering bolak-balik bertandang ke kantor kecamatan.
UU desa menegaskan bahwa Dana Desa menjadi salah satu sum- ber pendapatan desa sekaligus menjadi hak dan kewajiban desa dalam mengelolanya. Artinya, pengelolaan Dana Desa menjadi bagian dari “rezim desa”. UU Desa tidak memerintahkan pem- bentukan PP yang secara khusus mengatur Dana Desa. Kehadiran PP No. 60/2014 jo PP No. 22/2015 secara khusus mengatur Dana Desa. Implikasinya, terjadi perubahan paradigma dalam pengelo- laan Dana Desa, yaitu dari “rezim desa”menjadi “rezim keuang- an”. Dana Desa menjadi seolah-olah bagian dari proyek pemerin- tah pusat yang didatangkan ke desa, bukan menjadi bagian dari hak dan kewajiban desa untuk mendorong pembangunan desa. Di sinilah kemudian semangat rekognisi dan subsidiaritas dalam pengelolaan Dana Desa terdistorsi. Sejak dari tahapan perenca- naan, PP No. 60/2014 tidak sejalan dengan UU Desa. Dana Desa disalurkan melalui APBD Kabupaten/Kota. Konsep “melalui” ini sebenarnya berarti hanya transit saja. Namun ternyata menyebab- kan penyaluran Dana Desa terjebak dan dianggap menjadi bagian dari sistem desentralisasi
d. Pemantauan dan Evaluasi
Sebagaimana diatur dalam PP No. 60 Tahun 2014, dijelaskan bah- wa pemerintah melakukan pemantauan dan evaluasi atas penga- lokasian, penyaluran, dan penggunaan Dana Desa. Pemantauan dilakukan terhadap:
1) penerbitan peraturan Bupati/Walikota mengenai tata cara pembagian dan penetapan besaran Dana Desa;
2) penyaluran Dana Desa dari RKUD ke rekening kas Desa; 3) penyampaian laporan realisasi; dan
4) SiLPA Dana Desa.
Sedangkan evaluasi dilakukan terhadap:
1) penghitungan pembagian besaran Dana Desa setiap Desa oleh kabupaten/kota; dan