1
BAB I
PENDAH ULU AN
A. LATAR BELAK ANG
Sejak tahun 2011 Suriah dilanda konflik yang berjalan berlarut-larut dan m enim bulka n banyak korban. Keadaan ini m em icu m asyarakat Suriah m engungsi dari negaranya. Berdasarkan data yang dikeluarkan oleh U nite d Nation H igh Commisioner for Refugees (U NHCR), sam pai dengan bulan Juli 2016 tercatat sebanyak 4.819.494 orang m engungsi dari Suriah selam a konflik terjadi.1 Sebagian besar pengungsi Suriah ini pergi m enuju negara -negara terdekat se perti Turki ya ng m enam pung sekitar 2,7 juta pe ngungsi, Lebanon, Irak, M e sir, Yordania, dan beberapa negara di kawasa n Afrika Utara.
Lem baga Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) yang m enangani m asalah pengungsi m enyatakan ba hwa pada tahun 2015 m ereka hanya akan m endanai 41% dari ke butuhan para pengungsi Suriah. Sem entara itu, World F ood Program me (W FP), sebuah organisasi pangan yang berada di bawah PBB m em angkas bantuan untuk pengungsi Suriah yang nilainya m encapai 1,6 juta dolar pa da tahun ya ng sam a.2 Berkurangnya donasi dari lem baga am al m em buat kehidupan para pengungsi di negara -negara tersebut sem akin sulit karena m ereka harus m em enuhi kebutuhan m ereka ha nya de ngan 14 dolar Am erika untuk satu bulan.3 Kem bali ke negara asal juga bukan m erupakan pilihan karena banyaknya tekanan dari kelom pok-kelom pok m ilita n kepa da para pem uda di S uriah untuk bergabung dengan pasuka n m iliter di bawa h pim pinan Bashar Al -Asha d. M engungsi ke Eropa m erupakan opsi yang m enja njikan bagi para pengungsi dengan harapan kehidupan m ereka akan lebih terjam in di negara -negara yang jauh lebih kuat dan stabil. Alasan inilah ya ng kem udian m endorong banya k pengungsi dari Suriah pergi m enuju Eropa untuk m endapatka n suaka.
1“Syrian Refugee Response”, http://data.unhcr.org/syrianrefugees/regional.php diakses pada 27
Juli 2016.
2
Calabresi, M assimo, “The Brief: A W ave of the W orld‟s Displace Crashes on Europe‟s Shores ”, Time M agazine, 21 September 2015, hal. 9.
3
2 Pengungsi dari Suriah dengan jum lah m encapai lebih dari 350.000 jiwa m erupakan jum lah im igran terbanyak yang m asuk ke Eropa, diikuti oleh pengungsi dari negara-negara lain, seperti Afghanistan, Irak, Kosovo, Pakista n, Nigeria, Iran, dan Ukraina.4 Pengungsi dari negara-negara selain Suriah terse but m em anfaatkan kesem patan ini se bagai peluang untuk m em asuki Eropa.
Tahun 2015 m erupa kan tahun ke tika Eropa m enerim a banyak im igran pengungsi. Kom isi Uni Eropa m engum um kan sejak 2011 lebih dari 290.000 pencari suaka m asuk ke negara -negara Uni Eropa. Jum la h pencari sua ka terus bertam bah hingga pada 2013 tercatat 403.610 pe ngungsi m asuk ke Uni Eropa. Pada akhir 2015, jum lah pencari suaka na ik pesat m enja di 1.222.9255.
Berdasarkan laporan ya ng dikeluarka n oleh United Nation H igh Commisioner for Refugee (UNHCR), le bih dari 1 juta pengungsi data ng ke Eropa m elalui jalur laut pa da tahun 2015.6 Jalur laut m erupakan ja lur yang paling berisiko bagi keselam atan para pengungsi. Kebanyakan para pengungsi berangkat dari T urki m aupun negara-negara di Afrika Utara untuk m encapai Eropa m elalui jalur tersebut. Pada tahun 2014, sebanyak 3.279 pe ngungsi m eninggal di Laut M editerania da lam upayanya m enuju Eropa. Jum la h ini m enga lam i peningkatan pada tahun 2015, yakni tercatat sebanyak 3.771 pe ngungsi m eninggal pada jalur yang sam a.7 Bulan A pril 2015 m erupakan bulan dengan jum lah kem atian tertinggi yang terjadi di Laut M editerania, yakni jum lah kem atian m encapai 1.250 jiwa8. Para pengungsi yang se lam at berlabuh di Yunani dan Ita lia kem udian m enuju negara-negara tujuan utam a m ereka di Eropa Barat seperti Jerm an dan Swedia.9
4
“M igrant Crisis: M igration to Europe Explained in Seven Charts”,
http://www.bbc.com/news/world -europe-34131 911, 4 M aret 2016, diakses pada 20 Juli 2016.
5
Aryn Baker, “W hy African Are Still Risking Their Lives to M igrate to Europe”, Time M agazine, 18 Januari 2016, hlm. 10.
6
“Refugee/M igrants Emergency Responds”, http://data.unhcr.org/mediterranean/regional.php, diakses pada 11 Agustus 2016.
7
International Organization for M igration, “IOM Counts 3,711 M igrant Fatalities in M editeranian in 2015”,https://www.iom.int/news/iom -counts-37 71-m igrant-fatalities-mediterranean-2015, diakses pada 23 Agustus 2015.
8
Ibid.
9
3 Besarnya gelom bang pengungsi ya ng da tang ke U ni Eropa diikuti de ngan besarnya jum la h korban jiwa yang m uncul akiba t proses di dalam nya m em icu para pem im pin negara-negara Uni Eropa untuk m em bahas m asala h ini secara khusus. Sebaga i kawa san tujuan utam a para pengungsi dan pencari suaka, U ni Eropa m em iliki regulasi terse ndiri untuk m enangani m asalah pengungsi dan pencari suaka yang dia tur dalam The Treaty on the Functioning of the E uropean Union (TFE U). Pada artikel 78 TFEU disebutkan bahwa Uni Eropa harus m engeluarkan kebijakan bersam a terkait para pe ncari suaka, pem berian subsidi, dan perlindunga n sem entara untuk orang -orang yang m em butuhkan perlindungan internasional.10 Selain itu, penanganan m asalah pengungsi da n pencari suaka di Uni Eropa juga diatur dalam Dublin Regulation. Secara garis besar, Dublin Regulation m engatur kriteria dan m ekanism e ba gi negara -negara anggota U ni Eropa agar dapat bertanggung jawab dalam m em berikan dan m em eriksa aplikasi bagi para pengungsi yang m em butuhkan perlindunga n interna siona l untuk m em berikan perlindunga n dan penam punga n. Dalam m erespons m asalah pengungsi dan pencari sua ka di kawasan U ni Eropa, pem erintah Jerm an di bawah Kanselir Angela M erkel m engeluarkan rangkaian kebijakan yang populer disebut Open-Door P olicy. Salah satu kebijakan yang m enja di m agnet bagi para pengungsi ialah a danya program percepatan pem rosesa n sta tus suaka/the act of aceleration of asy lum procedure s.11 Terkait hal tersebut, Jerm an m enjadi salah satu negara utam a tujuan para pencari suaka.
Banyak alasan yang m endasari m engapa Jerm an m enjadi negara tujuan utam a para pengungsi dan pencari suaka, di antaranya : (1) Jerm an m em berikan kuota paling banyak bagi para pengungsi daripada negara -negara lain di Uni Eropa.12 (2) Jerm an m em berikan tunjangan paling besar kepa da para pengungsi daripada
10
Directorate-General fo r Internal Po licies. Policy Department: Citizens‟ Rights and
Constitutional Affairs, “Reception of Female Refugees and Asylum Seekers in the EU: Case Study Germany”. pdf. European Parliament, 2016, hal 11.
11
Library of Congress, “Germany: Parliament Adopts Legislative Package on Asylum and Refugees”, http://www.loc.gov/law/foreign -news/article/germany-parliament-adopts-legislative-package-on-asylum-an d-re fugees/, diakses pada 11 Agustus 2016.
12
“M igrant Crisis: M igration to Europe Explained in Seven Charts”, 4 M aret 2016, http://www.bbc.com/news/world -europe-34131 911, diakses pada 20 Juli 2016
4 negara-negara Uni Eropa lainnya. Tunjangan yang diberikan m encapai 390 euro per bulan serta disedikan fasilita s la innya seperti a kses keseha tan, kam p pengungsi, dan m asa tinggal ya ng m encapai 3 –5 bula n.13 (3) Pernyataan Kanselir Jerm an, Angela M erkel, terka it pe ngungsi dan pencari suaka dari Suriah bahwa M erkel berjanji akan m em berikan perlindungan ekstra ke pada pengungsi tersebut serta tidak akan m engem balikan para pencari suaka yang sua kanya ditolak ke jalur m asuk m ereka di U ni Eropa.14 Hal ini kem udian diikuti denga n m asuknya 1,1 juta pengungsi dan pencari sua ka ke Jerm an pada tahun 2015.15
Nam un, seiring berja lannya waktu, jum lah pencari suaka yang data ng ke Jerm an terus bertam bah. Di satu sisi, e hum anitariannya m engenai . Akan tetapi, , dan penolakan. Kritik dan penolakan terhada p kebijakan terse but ba nyak disuaraka n ole h partai oposisi, Alternative fur Deutschland (AfD) beserta kelom pok m asyarakat yang m enam akan dirinya Patriotische Europäe r gegen die Islam isie rung des Abendlandes (PEGID A).
M enurut AfD dan PEGIDA, kebijakan M erkel tersebut m em ancing arus m igrasi pengungsi ya ng lebih besar dan akan m em bahayaka n m asyarakat Jerm an. Ditakutka n besarnya jum la h pengungsi yang m asuk serta latar belakang m ereka akan m engancam identita s Jerm an secara keseluruhan. Berbagai sisi kehidupa n, seperti sosial, ekonom i, da n utam anya keam anan akan terkena dam pak banya knya pengungsi (existential threat).
M enghentikan a tau m engubah kebijakan M erkel bukanlah hal yang m udah bagi AfD dan P EGIDA. Ha l ini dise babkan kuatnya posisi M erkel serta besarnya dukungan terha dap M erkel, baik dari m asyarakat m aupun se cara politik. Hal ini m enjadi sem akin sulit, m elihat AfD hanyalah partai oposisi yang rela tif kecil serta PEGIDA yang belum lam a terbentuk. M aka dari itu, AfD dan PEGIDA
13
Buchanan, Elsa, “M igrant Crisis: W hich European Country Offers the M ost Help to
Refugees?”, dalam http://www.ibtimes.co.uk/migrant -crisis-which-european-country-offers-m ost-help-refu gees-1523852, diakses pada 20 Juli 2016.
14
“Aid to Refugee: How Do European Countries Co mpare?”,
http://www.euractiv.com/section /justice home affairs/news/aidto refugeeshowdo european -countries-compa re/, diakses pada 21 juli 2016.
14
Time M agazine, 21 September 2015, hal. 32.
15
5 m elakukan upaya sekuritisasi kebijakan penanganan pengungsi agar dapat m em engaruhi kebijakan tersebut.
B. RUM USAN M AS ALAH
Skripsi ini akan m em bahas upaya sekuritisasi yang dilakuka n ole h kelom pok oposisi terhadap kebijakan penanganan pengungsi yang dikeluarkan oleh pem erintah Jerm an pada tahun 2015–2016. Berkenaan dengan hal tersebut, penulis m engajukan rum usan m asalah se bagai berikut: Bagaim ana AfD dan PEGIDA m elakukan sekuritisasi isu pengungsi dan pe ncari suaka di Jerm an?
C. LANDASAN K O NSEPTUAL
C.1. K onstruktivisme
Penelitia n ini aka n m enggunakan perspe ktif konstruktivism e sebaga i pisau analisis dalam upaya m engka ji perila ku AfD dan PEGIDA da lam m em berikan kritik ata s kebijaka n pena nganan pengungsi yang dikeluarka n oleh pem erintah Jerm anPendekatan konstruktivism e m uncul pada de kade 1980 -an di Am erika Serikat dan pertam a kali digunakan oleh Nicholas O nuf untuk m engana lisis fenom ena dalam hubungan interna sional. Onuf berangkat dari argum en bahwa “manusia senantiasa mengonstruksi atau membentuk realitas sosial, bahkan dirinya sendiri”.16
Konstruktivism e juga m enjelaska n bahwa dalam m em buat suatu ke putusan, aktor yang m enjadi pem buat keputusan tida k hanya akan m em pertim bangkan aspe k m aterial (seperti m iliter) yang terkait di dalam nya seperti yang dipercaya ole h kaum realis. Pengam bilan keputusan itu juga dapat dilakukan tidak hanya dengan m endasarkan pada kebutuha n rasional ekonom i seperti kaum liberalis, teta pi juga dipengaruhi oleh pem bentukan ide dan wacana yang berlaku secara um um yang berfokus pada konstruksi sosial dan rasiona l, baik secara form al m aupun inform al.17Konse p kunci dalam perspektif konstruktivism e ialah identitas da n norm a. Identita s secara garis besar terbagi
16
Rosyidin, M ohammad, The Power of Ideas: Konstruktivisme dalam Studi Hubungan Internasional, Tiara W acana, Yogyakarta, 2015 , hal. 1.
17
Hurd, Ian, “Constructivism”, dalam C. Reus-Smith dan D. Snidal (eds), The Oxford Handbook of International Relations, Oxford University P ress, New York, 2008, hal. 299.
6 dalam dua definisi, yaitu identitas personal dan identitas sosial. Identitas personal m enentukan ke sadaran subjektif aktor m engenai siapa dirinya. Dalam konteks ilm u hubunga n internasional, identitas tersebut bisa m erujuk pada aktor negara. Sem entara itu, identitas sosial m erupakan kesadaran aktor m engenai siapa dirinya dalam hubungannya denga n perse psi aktor la in.18 Peran dan hubungan kolektif antarnegara ataupun antaraktor hubungan internasional lainnya m enja di penting dalam pendekatan konstruktivism e.
Sem entara itu, norm a m enjadi konsep pe nting dalam m em akai pendekatan konstruktivism e sebagai pisau ana lisis fenom ena hubungan internasional. N orm a m em iliki peran penting, yakni bersam a adat, budaya, dan prose s pem belajaran sosial lainnya dapa t m engubah perilaku aktor.19 Pendekatan konstruktivism e, yang percaya bahwa negara adalah entitas sosia l, m engatakan bahwa norm a berfungsi sebagai legitim asi kepanta san tindakan negara, tida k selalu m enja dikan norm a tersebut se bagai dasar m utlak dalam m elayani kepentingan negara.
Norma sebagai “logika kepantasan” memiliki tahapannya sendiri, yaitu kem unculan, pe nyebarluasan, dan interna lisasi. Pada awalnya, norm a akan sa ngat erat kaitannya dengan individu atau aktor, lalu norm a yang dipercayai tersebut akan disebarluaskan seba gai sebuah wacana publik dan akhirnya ne gara m elem bagakan norm a, tidak lagi m em pertanyaka n legitim asi norm a terse but. Saat norm a sudah terlem ba ga, ia m em iliki kekuata n untuk m enentukan tindakan ne gara dan m em berikan pilihan strategi negara dalam m enentukan tindakannya. Pada dasarnya, dalam upaya m enjelaska n hubungan antara ne gara dan norm a akan didapa t sebuah perilaku ketika ne gara akan berusaha m enyelaraskan perubahan pola perila kunya agar sejalan dengan aturan yang ada serta m erekonstruksi aturan yang ada agar dapat m elegitim asi perilakunya tersebut. Pelem bagaan norm a ini bisa terjadi dalam konteks dom estik m aupun internasiona l.
Identitas dan norm a sebaga i kunci dala m m enje laskan pendekatan konstruktivis bisa dipisahka n karena kedua nya berada dalam level yang berbe da. Identitas ada dalam level unit a tau age n, sedangkan norm a ada dalam level
18
Ibid, hal. 65.
19
Tsai, Yu-tai, “The Emergence of Human Security: A Constructivist View”, International Journal of Peace Studies, Vol. 14, No. 2, 2009, hal. 21.
7 struktur. Nam un, bukan berarti kedua nya terpisah sam a sekali, justu sangat era t kaitannya se perti keterkaitan antara agen dan struktur dalam te ori struktura l. Keduanya, identitas dan norm a, dapat m enjadi variabe l independen da lam m enjelaskan tindakan negara atau a ktor yang terlibat. Dalam kaitannya de ngan pem buatan kebijakan pem erin tah Jerm an terkait penanganan pengungsi serta kritik yang m uncul atas kebijakan terse but, ke duanya dapat dijela skan m elalui perspektif konstruktivism e dengan acuan identita s dan norm a dari m asing -m asing aktor.
C.2. Sekuritisasi
Berkaitan denga n isu yang diangkat dalam penelitian ini, penulis juga akan m enggunaka n konse p se kuritisa si yang dikem bangkan oleh Ole W avier, Buzan, dan Jaap den W ilde (Cope nhagen School) pada ta hun 1998.20 Konse p sekuritisasi ini m em perluas cakupan isu keam anan dari isu m iliter m en jadi isu yang lebih berkem bang seperti lingkungan, sosial, ekonom i, dan politik.21
Konsep sekuritisasi dapat m enjadi ala t untuk m em aham i perubahan se buah isu m enjadi isu keam anan. Copenhagen School m enila i bahwa dalam sekuritisasi, sebuah isu harus dikonstruksikan sebagai sebua h ancam an m ela lui tindak tutur (speech act). Secara sederhana, dalam konsep sekuritisasi, ancam an yang ada dianggap bersifat subjektif karena dibangun secara sosial sebagai se buah ancam an.
Dalam m enganalisis proses sekuritisasi, terd apat tiga unit ana lisis yang m engonstruksi proses tindak tutur (speech act), yaitu referent object, securitizing actor,dan functional actor.22 Referent object diartikan seba gai sesua tu yang keberadaannya terancam dan perlu dilakukan sua tu tindakan da lam r angka m enghadapi ancam an terse but (bertahan diri). Sem entara itu, securitizing actor
20
Nyman, J., “Securitization Theory”, dalam L.J. Shepherd (ed), Critical Approaches to Security: An Introduction to Theories and Methods, Routledge, London, 2013, hal. 51.
21
van M unster, Rens, “Securitization”, http://www.oxfordb ibliog raphies.com/view/documen t/obo -9780199743292 /obo-978019974 3292-00 91.xml, diakses pada 28 Juli 2016.
22
Buzan, B., O. W eaver, dan J. de W ilde, Security: A New Framework for Analysis, Lynne-Rienner, London, 1998, hal. 36
8 didefinisikan sebagai aktor yang m engangkat isu/m enyatakan bahwa refe rent object dalam keadaan terancam . Sem entara itu, functional actor diartikan sebagai aktor yang m em punyai pengaruh signifikan da n m em berikan dinam ika pada isu keam anan tanpa m enjadi refe rent object m aupun securitizing actor. Aktor ini m em punyai pengaruh yang signifikan terhadap suatu isu keam anan tertentu.
Ada batas krusial antara upaya sekuritisasi (securitizing m ove) dan sekuritisasi yang berhasil (successful securitization). Buzan mengatakan, “A discourse that takes the form of prese nting some thing as an existential threat to a referent object does not by itself create securitization - this is a securitizing m ove, but the issue is securitized only if and when the audience accepts it as such”.23 Dari penjelasan tersebut dapat disim pulkan ba hwa securitizing m ove m erupakan la ngkah awa l dari sekuritisa si. U paya sekuritisasi yang dila kuka n oleh aktor se kuritis a si dapat dikata kan berhasil apabila isu/ancam an yang diangkat dapa t diterim a oleh audiens.
Adanya penerim aan ole h audiens akan berlanjut m enjadi suatu keberhasilan dari sekuritisasi se telah m em enuhi tiga tahapan, yaitu: (1) adanya ancam an terhadap eksistensi subjek/existential thre ats, (2) adanya tindakan penanganan darurat/emergency action, (3) adanya pengaruh atau perubahan pada hubungan interunit ya ng terjadi di luar aturan yang berlaku/effec t on interunit relations by breaking the rules.24 Konsep terse but akan digunakan untuk m enentukan sia pa aktor yang m elakukan sekuritisasi, isu apa yang diangkat, apa hasil dari proses tersebut, serta dalam keadaan bagaim ana sekuritisi dila kukan.25
Berdasarkan konsep tersebut, secara singkat sekuritisasi terjadi saat securitizing actor m elakukan tindak tutur/speech act m enya takan adanya ancam an terhadap eksistensi dari referent object kepada audiens. Rangkaia n tindakan tersebut dikategorikan sebagai securitizing move. Saat audiens m enerim a/setuju dengan pernya taan dari securitizing actor yang kem udian m enuntut adanya
23 Ibid, hal. 25. 24 Ibid, hal. 26. 25 Ibid, hal. 32.
9 emergency action dan perubahan ke lem bagaan untuk m enanganani isu tersebut, saat itulah prose s sekuritisasi dinya takan berhasil.
Dalam kaitannya terhadap ke bija kan pena nganan pengungsi da n pencari su aka di Jerm an, banyaknya jum lah im igran yang m asuk dianggap m enjadi se buah ancam an tersendiri bagi Jerm an. Isu ekonom i dan sosia l yang m uncul akibat kebija kan tersebut diangka t se dem ikian rupa sehingga m enjadi isu yang tidak bisa diabaikan oleh pem erintah dan perlu m endapa tkan penanga nan yang terkait kebija kannya.
ARG UM EN UTA M AAfD dan PEGIDA m elakukan upaya sekuritisasi
kebija kan pengungsi denga n m engkonstruksi identitas pe ngungsi m enjadi ancam an m elalui tindak tutur (speech ac t) berupa aksi m assa, m enge luarkan berbagai argum en m engenai ancam an, serta m enawarkan kebijakan alternatif. Aksi m assa dilakukan rutin oleh PEGIDA dalam be ntuk dem onstrasi m enentang pengungsi. Sem entara itu AfD lebih sering m em buat argum en m engenai ancam an m elalui kom entar di m edia de ngan m em perlihatkan pengungsi sebagai a ncam an dari sudut pandang agam a, ekonom i, dan stabilita s keam anan Jerm an. Alternatif kebija kan juga diusulka n ole h AfD dan PEGID A untuk m em perkuat gam baran atas ketida ksem purnaa n kebijakan yang dikeluarkan pem erinta h.
D. M ETO DE PENELITIAN
Perm asalahan yang dite liti dalam skripsi ini ialah peruba han kebijakan pem berian suaka oleh pem erintah Jerm an kepa da pengungsi pa da m asa pem erintahan Ange la M erkel pada tahun 2015 –2016. Da lam m engkaji isu ini, penulis m engguna kan m etode penelitia n kua lita tif, yakni da ta yang dikum pulkan berasal dari buku, jurnal, m edia cetak, serta sum ber -sum ber online seperti artikel dan berita yang berkaitan denga n m asalah ter sebut. Da ta yang didapat kem udian digunakan sebaga i landa san inform asi dalam penulisan skripsi.
E. JANG K AUAN PENELIT IAN
Penelitia n ini m em punyai ja ngkaua n waktu pada tahun 2015 sam pai 2016 ketika gelom bang pengungsi yang m em asuki Uni Eropa, terutam a Jerm an
10 m engalam i jum lah peningkatan yang cukup signifikan pada m asa pem erintahan Angela M erkel. Proses kebijakan ini m asih berlanjut dan pe nulis m em pertim bangkan data bahwa pengungsi yang m asuk ke Jerm an da n sudah berada dalam proses m endapatkan suaka ada lah pengu ngsi yang m asuk pada tahun 2015 dan awal 2016 serta telah m enjala ni proses integrasi sosial da n m asa penila ian yang rata-rata m em akan waktu antara 5–6 bula n. M engacu pada dinam ika yang terjadi selam a proses integrasi dan guna m elihat efek yang ditim bulkan, penulis m em berikan ba tasan ja ngkaua n penelitian pada Septem ber 2016.
BAB II
PENANG AN AN PENG UN GSI DI JERM AN
Kebijaka n yang dikeluarkan ole h pem erintah Jerm an tidak le pas dari latar belakang historis Jerm an da n sikap ne gara -negara Uni Eropa terha dap pengungsi.
