i
LAPORAN AKHIR PENELITIAN
RISET EVALUATIF
IMPLEMENTASI JAMINAN PERSALINAN
Penyusun Laporan Tety Rachmawati dkk
KEMENTERIAN KESEHATAN RI
BADAN PENELITIAN DAN PENGEMBANGAN KESEHATAN
PUSAT HUMANIORA, KEBIJAKAN KESEHATAN DAN PEMBERDAYAAN MASYARAKAT Jl. Indrapura 17 Surabaya 60176
Telp. 031-3528748/ Faks. 031-3528749
iii
ix
KATA PENGANTAR
Dengan memanjatkan Syukur Alhamdulillah atas selesainya laporan penelitian ini. Kami seluruh Tim Peneliti “Riset Evaluatif Implementasi Jaminan Persalinan” menyadari bahwa hasil penelitian ini jauh dari sempurna, masih diperlukan masukkan untuk sempurnanya hasil penelitian ini.
Laporan ini, memuat uraian analisis implementasi Jaminan Persalinan sehingga diharapkan diperoleh gambaran pelaksanaan kebijakan Jampersal di daerah, akseptabilitas Dinas Kesehatan, Provider (RS dan Puskesmas), masyarakat sebagai sasaran dan TOMA, TOGA dan lintas sektor terhadap kebijakan Jampersal, ketersediaan dan akses terdapapt sarana dan prasarana serta SDM dalam mendukung Jampersal serta utilisasi Jampersal dalam pelayanan kesehatan ibu dan bayi baru lahir. Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi masukkan dan pertimbangan pemangku kebijakan untuk mengambil keputusan kebijakan Jampersal. Dari penelitian di 14 Kabupaten/Kota ditemukan variasi implementasi Jampersal dan akseptabilitas pemangku kebijakan di tingkat kabupaten/kota, provider pelayanan kesehatan dan sasaran Jampersal yang diharapkan dapat memberikan wacana ke depan kebijakan Jampersal.
Kami menyampaikan terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya kepada semua pihak yang telah memberikan kontribusi dalam penyusunan laporan ini. Saran serta kritik membangun sangat kami harapkan untuk penyempurnaan dan perbaikan di masa mendatang. Akhir kata, semoga hasil penelitian ini dapat bermanfaat bagi pengelola program baik di Dinas Kesehatan maupun Depkes RI sehingga bermanfaat dalam rangka perencanaan dan pengambilan kebijakan selanjutnya untuk peningkatan pelayanan Jampersal dalam rangka menurunkan angka kematian ibu dan bayi di Indonesia dalam mewujudkan target MDGs.
Surabaya, Desember 2012
xi
RINGKASAN EKSEKUTIF
RISET EVALUATIF IMPLEMENTASI JAMINAN PERSALINAN DI 14 KABUPATEN DI 7 (TUJUH) PROVINSI TAHUN 2012
Jaminan Persalinan (jampersal) merupakan Program Jaminan Persalinan untuk menekan angka kematian ibu bersalin. Program Jampersal dipergunakan untuk menanggung seluruh biaya persalinan mulai dari sebelum, saat, hingga setelah persalinan bagi ibu yang tengah hamil mulai 2011. Diharapkan dengan diluncurkannya Jampersal, angka kematian ibu (AKI) dan juga angka kematian bayi (AKB) akan menurun sehingga bisa mencapai target MDGs pada tahun 2015. Penelitian ini dimaksudkan untuk melakukan evaluasi program Jampersal dalam upaya mencapai target MDGS.
Tujuan umum penelitian adalah menganalisis Implementasi Jaminan Persalinan. Sedangkan tujuan khususnya adalah 1) Menganalisis kebijakan Jaminan Persalinan di daerah, 2) Menganalisis akseptabilitas kabupaten/kota terhadap program Jaminan Persalinan, 3) Menganalisis akseptabilitas provider(pemerintah dan swasta) dalam pelayanan Kesehatan Ibu (hamil,bersalin, nifas, dan KB pasca persalinan) dan bayi baru lahir terhadap program Jaminan Persalinan, 4) Menganalisis ketersediaan (availability), akses (accessibility) terhadap sarana dan prasarana, SDM terhadap program Jaminan Persalinan, 5) Menganalisis utilitas Pelayanan Kesehatan Ibu (hamil,bersalin, nifas, dan KB pasca persalinan) dan Bayi baru lahir oleh provider (pemerintah dan swasta) yang disediakan oleh program Jaminan Persalinan, 6 ) Menganalisis akseptabilitas sasaran dalam pelayanan kesehatan Ibu(hamil,bersalin, nifas, dan KB pasca persalinan) dan bayi baru terhadap program Jaminan Persalinan, 7) Menganalisa pemberdayaan masyarakat dalam meningkatkan cakupan pelayanan kesehatan Ibu (hamil,bersalin, nifas, dan KB pasca persalinan) dan bayi baru lahir terhadap program Jaminan Persalinan dan 8) Menganalisa akseptabilitas Toma, Toga, Lintas sektor, LSM dan organisasi stakeholder lainnya dalam meningkatkan pelayanan Jaminan Persalinan.
xii
Penelitian ini dilakukan pada bulan Maret – Desember 2012. Disain penelitian adalah cross sectional dengan jenis penelitian adalah gabungan penelitian kualitatif dan kuantitatif. Responden penelitian adalah 1) Pengguna program Jampersal yaitu ibu hamil, ibu nifas (setelah 42 hari melahirkan) dan ibu yang sudah melahirkan (mempunyai bayi maksimal umur 6 bulan) selama periode 6 bulan terakhir yaitu Oktober 2011-April 2012. Besar sampel adalah 70 orang untuk masing-masing Puskesmas, berdasarkan perhitungan simple random sampling. Sehingga jumlah sampel adalah 140 untuk dua puskesmas di masing-masing Kabupaten/Kota. Cara pengambilan sampel adalah dengan mengidentifikasi Ibu hamil, ibu nifas (setelah 42 hari melahirkan) dan ibu yang sudah melahirkan (mempunyai bayi maksimal umur 6 bulan) selama periode 6 bulan terakhir yaitu Oktober 2011 - April 2012 di seluruh desa wilayah kerja Puskesmas. Dari sampel tersebut dibuat daftar/list, kemudian diambil 70 responden secara proportional random to size (acak dan proporsional) sesuai dengan jumlah Ibu hamil, ibu nifas (setelah 42 hari melahirkan) dan ibu yang sudah melahirkan (mempunyai bayi maksimal umur 6 bulan) di masing-masing desa wilayah kerja Puskesmas, 2) Tokoh masyarakat :TOMA&TOGA, Kepala desa/lurah & aparat desa, dan kader Posyandu, 3) Responden sebagai pelaksana program Jampersal yaitu a) Fasilitas Kesehatan tingkat pertama/dasar (Puskesmas) yaitu Kepala Puskesmas, Bidan Koordinator, Pengelola Jampersal dan Bidan desa, b) Fasilitas kesehatan tingkat lanjutan (Rumah Sakit) yaitu : dr. Obsgyn, Direktur / Wadir Pelayanan RS, Pengelola Jampersal RS, verifikator independen dan bidan Kepala Ruangan, 4) Responden sebagai pemegang kebijakan di tingkat kabupaten yaitu Kepala Dinas Kesehatan, pengelola Jampersal Dinas Kesehatan, verifikator Dinas Kesehatan dan kepala bidang Kesehatan Keluarga Dinas Kesehatan. Pengumpulan data dengan wawancara dan FGD dengan menggunakan kuesioner terstruktur, pedoman wawancara, cek list dan data sekunder. Wawancara mendalam dilakukan pada seluruh responden di Dinas Kesehatan, Rumah Sakit dan Puskesmas dan FGD dilakukan pada bidan Puskesmas dan Toma. Sedangkan untuk sasaran dan bidan dilakukan wawancara
xiii
dengan menggunakan kuesioner tersruktur. Analisis data kualitatif dan kuantitatif secara deskriptif untuk menggambarkan implementasi Jampersal.
Hasil penelitian menunjukkan Kebijakan Jaminan Persalinan di Kabupaten/Kota dapat didapatkan sebagai berikut :
1. Kebijakan Jampersal ditindaklanjuti dengan menerbitkan Peraturan Bupati atau Peraturan walikota. Di beberapa kabupaten/kota belum menerbitkan kebijakan lokal. Kab. Natuna tidak memanfaatkan Jampersal.
2. Di Kabupaten/Kota Pemerintah daerah memberikan dukungan terhadap Jampersal walaupun belum optimal. Muatan politik mempengaruhi dukungan Pemerintah daerah terhadap Jampersal antara lain dalam bentuk sosialisasi, penyediaan sarana. Dukungan pembiayaan belum banyak terlihat, bahkan dengan adanya Jampersal Jamkesda di beberapa daerah dialihkan menjadi Jampersal. Jampersal juga dapat menjadi sumber pendapatan daerah.
3. Penerimaan Provider terhadap kebijakan jampersal :
a. Secara umum provider (bidan, SPOG) mendukung terhadap kebijakan jampersal, hanya perlu difokuskan pada masyarakat miskin, dibatasi pada jumlah anak.
b. Sosialisasi menjadi kendala untuk pelaksanaan Jampersal. Keterbatasan /tidak adanya dana sosialisasi menyebabkan sosialisasi Jampersal kurang fokus karena diikutkan dengan kegiatan lain. Materi sosialisasi masih lebih kearah pertanggungjawaban administrasi, kurang pada substansi. c. Jenis paket pelayanan Jampersal di tingkat layanan dasar cukup baik
diterima bidan. Hal khusus yang menjadi masukkan :
• Pelayanan ANC bidan mengharapkan bisa lebih dari 4 kali.
• Pelayanan rujukan khususnya di Daerah yang akses jauh dari pelayanan rujukan diharapkan bidan yang telah mempunyai kompetensi khusus dapat melakukan pelayanan rujukan tertentu misalnya manual plasenta, penanganan perdarahan sebelum melakukan rujukan.
xiv
• Lama persalinan normal di beberapa daerah lebih dari satu hari.
• Pelayanan KB perlu lebih ditegaskan lagi, ada daerah yang menerapkan pengisian inform consent untuk menggunakan KB Jangka panjang seperti IUD pada pengguna Jampersal.
d. Kepesertaan/pengguna Jampersal adalah ibu hamil, ibu bersalin, ibu nifas sampai 42 hari dan neonatal (0-28 hari) yang mempunyai salah satu persyaratan seperti KTP, KTP suami, surat keterangan domisili, kartu keluarga, surat ijin mengemudi, kartu mahasiswa/pelajar dan paspor. Portabilitas pelayanan dapat berjalan baik.
e. Di tingkat layanan dasar besaran Klaim menurut juknis 2012 secara umum sudah cukup, hanya Kota seperti Balikpapan dimana tingkat ekonomi tinggi besaran tersebut dianggap masih terlalu rendah.Untuk daerah kepulauan besaran klaim tidak masalah tapi biaya transport yang menjadi kendala karena bisa jauh lebih besar dari klaim Jampersal. f. Di rumah sakit tarif INA-CBG’s terutama untuk RS Tipe C besarannya
dianggap terlalu kecil, sehingga beberapa RS terpaksa menarik tambahan biaya untuk obat, habis pakai dsb.
g. Mekanisme klaim awalnya menjadi kendala karena terlalu lama, hal ini disebabkan persyaratan dianggap membebani, tapi juknis tahun 2012 sudah lebih sederhana. Kendala juga dengan terbatasnya tenaga verifikator sehingga berkas klaim menumpuk di verifikator.
h. Pencairan dana untuk BPS pada umumnya cukup lancar. Masalah terjadi untuk pencairan untuk provider di puskesmas karena melalui mekanisme keuangan daerah sehingga bervariasi setiap daerah. Di beberapa daerah kesulitan dalam pencairan.
4. Ketersediaan puskesmas di setiap kecamatan di lokasi penelitian terpenuhi ada beberapa hal perlu diperhatikan :
a. Di kepulauan perlu lebih banyak sarana pelayanan, satu desa dapat terdiri beberapa pulau. Jumlah Bidan pada umumnya mencukupi kecuali
xv
di kepulauan Aru jumlah bidan sangat kurang, dan distribusi bidan belum merata dan tidak semua bidan desa tinggal diwilayah kerjanya.
b. Jumlah bidan BPS yang PKS dengan Dinas Kesehatan masih sangat terbatas, hal ini disebabkan tidak semua bidan puskesmas/desa dapat melakukan PKS disebabkan antara lain :
o Belum semua dinas kesehatan membuka kesempatan pada bidan puskesmas/BPS untuk melakukan PKS secara terbuka.
o Keterbatasan tenaga bidan karena ada batasan kompetensi, misalnya di kota Ambon, Kota Kendari bidan yang ada kebanyakan masih lulusan D1.
o Persyaratan pengurusan ijin praktek bidan yang menyebabkan bidan tidak dapat segera mendapatkan Ijin praktek dengan adanya persyaratan dari organisasi Profesi misalnya APN, harus aktif dan telah magang pada organisasi Profesi dalam waktu tertentu.
o Belum tersosialisasinya program Jampersal dengan baik.
c. Puskesmas non perawatan tidak mempunyai sarana rawat inap untuk menolong persalinan, di beberapa lokasi kepala Dinas membuat kebijakan untuk menyediakan satu ruangan untuk rawat inap untuk persalinan. Sarana Puskesmas rawat inap dan Poned masih terbatas. d. Belum semua rumah sakit pemerintah di kabupaten melakukan PKS
dengan Dinas Kesehatan. Terutama di daerah kepulauan sarana, prasarana dan SDM rumah sakit sangat terbatas, bahkan tidak ada SPOG tetap.
5. Pemanfaatan layanan Jampersal :
a. Dari data sasaran Ibu Nifas ”Continum of care” perlu peningkatan pelayanan konseling pada sasaran agar terjadi kesinambungan dalam pemanfaatan paket pelayanan Jampersal mulai dari ANC sampai dengan KB paska nifas.
b. Sasaran yang memanfaatkan Jampersal pada pelayanan persalinan pada umumnya (95,3%) sudah di fasilitas kesehatan. Sisanya masih di
xvi
tenaga kesehatan tapi non fasilitas kesehatan yang terjadi di kabupaten yang tergolong daerah sulit secara akses, dan juga ketersediaan tenaga kesehatannya terbatas. Hal ini misalnya terjadi di Kabupaten Kepulauan Aru, Kabupaten Wakatobi dan Kabupaten Paser. c. Cenderung terjadi peningkatan rujukan persalinan per vaginam dengan
komplikasi dan tanpa komplikasi di rumah sakit pemerintah tempat rujukan Jampersal pada 2 (dua) tahun terakhir yaitu tahun 2011-2012 dibanding tahun sebelumnya.
d. Peningkatan kasus Sectio caesaria juga cukup tinggi di rumah sakit pemerintah rujukan Jampersal pada tahun 2011-2012 dibanding tahun sebelumnya.
6. Dari data sasaran didapatkan :
a. Terjadi pergeseran bagi pemanfaatan pembiayaan Jaminan kesehatan lain (Jamkesmas, Jamkesda, Askes dan Jamsostek) ke pembiayaan Jampersal (95%), sehingga sasaran Jampersal untuk yang belum mempunyai Jaminan kesehatan kurang sesuai.
b. Masyarakat yang tidak memanfaatkan Jampersal 66,7% karena belum tersosialisasi Jampersal.
c. Terdapat biaya tambahan yang dikenakan pada masyarakat yang memanfaatkan pelayanan Jampersal
7. Pemberdayaan masyarakat sangat diperlukan dalam upaya mendukung pelaksanaan kebijakan Jaminan Persalinan. Selain pemberdayaan dari masyarakat langsung melalui kader kesehatan, juga terdapat pembiayaan kesehatan melalui PNPM GSC yang merupakan program kementerian Dalam Negeri.
8. Pelaksanaan Jampersal didukung oleh Toma, Toga, Lintas sektor, LSM dan organisasi stakeholder lainnya karena dapat meningkatkan pelayanan oleh tenaga kesehatan. Dari penelitian disimpulkan :
xvii
a. Sosialisasi pada masyarakat masih dianggap kurang, diperlukan sarana pendukung sosialisasi seperti leaflet, brosur. Ada keterlibatan Toma , Toga , kader dalam sosialisasi pada masyarakat.
b. Masyarakat masih keberatan KB dengan alat kontrasepsi jangka panjang (mis. IUD), lebih senang dengan KB suntik.
c. Fasilitas layanan kesehatan dan terbatasnya sarana transportasi untuk rujukan masih menjadi kendala.
d. Masyarakat mengharapakan Jampersal dilanjutkan karena bermanfaat terutama masyarakat tidak mampu
Rekomendasi dari penelitian ini adalah :
Dengan dukungan dari Pemerintah Daerah, provider dan masyarakat. Perlu adanya kesinambungan ketersediaan alokasi dana Pusat dalam pelaksanaan Jampersal. Adapun saran untuk perbaikan Kebijakan Jaminan Persalinan adalah sbb:
Jangka pendek
1. Pedoman Pelaksanaan harus memberi ruang untuk menampung kebijakan lokal
a) Diterbitkannya turunan kebijakan Jampersal berupa Peraturan Bupati atau Peraturan Walikota.
b) Mendorong daerah untuk berkontribusi terhadap pemenuhan sarana prasarana, obat, bahan habis pakai, dan peralatan kesehatan Puskesmas dan Poskesdes agar mampu melakukan pertolongan persalinan di Puskesmas dan Poskesdes secara memadai.
c) Ketentuan besaran jasa pelayanan dan kelancaran klaim menjadi perhatian sebagai salah satu manfaat Jampersal untuk tenaga kesehatan yaitu adanya kepastian akan menerima jasa pelayanan medis sesuai ketentuan yang berlaku.
xviii
d) Memberi penekanan pada pemerintah daerah untuk menepati ketentuan sesuai juknis, bahwa sasaran jampersal adalah ibu hamil, bersalin dan nifas yang belum mempunyai jaminan.
e) Penguatan sinergisme berbagai sumber pembiayaan dalam mendukung pelaksanaan Jampersal, seperti BOK, Jamkesmas, Jamkesda, dll.
f) Penguatan Tim Pengelola Jamkesmas/Jampersal di Dinas Kesehatan Kabupaten/Kota dalam peningkatan kemampuan proses verifikasi dan pembayaran klaim Jampersal.
2. Sosialisasi menjadi kunci penting dalam keberhasilan, pelibatan lintas program, lintas sektor dan masyarakat (Toma, Toga, kader) dalam sosialisasi lebih di tingkatkan. Disamping itu perlu penganggaran khusus untuk sosialisasi.
3. Pengetatan mekanisme pengawasan dan sanksi agar seluruh penyedia pelayanan kesehatan (PPK) Jampersal tidak menarik biaya tambahan dari penerima manfaat Jampersal dengan melakukan “uji petik”.
4. Peningkatan kemampuan tenaga kesehatan yang ada di wilayah tertentu khususnya di daerah terpencil dan terisolir yang kurang diminati, di antaranya melalui pemberian kewenangan tambahan/khusus mengingat keterbatasan tenaga sesuai kompetensi.
5. Penguatan komitmen pelayanan KB pasca persalinan sebagai paket dan bagian tak terpisahkan dari pelayanan Jampersal dengan didorong untuk penggunaan metode kontrasepsi jangka panjang, dengan menerapkan
inform consent.
6. Pada daerah kepulauan atau wilayah dengan geografis sulit harus dipertimbangkan beberapa pilihan :
o Menyediakan dana pendamping untuk penggantian transport rujukan bila diperlukan.
xix
o Menyediakan pelayanan ‘one stop service’, dalam pengertian memenuhi ketersediaan sarana pelayanan kesehatan tingkat dasar sampai dengan rujukan.
Jangka Panjang
Rekomendasi jangka panjang ini lebih diperuntukkan bagi pelayanan kesehatan ibu dan anak secara keseluruhan.
1. Aspek Sarana dan Prasarana dan SDM
a. Dukungan Kementerian Pekerjaan Umum, Kementerian Perhubungan, dan Pemerintah Daerah dalam percepatan pembangunan infrastruktur jalan dan transportasi yang memadai, khususnya di daerah tertinggal, perbatasan, dan kepulauan, dalam rangka memudahkan proses rujukan KIA.
b. Penguatan Puskesmas PONED dan RS PONEK, baik aspek tenaga, sarana,
obat dan peralatan, serta keterampilan (skill) petugas sebagai penyedia layanan emergensi obstetrik dan neonatal tingkat dasar dan komprehensif.
c. Penguatan sistem rujukan (improvement collaborative) antara Puskesmas
PONED dan RS PONEK.
d. Keberadaan bidan sebagai anggota masyarakat memiliki keterbatasan
yang harus diperhatikan, sehingga diupayakan adanya pendamping di wilayah kerja bidan karena bidan mempunyai keterbatasan .
2. Pemberdayaan Masyarakat sangat penting untuk mendukung pelaksanaan kebijakan Jampersal. Peningkatan pemberdayaan masyarakat melalui pemberian KIE (Konseling, Informasi dan Edukasi) tentang Jampersal untuk mengatasi hambatan non-medis dan non-finansial, seperti hambatan kultural dan hambatan informasi.
xxi ABSTRAK
Dalam rangka mempercepat pencapaian tujuan pembangunan kesehatan nasional serta Millenium Development Goal (MDG’s), pada tahun 2011 Kementerian Kesehatan meluncurkan kebijakan Jaminan Persalinan (Jampersal). Kebijakan Jaminan Persalinan dicanangkan tahun 2011 berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 631/ Menkes / Per /III/2011 dan diperbaharui dengan Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor 2562/Menkes/Per/XII/2011 yang mulai berlaku per 1 Januari tahun 2012. Adapun tujuan dari penelitian ini adalah Menganalisis Implementasi Jaminan Persalinan.
Penelitian ini merupakan penelitian terapan untuk mengetahui implementasi kebijakan program Jampersal di 7 (tujuh) propinsi di Indonesia yaitu Jawa Timur, Jawa Barat, NTB, Maluku, Sulawesi Tenggara, Kalimantan Timur dan Kepulauan Riau yang masing-masing dipilih 2 (dua) kabupaten / kota. Disain Penelitian secara potong lintang Responden penelitian adalah Dinas kesehatan ( Kadinkes, pengelola Jampersal, pengelola program KIA dan verifikator), rumah sakit ( direktur/ Kabid pelayanan, pengelola Jamkesmas/Jampersal, verifikator independen, bidan dan dr. SPOG), Puskesmas (kepala puskesmas, bidan koordinator, pengelola Jampersal dan bidan desa), sasaran (ibu hamil, melahirkan dan nifas) serta masyarakat( toma,toga, kader, dukun dll). Adapaun pengumpulan data secara kualitatif dan kuantitatif dengan wawancara mendalam, FGD dan kuesioner terstruktur serta pengambilan data sekunder (Profil kab/kota, cakupan program). Data kualitatif hasil FGD dan wawancara mendalam dilakukan secara content analysis, dengan menganalisis transkrip hasil diskusi dan mendeskripsikannya dalam bentuk naratif, sedangkan kuantitatif dianalisis secara secara diskriptif.
Dari hasil penelitian didapatkan bahwa secara umum kabupaten / kota mendukung tujuan kebijakan Jampersal mencapai tujuan 4 dan 5 MDG’s dengan mengimplementasikan kebijakan Jampersal dengan variasi sesuai dengan kondisi dan kebijakan lokal yang berlaku di daerahnya dengan diterbitkanya Peraturan Bupati/walikota. Dukungan pemerintah daerah terhadap ketersediaan obat, bahan habis pakai dan pembiayaan masih kurang optimal.
Sosialisasi yang kurang optimal menjadi kendala yang perpengaruh terhadap akseptabilitas provider, sasaran dan masyarakat terhadap kebijakan Jampersal.
Persyaratan bagi sasaran pengguna Jampersal adalah KTP, KTP suami, Surat keterangan domisili, SIM, Kartu Keluarga, Kartu mahasiswa/pelajar dan paspor. Portabilitas Jampersal dapat berjalan di layanan dasar maupaun rujukan.
Paket pelayanan Jampersal pada umumnya berjalan , kecuali KB paska nifas perlu adanya penekanan dalam pelaksanaannya misalnya dengan memberlakukan inform consent. Khusus di daerah dengan geografis sulit seperti kepulauan dimana alat transportasi dan biaya transportasi sering menjadi kendala perlu solusi tersendiri dengan menambahkan biaya pendamping untuk transpertasi, rumah singgah atau one stop service untuk pelayanan dasar dan rujukan.
Provider di tingkat layanan dasar dan rumah sakit pada umumnya mendukung kebijakan Jampersal, kelancaran cairnya klaim pada provider di puskesmas dan jaringanny menjadi masalah utama dalam pelaksanaan Jampersal. Besaran klaim di rumah sakit yang menggunakan tarif INA-CBGs perlu dilakukan penyesuaian dengan kondisi saat ini.
xxii
Sasaran pengguna Jampersal sebagian besar sudah memiliki Jaminan seperti Jamkesmas, Jamkesda, Askes dan Jamsostek. Sehungga hanya terjadi pergeseran pembiayaan saja dari Jaminan lain ke Jampersal.
Saran untuk Jampersal perlu adanya kesinambungan dalam pendanaan dengan penyempurnaan dalam petunjuk teknis dan implementasi. Hal ini dikarenakan menurut provider, masyarakat dan sasaran, kebijakan Jampersal dirasakan manfaatnya dalam meningkatkan akses ke layanan kesehatan dalam masalah pembiayaan terutama pada
masyarakat kurang mampu.
xxiii Abstract
In order to accelerate achievement of the National Health Development and Millenium Development Goals, In 2011 Ministry of Health has been released a national policy concerning Childbirth Insurance Program (known as “Jampersal”). It was covered based on Minister Decree of Health No. 631/Menkes/Per/III/2011 juncto Minister Decree of Health No. 2562/Menkes/Per/XII/2011 regarding Technical Guidance of Childbirth Insurance which was launched January 1, 2012. This study aims to analyze implementing Childbirth Insurance Program.
It was a applied study to know how implementation of Childbirth Insurance Program Policy in 7 (seven) Provinces in Indonesia involves East Java, West Java, West Nusa Tenggara, Maluku, Southeast Sulawesi, East Kalimantan and Riau archipelago. Each area were taken 2 (two) districts/cities. Study design was a cross sectional whereas informants were District/City Health Office (head, cildbirth Insurance management, maternal and neonatal management, and verificator for health office), hospital (director/head of division for health services, public health insurance/childbirth insurance managements, independence verificator, midwives, and obstetric specialists), Health Center (head, coordinator midwife, Childbirth Insurance managements, and village midwives), targets (pregnant women, birth, post natal) including communities (TOMA, TOGA, cadres, and the others). All data were gathered qualitatively whereas quantitative data with In-depth interview, FGD, questionnaire structurely, and secondary data were taken Profile of Disticts/Cities, health program coverage. Moreover, Qualitative data of FGD and In-depth interviews results were conducted content analysis trough analysing discussions transcripts and desribes naratively whereas quantitative were analyzed descriptively.
Results of the study shows that In general, cities/districts have been supported goals of childbirth Insurance Program Policy to achieve the 4 and 5 MDGs goals. Implementation of Childbirth Insurance Program Policy has been assorted every study area. It was caused by conditions and policy local such as it has been released regent, and mayor decrees; lack of Local Goverment supports concerns availability of pharmacies, materials in medical services, and financing; lack of socialization for Childbirth Insurance Program have became barriers that influences to provider acceptability, targets and communities toward Childbirth Insurance Program Policy. Requirements for Childbirth Insurance Program is ID Card, Husband ID, a domicile explanation letter, Driver’s License, Family Card, Student Card and passport. Furthermore, Childbirth Insurance portability has been ran in basic services and referrals. and also Childbirth Insurance Benefit
xxiv
package, except implementation of Family Planning for post natal care has been stressed in implementation for example applying inform consent special for remote areas such as islands where transportation and cost have became barriers. It will needed solution strategy through adding attendant cost for basics and referrals services for transportation, shelter home, or one stop service. In general, provider for basic services and referral levels have supported the Childbirth Insurance Program Policy.
On the other hand, Disbursement of claims is late on provider at Health Center and their networks became main obstacle implementation of Childbirth Insurance Program and we also need tarrif revision for hospital that has applied INA-CBGs. Most of targets users for Childbirth Insurance Program have already been others Insurance such as public health insurance, local health insurance, health insurance, and Social Security Programs for Workers so that It just moved financing from an insurance to Childbirth Insurance.
It suggested that we are need sustainability concerns financing and revised technical guidance were caused by providers, communities, and targets that Childbirth Insurance Program policy has perceived benefits them that implicated to increase public access to facilities health services mainly family poors.
Key words: Childbirth Insurance Program, Evaluation of implementing Childbirth Insurance of 14 Districts/Cities.
xxv
DAFTAR ANGGOTA TIM PENELITI SUSUNAN TIM PENELITI
No. Nama Kepakaran Peran
1 dr. Tety Rachmawati, Msi Dokter, magister Sains P.I.
2. Dr. drg. Niniek L. Pratiwi, M.Kes
Pemberdayaan Masyarakat Peneliti
3.
4.
Agung Dwi Laksono, SKM.,M.Kes
Drs. Setia Pranata, Msi
Analis Kebijakan Magister sains
Peneliti Peneliti
5. Ingan Ukur Tarigan, SKM, M. Epid.
Master Kesehatan Peneliti
6. Ir.Vita K.M, M.Kes Master Kesehatan Peneliti 7. dr. Rukmini, M. Kes. Manajemen dan Kebijakan
Kesehatan
Peneliti
8. drg. R.Wasis.S.Sp.KG Pemberdayaan Masyarakat Peneliti 9. Dra. Selma Siahaan, Apt.,
MHA
Manajemen dan Kebijakan Kesehatan
Peneliti
10. Muhammad Agus Mikrajab, SKM.,MPH
Manajemen dan Kebijakan Kesehatan
Peneliti
11. Yurika F. S.Psi. M.Psi., Psikolog.
Perilaku dan Pelayanan Kesehatan
Peneliti
12. Yunita Fitrianti, S.Ant Antropologi Peneliti 13. Sri Handayani. S.Sos Sosiologi Peneliti 14. Wening Widjajanti, S.KM Kesehatan Masyarakat Peneliti 15. Rozana Ika Agustiya, S.Psi Psikologi Peneliti
16. Nugroho Winarto Pembantu
Administrasi
17. Susilo Pembantu
Administrasi
18 Supriyadi Pembantu
xxvii DAFTAR ISI
Halaman
HALAMAN JUDUL ... i SURAT KEPUTUSAN PENELITIAN ... ii KATA PENGANTAR ... ix RINGKASAN EKSEKUTIF ... xi ABSTRAK ... xxi DAFTAR ANGGOTA PENELITI ... xxv DAFTAR ISI ... xxvii DAFTAR GAMBAR ... xxxiii DAFTAR TABEL... xxxvii DAFTAR LAMPIRAN ... xxxix BAB I PENDAHULUAN ... 1
1.1 LATAR BELAKANG ... 1 1.2 PERTANYAAN PENELITIAN ... 4 1.3 FOKUS BIDANG PENELITIAN ... 4 BAB II TINJAUAN PUSTAKA ... 5 2.1 DEFINISI ... 5 2.1.1 JAMPERSAL ... 5 2.1.2 PERJANJIAN KERJA SAMA ... 5 2.1.3 FASILITAS KESEHATAN ... 5 2.1.4 PUSAT PELAYANAN OBSTERIK NEONATAL EMERGENSI
DASAR (PONED) ... 5 2.1.5 RUMAH SAKIT PELAYANAN OBSTERIK NEONATAL EMERGENSI
KOMPREHENSIF (PONEK) ... 5 2.1.6 BIDAN PRAKTEK MANDIRI ... 5 2.2 KEBIJAKAN (JUKNIS JAMPERSAL 2012) ... 6 2.2.1 TUJUAN JAMPERSAL ... 6 2.2.2 SASARAN JAMPERSAL ... 6
xxviii
2.2.3 PAKET MANFAAT DAN TATA LAKSANA PELAKSANAAN
JAMPERSAL ... 7 2.2.4 PENDANAAN JAMPERSAL ... 9 2.3 KEMATIAN MATERNAL ... 9 2.3.1 DEFINISI MATERNAL ... 9 2.3.2 TINGKAT KEMATIAN MATERNAL ... 10 2.3.3 PENYEBAB KEMATIAN MATERNAL ... 10 2.4 TEORI KEBIJAKAN PUBLIK ... 13 2.4.1 ANALISIS KEBIJAKAN KESEHATAN ... 13 2.4.2 ANALISIS IMPLEMENTASI KEBIJAKAN ... 15 2.4.3 TEORI KEBIJAKAN ... 15 BAB III TUJUAN DAN MANFAAT... 17 3.1 TUJUAN PENELITIAN ... 17 3.1.1 TUJUAN UMUM ... 17 3.1.2 TUJUAN KHUSUS ... 17 3.2 MANFAAT PENELITIAN ... 18 BAB IV METODOLOGI ... 19 4.1 KERANGKA TEORI ... 19 4.2 KERANGKA PIKIR ... 20 4.3 TEMPAT DAN WAKTU PENELITIAN ... 21 4.4 DESAIN/JENIS PENELITIAN ... 22 4.5 RESPONDEN PENELITIAN ... 22 4.6 CARA PENGUMPULAN DATA ... 23 4.6.1 PENGUMPULAN DATA KUALITATIF ... 23 4.6.2 PENGUMPULAN DATA KUANTITATIF ... 24 4.6.3 DATA SEKUNDER ... 25 4.7 VARIABEL PENELITIAN ... 26 4.8 DEFINISI OPERASIONAL ... 27 4.9 KERANGKA OPERASIONAL ... 28 4.9.1 TAHAPAN PEMILIHAN LOKASI PENELITIAN ... 28
xxix
4.9.2 TAHAPAN PELAKSANAAN PERSIAPAN DI LAPANGAN ... 29
4.9.3 TAHAPAN PENGUMPULAN DATA DI LAPANGAN………. 29
4.10 PENGOLAHAN DAN ANALISIS DATA ... 30 4.11 PERTIMBANGAN IJIN PENELITIAN ... 30 4.12 JADWAL KEGIATAN ... 31 BAB V HASIL DAN PEMBAHASAN ... 33
5.1 SEKILAS TENTANG LOKASI PENELITIAN DAN KARAKTERISTIK
RESPONDEN ... 33 5.1.1 KARAKTERISTIK RESPONDEN IBU HAMIL, BERSALIN DAN
NIFAS ... 36 5.1.2 KARAKTERISTIK PENGGUNA JAMPERSAL ... 39 5.2 KEBIJAKAN JAMPERSAL DI TINGKAT PUSAT DAN DAERAH ... 43 5.2.1 KEBIJAKAN JAMPERSAL DI PUSAT ... 43 5.2.1.1 SASARAN ... 44 5.2.1.2 PAKET PELAYANAN ... 44 5.2.1.3 KEPESERTAAN ... 45 5.2.1.4 PERSYARATAN KLAIM ... 45 5.2.1.5 PEMBERI LAYANAN ... 46 5.2.1.6 BESARAN TARIF PELAYANAN ... 47 5.2.1.7 PENDANAAN ... 47 5.2.1.8 PROSES PENGAJUAN KLAIM ... 49 5.2.2 KEBIJAKAN JAMPERSAL DI KABUPATEN/KOTA LOKASI
PENELITIAN ... 49 5.2.2.1 KABUPATEN SAMPANG ... 50 5.2.2.2 KOTA BLITAR ... 52 5.2.2.3 KOTA MATARAM ... 53 5.2.2.4 KABUPATEN LOMBOK TENGAH ... 54 5.2.2.5 KOTA BANDUNG ... 55 5.2.2.6 KABUPATEN BOGOR ... 56 5.2.2.7 KOTA AMBON ... 57
xxx
5.2.2.8 KABUPATEN KEPULAUAN ARU ... 58 5.2.2.9 KOTA KENDARI ... 60 5.2.2.10 KABUPATEN WAKATOBI ... 60 5.2.2.11 KOTA BALIKPAPAN ... 62 5.2.2.12 KABUPATEN PASSER ... 63 5.2.2.13 KOTA BATAM ... 63 5.2.2.14 KABUPATEN NATUNA ... 65 5.3 AKSEPTABILITAS KABUPATEN/KOTA TERHADAP PROGRAM
JAMPERSAL ... 67 5.3.1 DUKUNGAN MANAJEMEN, SOSIALISASI DAN KEBIJAKAN
LOKAL YANG MENDUKUNG JAMPERSAL ... 67 5.4 AKSEPTABILITAS PROVIDER DALAM PELAYANAN KESEHATAN IBU
DAN BAYI BARU LAHIR TERHADAP PROGRAM JAMINAN
PERSALINAN ... 70 5.4.1 SOSIALISASI JAMPERSAL DI PUSKESMAS DAN RUMAH SAKIT 71 5.4.2 PEMBERI LAYANAN DI FASILITAS KESEHATAN DASAR... 74 5.4.2.1 PAKET PELAYANAN ... 76 5.4.2.2 KEPESERTAAN/SASARAN ... 80 5.4.2.3 SYARAT PEMANFAATAN DAN MEKANISME KLAIM 81 5.4.2.4 BESARAN TARIF PELAYANAN ... 85 5.4.2.5 JASA PELAYANAN ... 87 5.4.3 PEMBERI LAYANAN DI FASILITAS KESEHATAN RUJUKAN 89 5.4.3.1 PAKET LAYANAN... 89 5.4.3.2 KEPESERTAAN ... 90 5.4.3.3 SYARAT KLAIM... 91 5.4.3.4 BESARAN TARIF PELAYANAN DAN JASA PELAYANAN 92 5.5 KETERSEDIAAN (AVAILABILITY), AKSES (ACCESIBILITY) TERHADAP
SARANA DAN PRASARANA SUMBER DAYA MANUSIA TERHADAP
xxxi
5.5.1 SARANA DAN PRASARANA PELAYANAN DASAR DAN
RUJUKAN ... 95 5.5.2 AKSESIBILITAS JARAK ... 101 5.6 UTILITAS PELAYANAN KESEHATAN IBU DAN BAYI BARU LAHIR OLEH
PROVINSI YANG DISEDIAKAN OLEH PROGRAM JAMINAN
PERSALINAN ... 118 5.6.1 UTILITAS DAN PELAYANAN DASAR ... 118 5.6.2 UTILITAS DAN PELAYANAN RUJUKAN ... 127 5.7 AKSEPTABILITAS SASARAN DALAM PELAYANAN KESEHATAN IBU
DAN BAYI BARU LAHIR TERHADAP PROGRAM JAMPERSAL ... 132
5.8 PEMBERDAYAAN MASYARAKAT DALAM MENINGKATKAN CAKUPAN PELAYANAN KESEHATAN IBU DAN BAYI BARU LAHIR TERHADAP
PROGRAM JAMINAN PERSALINAN ... 136 5.8.1 PEMBERDAYAAN MASYARAKAT DALAM UPAYA
MENDUKUNG PROGRAM KIA MELALUI PNPM GSC DI
KABUPATEN LOMBOK TENGAH ... 137 5.8.2 BAYANG-BAYANG JAMPERSAL DI LAMANGGAU ... 159 5.8.3 ANTARA BUDAYA, TABU DAN UPAYA PENYELAMATAN IBU DI
KOTA BLITAR ... 179 5.9 AKSEPTABILITAS TOMA, TOGA, LINTAS SEKTOR, LSM DAN
ORGANISASI LAINNYA DALAM MENINGKATKAN PELAYANAN
JAMINAN PERSALINAN ... 200 5.9.1 HARAPAN MASYARAKAT ... 208 BAB VI KESIMPULAN DAN SARAN ... 211 6.1 KESIMPULAN ... 211 6.2 SARAN/REKOMENDASI ... 216 6.2.1 JANGKA PENDEK ... 216 6.2.1 JANGKA PANJANG ... 217 UCAPAN TERIMA KASIH ... 219 DAFTAR KEPUSTAKAAN ... 221
xxxiii
DAFTAR GAMBAR
Gambar Nama Halaman
Gambar 4.1 Kerangka teori penelitian 19
Gambar 4.2 Kerangka pikir penelitian 20
Gambar 4.3 Kerangka operasional penelitian 28
Gambar 4.4 Tahap Pelaksanaan Persiapan Penelitian di Lapangan 29
Gambar 5.1 Peta Wilayah Indonesia 35
Gambar 5.2 Karakteristik Responden berdasarkan Umur pada Sasaran Riset Evaluatif Implementasi Jampersal Tahun 2012
37
Gambar 5.3 Karakteristik Responden berdasarkan Pendidikan pada Sasaran Riset Evaluatif Implementasi Jampersal Tahun 2012
39
Gambar 5.4 Karakteristik Responden Pengguna Jampersal berdasarkan Umur pada Sasaran Riset Evaluatif Implementasi Jampersal Tahun 2012
40
Gambar 5.5 Karakteristik Responden Pengguna Jampersal berdasarkan Pendidikan pada Sasaran Riset Evaluatif Implementasi Jampersal Tahun 2012
41
Gambar 5.6 Karakteristik Responden Pengguna Jampersal berdasarkan Jumlah Anak pada Sasaran Riset Evaluatif Implementasi Jampersal Tahun 2012
42
Gambar 5.7 Diskusi Kelompok pada Bidan. 71
Gambar 5.8 Bagan Sosialisasi Jampersal di Kabupaten/Kota 71
Gambar 5.9 Persepsi Bidan Puskesmas terhadap Jaminan Persalinan 75
Gambar 5.10 Mekanisme pembeyaran klaim Jampersal di
Pelayanan Dasar
83 Gambar 5.11
Gambar 5.12
Ruang ICU, tempat cuci kamar Operasi di Ruang kandungan dan kebidanan di RSUD Ambon
Ruang rawat Inap pasien Jampersal di Rumah Sakit 99-100
101 Gambar 5.13 Jarak ke pelayanan Kesehatan pada pengguna Jampersal di
kabupaten/Kota “Daratan”
xxxiv
Gambar 5.14 Jarak ke pelayanan kesehatan pada pengguna Jampersal di Kabupaten/Kota “Kepulauan”
102
Gambar 5.15 Peta Wilayah Provinsi Kepulauan Riau 103
Gambar 5.16 Posisi Kabupaten Kepulauan Aru di peta Indonesia 106
Gambar 5.17 Peta Wilayah Kabupaten Kepulauan Aru 108
Gambar 5.18 Puskesmas Benjina, Kab. Kepulauan Aru 109
Gambar 5.19 Peta Kabupaten Kepulauan Wakatobi 113
Gambar 5.20 Kapal cepatyang melayani rute Wanci-Tomia 116
Gambar 5.21 Gambar 5.22
Puskesmas Onemobaa, Kab. Wakatobi
Cakupan Persalinan oleh tenaga kesehatan di
Kabupaten/Kota “Non Kepulauan” tahun 2010-Juni 2012
118 119
Gambar 5.23 Cakupan Persalinan Tenaga Kesehatan di Kabupaten/Kota “Kepulauan” Tahun 2010 – Juni 2012
120
Gambar 5.24 Tenaga Pemeriksa Kehamilan Pada Responden Non Pengguna Jampersal di Lokasi Penelitian Periode Oktober 2011 April 2012
124
Gambar 5.25 Tenaga Penolong Persalinan Pada Responden Non Pengguna Jampersal di Lokasi Penelitian Periode Oktober 2011-April 2012
125
Gambar 5.26 Kematian Maternal di Kabupaten/Kota Tahun 2010 - Juni 2012
126
Gambar 5.27 Kematian Neonatal di Kabupaten/Kota Tahun 2010 - Juni 2012
127
Gambar 5.28 Penatalaksanaan Persalinan Rujukan Per vaginam dengan Komplikasi di RS Pemerintah di Lokasi Penelitian tahun 2012
128
Gambar 5.29 Penatalaksanaan Persalinan Rujukan Per vaginam tanpa Komplikasi di RS Pemerintah di Lokasi Penelitian tahun 2012
xxxv
Gambar 5.30 Kematian Maternal < 24 jam di Rumah Sakit Pemerintah di Lokasi Penelitian Tahun 2010-1012
130
Gambar 5.31 Kematian Maternal >24 jam di Rumah Sakit Pemerintah di Lokasi Penelitian Tahun 2010-1012
131
Gambar 5.32 Kematian Neonatal di Rumah Sakit Pemerintah di Lokasi Penelitian Tahun 2010- Juni 1012
131
Gambar 5.33 Kepemilikan Jaminan lain pada sasaran pengguna Jampersal 132
Gambar 5.34 Alasan tidak menggunakan Jampersal pada sasaran 134
Gambar 5.35 Kepemilikan Jaminan pada sasaran Non pengguna Jampersal
135
Gambar 5.36 Pembiayaan Tambahan pada sasaran pengguna Jampersal pada Kabupaten/ Kota Daerah Penelitian
135
Gambar 5.37 Persentase capaian indicator keberhasilan PNPM GSC Kab. Lombok Tengah
139
Gambar 5.38 Kunjungan K1, K4 dan Linakes Puskesmas Janapria Thn 2010-2012
143
Gambar 5.39 Kunjungan K1 dan K4 serta Linakes Desa Lekor, Th 2010 - s.d Okt 2012
145
Gambar 5.40 Poskesdes Desa Lekor yang dibangun oleh PNPM GSC 146
Gambar 5.41 Pelaksanaan Kelas Ibu Hamil yang difasilitasi oleh PNPM GSC
148
Gambar 5.42 Gambar 5.43
Kunjungan K1, K4, Linakes Desa Langko Thn 2010-2012 PMT yang diberikan ketika posyandu di Desa Langko
149 152
Gambar 5.44 Peta Kabupaten Wakatobi 160
Gambar 5.45 Peta Desa Lamanggau 161
Gambar 5.46 Jalan Menuju Puskesmas Onemobaa 163
Gambar 5.47 Gambar 5.48 Gambar 5.49 Gambar 5.50
Pintu Gerbang Dive Wakatobi Resort Gedung Puskesmas Onemobaa Tempat pemeriksaan yang berkarat Rumah tenaga kesehatan
163 165 165 165
xxxvi Gambar 5.51 Gambar 5.52 Gambar 5.53 Gambar 5.54 Gambar 5.55 Gambar 5.56
Rumah Mbook Medaming “rumah bersalin Bajo” Kamar untuk bersalin
Kamar untuk bersalin (tampak luar) Lantai bersalin
Ibu nifas
Diskusi kelompok masyarakat (TOMA, TOGA, kader, dll)
175 175 175 175 176 201
xxxvii DAFTAR TABEL
Tabel Nama Halaman
Tabel 4.1 Pemilihan Lokasi Penelitian Provinsi, Kabupaten dan Kota berdasarkan kriteria cakupan LINAKES
21
Tabel 4.2 Definisi Operasional 27
Tabel 4.3 Gant Chart Jadual Kegiatan Penelitian 31
Tabel 5.1 Tarif Pelayanan Jaminan Persalinan Tahun 2012 47
Tabel 5.2 Sarana dan Sumber Daya Manusia yang Memberikan Pelayanan Jampersal.
95
Tabel 5.3 “Continum of Care” pada Responden Sasaran Ibu Nifas Pengguna Jampersal per Kabupaten (N = 573).
121
Tabel 5.4 “Continum of Care” Pelayanan Jampersal (K1, K4, persalinan) dan PN di Kabupaten/Kota di Lokasi Penelitian Tahun 2012
122
Tabel 5.5 Tempat Persalinan Responden Pengguna Jampersal di Lokasi penelitian Periode Oktober 2011-April 2012.
123
Tabel 5.6 Jumlah Kasus Sectio Caesaria yang ditangani di Rumah sakit di Kabupaten/Kota Tahun 2010 – Juni 2012
1 BAB I
PENDAHULUAN
1.1. LATAR BELAKANG
Dalam rangka mempercepat pencapaian tujuan pembangunan kesehatan nasional serta Millenium Development Goal (MDG’s ), pada tahun 2011 Kementerian Kesehatan meluncurkan kebijakan Jaminan Persalinan (Jampersal). Kebijakan Jaminan Persalinan dicanangkan tahun 2011 berdasarkan Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 631/Menkes/Per /III/2011 dan diperbaharui dengan
Peraturan Menteri Kesehatan Republik Indonesia Nomor
2562/Menkes/Per/XII/2011 yang mulai berlaku per 1 Januari tahun 2012. (Kemenkes.R.I., 2011).
Saat ini Kemenkes mencatat angka kematian ibu masih di atas 228 orang per 100 ribu penduduk, jumlah itu masih sangat tinggi. Dengan program jampersal, diharapkan berharap bisa menekan angka kematian ibu hingga 118 per 100 ribu penduduk yang merupakan target RPJM 2014 dan 102 per 100 ribu
penduduk sesuai target MDG’s tahun 2015.Untuk mencapai AKI dan AKB sesuai
target MDG’s dihadapi berbagai masalah yang multi komples seperti masalah budaya, pendidian masyarakat, pengetahuan, lingkungan, kecukupan fasilitas kesehatan, sumberdaya manusia dll, sehingga diperlukan intervensi khusus (SDKI, 2007).
Menurut data Kemenkes, 90 persen kematian ibu disebabkan karena persalinan. Hal ini dikarenakan masih banyaknya ibu yang tidak mampu membiayai persalinannya sehingga tidak dilayani oleh tenaga kesehatan dan fasilitas kesehatan yang baik. Salah satu faktor yang penting dalam intervensi adalah perlu meningkatkan akses masyarakat terhadap persalinan yang sehat
dengan memberikan kemudahan pembiayaan kepada ibu hamil.
Program Jampersal adalah respons pemerintah melalui Kementerian Kesehatan untuk mengembangkan program/kegiatan yang bersifat quick wins dalam upaya menurunkan kematian maternal. Hasil studi District Health Account
2
di 80 kabupaten/kota (Gani, 2012) menunjukkan rendahnya komitmen pemerintah daerah untuk menyediakan anggaran kesehatan dalam jumlah yang memadai, termasuk di dalamnya anggaran untuk program kesehatan ibu dan anak. Oleh karena itu, salah satu faktor penting untuk meningkatkan akses masyarakat terhadap persalinan sehat adalah dengan memberikan kemudahan pembiayaan untuk ibu hamil. Program Jampersal adalah intervensi pembiayaan untuk menanggung seluruh biaya persalinan mulai dari masa kehamilan, persalinan hingga masa nifas termasuk bayi, bagi siapa saja, tidak tergantung status sosial ekonomi yang bersangkutan. Dengan ketentuan proses persalinan dilakukan di rumah sakit kelas III atau Puskesmas (Kemenkes.R.I., 2011).
Peserta program Jampersal adalah ibu hamil, ibu bersalin, ibu nifas (pasca melahirkan sampai 42 hari) dan bayi baru lahir (0-28 hari) yang belum memiliki jaminan persalinan, dengan memanfaatkan pelayanan di seluruh jaringan fasilitas pelayanan kesehatan tingkat pertama dan tingkat lanjutan (RS) di kelas III yang sudah memiliki Perjanjian Kerja Sama (PKS) dengan Tim Pengelola Jamkesmas dan BOK Kabupaten/Kota. Selain itu, pemeriksaan kehamilan dengan risiko tinggi dan persalinan dengan penyulit serta komplikasi dilakukan secara berjenjang di Puskesmas dan rumah sakit berdasarkan rujukan. (Kemenkes R.I, 2011).
Paket pelayanan jaminan Persalinan yang ditanggung oleh pemerintah adalah Antenatal care (ANC), yaitu pemeriksaan sebanyak 4 (empat) kali sebelum persalinan, saat persalinan, dan empat kali kontrol setelah persalinan sedangkan mekanisme pemberian jaminan persalinan ini diberikan seperti Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas). Dana yang dikeluarkan untuk program ini diperkirakan mencapai 2,3 triliun rupiah. Program Jampersal terintegrasi dengan pelayanan KB, sehingga diharapkan dengan diluncurkannya Jampersal, angka kematian ibu (AKI) dan juga angka kematian bayi (AKB) akan menurun seiring dengan meningkatnya cakupan keluarga berencana sehingga bisa mencapai target MDGs pada tahun 2015 (Kemenkes.R.I, 2011).
3 Program Jampersal itu berbeda dengan Jaminan Kesehatan Masyarakat (Jamkesmas). Program ini tidak hanya pada ibu hamil yang miskin, sedangkan Jamkesmas memberikan perlindungan kesehatan bagi warga miskin. Jampersal ini akan dilaksanakan secara bertahap mulai 2011, dengan prioritas dalam perkiraan ibu bersalin dalam 1 tahun adalah 4,6 juta ibu hamil. Persalinan yang sudah dibiayai Jamkesmas mencapai 1,7 juta ibu hamil pertahun. Diharapkan program jampersal ini bisa meningkatkan kualitas kelahiran pendudukan tanpa meningkatkan jumlah penduduk. Target MDGs dalam meningkatakan kesehatan ibu akan tercapai apabila 50% kematian ibu dapat dicegah dan hal tersebut dapat dicapai antara lain dengan meningkatkan cakupan K1, K4, memastikan memastikan bidan tinggal di desa, meningkatkan persalinan ditolong tenaga kesehatan di fasilitas kesehatan, meningkatkan cakupan peserta KB terutama dengan metode kontrasepsi jangka panjang, serta pemberdayaan keluarga dam masyarakat dalam bidang kesehatan.
Tahun 2011, Laksono Trisnantoro telah melakukan penelitian Jampersal di DIY ,Papua dan NTT dengan masing-masing di 1-2 kabupaten, dari hasil penelitian menyatakan ada permasalah serius dalam kebijakan Jampersal. Dan tahun 2012 petunjuk teknis 2011 telah disempurnakan berdasarkan masukan sebelumnya . Walaupun tahun 2012 terdapat beberapa penelitian Jampersal , tapi masih terbatas dalam wilayan penelitiannya sehingga diperlukan penelitian yang lebih lanjut untuk mendapat informasi yang lebih luas.
Penelitian ini dimaksudkan untuk melakukan evaluasi program Jampersal dalam upaya mencapai target MDGS dengan meningkatkan cakupan K1, meningkatkan persalinan ditolong tenaga kesehatan di fasilitas kesehatan, meningkatkan cakupan peserta KB terutama dengan metode kontrasepsi jangka panjang, serta pemberdayaan keluarga dam masyarakat dalam bidang kesehatan.
4
1.2. Pertanyaan penelitian
1. Bagaimana kebijakan daerah (Kab/Kota) dan kendala dalam
implementasi Jaminan Persalinan?
2. Bagaimana penerimaan provider dalam pelayanan Kesehatan Ibu dan
bayi terhadap program Jaminan Persalinan ?
3. Bagaimana upaya pelayanan kesehatan Ibu dan Bayi oleh provider dalam Implementasi Jaminan Persalinan ?
4. Bagaimna utilitas Pelayanan Kesehatan Ibu (hamil,bersalin, nifas, dan KB pasca persalinan) dan Bayi baru lahir oleh provider (pemerintah dan swasta) yang disediakan oleh program Jaminan Persalinan
5. Bagaimana penerimaan masyarakat dalam pelayanan kesehatan Ibu dan Bayi terhadap Implementasi Jaminan Persalinan ?
6. Bagaimana penerimaan kelompok masyarakat (Toma, Toga, Lintas
sektor, LSM dan organisasi stakeholder lainnya) dalam meningkatkan pelayanan Jaminan Persalinan?
1.3. Fokus bidang penelitian
Fokus bidang penelitian adalah Kebijakan di tingkat pusat dan daerah dalam pembiayaan, ketersediaan sarana dan prasarana dan sumberdaya manusia, akseptabilitas provider dan masyarakat, upaya yang dilakukan provider pelayanan kesehatan dan Pemberdayaan Masyarakat yang di fokuskan Dalam upaya meningkatkan cakupan pemeriksaan kehamilan, pertolongan persalinan, dan pelayanan nifas dan pelayanan KB paska persalinan dalam rangka mendukung program Jampersal sehingga dapat menurunkan AKI dan AKB.
5 BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Definisi ( Petunjuk Teknis Jaminan Persalinan 2012)
2.1.1 Jaminan Persalinan adalah jaminan pembiayaan pelayanan persalinan yang meliputi pemeriksaan kehamilan, pertolongan persalinan, pelayanan nifas termasuk pelayanan KB pasca persalinan dan pelayanan bayi baru lahir yang dilakukan oleh tenaga kesehatan di fasilitas kesehatan.
2.1.2 Perjanjian Kerjasama (PKS) adalah dokumen perjanjian yang
ditandatangani bersama antara Dinas Kesehatan selaku Tim Pengelola Kabupaten/Kota dengan penanggung jawab institusi fasilitas kesehatan pemerintah dan swasta yang mengatur hak dan kewajiban para pihak dalam jaminan persalinan.
2.1.3 Fasilitas Kesehatan adalah institusi pelayanan kesehatan sebagai tempat yang digunakan untuk menyelenggarakan pelayanan kesehatan, baik promotif, preventif, kuratif maupun rehabilitatif yang dilakukan oleh Pemerintah, TNI/POLRI, dan Swasta.
2.1.4 Puskesmas Pelayanan Obsterik Neonatal Emergensi Dasar (PONED)
adalah Puskesmas yang mempunyai kemampuan dalam memberikan
pelayanan obstetri (kebidanan) dan bayi baru lahir emergensi dasar.
2.1.5 Rumah Sakit Pelayanan Obsterik Neonatal Emergensi Komprehensif
(PONEK) adalah Rumah Sakit yang mempunyai kemampuan dalam
memberikan pelayanan obstetri (kebidanan) dan bayi baru lahir emergensi komprehensif.
2.1.6 Bidan Praktik Mandiri adalah praktik bidan swasta perorangan.
2.2. Kebijakan Jaminan Persalinan (Juknis Jampersal 2012)
Jaminan Persalinan merupakan perluasan kepesertaan dari Jamkesmas dan tidak hanya mencakup masyarakat miskin saja. Manfaat yang diterima oleh penerima manfaat Jaminan Persalinan terbatas pada pelayanan kehamilan, persalinan, nifas, bayi baru lahir dan KB pasca persalinan.
6
2.2.1. Tujuan Jampersal
1. Tujuan Umum
Meningkatnya akses terhadap pelayanan kehamilan, persalinan, nifas, bayi baru lahir dan KB pasca persalinan yang dilakukan oleh tenaga kesehatan yang kompeten dan berwenang di fasilitas kesehatan dalam rangka menurunkan AKI dan AKB.
2. Tujuan Khusus
a. Meningkatnya cakupan pemeriksaan kehamilan, pertolongan
persalinan, dan pelayanan nifas ibu oleh tenaga kesehatan yang kompeten.
b. Meningkatnya cakupan pelayanan :
1) Bayi baru lahir.
2) Keluarga Berencana pasca persalinan.
3) Penanganan komplikasi ibu hamil, bersalin, nifas, dan bayi baru lahir, KB pasca persalinan oleh tenaga kesehatan yang kompeten.
c. Terselenggaranya pengelolaan keuangan yang efisien, efektif,
transparan, dan akuntabel.
2.2.2. Sasaran Jampersal
Sasaran yang dijamin oleh Jaminan Persalinan adalah : 1. Ibu hamil
2. Ibu bersalin
3. Ibu nifas ( sampai 42 hari pasca melahirkan) 4. Bayi baru lahir (sampai dengan usia 28 hari)
Sasaran yang dimaksud diatas adalah kelompok sasaran yang berhak mendapat pelayanan yang berkaitan langsung dengan kehamilan dan persalinan baik normal maupun dengan komplikasi atau resiko tinggi untuk mencegah AKI dan AKB dari suatu proses persalinan. Agar pemahaman menjadi lebih jelas, batas waktu sampai dengan 28 hari pada bayi dan sampai dengan 42 hari pada
7 ibu nifas adalah batas waktu pelayanan PNC dan tidak dimaksudkan sebagai batas waktu pemberian pelayanan yang tidak terkait langsung dengan proses persalinan dan atau pencegahan kematian ibu dan bayi karena suatu proses persalinan.
2.2.3. Paket Manfaat dan Tata Laksana Pelayanan Jaminan Persalinan
Manfaat yang diterima oleh penerima Jaminan Persalinan sebagaimana diuraikan dibawah ini, sedangkan pada peserta Jamkesmas dijamin berbagai kelainan dan penyakit. Manfaat pelayanan jaminan persalinan meliputi:
1. Pemeriksaan kehamilan (ANC) yang dibiayai oleh program ini mengacu pada
buku Pedoman KIA, dimana selama hamil, ibu hamil diperiksa sebanyak 4 kali disertai konseling KB dengan frekuensi:
a. 1 kali pada triwulan pertama b. 1 kali pada triwulan kedua c. 2 kali pada triwulan ketiga
Pemeriksaan kehamilan yang jumlahnya melebihi frekuensi diatas pada tiap-tiap triwulan tidak dibiayai oleh program ini. Penyediaan obat-obatan, reagensia dan bahan habis pakai yang diperuntukkan bagi pelayanan kehamilan, persalinan dan nifas, dan KB pasca salin serta komplikasi yang mencakup seluruh sasaran ibu hamil, bersalin, nifas dan bayi baru lahir menjadi tanggung jawab Pemda/Dinas Kesehatan Kab/ Kota.
2. Pada Jaminan Persalinan dijamin penatalaksanaan komplikasi kehamilan antara lain :
a) Penatalaksanaan abortus imminen, abortus inkompletus dan missed
abortion
b) Penatalaksanaan mola hidatidosa
c) Penatalaksanaan hiperemesis gravidarum
d) Penanganan Kehamilan Ektopik Terganggu
8
f) Perdarahan pada masa kehamilan
g) Decompensatio cordis pada kehamilan
h) Pertumbuhan janin terhambat (PJT): tinggi fundus tidak sesuai usia kehamilan
i) Penyakit lain sebagai komplikasi kehamilan yang mengancam nyawa.
Lama hari inap minimal di fasilitas kesehatan :
1) Persalinan normal dirawat inap minimal 1 (satu) hari
2) Persalinan per vaginam dengan tindakan dirawat inap minimal 2 (dua) hari
3) Persalinan dengan penyulit post sectio-caesaria dirawat inap minimal 3 (tiga) hari Pencatatan pelayanan pada ibu dan bayi baru lahir tercatat pada: Registrasi ibu hamil dan Pencatatan di Buku KIA, Kartu Ibu, dan Kohort ibu.
3. Pelayanan nifas (Post Natal Care)
Pelayanan ibu nifas dan bayi baru lahir dilaksanakan empat kali, masing-masing satu kali pada :
1. Kunjungan pertama untuk Kf1 dan KN1 (6 jam s/d hari ke-2) 2. Kunjungan kedua untuk KN2 (hari ke-3 s/d hari ke-7)
3. Kunjungan ketiga untuk Kf2 dan KN3 (hari ke-8 s/d hari ke-28) 4. Kunjungan keempat untuk Kf3 (hari ke-29 s/d hari ke-42)
Pelayanan nifas dijamin sebanyak empat kali, terkecuali pelayanan Nifas dengan komplikasi yang dirujuk ke Rumah sakit, maka pelayanan nifas dilakukan sesuai pedoman pelayanan Nifas dengan komplikasi tersebut.
Keluarga Berencana (KB) adalah pelayanan KB pasca persalinan dilakukan hingga 42 hari pasca persalinan. Jenis Pelayanan Keluarga Berencana pasca salin antara lain :
a) Kontrasepsi mantap (Kontap)
9 c) Suntik.
2.2.4. Pendanaan Jaminan Persalinan
1. Pendanaan Jamkesmas dan Jampersal di pelayanan dasar dan pelayanan
rujukan merupakan belanja bantuan sosial (bansos) bersumber APBN yang dimaksudkan untuk mendorong pencapaian program, percepatan pencapaian MDG’s 2015 serta peningkatan kualitas pelayanan kesehatan termasuk persalinan oleh tenaga kesehatan difasilitas kesehatan.
2. Dana belanja bantuan sosial sebagaimana dimaksud pada angka 1 (satu)
adalah dana yang diperuntukkan untuk pelayanan kesehatan dan rujukan pelayanan dasar peserta Jamkesmas, pelayanan persalinan serta rujukan risti persalinan peserta Jamkesmas dan masyarakat sasaran yang belum memiliki jaminan persalinan sebagai penerima manfaat jaminan.
2.3. KEMATIAN MATERNAL
2.3.1. Defenisi
Kematian maternal adalah kematian wanita sewaktu hamil, melahirkan atau dalam 42 hari sesudah berakhirnya masa kehamilan, tidak tergantung dari lama dan lokasi kehamilan, disebabkan oleh apapun yang berhubungan dengan kehamilan atau penanganannya, tetapi tidak secara kebetulan atau oleh penyebab tambahan lainnya. (Winkjosastro (Ed), 2002)
2.3.2. Tingkat Kematian Maternal
Berdasarkan kesepakatan Internasional, tingkat kematian maternal didefenisikan sebagai jumlah kematian maternal selama satu tahun dalam 100.000 kelahiran hidup. Sesungguhnya kematian ini lebih tepat disebut Maternal Mortality Rasio, sebab denominator untuk Maternal Mortality Rate seharusnya population at risk untuk kehamilan dan persalinan yaitu jumlah wanita usia reproduksi (15-44 tahun). (Winkjosastro (Ed), 2002). Data kematian maternal di Indonesia pada saat ini belum ada yang tepat. Hal ini disebabkan
10
oleh belum adanya sistem pendaftaran wajib untuk kelahiran kematian, menurut perkiraan kasar angka kematian maternal adalah 6-8 per 100 kelahiran hidup. dibeberapa daerah, selain menerima wanita untuk persalinan yang telah mendaftarkan diri terlebih dahulu, menerima pula penderita-penderita yang dikirim dari daerah sekitarnya karena kesukaran dalam persalinan. (Winkjosastro (Ed), 2002)
2.3.4. Penyebab Kematian Maternal
Secara garis besar penyebab kematian ibu dapat dikategorikan dalam penyebab langsung dan penyebab tidak langsung.
A. Penyebab Langsung
Terjadi pada kehamilan yang dikehendaki atau tidak, terdapat komplikasi kehamilan dan persalinan seperti perdarahan, preeklampsia dan eklampsia serta infeksi.
Perdarahan
Perdarahan dapat dibedakan dalam dua kelompok yaitu perdarahan antepartum dan perdarahan postpartum.
• Perdarahan Antepartum adalah perdarahan pervaginam pada kehamilan
diatas 28 minggu atau lebih, maka sering disebut atau digolongkan perdarahan pada trimester ketiga. Perdarahan antepartum digolongkan sebagai berikut :
1. Perdarahan yang ada hubungannya dengan kehamilan
a) Plasenta previa b) Solusi plasenta
c) Perdarahan pada plasenta letak rendah d) Pecahnya sinus marginalis dan vasa previa
2. Perdarahan yang tidak ada hubungannya dengan kehamilan
a) Pecahnya varices vagina b) Perdarahan polip serviks
11 c) Perdarahan perlukan seviks
d) Perdarahan karena keganasan serviks
• Perdarahan Postpartum adalah perdarahan yang terjadi dalam 24 jam setelah persalinan berlangsung, perdarahan postpartum dibagi menjadi perdarahan postpartum primer dan sekunder
1. Perdarahan postpartum primer: Terjadi dalam 24 jam pertama,
penyebab utama adalah atoni uteri, retensio plasenta, sisa plasenta, dan robekan jalan lahir, terbanyak dalam dua jam pertama.
Atonia uteri adalah tidak adanya kontraksi uterus setelah proses persalinan. Penyebab dari atonia uteri adalah :
a) Tindakan persalinan
2) Partus lama/persalinan terlantar. 3) Trauma persalinan, robekan vagina.
b) Faktor predisposisi : Anemia, Grandemultipara, Jarak hamil kurang dari 2 tahun, Distensi rahim
berlebihan : hidramnion, hamil kembar
Retensio Plasenta adalah terlambatnya kelahiran plasenta selama setengah jam setelah persalinan bayi. Kejadian retensio plasenta berkaitan dengan :
- Grandemultipara dengan implantasi plasenta dalam bentuk
plasenta adhesiva, plasenta akreta, plasenta inkreta dan perkreta.
- Mengganggu kontraksi otot rahim dan menimbulkan perdarahan.
- Retensio plasenta tanpa perdarahan. - Plasenta manual dengan segera dilakukan.
2. Perdarahan postpartum sekunder: terjadi setelah 24 jam pertama, penyebab utama adalah robekan jalan lahir dan sisa plasenta atau membran. Perdarahan postpartum merupakan penyebab penting kematian maternal khususnya di negara berkembang.
Faktor-faktor yang menyebabkan perdarahan postpartum adalah :
12
- Jarak persalinan pendek kurang dari 2 tahun. - Persalinan yang dilakukan dengan tindakan.
Selain perdarahan antepartum dan postpartum, perdarahan yang masih berhubungan dengan kehamilan adalah perdarahan yang disebabkan oleh kehamilam ektopik terganggu (KET) dan juga keguguran atau abortus. Kehamilan ektopik terganggu (KET) : Kehamilan ektopik terganggu adalah kehamilan yang berimplantasi di luar endometrium normal dan sudah menimbulkan gangguan. Kejadian abortus sulit diketahui, karena sebagian besar tidak dilaporkan dan banyak dilakukan atas permintaan. Keguguran spontan diperkirakan sebesar 10% -15%. Keguguran atau abortus dapat dibagi menjadi :
a) Berdasarkan Kejadiannya
1. Keguguran spontan
2. Keguguran buatan atas indikasi medis, indikasi sosial
b) Berdasarkan Pelaksanaannya
1. Keguguran buatan terapeutik
2. Keguguran buatan ilegal
c) Berdasarkan Gambaran Klinisnya : Keguguran lengkap, keguguran tidak lengkap, keguguran mengancam, keguguran tak terhalangi, keguguran habitualis, keguguran dengan infeksi, missed abortion.
B. Penyebab Tidak Langsung
Jangkauan daerah Indonesia yang terlalu luas, kemiskinan, status gizi, anemia, keterlambatan memberi pertolongan yang adekuat. (Manuaba, 2001)
2.4. TEORI KEBIJAKAN PUBLIK
Kebijakan adalah pernyataan yang luas tentang maksud, tujuan dan cara yang membentuk kerangka kegiatan. Penyusun kebijakan merupakan mereka yang menyusun kebijakan dalam organisasi seperti pemerintah pusat atau daerah, perusahaan multi-nasional atau local, lembaga pendidikan atau rumah sakit. Kebijakan Publik (Public Policy) merujuk pada kebijakan-kebijakan yang
13 dibuat oleh negara atau pemerintah sedangkan kebijakan Kesehatan (health policy) mencakup tindakan yang mempengaruhi Institusi , organisasi, pelayanan, dan upaya pendanaan sistem Kesehatan (Buse et al., 2005).
Andersen (1975) mendefinisikan kebijakan publik sebagai kegiatan yang mempunyai maksud/tujuan tertentu yang dilaksanakan oleh seorang/kelompok yang berperan dengan permasalahan atau suatu yang diperhatikan.
2.4.1. Analisis Kebijakan Kesehatan
Menurut Dunn (2009) mendefinisikan analisis kebijakan adalah suatu bentuk analisis yang menghasilkan dan menyajikan informasi sedemikian rupa sehingga dapat memberikan landasan dari para pembuat kebijakan dalam membuat keputusan.
Dalam ilmu kesehatan masyarakat, ada tiga faktor penting yang mempengaruhi dimensi kebijakan Kesehatan yang lebih dikenal dengan segitiga analisis kebijakan (policy analysis triangle) yang dikemukakan oleh Buse et al (2005, 2012), yaitu:
1. Konteks merupakan faktor-faktor sistematis-politik, ekonomi, sosial atau budaya, baik nasional maupun internasional yang dapat mempengaruhi kebijakan Kesehatan
2. Konten (isi) merupakan substansi dari suatu kebijakan yang memperinci bagian-bagian dalam kebijakan
3. Proses mengacu kepada cara bagaimana kebijakan dimulai, dikembangkan atau disusun, dinegosiasikan, dikomunikasikan, dilaksanakan, dan di evaluasi
Dari ketiga faktor tersebut yang berperan penting dalam proses kebijakan Kesehatan adalah aktor (pelaku) yang merujuk kepada Individu, Organisasi, atau bahkan Negara beserta tindakan mereka yang dapat mempengaruhi kebijakan Kesehatan. Selanjutnya, serangkaian tahapan dalam proses penyusunan kebijakan, sebagai berikut:
14
1. Identifikasi masalah/isu, menemukan bagaimana isu-isu yang ada dapat masuk kedalam agenda kebijakan, dan mengapa isu-isu yang lain justru tidak pernah dibicarakan
2. Perumusan kebijakan, menemukan siapa saja yang terlibat dalam
perumusan kebijakan, bagaimana kebijakan dihasilkan, disetujui, dan dikomunikasikan
3. Pelaksanaan kebijakan, tahapan ini merupakan bagian penting dalam
penyusuna kebijakan, sebab bila kebijakan tidak dilaksanakan, atau dirubah selama dalam pelaksanaan, sesuatu yang salah mungkin terjadi dan hasil kebijakan tidak seperti yang diharapkan;
4. Evaluasi kebijakan, temukan apa yang terjadi saat kebijakan dilaksanakan, bagaimana pengawasannya, apakah tujuan tercapai dan apakah terjadi akibat yang tidak diharapkan. Tahapan ini merupakan saat dimana kebijakan dapat diubah atau dibatalkan serta kebijakan yang baru ditetapkan (Buse et al., 2005).
Ada dua jenis analisis kebijakan menurut Buse et al (2005), yaitu: analisis kebijakan prospektif (analysis for policy) diharapkan terjadi di masa yang akan datang. Analisis tipe ini memberikan informasi rinci tentang formulasi kebijakan (evaluasi formatif) atau mengantisipasi bagaimana kebijakan akan berjalan bila diterapkan. Sedangkan analisis kebijakan retrospektif (analysis of policy) berhubungan dengan masa lampau dan deskriptif. Analisis yang satu ini lebih melihat kebelakang dan merenungkan kembali mengapa dan bagaimana kebijakan menemukan bentuknya sehingga agenda dan muatannya bisa mencapai tujuan tertentu (evaluasi sumatif).
Kerangka analisis segitiga kebijakan banyak di adopsi dalam penelitian kebijakan Kesehatan di berbagai Negara dan telah digunakan untuk menganalisis sejumlah besar isu kesehatan termasuk Kesehatan mental, reformasi sektor Kesehatan, TB, Kesehatan reproduksi dan pelayanan antenatal care serta pengendalian penyakit sifilis (Gilson & Raphaely, 2007) cit Walt et al (2008).
15 2.4.2. Analisis Implementasi Kebijakan
Alexander (1985) mengemukakan bahwa salah satu metode untuk
mengidentifikasi proses implementasi kebijakan Kesehatan dengan
menggunakan teori kontigensi. Dalam teori ini, proses implementasi kebijakan diharapkan dapat memahami variasi dalam implementasi kebijakan dan dapat mengintegrasikan studi dan kasus serta mengidentifikasi masalah dalam penelitian.
Menurut Meter & Horn (1975) implementasi kebijakan meliputi tindakan-tindakan yang dilakukan melalui individu dalam kelompok baik publik maupun privat yang diarahkan pada pencapaian tujuan yang telah digariskan dalam keputusan kebijakan.
Empat Faktor inter-relasi elemen pembuatan kebijakan kesehatan (Walt & Gilson, 1994) cit. Greena et al (2011), yaitu: 1) Bagaimana kebijakan Kesehatan maternal di buat (proses) dengan melalui 3 tahap, yaitu: agenda setting, pengembangan dan implementasi kebijakan termasuk evaluasi kebijakan, 2) Untuk siapa kebijakan Kesehatan maternal di buat (siapa aktornya), 3) Apa saja isu utama yang berimplikasi pada kebijakan Kesehatan maternal (konteks) dan 4) Apa output dari kebijakan Kesehatan maternal(isi).
2.4.3. Teori Kebijakan
2.4.3.1. Teori Meter & Horn (1975)
Dalam implementasi kebijakan menurut Meter & Horn (1975), ada enam variabel yang mempengaruhi antara kinerja dan implementasi kebijakan, yaitu: a. Standar dan sasaran kebijakan
Setiap kebijakan publik harus mempunyai standard an suatu sasaran kebijakan yang jelas dan terukur (measurable). Dengan ketentuan tersebut tujuannya dapat terwujudkan.
b. Sumber daya
Meliputi SDM (human resources), sumber daya material (material resources), dan sumber daya metoda (method resources).
16
c. Komunikasi antar organisasi
Sebagai realitas dari program kebijakan perlu hubungan yang baik antar instansi terkait yaitu dukungan komunikasi dan koordinasi.
d. Karakteristik agen pelaksana
Untuk mencapai keberhasilan maksimal harus diidentifikasi dan diketahui karakteristik agen pelaksananya.
e. Kebijakan Sikap
Atau disposisi implementor dibedakan menjadi 3 hal: a) tanggapan pelaksana terhadap kebijakan, b) kondisi, c) intensitas disposisi implementor.
f. Kondisi sosial, ekonomi, dan politik
Mencakup SD ekonomi lingkungan yang dapat mendukung keberhasilan implementasi kebijakan, sejauhmana kelompok-kelompok kepentingan memberikan dukungan bagi implementsai kebijakan, karakteristik partisipan yakni mendukung dan menolak, bagaimana sifat opini public yang ada di lingkungan dan apakah elit politik mendukung implementasi kebijakan tersebut.
2.4.3.2. Teori Weimer & Vining (1999, 2010)
Menurut Weimer & Vining, ada 3 kelompok variabel yang dapat mempengaruhi keberhasilan implementasi program kebijakan, yaitu: 1) Logika suatu kebijakan, 2) Sebuah kebijakan harus sesuai dengan tuntutan lingkungan, dan 3) Kemampuan pelaksana.
