PEMBENTUKAN PROGRAM LEGISLASI NASIONAL BERLANDASKAN PANCASILA

Open Access at: http://jurnal.untan.ac.id/index.php/tlj

Article Info

Submitted: 28 November 2018 | Reviewed: 7 January 2019 | Accepted: 28 January 2019

PEMBENTUKAN PROGRAM LEGISLASI NASIONAL BERLANDASKAN PANCASILA

Sofian¹, Joko Riskiyono²

Abstract

The national legislation program makes Pancasila the source of all sources of law and as the basis of the state based on the philosophy and values of Pancasila animates and influences the process of legislation formation. In the research, the author using normative legal research method. But the fact that legislation generated through the process of formulating legislation has not provided a guarantee of justice and welfare for the people, so that the resulting law is still far from the goal of realizing prosperity for all Indonesian people.

Keywords: legislation; justice; pancasila; prosperity

Abstrak

Program legislasi nasional menjadikan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum dan sebagai dasar negara yang berpedoman Pada falsafah dan nilai-nilai pancasila menjiwai dan mempengaruhi proses pembentukan legislasi. Di dalam penelitian ini menggunakan metode penelitian hukum normatif. Hasil penelitian ini menunjukkan bahwa kenyataannya legislasi yang dihasilkan melalui proses pembentukan peraturan perundang-undangan belum memberikan jaminan keadilan dan kesejahteraan bagi rakyat, sehingga undang-undang yang dihasilkan masih jauh dari cita-cita yaitu mewujudkan kesejahteraan bagi seluruh rakyat indonesia.

Kata Kunci: legislasi; keadilan; kesejahteraan; pancasila

1 Fakultas Hukum, Universitas Padjadjaran, Jln. Dipati Ukur No. 35, Bandung, 40132, Jawa Barat, Indonesia, email : sofiansuccess90@gmail.com.

2 Fakultas Hukum, Universitas Pamulang

18

I. Pendahuluan

Program legislasi yang berlandaskan Pancasila melalui Program Legislasi Nasional (Prolegnas) sebagai instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis dinilai belum menjawab kebutuhan pembangunan hukum secara nasional. Sebagai negara hukum yang berdasarkan pada nilai Pancasila, dengan menempatkan sebagai sumber dari segala sumber hukum sebagaimana maksud daripada pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada alenia keempat, yang menyatakan :

Kemudian daripada itu untuk membentuk suatu Pemerintah Negara Indonesia yang melindungi segenap

bangsa Indonesia,

………..dalam suatu

Undang Undang Dasar Negara Indonesia,………..., serta dengan mewujudkan suatu Keadilan Sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.³

Pemerintahan Negara Republik Indonesia dalam konstitusi Undang-Undang Dasar telah meneguhkan sebagai negara hukum yang mendasarkan pada nilai dan jiwa Pancasila yang saat ini, mengalami berbagai macam persoalan dan tantangan baik dari dalam maupun luar. Pilihan sebagai rezim negara hukum dalam Pasal 1 ayat (3) UUD NRI Tahun 1945

3 Untuk lebih lengkap silakan baca, Pembukaan (Preambule) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 pada alenia ke IV.

menyatakan: “Negara Indonesia adalah Negara Hukum”, untuk memastikan bahwa posisi negara meletakkan kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar membawa konsekuensi sebagai negara hukum menjaminan adanya, pembangunan legislasi hukum yang berkeadilan dan mensejahteraan bagi seluruh rakyat Indonesia yang berdasarkan pada nilai filosofi Pancasila sebagai dasar negara.⁴

Berbagai isu hukum yang saat ini dihadapi bangsa Indonesia, untuk secepat mungkin mendapatkan perhatian dan penyelesaian secara serius,⁵ dari mulai: (1) Perlindungan tenaga kerja Indonesia di luar negeri; (2) Upaya pencegahan dan pem- berantasan korupsi disegala sektor ke- hidupan dan pelayanan; (3) Penguatan dan

4 Menurut Satya Arinanto, dalam realitas politik pem- bangunan hukum nasional tersebut terkesan agak sulit diterapkan, sehingga dalam beberapa sisi, politik, pembangunan hukum nasional dimaksud terkesan agak menjadi sloganistis. Untuk itu dibutuhkan suatu politik pembangunan hukum nasional yang komperhensif untuk memperbaiki dan menyempurnakan tatanan hukum dalam era reformasi, sehingga permasalahan utama politik pembangunan hukum nasional antara lain adalah sebagai berikut : (1) memperbaharui atau meng- ganti peraturan hukum dari masa kolonial yang masih berlaku melalui aturan peralihan UUD 1945;

dan (2) menciptakan hukum baru yang secara utuh bersumber pada Pancasila dan UUD NRI Tahun 1945 (termasuk perubahan-perubahannya), sesuai dengan tuntutan dan perkembangan masyarakat pada tingkat lokal, nasional, regional, dan internasional dalam era globalisasi. Satya Arinanto, 2007. “Politik Pembangunan Hukum Nasional Dalam Era Pasca Reformasi”, Jurnal Demokrasi &

HAM : Reformasi Hukum, 7 (1): hlm. 55.

5 Tim Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (Bappenas). 2012. Evaluasi Dua Tahun Pelaksa- naan RPJMN 2010-2014, Jakarta : Diterbitkan Oleh Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS), hlm. 1991-1992.

perlindungan Hak Asasi Manusia (HAM) khususnya pelanggaran HAM berat masa lalu; dan (4) Penanganan masalah terorisme. Sekelumit dari permasalahan hukum yang kita hadapi tidak terlepas dari bagaimana membangun dan memperkuat sebagai negara kesejahteraan, dan kepas- tian hukum ditengah ancaman paham sekretarian yang mengancam integrasi bangsa Indonesia dalam masyarakat yang plural dan majemuk.

Dalam kaitannya dengan Prolegnas yang berlandaskan Pancasila, maka kosti- tusi yang baik bagi suatu negara tentunya merupakan konstitusi yang ramah bagi warga negaranya. Keramahan tersebut di- tunjukkan dengan menguatnya penghar- gaan atas hak asasi manusia dan hak-hak warga negara. Ada penghargaan yang tinggi, kuat dan penuh. Ada penghargaan yang lebih meluas pada berbagai dimensi hak. Hak-hak yang dikonversi menjadi tu- gas dan kewajiban negara,⁶ yakni duty to respect, duty to protect, dan duty to fulfill.⁷

Sebagai bahasan mengenai latar belakang dari pembangunan legislasi yang berlandaskan Pancasila menggunakan norma dasar Pasal 5 ayat (1), Pasal 20 ayat (1), Pasal 21, Pasal 22 ayat (1) dan ayat (2) serta Pasal 22A UUD 1945 yang

6 Zainal Arifin Mochtar. 2009. Jalan Berliku Amandemen Komprehensif Dari Pakar, Politisi, hingga Selebriti: Konstitusi Ramah HAM, Jakarta:

Diterbitkan Oleh Kelompok DPD di MPR RI, hlm.

12.

7 Yang dimaksud duty to respect, duty to protect, dan duty to fulfill.

bekaitan dengan kekuasaan membentuk undang-undang antara Presiden dengan Dewan Perwakilan Rakyat. Kekuasaan dalam pembentukan undang-undang selama ini, menjadi titik persoalan dalam pembangunan legislasi hukum yang berdasarkan nilai-nilai Pancasila utamanya pada keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia yang melahirkan legislasi yang mensejahterakan.

Dalam perkembangannya aspek kualitas suatu Prolegnas tidak mencerminkan politik hukum yang terencana, terpadu, dan sistematis.

Prolegnas lebih menonjolkan ego sektoral dari para pemangku kepentingan, baik DPR, Pemerintah, DPD, atau masyarakat.

Para pemangku kepentingan itu berupaya memasukan Rancangan Undang- Undang (RUU) aspirasinya dalam Prolegnas tanpa mampu menyesuaikannya dengan doku- men arah kebijakan pembangunan nasion- al, seperti Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN). Kondisi itu diperberat dengan proses seleksi RUU yang lemah untuk masuk dalam Prolegnas, sehingga terbentuklah daftar prioritas RUU yang ambisius tersebut. Sebagai contoh, dalam Prolegnas 2010-2014 ada tiga RUU yang secara judul berbeda, tetapi substansi bersinggungan, yaitu RUU Tenaga Kesehatan, RUU Keperawatan, dan RUU Praktik Bidan (yang dalam perkem- bangannya judul berubah menjadi RUU Kebidanan). Ketiga RUU itu mengatur peri- hal profesi di bidang medis atau kesehatan.

20

mampu melakukan sinkronisasi dan har- monisasi terhadap ketiga RUU tersebut.

Penyatuan ketiga RUU itu merupakan langkah yang baik, sehingga satu RUU dapat mengatur secara komprehensif suatu isu tertentu.⁸

Berdasarkan latar belakang tersebut, permasalahan pokok yang ada dalam tuli- san ini adalah sebagai berikut: (1) Apakah dalam Program Legislasi Nasional telah menjadikan Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum? (2) Bagaimana fal- safah nilai-nilai Pancasila menjiwai dan mempengaruhi proses pembentukan legis- lasi? (3) Sejauh mana dalam pembentukan legislasi selama ini telah memberikan keadilan dan kesejahteraan rakyat?

II. Metode

Bahwa penelitian dalam penulisan jurnal ini, menggunakan metode penelitian hukum normatif diantaranya: 1) untuk melakukan penelitian dasar (basic re- search) dibidang hukum, khususnya apabi- la kita mencari asas hukum, teori hukum, dan sistem hukum, terutama dalam hal penemua dan pembentukan asas-asas hukum baru, pendekatan hukum yang baru, dan sistem hukum nasional yang baru; 2) Menyusun rancangan undang-undang, atau peraturan perundang-undangan (termasuk keputusan-keputusan) yang baru (legisla- tive drafting); dan 3) Untuk menyusun

8 Menggagas Prolegnas Berkualitas, https://pshk.or.id/blog-id/menggagas-prolegnas- berkualitas/, diakses 1 Juli 2019.

rencana-rencana pembangunan hukum, baik rencana jangka pendek dan jangka menengah, tetapi terlebih-lebih untuk me- nyusun rencana jangka panjang.⁹

III. Analisis dan Pembahasan

A. Negara Hukum, Keadilan dan Kesejahteraan Dalam Sistem Hukum Pancasila

Konsepsi dan cita-cita negara hukum telah muncul jauh sebelum terjadinya Revo- lusi Industri di Inggris pada 1688, namun baru muncul kembali pada abad XVII dan kembali popular pada abad XIX. Sebagai latar belakang dari timbulnya pemikiran negara hukum atau cita-cita negara hukum itu sendiri sejatinya sudah cukup lama dan tua dari usia ilmu negara maupun ilmu kenegaraan. Cita keberadaan negara hukum itu pertama kali dikemukakan oleh Plato dan kemudian pemikiran dan gaga- san tersebut dipertegas oleh Aristoteles.

Dalam bukunya Nomoi, Plato mulai memberikan perhatian dan arti yang lebih tinggi pada hukum. Menurutnya dalam penyelenggaraan pemerintahan yang baik ialah diatur oleh hukum.¹⁰ Cita-cita Plato tersebut selanjutnya diteruskan oleh murid- nya yang bernama Aristoteles. Menurut Ar- istoteles, suatu negara yang baik ialah

9 C.F.G Sunaryati Hartono. 1994. Penelitian Hukum di Indonesia Pada Akhir Abad Ke-20, Bandung:

Penerbit Alumni, hlm. 139-141.

10Plato, Republic, New York: The Modern Library hlm. 70.

negara yang diperintahkan dengan konsti- tusi dan kedaulatan hukum.¹¹

Sebagaimana cita negara hukum yang diinginkan baik Plato dan muridnya Aristoteles yaitu berdasarkan keadilan, maka menuntut kepada manusia menjadi warga negara yang baik, yang bersusila, yang akhirnya menjelma menjadi manusia yang bersikap adil. Meskipun cita negara hukum telah lahir sekian abad yang lalu, tetapi untuk mewujudkannya dalam ke- hidupan bernegara hingga saat ini bukan persoalan mudah.¹²

Pemahaman kita bersama mengenai kehidupan hukum di Indonesia yang me- nyimpan banyak sejarah yang cukup kaya, karena hukum suatu bangsa apalagi bang- sa Indonesia sesungguhnya merupakan pencerminan kehidupan sosial bangsa yang bersangkutan. Bahwa hukum adalah fungsi sejarah sosial suatu masyarakat ter- hadap pemahaman hukum serta dampak perubahan sosial terhadap perkembangan hukum. Seperti yang diungkapkan oleh A.V.

Decey,¹³ bahwa kedaulatan perlemen men- dukung supremasi hukum, sedangkan su- premasi hukum mensyaratkan pelaksanaan kedaulatan Parlemen dengan sebutan rule of law. Ciri yang menonjol pada konsep rule of law ialah ditegkannya hukum yang adil dan tepat (just law). Sementara dua orang

11Aristoteles, Politicea, Benyamin J., trans, New York:

Modern Library Book, hlm. 170.

12 Ni’matul Huda. 2005. Negara Hukum, Demokrasi &

Judicial, Yogyakarta : UII Press, hlm. 1-2.

13A.V. Dicey, 2008. Pengantar Studi Hukum Konsti- tusi, Bandung: Penerbit Nusamedia, hlm. 40-43.

sarjana barat barat yang berjasa dalam pemikiran negara hukum yaitu Imanuel Kant dan Frederich Julius Stahl yang telah menyampaikan gagasan besar mereka.

Imanuel Kant memahami negara hukum Nachtwaker atau Nachtwachterstaat (nega- ra penjaga malam) yang tugasnya adalah menjamin ketertiban dan keamanan masyarakat.

Adapun konsep Frederick Julius Stahl, seorang ahli hukum berasal dari Jerman, dalam bukunya Philosophie de Rechts yang terbit pada tahun 1878, mengemukakan konsep yang lebih konkrit tentang unsur-unsur rechtstaat atau tentang negara hukum bercirikan empat unsur pokok yaitu : 1). pengakuan dan perlin- dungan hak asasi manusia; 2). pemisahan atau pembagian kekuasaan negara untuk menjamin hak-hak asasi manusia; 3).

pemerintahan berdasarkan peraturan; dan 4) adanya peradilan administrasi.¹⁴

Dari rumusan unsur-unsur rectsstaat versi Frederick Julius Stahl tersebut tampak sekali, bahwa Julius Stahl sangat di- pengaruhi oleh pemikiran tentang pemisa- han kekuasaan dari Montesquieu namun menurut pendapat Carl J. Frederich, kon- sep Rectsstaat dapat disebut juga konsep Constitutional State, yang intinya suatu kumpulan aktivitas yang diselenggarakan

14Oemar Senoaji. 1966. Seminar Ketatanegaraan Undang-Undang Dasar 1945, Jakarta, Seruling Masa, hlm. 24 dan Padmo Wahyono. 1989. Pem- bangunan Hukum di Indonesia, Jakarta: Ind Hill Co hlm. 151.

22

atas nama rakyat, tetapi tunduk pada be- berapa pembatasan yang dimaksud untuk menjamin bahwa kekuasaan pemerintahan itu tidak disalahgunakan oleh mereka yang mendapatkan tugas untuk menyelenggara- kan pemerintahan.¹⁵

Kemudian berbicara tentang konsep keadilan dipahami pemeliharaan tata hukum positif melalui penerapannya yang benar-benar diharapkan sesuai dengan sila ke-lima Pancasila yaitu Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, sedangkan keadi- lan menurut hukum adalah keadilan ber- dasarkan hukum. Masalah keadilan menurut Aristoteles membedakan antara keadilan distributif dan keadilan korektif atau remedial. ¹⁶ Keadilan distributif mengacu kepada pembagian barang dan jasa kepada setiap orang sesesuai dengan kedudukannnya dalam masyarakat. Dinilai adil disini adalah jika setiap orang mendapatkan hak atau jatahnya secara proporsional mengingat akan pendidikan, kedudukan, dan kemampuan. Di sini bukan kesamaan yang dituntut tetapi perim- bangan. Keadilan Korektif atau remedial (komutatif) adalah keadilan yang mem- berikan kepada setiap orang sama banyak- nya dengan tidak mengingat jasa perseorangan.

15 Priyatmanto Abdoellah. 2016. Revitalisasi Kewenangan PTUN : Gagasan Perluasan Kompe- tensi Peradilan Tata Usaha Negara, Yogyakarta:

Penerbit Cahaya Atma Pusaka, hlm. 21-22.

16 W. Friedman. 1990. Teori dan Filsafat Hukum Telaah Kritis Atas Teori-Teori Hukum, Jakarta:

Penerbit Rajawali Press, hlm. 10.

Dalam pergaulan di masyarakat keadilan remedial (komutatif) merupakan kewajiban setiap orang terhadap sesaman- ya maka dituntut kesamaan. Dengan demikian setiap orang diperlakukan sama tanpa memandang kedudukannya. Apabila keadilan distributif itu merupakan urusan pembentuk undang-undang, maka keadilan remedial (komutatif) merupakan urusan ha- kim. Karena hakim memperhatikan hub- ungan perseorangan yang mempunyai kedudukan prosesuil yang sama tanpa membedakan (equality before the law).¹⁷

Sedangkan Teori keadilan menurut John Rawls yang dikenal dengan A Theory of Justice, dalam teori keadilannya Rawls memprioritaskan “hak” (prinsip keadilan) di atas “konsep kebaikan”, memprioritaskan klaim berdasarkan hak-hak individual di atas klaim berdasarkan kebaikan yang di- harapkan dihasilkan bagi individu-individu.

Selanjutnya dalam teori keadilannya Rawls menjelaskan lebih detail apa artinya mem- prioritaskan konsep hak di atas konsep ke- baikan dalam mengatur kebebasan- kebebasan sipil dan politik yang seringkali bertentangan satu sama lain dan dalam mendistribusikan kesejahteraan dan kes- empatan dalam masyarakat secara adil.¹⁸

17Ishaq. 2016. Dasar-Dasar Ilmu Hukum, Jakarta:

Penerbit Sinar Grafika, hlm. 10-11.

18Antonius Widyarsono, 2004. “Memprioritaskan Hak Di Atas Konsep Kebaikan Dalam Pemikiran Rawls Yang Kemudian (In Memoriam John Rawls)”, Jurnal Diponegoro: Jurnal Pemikiran Sosial-Politik, Demo- krasi, Dan Hak Asasi Manusia, Tahun VIII/2004/No.11/Februari-Mei 2004, hlm, 44-47.

Tantangan negara hukum Pancasila dalam mewujudkan cita-cita Proklamasi 17 Agustus 1945, namun pada saat ini belum disadari benar betapa tertinggalnya keadaan hukum masyarakat Indonesia un- tuk hidup di dalam suatu negara hukum modern mamasuki abad ke 21 alih-alih berkeinginan mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia sebagaimana amanat sila ke-lima Pancasila dan pem- bukaan dalam konstitusi UUD NRI 1945 masih jauh dari yang diharapkan. Jadi, tan- tangan sebagai negara hukum Pancasila tidak sesederhana yang dibayangkan kare- na pada dasarnya legislasi dalam pemba- gunan hukum nasional yang berkeadilan menjadi harapan bagi seluruh rakyat Indo- nesia.

Negara kesejahteraan (Walfare state atau social service state) bertujuan untuk mewujudkan mensejahterakan umum kare- na negara dipandang sebagai alat belaka yang dibentuk oleh manusia untuk men- capai tujuan bersama, yakni suatu tata ke- hidupan masyarakat yang bahagia, makmur, dan berkeadilan sosial bagi se- luruh rakyat negara itu.¹⁹

Pancasila sebagai dasar negara ada- lah konsep normatif yaitu konsep yang di- akui eksistensinya dalam struktur keta- tanegaraan di Indonesia, karena merupa- kan rujukan bagi pembentukan hukum na- sional Indonesia, itulah sebabnya. Makna

19 Ramdon Naning, 1982. Aneka Asas Ilmu Negara, Surabaya : PT. Bina Ilmu, hlm. 34-35.

Pancasila sebagai dasar negara ialah berkaitan dengan peran Pancasila bagi pelaksanaan pemerintahan, pembentukan peraturan perundang-undangan, dan se- bagai sumber nilai untuk mengatur penye- lenggaraan negara, ²⁰ Pancasila se- bagaimana dasar gagasan kenegaraan menurut Muh Koesnardi, ²¹ mengandung beberapa aspek-aspek diantaranya :

(1) Formal, yang menunjukkan bagaimana caranya partisipasi rakyat diatur dalam penyeleng- garaan pemerintahan.

(2) Materiil, yang menegaskan pengakuan atas harkat dan mart- abat manusia sebagai mahluk Tu- han untuk membahagiakannya, dan memanusiakan warga negara dalam masyarakat negara dan masyarakat bangsa-bangsa.

(3) Kaidah, yang mengikat negara dan warga Negara dalam bertin- dak, dan menyelenggarakan hak

dan kewajiban serta

wewenangnya.

(4) Tujuan, yang menunjukkan keinginan atau tujuan untuk mewujudkan masyarakat yang se- jahtera dalam negara hukum, Negara kesejahteraan dan Negara kebudayaan.

Untuk dapat dipahami secara seksa- ma tentang hukum di Indonesia, se- bagaimana menurut Satjipto Raharjo,²²

20Pancasila adalah merupakan dasar negara. Seba- gian menyebutnya philoshopy gronsdlag, filsafat dasar negara merupakan eksistensi yang real, nyata, dan konstitutif. Asmaeny Azis. 2017. Dasar Negara Hubungan Pancasila, Marhaenisme, Marx- isme, dan Kapitalisme Dalam Skema Politik Indo- nesia, Yogyakarta : Penerbit RUAS Media, hlm. 74.

21Moh Koesnardi dan Bintan Saragih. 1988. Ilmu Negara, Jakarta: Penerbit Gaya Media Pratama, hlm. 175-176.

22Satjipto Raharjo, “Hukum Dalam Perspektif Sejarah Dan Perubahan Sosial”, dalam Artidjo Alkostar (ed).

24

“bahwa hukum itu merupakan fungsi dari masyarakat”, karena dimasa Orde Baru da- hulu dikenal dalam Garis-Garis Besar Ha- luan Negara (GBHN) dan dalam Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita) secara eksplisit pembangunan itu telah dilukiskan sedemikian rupa, yang pada hakekatnya merupakan peningkatan dalam daya adaptasi sehingga dalam memahami terhadap negara hukum dalam konteks tan- tangan sebagai negara hukum yang ber- sendikan pada nilai-nilai Pancasila ditengah proses perubahan maka, pertama harus berubah, karena dituntut untuk mengatur kembali hubungan-hubungan dalam masyarakat yang sedang berubah. Kedua, keadaan “prismatik” masyarakat kita sangat mempengaruhi beberapa jauh kemampuan hukum modern untuk digunakan sebagai sarana efektif mengatur masyarakat kita.²³

Dalam menggali nilai filosofi negara hukum Pancasila terhadap peraturan pe- rundang-undangan yang dibuat bukan sekedar fakta tanpa signifikasi moral bagi orang-orang yang membuat, menerapkan, dan menaatinya, serta memberikan penghargaan atau kecaman yang berpe- doman pada peraturan-peraturan tersebut.

Karena itu nilai filosofi sebagai negara hukum Pancasila untuk mencari ketera- turan faktual dalam masyarakat dengan penggunaan-penggunaan peraturan sehari-

1986. Pembangunan Hukum Dalam Perspektif Poli- tik Hukum Nasional, Jakarta: CV. Rajawali, hlm. 33.

23 Satjipto Raharjo, loc. cit.

hari sehingga hubungan hukum dengan masyarakat menurut Roberto M. Unger,²⁴ antara yang menerangkan (law that de- scribes) dan hukum yang bersifat mengatur (law that ordains). Sehingga gaya doktrin hukum yang dominan seringkali mencakup ketiga tingkat analisis yang ada : preseden dan peraturan otoritatif; prinsip, kebijakan, dan tujuan ideal, dan konsepsi tentang hubungan antar manusia yang dikehendaki dan memungkinkan untuk ditegakkan di dalam beragam wilayah praktik sosial.²⁵

Sedangkan Muchtar Kusumaatmadja mengemukakan dalam Teori Hukum Pembangunan, bahwa hukum yang dibuat harus sesuai dan harus memperhatikan kesadaran hukum masyarakat dengan menegaskan, bahwa hukum tidak boleh menghambat modernisasi. Hukum agar dapat berfungsi sebagai sarana pemba- harauan masyarakat hendaknya harus ada legalisasi dari kekuasaan negara. Hal ini adalah berhubungan dengan adagium yang dikemukakan, “hukum tanpa kekuasaan adalah angan-angan dan kekuasaan tanpa hukum adalah kezaliman” supaya ada kepastian hukum, maka hukum harus dibu- at secara tertulis sesuai dengan ketentuan yang berlaku dan ditetapkan oleh negara.²⁶

24 Roberto M. Unger. 2007. Teori Hukum Kritis: Posisi Hukum Dalam Masyarakat Modern, Bandung: Nusa Media, hlm. 55.

25Roberto M. Unger. 2012. Gerakan Studi Hukum Kritis, Bandung: Nusa Media, hlm. 23.

26 Abdul Manan. 2009. Aspek-Aspek Pengubah Hukum, Jakarta: Kencana Prenada Media, hlm. 21.

Selanjutnya Muhtar Kusumaatmad- ja,²⁷ mengemukakan bahwa hukum sebagai kaidah sosial tidak lepas dari nilai (value) yang berlaku disuatu masyarakat, bahwa dapat dikaitkan hukum itu merupakan pen- cerminan daripada nilai-nilai yang berlaku dalam masyarakat itu. Jadi fungsi hukum adalah sarana pembaharuan masyarakat sebagaimana konsep ilmu hukum yang bersumber pada teori “law as a tool social engineering” dalam jangkauan dan ruang lingkup yang lebih luas jangkauannya.

Sedangkan menurut Suhardjo selaku mantan menteri kehakiman di era tahun 1959-1963 yang mengemukakan teori Pen- gayoman, bahwa tujuan hukum adalah un- tuk mengayomi manusia baik secara aktif maupun secara pasif. Secara aktif dimak- sudkan sebagai upaya untuk menciptakan suatu kondisi masyarakat yang manusiawi dalam proses yang berlangsung secara wajar. Sedangkan yang dimaksud secara pasif adalah mengupayakan pencegahan atas upaya yang sewenang-wenang dan penyalahgunaan hak secara tidak adil.

Usaha mewujudkan pengayoman ini terma- suk didalamnya adalah pertama:

mewujudkan ketertiban dan keteraturan, kedua: mewujudkan kedamaian sejati, ke- tiga: mewujudkan keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia, dan keempat,

27Muhtar Kusumaatmadja. 1976. Hukum Masyarakat dan Pembinaan Hukum, Bandung: Penerbit Bina Cipta, hlm. 8.

mewujudkan bagi seluruh rakyat. ²⁸ Kedamaian sejati dapat terwujud apabila warga masyarakat telah merasakan baik lahir maupun batin. Begitu dengan ke- tentraman dianggap sudah ada apabila masyarakat merasa yakin kelangsunan hidup dan pelaksanaan hak-hak tergantung pada kekuatan fisik maupun non fisik belaka.

B. Pembangunan Program Legislasi Nasional Berlandaskan Pancasila

Dalam Pembangunan hukum melalui Program Legislasi Nasional (Prolegnas) yang selama ini ditetapkan, mampu me- nyesuaikan perubahan zaman untuk men- jawab pertanyaan secara garis besar pada jenis dan materi,²⁹ bahwa dalam pengem- bangan Prolegnas masih diperlukan pemikiran tentang “aturan permainannya”.

Baik yang akan dirumuskan secara formal

28 Dudu Daswara Mahyudin. 2000. Pengantar Ilmu Hukum: Sebuah Sketsa, Bandung: Penerbit Rafika Aditama, hlm. 242.

29 Menurut Padmo Wahyono, 1. Jenis Peraturan Pe- rundang-Undangan yang tertulis selanjutnya dikelompokkan dalam: a. Peraturan perundangan primer, yaitu yang disebutkan nama jenisnya di da- lam Undang-Undang Dasar; b. Peraturan perun- dangan sekunder, yaitu yang tidak disebutkan na- manya didalam Undang-Undang Dasar NRI Tahun 1945 (Surat Keputusan Bersama antar Menteri, Su- rat Keputusan Presiden, Surat Keputusan Menteri, dan Sebagainya. 2. Pertingkatan Materi yang harus dimuat dalam setiap jenis peraturan perundangan didalam praktek selama ini sebelum reformasi dikenal tiga rambu : a. Berorientasi pada bidang dan sektor GBHN untuk menentukan materi muatan; b. Berdasarkan kepada lembaga departe- men dan non departemen sesuai dengan Instruksi Presiden; dan c. Memperhatikan peranan/fungsi dari lembagai tinggi negara sebagai yang diten- tukan dalam Undang-Undang Dasar dan Tap MPR RI. Padmo Wahyono. 1983. Indonesia Negara Ber- dasarkan Atas Hukum, Jakarta: Penerbit Ghalia In- donesia, hlm. 138-140.

26

dalam peraturan perundang-undangan.

Maupun yang akan berupa proses kebia- saan sebagai suatu hukum dasar yang tid- ak tertulis.

Secara konstitusional dalam pem- bukaan alenia keempat UUD 1945 secara eksplisit dalam rangka mengisi Ke- merdekaan Indonesia dikatakan :

“maka disusunlah Kemerdekaan Ke- bangsaan Indonesia itu dalam suatu Undang Undang Dasar Negara Indo- nesia, yang terbentuk dalam suatu susunan Negara Republik Indonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasarkan kepada Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan yang adil dan beradab, Persatuan Indonesia dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam Per- musyawatan/Perwakilan, serta dengan mewujudkan suatu Keadilan Sosial bagi seluruh rakyat Indonesia”.

Pernyataan tersebut di atas, me- nyiratkan dalam pembentukan undang- undang atau hukum tertulis dalam legislasi yang mencerminkan kedaulatan rakyat ha- rus bersumber pada nilai-nilai dari ke-lima sila yang tercantum dalam Pancasila, kare- na sila dari Pancasila merupakan sumber dari segala sumber hukum bangsa Indone- sia.

Rencana Induk dalam pembangunan hukum dikenal dengan Prolegnas adalah Instrumen perencanaan program pemben- tukan undang-undang yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis,³⁰ se-

30 Lihat Ketentuan, Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

bagai suatu perencanaan yang sudah ba- rang tentu harus didukung oleh suatu pola pendanaan (planning, programming, budg- eting system), maka pembangunan Pro- legnas harus memperhitungkan pelaksa- naannya dalam perencanaan tahunannya.

Kegiatan perancangan harus sesuai dengan bobot peraturan perundang- undangan masing-masing yang memer- lukan kegiatan pendahuluan atau praper- ancangan, misalnya berupa perancangan akedemis, maupun berupa suatu mekanisme proses seperti pembahasan antar parlemen, pembahasan pendahuluan diperwakilan sebelum diserahkan secara resmi (setengah kamar). Setelah diputus- kan aturan permainannya atau proses leg- islasi (nasional), maka menurut Padmo Wahyono, ³¹ akan memperoleh produk- produk perundangan yang :

1. Melihat pertingkatannya dapat berupa:

a. Peraturan perundangan pri- mer; dan

b. Peraturan perundangan sekunder.

2. Melihat fungsi dan peranannya dapat berupa :

a. Peraturan perundangan yang merakit masyarakat kita yang akan datang; dan

b. Peraturan perundangan yang mengukuhkan hasil pem-

31 Padmo Wahyono, loc.cit, hlm. 140.

bangunan yang baik dan krite- ria-kriteria lainnya seperti kodi- fikasi dan sebagainya.

Sebagai salah satu tuntutan aspirasi bobot daripada legislasi hukum dalam yaitu dalam bentuk tertulis dalam era reformasi sekarang yang dikehendaki adalah bagaimana reformasi hukum menuju ter- wujudnya supremasi sistem hukum dibawah sistem konstitusi yang berfungsi sebagai acuan dasar yang efektif dalam proses penyelenggaraan negara dan ke- hidupan sosial sehari-hari sebagaimana yang dicita-citakan.

Pandangan hidup, kesadaran dan cita-cita hukum serta cita-cita moral luhur yang meliputi suasana kejiwaan serta wa- tak dari bangsa Indonesia itu pada tanggal 18 Agustus 1945 telah dimurnikan dan dipadatkan oleh Panitia Persiapan Ke- merdekaan Indonesia (PPKI) atas nama Rakyat Indonesia, menjadi Dasar Negara Republik Indonesia, yakni Pancasila : Ketuhanan Yang Maha Esa, Kemanusiaan yang adil dan beradap, Persatuan Indone- sia, Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmah kebijaksanaan dalam permusyawara- tan/perwakilan, dan Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia.

Adapun Pancasila sebagai paradigma negara hukum yang mensejahterakan dan melindungi segenap warga negaranya, da- lam perwujudan sumber dari segala sumber

hukum bagi Republik Indonesia menurut C.S.T Kansil,³² adalah

1. Pancasila : Sumber dari segala hukum;

2. Proklamasi Kemerdekaan 17 Agustus 1945;

3. Dekrit 5 Juli 1959;

4. Undang-Undang Dasar Prokla- masi; dan

5. Surat Perintah 11 Maret 1966.

Sebagai konsep negara hukum Pan- casila sendiri dengan ciri-ciri : (1) ada hub- ungan erat antara agama dan negara; (2) Bertumpu pada ketuhanan yang maha esa;

(3) Kebebasan beragama dalam arti positif;

(4) Atheisme tidak dibenarkan dan komunisme dilarang, serta (5) Asas-asas kekeluargaan dan kerukunan. Adapun se- bagai unsur-unsur pokok negara hukum RI menurut Muhammad Taher Azhary,³³ yaitu:

(1) Pancasila; (2) MPR; (3) Sistem Konsti- tusi; (4) Persamaan; dan (5) Peradilan Bebas. Istilah rechtsstaat dalam penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 sebelum dihapus dari amandemen jelas merupakan suatu genus begrip yang dapat diter- jemahkan dengan istilah negara hukum Pancasila adalah merupakan pengertian khusus, sebagaimana dimaksud secara implisit) oleh penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 sebelum dilakukan perubahan atau amandemen UUD 1945.

32 C.S.T Kansil. 1983. Praktek Hukum Perundang- Undangan Di Indonesia, Jakarta: Penerbit Airlang- ga, hlm. 9-12.

33 Muhammad Taher Azhary. 2003. Negara Hukum:

Suatu Studi Tentang Prinsip-Prinsipnya Dilihat Dari Segi Hukum Islam, Implementasinya Pada Periode Negara Madinah Dan Masa Kini, Jakarta: Penerbit Prenada Media Group, hlm. 98.

28

Pembangunan dibidang legislasi hukum sebagaimana tertuang dalam Pera- turan Presiden Nomor 7 Tahun 2005 pada Bab 9 tentang Pembentukan Sistem dan Politik Hukum Nasional dalam naskah Rancangan Pembangunan Jangka Menen- gah Nasional (RPJMN) tahun 2004-2009 adalah sasaran politik hukum nasional dan program pembangunan hukum nasional.

Apabila dibandingkan dengan Nawa Cita pasangan Presiden Joko Widodo-Yusuf Kalla terdapat 2 (dua) gagasan dalam Pembangunan hukum, yaitu menempatkan Revitalisasi dan Reformasi Hukum dari hulu ke hilir pertama, menghadirkan kembali negara untuk melindungi segenap bangsa dan memberikan rasa aman bagi seluruh warga negara, dan kedua, menolak negara lemah dengan melakukan reformasi sistem dan penegakan hukum yang bebas korupsi, bermartabat, dan terpercaya.³⁴

Adapun sasaran politik hukum na- sional adalah terciptanya sistem hukum na- sional yang adil, konsekuen, dan tidak dis- kriminatif (tidak termasuk diskriminatif ter- hadap perempuan dan bias gender) terja- minnya konsistensi peraturan perundang- undangan pada tingkat pusat dan daerah serta tidak bertentangan dengan peraturan dan perundang-undangan yang lebih tinggi, kelembagaan peradilan dan penegak hukum yang berwibawa, bersih, profesional

34

https://web.kominfo.go.id/sites/default/files/KSP%2 02%20Tahun%20Jokowi%20JK.pdf, diakses 27 Februari 2018.

dalam upaya memulihkan kembali ke- percayaan hukum masyarakat secara kese- luruhan.

Sedangkan arah kebijakan hukum na- sional adalah untuk memperbaiki substansi (materi) hukum, struktur (kelembagaan), dan kultur (budaya) hukum, dengan upaya sebagai berikut diantaranya :

1) Menata kembali substansi hukum melalui peninjauan dan penataan kembali peraturan perundang- undangan untuk mewujudkan tertib perundang-undangan dengan memperhatikan asas umum dan hierarki perundang-udangan dan menghormati serta memperkuat kearifan lokal dan hukum adat un- tuk memperkaya system hukum dan peraturan melalui pem- berdayaan yurisprudensi sebagai bagian dari upaya pembaharuan materi hukum nasional.

2) Melakukan pembenahan struktur hukum melalui penguatan kelem- bagaan, menyederhanakan peradi- lan, meningkatkan transparansi agar peradilan dapat diakses oleh masyarakat dan memastikan bah- wa hukum diterapkan dengan adil dan memijhak kebenaran serta memperkuat kearifan lokal dan hukum adat.

3) Meningkatkan budaya hukum an- tara lain melalui pendidikan dan sosialisasi berbagai peraturan pe- rundang-undangan serta perilaku keteladanan dari kepala negara

dan jajarannya dalam mematuhi dan menaati hukum serta pene- gakan supremasi hukum.³⁵

Di dalam menyusun hukum yang baik diperlukan ilmu dan teknologi yang hukum yang cukup dalam menyusun peraturan perundang-undangan, disamping kema- hiran membuat peraturan teknis, namun lebih penting pengetahuan yang sistematis mengenai materi atau substansi yang akan diatur dalam peraturan tersebut. Dibutuh- kannya mentalitas penegak hukum yang baik karena merupakan titik sentral da- ripada proses penegakkan hukum. Fasilitas yang merupakan sarana pendukung, harus- lah memadahi dengan penggunaan fasilitas yang efektif dan efisien. Tidak kalah penting adalah kesadaran dan ketaatan hukum pa- ra warga masyarakat, merupakan faktor yang penting dalam penegakan hukum.³⁶

Selanjutnya program pembangunan hukum nasional dilakukan dengan langkah- langkah sebagi berikut :

1) Perencanaan hukum, yang ber- tujuan untuk menciptakan persa- maan persepsi dibidang hukum dalam menghadapi berbagai isu strategis dan global yang secara cepat perlu diantisipasi agar

35 Lihat, Peraturan Presiden Republik Indonesia No- mor 7 Tahun 2005 tentang Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional, Bab tentang Pemben- tukan Sistem dan Politik Hukum Dalam RPJMN 2004-2009.

36Soerjono Soekamto. 1983. Ilmu-Ilmu Hukum dan Pembangunan Hukum dalam, Kumpulan Karangan Dalam Rangka Peringatan 25 Tahun Fakultas Hukum Universitas Kristen Indonesia, Jakarta:

Penerbit Erlangga, hlm. 81.

penegakan dan kepastian hukum berkesinambungan.

2) Pembentukan hukum yang ber- fungsi untuk menciptakan berbagai perangkat peraturan pe- rundang-undangan dan yurispru- densi yang akan menjadi lan- dasan hukum untuk berperilaku tertib dalam rangka menyeleng- garakan kehidupan bermasyara- kat, berbangsa, dan bernegara.

3) Peningkatan kinerja lembaga peradilan dan lembaga penegak hukum lainnya, yakni bertujuan untuk memperkuat lembaga peradilan dan lembaga penegak hukum melalui sistem peradilan pidana terpadu yang melibatkan diantaranya Mahkamah Agung, Kepolisian, Kejakasaan, Komisi Pemberantasan Korupsi, Lem- baga Pemasyarakatan dan Prakti- si Hukum sebagai upaya mem- percepat pemulihan kepercayaan masyarakat terhadap hukum dan peradilan.

4) Peningkatan kualitas profesi hukum, yaitu bertujuan untuk meningkatkan profesional aparat penegak hukum yang meliputi ha- kim, polisi, jaksa, petugas ke- masyarakatan, petugas keim- igrasian, perancang peraturan pe- rundang-undangan, Penyidik Pegawai Negeri Sipil (PPNS) para praktisi hukum.

5) Peningkatan kesadaran hukum dan hak asasi manusia yang ber- tujuan untuk menumbuhkem- bangkan serta meningkatkan ka- dar kesadaran hukum dari hak asasi manusia masyarakat terma- suk para penyelenggara negara agar mereka tidak hanya menge- tahui dan menyadari hak dan kewajibannya, tetapi juga mampu berperilaku sesuai dengan kaidah hukum serta menghormati hak asasi manusia.³⁷

37 Ishaq. 2015. Pengantar Hukum Indonesia (PHI), Jakarta: PT. Rajagrafindo Persada, hlm. 24-29.

30

Hal penting kaitannya dengan pem- bangunan legislasi dalam negara hukum yang mendasarkan pada Pancasila, pem- binaan terhadap hukum dan pembangunan hukum dilakukan terhadap hukum ber- dasarkan kebutuhan dan kondisi sehingga makna hukum ditempatkan tidak hanya pa- da makna normatif melainkan makna hukum sebagai suatu sistem.

C. Merealisasikan Falsafah Nilai Pan- casila Dalam Pembentukan Legislasi

Dalam perkembangan dan ken- yataannya merealisasikan pembentukan legislasi nasional yang berdasarkan pada falsafah Pancasila tidaklah semudah mem- balikkan telapak tangan, dalam suatu nega- ra hukum modern walfare state tujuan hukum adalah untuk mewujudkan kese- jahteraan yang sebesar-besarnya bagi rakyat dan negara. Sebagaimana yang di indikasi oleh Mokhtar Kusumaatmaja, ³⁸ permasalahan yang dihadapi negara berkembang seperti Indoneisa dalam pem- bangunan hukum nasional adalah pertama, masalah keragaman masyarakat dan keragaman hukum kebiasaan. kedua, plu- raslisme hukum sebagai akibat masih ber- lakunya sistem hukum kolonial dengan nilai-nilai hukum yang tidak selalu sesuai dengan nilai masyarakat setempat. Ketiga, sulitnya masyarakat menerima perubahan pengaturan kehidupan sebagai akibat

38 Muhtar Kusumaatmadja. 1982. Fungsi dan Perkembangan Hukum dalam Pembangunan Na- sional, Bandung: Penerbit Binacipta, hlm. 18.

kuatnya daya ikat dan daya laku hukum kebiasaan.

Upaya merealisasikan pembangunan hukum nasional tidak lepas dari siapa aktor, daripada pembentuk hukum dalam arti sua- tu konsensus tertulis yang disepakati men- jadi Undang-Undang, sebagiamana kekuasaan Presiden (eksekutif) untuk mengajukan RUU kepada DPR disamping Presiden berkuasa menetapkan Peraturan Pemerintah untuk melaksanakan UU yang dibuat bersama antara Presiden bersama DPR dalam Pasal 5 UUD 1945 menyatakan :

(1) Presiden berhak mengajukan rancangan undang-undang kepa- da Dewan Perwakilan Rakyat.

(2) Presiden menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang sebagaimana mestinya.

Selanjutnya dalam Pasal 20 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945 dinyatakan:

(1) Dewan Perwakilan Rakyat me- megang kekuasaan membentuk undang-undang.

(2) Setiap rancangan undang- undang dibahas oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mendapat persetujuan ber- sama.

Meski kekuasaan membentuk un- dang-undang ada ditangan DPR tidak se- penuhnya UU bisa dibentuk oleh DPR ka- rena bagaimanapun harus mendapatkan persetujuan bersama Presiden selaku

pemegang kekuasaan eksekutif atau pelaksana daripada Undang-Undang. Usul- an atas suatu Undang-Undang disamping oleh Presiden selaku eksekutif, anggota DPR juga berhak mangajukan usul Rancangan Undang-Undang, hal itu tertu- ang dalam ketentuan Pasal 21 UUD 1945 yang menyatakan:

“Anggota Dewan Perwakilan Rakyat berhak mangajukan usul Rancangan Undang-Undang”.

Sementara sebaliknya dalam hal ih- wal kegentingan memaksa, Presiden ber- hak menetapkan peraturan pemerintah se- bagai pengganti Undang-Undang yang dikenal dengan Perpu sebagai otoritas Presiden dalam legislasi pembentukan per- aturan perundang-undangan apabila keadaan mendesak mengisi kekosongan hukum, Pasal 22 UUD 1945 dinyatakan :

(1) Dalam hal ihwal kegentingan me- maksa, Presiden berhak menetapkan peraturan pemerintah sebagai pengganti undang- undang.

(2) Peraturan Pemerintah itu harus mendapatkan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat dalam per- sidangan yang berikut.

(3) Jika tidak mendapat persetujuan, maka peraturan pemerintah itu ha- rus dicabut.

Aspek legalitas secara teknis dalam rangka memenuhi kebutuhan hukum masyarakat atas peraturan perundang-

pembentukan peraturan perundang- undangan yang dilaksanakan dengan cara dan metode yang pasti, baku, dan standar yang mengikat semua lembaga yang ber- wenang membentuk kaidah peraturan pe- rundang-undangan maka lahirlah UU No.

12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang secara konstitusional dalam Pasal 22A UUD 1945 menyatakan :

“Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara pembentukan undang-undang diatur dengan undang-undang”.

Landasan di atas merupakan rujukan dalam pembentukan hukum secara tertulis, yang diwajibkan dalam kaidah pemben- tukan hukum tertulis mengacu kepada nilai filosofis kelima sila dalam Pancasila dan subtansi dari norma UUD NRI Tahun 1945.

Bahwa dalam pembangunan hukum na- sional saat ini, pasca perubahan (amandemen) UUD NRI Tahun 1945 ke- hadiran suatu lembaga baru dibidang legis- latif yaitu Dewan Perwakilan Daerah atau disingkat DPD yang keanggotaannya dari setiap Provinsi dipilih secara langsung me- lalui Pemilihan Umum (Pemilu) bersamaan dengan Pemilu anggota DPR dan DPRD.

Keberadaan lembaga DPD memiliki kewenangan dibidang legislasi serupa dengan DPR namun dalam melaksanakan fungsi legislasi terbatas dibidang tertentu dan tidak memiliki kewenangan untuk me- nyetujui atau menolak suatu UU yang diba- has sebagaimana yang dimiliki oleh DPR

32

selaku eksekutif hal itu, tertuang dalam Pasal 22D ayat (1), ayat (2), dan ayat (3) yang menyatakan :

(1) Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Per- wakilan Rakyat rancangan un- dangundang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hub- ungan pusat dan daerah, pemben- tukan dan pemekaran serta peng- gabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.

(2) Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang- undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keu- angan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepa- da Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidi- kan dan agama.

(3) Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai : otonomi daerah, pem- bentukan, pemekaran dan peng-

gabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksa- naan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan, dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada Dewan Perwakilan Rakyat se- bagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.

Dalam pembangunan hukum Negara Republik Indonesia merupakan perubahan hukum yang disengaja dan direncanakan untuk mencapai tingkat kesadaran hukum yang lebih tinggi. Tujuan pembangunan hukum Pancasila sebagaimana yang dicita- citakan yaitu dengan mengadakan pemba- haruan hukum dan pembinaan hukum.

Pembaharuan hukum menurut Soerjono Soekanto,³⁹ merupakan kegiatan-kegiatan terencana, terarah, dan terpadu untuk :

1) Mengisi kekosongan hukum yang ada;

2) Melancarkan proses hukum yang terhalang;

3) Mengatasi Kekurangan- kekurangan pada sistem hukum;

4) Menghapus unsur-unsur sistem hukum yang tidak berfungsi lagi.

39 Soerjono Soekanto. 1988. Identifikasi Hukum Posi- tif Tidak Tertulis Melalui Penelitian Hukum Normatif Dan Empiris, Jakarta: Cetakan Pertama Penerbit IND-HILL-CO, hlm. 1-2.

Pembinaan hukum merupakan kegiatan-kegiatan yang terencana, terarah, dan terpadu untuk :

a) Memperkuat hukum yang ada un- tuk baik dan benar;

b) Meninjau kembali hukum yang berlaku agar senantiasa sesuai dengan perkembangan masyara- kat dan menjunjung pem- bangunan, yakni penciptaan iklim yang mendorong terjadinya pem- bangunan sehingga melembaga dan membudaya. Adapun dalam pembangunan hukum mencakup : (1) Sektor Hukum; (2) Sektor penegak hukum; (3) Sektor fasili- tas; (4) Sektor masyarakat dan kebudayaan.

Dalam Seminar hukum nasional ke II yang diselenggarakan di Semarang pada tanggal 27-30 Desember 1968 telah diba- has 4 (empat) masalah penting,⁴⁰ yaitu :

(1) Mekanisme Demokrasi-Pancasila;

(2) Menegakkan kekuasaan keha- kiman yang bebas;

(3) Hukum Acara Pidana dan Hak Asasi Manusia; dan

(4) Hukum Dagang.

Demikian pula dengan mencan- tumkan pancasila dalam masalah mengembangkan hak dan kewajiban asasi warga Negara dalam mengamalkan Pan-

40Sri Sumantri. 1982. Hak Menguji Materiil Di Indone- sia, Bandung: Penerbit Alumni, hlm. 1-2.

casila dan UUD 1945, maka tercermin adanya sifat khusus daripada hak dan kewajiban asasi tersebut, setidak-tidaknya di dalam pengembangannya. Demikian pu- la dengan mencantumkan Pancasila dalam masalah mengembangkan hak dan kewajiban warga Negara, maka dapat kita katakan bahwa pandangan hidup bangsa yang menjadi ukuran pembeda dari ukuran yang selama ini. Dengan demikian dapat kita dalilkan bahwa perbedaan dalam kon- struksi-filsafati yang timbul dari pandangan hidup, yang akan melandasi pemikiran hak asasi.⁴¹

Hak atas pembangunan sebagai hak rakyat dalam konteks ini sebuah konseptu- alisasi yang telah menjadi popular adalah mengenai “generasi hak-hak asasi manusia yang ketiga”,⁴² di dalam kerangka inilah banyak orang, terutama negara-negara yang sedang berkembang cenderung mengartikan hak atas pembangunan yang oleh K. Vasak,⁴³ yang dalam tesisnya ada- lah sebagai berikut :

1) Hak-hak asasi generasi pertama adalah hak-hak yang muncul dari

41 Padmo Wahyono. 1989. Pembangunan Hukum di Indonesia, Jakarta: Penerbit IND HILL CO, hlm.

110.

42 Sebagaimana dikemukakan oleh Ahli Hukum Sen- egal, Keba M Baye merupakan komentator pertama yang menyebutkan hak atas Pembangunan, se- bagaimana dikutip dari K.M Baye, “Le Droit au De- velopment comme un Droit de L’Homme” (1972) 5 Reveu des Droit de L’Homme, 503.

43 K. Vasak, “A Thirty Year Strunggle-the Sustained Efforts to give Force of Law to the Universal Decla- ration of Human Rights”, dalam T. Mulya Lubis.1993. Hak-Hak Asasi Manusia Dalam Masyarakat Dunia: Isu dan Tindakan, Jakarta:

Yayasan Obor Indonesia, hlm. 2004-2005.

34

revolusi Amerika dan Perancis, hak-hak asasi ini dimaksudkan un- tuk menjamin kebebasan warga negara dari tindakan negara yang sewenang-wenang. Hak-hak itu dalam beberapa hal dapat disamakan dengan hak-hak sipil dan hak-hak politik dalam pern- yataan hak-hak asasi manusia In- ternasional, Hak-hak itu disebut sebagai hak negatif sebab hak- hak itu menghendaki sikap mena- han diri dari negara.

2) Hak-hak asasi generasi kedua muncul bersamaan dengan revo- lusi Rusia dan dikumandangkan dalam konsep-konsep negara kesejahteraan yang dikem- bangkan di Barat. Hak-hak asasi itu sebagian besar dapat disamakan dengan hak-hak ekonomi, sosial, dan budaya dan hak-hak yang membutuhkan tin- dakan negara yang positif; dan 3) Hak-hak asasi generasi ketiga,

sebagaimana Vasak me- mandangnya, merupakan tangga- pan terhadap gejala saling ketergantungan global. Negara- negara yang bertindak sendiri- sendiri tidak dapat lagi memenuhi kewajiban hak-hak asasi manusia mereka. Penanggulangan masa- lah yang dihadapi kini membutuh- kan kerjasama Internasional. Ma- salah-masalah ini meliputi pemeli- haraan, perdamaian, perlindungan

lingkungan hidup serta penggala- kan pembangunan. Hak-hak asasi generasi ketiga tentu saja menguntungkan individu dan rakyat.

Tiga generasi dalam hak asasi manu- sia dirancang untuk melindungi seluruh hak asasi manusia dalam rangka memenuhi perkembangan sosial, ekonomi, politik, dan budaya di era modern sekarang ini, yang menuntut dilakukannya pemaknaan lebih substansial atas konsep rechtsstaat, the rule of law atau negara hukum Pancasila sebagaiman telah diintrodusir oleh para sarjana hukum di Indonesia, sebagaimana pergeseran konsep demokrasi yang juga mengarah pada demokrasi substansial.

Tuntutan atas pembangunan hukum yang harus memperhatikan penghormatan hak asasi manusi seperti yang dikemukaka Dr. Muhammad Hatta,⁴⁴ dari hasil dialog bersama Soepomo dalam pembentukan hukum dasar, mendapatkan consensus na- sional yang kemudian diambil tentang Inte- gralistik Indonesia. Bahwa Integralistik In- donesia tidak sama dengan Integralistik di Jerman, atau kolektivisme di Rusia, apalagi dengan individualisme di Eropa Barat dan Amerika Serikat, melainkan suatu cara pandang integralistik yang tidak menghen- daki negara kekuasaan dimana pada rakyatnya masih dihargai hak untuk

44 Padmo Wahyono. 1989. Pembangunan Hukum di Indonesia, Jakarta: Penerbit IND HILL-CO, hlm.105.

berserikat dan berkumpul dan menyatakan pendapat atau kemerdekaan untuk berfikir.

Cara pandang Integralistik Indonesia akan menjadi dasar dan warna segala pola ke- hidupan berkelompok di Indonesia yang ujungnya berpuncak pada organisasi negra.⁴⁵

Secara garis besar nilai-nilai Pancasi- la dalam rangka legislasi pembangunan hukum nasional mengenai hak dan kewajiban negara dan penduduk harus menampilkan fungsi : (1) menegakkan ke- hidupan yang demokratis; (2) menegakkan kehidupan yang berkeadilan sosial; dan (3) menegakkan kehidupan yang berperike- manusiaan.

Menurut Solly Lubis,⁴⁶ setidaknya ada dua macam pendekatan perlu di- pergunakan untuk menelaah masalah- masalah yang bertalian erat dengan hukum nasional di tanah air, yaitu pendekatan sis- tem dan pendekatan kultural politik. Namun kedua pendekatan tersebut, tidak sekedar hanya menyentuh segi-segi pembuatan hukum (law making) tetapi juga pene- gakkan hukum (law enforcement) bagaimanapun muluknya bunyi hukum un-

45 Secara teoritis menurut Padmo Wahyono, mengenai cara pandang individualistik menuta- makan individu ketimbang kelompoknya, se- dangkan integralistik Jerman dan kolektivisme Ru- sia, mengutamakan masyarakat ketimbang indi- vidunya, maka Integralistik yang dimaksudkan un- tuk Negara Republik Indonesia adalah menguta- makan kemakmuran dan kesejahteraan masyara- kat, namun harkat dan martabat seseorang tetap dihargai atau tetap dijunjung tinggi, Ibid.

46 Solly Lubis. 2004. Serba-Serbi Politik & Hukum, Medan: Penerbit Sofmedia, hlm. 87.

tuk menegakkan keadilan namun masih tergantung lagi pada sikap mental kompo- nen-komponen penegakannya.

Yang harus dihindarkan dalam pengembangan hak dan kewajiban asasi tidak hanya menjadi ketentuan-ketentuan yang sulit dioperasionalkan menurut Padmo Wahjono,karena berhadapan dengan pem- bangunan hukum yang secara garis besar antara lain meliputi :

1. Pembangunan hukum meliputi pembinaan, sosialisasi, pendidi- kan, dan penyadaran;

2. Kebijaksanaan pembangunan hukum tertuju melalui pembaha- ruan legislasi;

3. Pembangunan hukum dil- aksanakan melalui program- program secara nasional.

4. Penyuluhan hukum perlu diman- tabkan untuk mendapat kadar kesadaran hukum yang tinggi ; dan

5. Sesuai dengan falsafah dan nilai- nilai dasar Pancasila dan Bhineka Tunggal Ika.

Oleh karena itu dalam itu didalam arah pembangunan jangka panjang dise- butkan bahwa: ”Pembangunan nasional dilaksanakan di dalam rangka pem- bangunan manusia Indonesia seutuhnya dn pembangunan seluruh masyarakat Indone- sia. Untuk memahami hukum modern sep- erti halnya ilmu pengetahuan dan teknologi modern dicitakan untuk menunjang kepent-

36

gusaha, terutama pengusaha besar.

Dengan adanya perangkat hukum modern yang mempunyai sifat regulatority, dan pre- dictiability itu diharapkan dapat menjamin efisiensi, efektifitas, dan kepastian dunia usaha.

Di sisi lain perangkat hukum modern juga diperlukan oleh sektor negara.

Pelaksanaan tugas dan fungsi oraganisasi modern akan terasa sah dan efisien, serta efektif bila ditunjang oleh perangkat hukum tertulis. Walaupun di Indonesia hubungan- hubungan paternalistik masih terasa domi- nan, namun dalam suatu republik yang dikatakan ditegakkan atas landasan hukum, maka hadirnya perangkat hukum modern yang mengesahkan tugas dan fungsi birokrasi pemerintahan tetap terasa pent- ing. ⁴⁷

D. Pembentukan Legislasi Memberikan Keadilan dan Kesejahteraan Rakyat

Kebijakasanaan dalam pembentukan legislasi nasional tidak dilaksanakan pada keadaan masyarakat kita tanpa hukum dalam situasi dan kondisi masyarakat Indo- nesia dari Orde Lama, Orde baru hingga sekarang massa reformasi keadaan hukum kita masih diwarnai oleh sebagian warisan hukum masa lalu, yang kadang-kadang kurang menunjang pembangunan atau memberikan penunjangan ke arah masyarakat yang berbeda landasan falsa-

47 Abdul Hakim Garuda Nusantara, dkk. 1988. Aspek- Aspek Socio Legal Pendidikan Hukum Non Formal, Jakarta : Penerbit Bina Aksara, hlm. 100.

fahnya diripada Pancasila, bahkan ada yang kurang mendukung harkat dan marta- bat bangsa Indonesia (hukum kolonial).

Oleh karena itu pembangunan legislasi negara hukum Pancasila diharap- kan masyarakat memberikan keadilan dan kesejahteraan sosial menurut Padmo Wahyono,⁴⁸ lebih tepat sasaran yang di- tujukan kepada:

1) Terjaminnya pelaksanaan Pembangunan Nasional ber- dasarkan hukum dan pemantapan serta pengamanan hasil-hasil pembangunan yang telah dicapai dan bermanfaat bagi nusa dan bangsa;

2) Menciptakan kondisi yang mantab agar anggota masyarakat dapat menikmati iklim kepastian dan ketertiban hukum;

3) Terciptanya kondisi yang lebih mantab, sehingga setiap anggota masyarakat dapat menikmati suasana serta iklim pengayoman hukum dalam partisipasi yang aktif pada pembangunan, sesuai dengan hak dan kewajiban sebagai warga negara yang bertanggung jawab.

4) Hukum harus bisa menumbuhkan dan mengembangkan disiplin nasional dan rasa tanggung jawab sosial pada anggota masyarakat;

5) Kebijakan pembangunan hukum ditujukan untuk pemberikan dukungan, pengarahan dan

pengamanan kepada upaya pembangunan guna mencapai

kemakmuran yang lebih adil dan merata.

Pembangunan hukum dalam kaitannya dengan pembentukan hukum sesuai dengan situasi dan kondisi

48 Padmo Wahyono, op.cit, hlm. 133-134.

kehidupan hukum yang telah ada, dapat kita sebut sebagai pembinaan tata hukum nasional. Sejalan dengan pendapat Padmo Wahyono mengenai pembangunan hukum

nasional hendaknya. Paradigma menempatkan rakyat atau masyarakat

yang selama ini menjadi obyek pembangunan hukum, dibalik menjadi subyek daripada pembangunan hukum itu sendiri.

Dasar konstitusional meletakkan rakyat sebagai subyek daripada hukum dijamin dalam konstitusi Pasal 27 ayat (1) UUD 1945 yang menyatakan: “Segala warga negara bersama kedudukannya di dalam hukum dan pemerintahan dan wajib menjunjung hukum dan pemerintahan itu dengan tidak ada kecualinya”. Secara konstitusional keadaan demikian tepat menjadikan warga negara atau rakyat menjadi subyek daripada pembangunan hukum.

Pasal 28 D ayat (1) UUD 1945 menyatakan :

“Setiap orang berhak atas pengakuan, jaminan, perlindungan, dan kepastian hukum yang adil serta perlakuan yang sama dihadapan hukum”.

Pasal 28 I ayat (4) UUD 1945 menyatakan :

“Perlindungan,pemajuan,penegakan, dan pemenuhan hak asasi manusia adalah tanggung jawab negara, terutama pemerintah.”

Kepatuhan bedasarkan hukum tertulis yang disampaikan oleh Bismar Siregar,⁴⁹ adalah kepatuhan yang gersang, yang tidak mendidik kesadaran hukum seperti yang diharapkan dalam kehidupan hukum yang bernafaskan Pancasila. Pancasila tidak merumuskan ketentuan terinci, cukup dari moral yang terkandung didalamnya diangkat dan dikembangkan sesuai kebu- tuhan. Karena dalam pembangunan legislasi utamanya hukum harus diuji ketepatan (kaidah) hukum terhadap keadilan yang menyebabkan ilmu hukum tidak dapat terpisahkan dari bidang etika sehingga norma hukum yang dirumuskan apabila berdasarkan kepada Pancasila secara lebih tepat (das sollen), agar supaya hukum yan tertulis (the law in books) benar-benar menjadi hukum yang hidup (the living law).

Bahwa pembinaan hukum nasional melalui pembangunan hukum dengan dengan model legislasi oleh pembentuk undang-undang bukanlah suatu perkara yang mudah, kerena tuntutan hukum nasional Indonesia agar dapat mendukung pembangunan nasional, tetapi dilain pihak

tetap dituntut digunakannya pengembangan dan pembentukan hukum

baru. Orientasi pembangunan Indonesia hukum kedepan dalam kerangka memberikan keadilan dan kesejahteraan

49 Bismar Siregar. 1986. Keadilan Hukum Dalam Berbagai Aspek Hukum Nasionnal, Jakarta: CV.

Rajawali, hlm. 20.

38

harus menyesuaikan dengan menggunakan

paradigma penelitian-penelitian perbandingan sistem hukum, pranata, dan

lembaga hukum yang ada dan/atau yang berkembang diluar negari dari masa ke masa.⁵⁰

Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum, sumber dari tertib hukum suatu negara atau suatu bangsa. Pancasila sebagai yang beridiologikan cita-cita moral mengenai kehidupan kemasyarakatan dan keagamaan sebagai pengejawantahan budi nurani manusia. ⁵¹ Nilai Pancasila yang teraktualisasi dalam perundang-undangan sebagai langkah untuk mewujudkan cita- cita nasional yang termaktub dalam Pembukaan UUD 1945 dengan pertimbangan: Pertama, karena Indonesia

adalah negara hokum; dan Kedua, karena ada logika tersendiri dalam ilmu hukum yang khas sehingga diharapkan dapat menjernihkan duduk permasalahan serta memberi pencerahan dalam memutuskan norma-norma terkait dengan memasukkan nilai Pancasila dalam perundang- undangan.⁵²

Jika kita memandang hukum dan pemerintah terutama sebagai struktur,

50Sunaryati Hartono, Tantangan Pengembangan Dan Pembinaan Ilmu Hukum Nasional, Bandung, hlm.

51.

51Padmo Wahjono. 1986. Negara Indonesia Negara Berdasarkan Atas Hukum, Jakarta: Penerbit Ghalia Indonesia, hlm. 88.

52Sujito. tanpa tahun. Reformulasi Model GBHN:

Upaya Mewujudkan Kebahagiaan Bagi Seluruh Rakyat Indonesia Dalam Perspektif Ilmu Hukum, Jakarta : MPR-RI, hlm. 73.

sebagai penyalur maka hukum dan pemerintah semestinya merespon, bukan memprakarsai, bereaksi bukannya memproduksi dan mengantisipasi. Secara umum sebagaimana dikatakan oleh Lawrence M. Friedman, ⁵³ Pemerintah lazimnya bersifat pasif, ia menunggu datangnya masalah-masalah yang tiba untuk ia perhatikan. Pemerintah dalam masyarakat modern memiliki ukuran yang sedemikian besarnya sehingga pemerintah itu sendiri menjadi satu kelompok kepentingan yang utama.

Tantangan yang dihadapi Negara Indonesia yang telah mendeklarasikan diri sebagai negara hukum yang bertujuan un- tuk mewujudkan keadilan sosial bagi se- luruh rakyat Indonesia di era Reformasi saat ini, tidak bisa mengabaikan begitu saja Hak Ekonomi Sosial Budaya (Ekosob) kemudian hanya memprioritaskan Hak So- sial dan Politik (Sipol). Tidak ada jaminan meski Pemerintah telah meratifikasi UU No.

11 Tahun 2005 tentang Pengesahan Inter- national Covenant On Economic, Social And Cultural Rights dan UU No. 12 Ta- hun 2005 tentang Pengesahan International Covenant On Civil And Political Rights, mengadopsi kedua instrument tersebut, dalam legislasi pembentukan hukum nasional sehingga memungkinkan individu

53Lawrence M. Friedman, 2009. Sistem Hukum Per- spektif Ilmu Sosial, Bandung: Penerbit Nusa Media, hlm. 246-247.