HUKUM ADMINISTRASI NEGARA. Penulis: Ahmad Riyadh BM

(1)

HUKUM

ADMINISTRASI NEGARA

Penulis:

Ahmad Riyadh BM

(2)

HUKUM ADMINISTRASI NEGARA

Penulis: Ahmad Riyadh BM

ISBN: 978-979-3401-34-8

Cetakan pertama, Februari 2015 Editor: Wahyu Eko Pujianto, SE

Nurdyansyah, S.Pd., M.Pd Desain Cover: M. Andi Fikri

Penerbit: Umsida Press

Jl. Mojopahit 666 B Sidoarjo Telp: 8945444

Hak cipta dilindungi undang-undang. Dilarang memperbanyak buku inisebagian atau seluruhnya, dalam bentuk dan dengan cara apapun juga, baik secara mekanis

maupun elektronik, termasuk foto copy, rekaman dan lain-lain tanpa izin tertulis dari penerbit

(3)

KATA PENGANTAR

Puji Syukur kehadirat Allah Swt. yang memberi bimbingan dan bantuan kepada Penulis sehingga dapat merampungkan Buku Ajar Sistem Hukum Indonesia ini.

Mata kuliah Hukum Administrasi Negara ini hanya diberikan dalam satu semester dan menurut pengalaman Penulis selaku Pengajar ternyata dengan metode tatap muka (ceramah dan diskusi) atau dengan penugasan berupa makalah atau lembar belajar lainnya sangat sulit untuk menyajikan seluruh materi perkuliahan Hukum Administrasi Negara yang terjabar dalam silabus dalam satu semester. Karenanya Penulis berharap buku ini dapat menjadi pelengkap serta pedoman bagi mahasiswa.

Hukum Administrasi Negara merupakan sebagai suatu gabungan ketentuan-ketentuan yang mengikat badan-badan yang tinggi maupun rendah apabila badan-badan itu menggunakan wewenagnya yang telah diberikan kepadanya oleh Hukum Tata Negara.

Penulis menyadari bahwa buku ini masih jauh dari sempurna, masih banyak kekurangan. Karenanya, dengan kerendahan hati, Penulis mengharap saran dan kritik dari segenap pembaca sehingga Buku Ajar ini dapat lebih disempurnakan di kemudian hari.

Kepada semua pihak yang telah membantu dalam penyusunan dan penerbitan buku ini, Penulis mengucapkan terima kasih.

Surabaya, 23 Februari 2015 Penulis

(4)

KATA PENGANTAR

Puji syukur selalu kita panjatkan kehadirot Allah Swt, dengan rakhmad hidayah dan karuniaNYA kita dapat membaca buku ini.

Niat dan upaya untuk menulis dan menerbitkan buku ajar merupakan langkah positif yang patut mendapat apresiasi. Betapa tidak, karena buku ini selain dapat membantu pembacanya dalam upaya memperoleh dan memahami ilmu, juga karena buku ini dapat dinilai sebagai bentuk kepedulian dan tanggung jawab keilmuan penulisnya. Terlebih bila niat dan upaya menulis dan menerbitkan buku ini dimiliki dan dilakukan oleh intelektual muda seperti Ahmad Riyadh BM, SH., MSi.

Ia merupakan sosok yang memiliki kepedulian terhadap pengembangan ilmu, khususnya ilmu hukum administrasi negara. Sejak masih menjadi mahasiswa S1 di Fakultas Hukum Universitas Brawijaya yang pada waktu itu (kalau tidak salah) saya sebagai pembimbing penulisan skripsinya, ia sudah tertarik terhadap upaya pengembangan ilmu hukum administrasi negara. Hal ini dapat dilihat dari pilihan topik skripsinya yang masuk dalam lingkup hukum administrasi negara. Ahmad Riyadh BM, SH., MSi. konsis dalam ketertarikannya terhadap hukum administrasi negara. Kehadiran buku ini merupakan indikator konsistensi Ahmad Riyadh BM, SH., MSi. dalam pilihan minat dan pengembangan keilmuannya.

Buku ini berisi berbagai hal tentang hukum administrasi negara, mulai dari paparan tentang administrasi dan hukum administrasi yang terurai dalam bab I nya, kemudian dilanjutkan dengan bab II tentang perkembangan hukum administrasi negara, diteruskan dengan bahasan tentang keputusan tata usaha negara

(5)

dalam bab III nya, kemudian dilanjutkan bab IV tentang peradilan tata usaha negara, dan bab V tentang sistem pemerintahan negara Republik Indonesia, serta ditutup dengan paparan tentang asas-asas umum pemerintahan yang baik dalam bab VI nya.

Semoga kehadiran buku ini bisa bermanfaat bagi pembacanya, khususnya mahasiswa fakultas hukum yang mempelajari ilmu hukum administrasi negara.

Prof. Dr. SUDARSONO, S.H., MS.

Guru Besar FH Universitas Brawijaya

(6)

DAFTAR ISI

Hal

Cover ... i

Halaman Cover ... ii

Kata Pengantar ... iii

Editorial ... iv

Daftar Isi ... vi

BAB I ADMINSTRASI DAN HUKUM ADMINISTRASI A. Pengertian Administrasi Negara ... 3

B. Pengertian Hukum Administrasi Negara ... 6

C. Ruang Lingkup Hukum Administrasi Negara ... 7

D. Sumber Hukum Administrasi Negara ... 11

E. Kedudukan Hukum Administrasi Negara Dalam Lapangan Hukum ... 17

F. Subjek Hukum Administrasi Negara ... 18

G. H. Uji Kompetensi... 20

BAB II PERKEMBANGAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA A. Tinjauan Umum Perkembangan HAN ... 22

B. Hukum Publik Dan Hukum Privat ... 24

C. Taraf Perkembangan HAN ... 26

D. Perubahan Paradigma Hukum Administrasi Negara ... 28

E. Perkembangan Pemerintahan Umum Di Masa Depan ... 36

F. Referensi... 39 vi

(7)

G. Uji Kompetensi ... 40

BAB III KEPUTUSAN TATA USAHA NEGARA A. Batasan Keputusan Tata Usaha Negara ... 42

B. Kriteria Keputusan Tata Usaha Negara... 45

C. Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara ... 49

D. Syarat, Bentuk dan Jenis Keputusan ... 51

E. Referensi ... 61

F. Uji Kompetensi ... 62

BAB IV PERADILAN TATA USAHA NEGARA A. Asas-Asas Peradilan Hukum Tata Usaha Negara ... 65

B. Pengadilan Tata Usaha Negara Dalam Lingkup Peradilan Tata Usaha Negara ... 67

C. Putusan Pengadilan Dalam Pelaksaan Peradilan Tata Usaha Negara ... 71

D. Hambatan dalam Eksekusi Atas Putusan Pengadilan Dalam Peradilan Tata Usaha Negara ... 74

E. Pengawasan Pengadilan Dalam Peradilan Tata Usaha Negara ... 78

F. Referensi... 82

BAB V SISTEM PEMERINTAHAN NEGARA REPUBLIK INDONESIA A. Susunan Pemerintah Negara Indonesia Secara Umum ... 87

B. Lembaga-Lembaga Negara Menurut Undang-Undang Dasar 1945 ... 88

C. Penyelenggaraan Pemerintahan Tingkat Pusat ... 92

(8)

D. Penyelenggaraan Pemerintahan Tingkat Daerah ... 101

E. Referensi... 106

F. Uji Kompetensi ... 107

BAB VI ASAS-ASAS UMUM PEMERINTAHAN YANG BAIK A. Landasan Pelaksanaan Administrasi Negara Berdasarkan Good Governance ... 111

B. Alat Administrasi Negara Sebagai Pelaku Asas-Asas Pemerintahan Yang Baik ... 113

C. Pandangan Komisi de Monchy ... 114

D. Asas Umum Pemerintahan Yang Baik (AUPB) Menurut UU RI Nomor 28 Tahun 1999 ... 117

E. Asas Penyelenggaraan Kepentingan Umum ... 120

F. Referensi... 127

(9)

BAB I

ADMINISTRASI DAN

HUKUM ADMINISTRASI

NEGARA

(10)

Ahmad Riyadh BM -2- Hukum Administrasi Negara

Ada berbagai istilah di dalam penyebutan Hukum Administrasi Negara yang merupakan terjemahan dari

Administratiefrecht yang dikenal di Negara Belanda,

Verwaltungsrecht di Jerman, Droit Administratif di Perancis, Administratif Law di negara Inggris dan Amerika. Sebagaimana kita

ketahui bahwa Indonesia dahulu merupakan bekas jajahan Belanda, sehingga Hukum Administrasi Negara Indonesia merupakan terjemahan dari Administratiefrecht1.

Untuk menerjemahkan Administratiefrecht dari Hukum Belanda ini para ahli hukum di Indonesia belum ada kata sepakat. Baru setelah dikeluarkannya UU No.5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara yang dikeluarkan oleh para ahli. E.Utrecht dalam bukunya “Pengantar Hukum Administrasi” , mula-mula memakai istilah Hukum Administrasi Negara Indonesia2. WF Prins dalam bukunya “Inleiding in het administratiefrecht” memakai istilah Hukum Tata Usaha Negara Indonesia. Wirjono Prodjodikoro memakai istilah Hukum Tata Usaha Pemerintah. Prajudi Atmasudirdjo memakai istilah Hukum Administrasi Negara. Dalam SK Mendikbud tanggal 30 Desember 1972 No.0198/U/1972 tentang Kurikulum Minimal menggunakan istilah Hukum Tata Pemerintahan3_{. Rapat staf dosen Fakultas-fakultas Hukum Negri} seluruh Indonesia yang diadakan pada bulan Maret 1973 di Cibulan memakai istilah Hukum Administrasi Negara dengan tidak menutup kemungkinan menggunakan istilah lain4.

1_{Philipus M. Hadjon. Dkk. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia.}

Yogyakarta: Gadjah Mada University. 2011. Hal. 3

2

Utrecht, E. Pengantar Hukum Administrasi Negara. Surabaya: Pustaka Tinta Mas, 1990. Hal.9

3

Philipus M. Hadjon. 2011. Op.Cit. Hal. 4

(11)

A. Pengertian Administrasi Negara

Istilah Administrasi Negara berasal dari bahasa latin

administrate yang dalam bahasa Belanda diartikan sama dengan

besturen yang berarti fungsi pemerintah5. Beberapa pendapat tentang pengertian administrasi adalah sebagai berikut:

1. J.Wajong

Adminsitrasi sama dengan pengendalian atau memerintah (to

direct, to manage, bestaken, be wind voeren atau beheren) yang

merupakan suatu proses yang meliputi6:

a. merencanakan dan merumuskan kebijakan politik pemerintah (Formulation of Policy).

b. Melaksanakan kebijakan politik yang telah ditetapkan oleh pemerintah dengan cara:

1) Menyusun organisasi dengan menyiapkan alat-alat yang diperlukan.

2) Memimpin organisasi agar tercapai tujuan. 2. Prajudi Atmosudirdjo membagi administrasi atas7:

a. Ilmu administrasi publik yang meliputi: ❖ Ilmu Administrasi Negara Umum ❖ Ilmu Administrasi Daerah

❖ Ilmu Administrasi Negara Khusus

b. Ilmu Administrasi Negara Privat yang terdiri dari: 1. Ilmu Administrasi Niaga

2. Ilmu Administrasi Non- Niaga. 3. R.D.H. Kusumaatmadja

5

Philipus M. Hadjon. Dkk. Op.Cit. Hal.4

6_{Victor Situmorang. Dasar-dasar Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Bina}

Aksara. 2003. Hal. 15

7

Prajudi Atmosudirdjo. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Gralia Indonesia. 1995. Hal. 9

(12)

Administrasi dalam kehidupan sehari-hari terdiri dari dua arti8_: a) Dalam arti sempit: administrasi adalah kegiatan tulis meulis,

catat mencatat dalam setiap kegiatan atau tata usaha.

b) Dalam arti luas: administrasi adalah kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan terlebih dahulu

4. Utrecht

Administrasi Negara adalah gabungan jabatan (aparat/alat) administrasi yang dibawah pimpinan pemerintah) Presiden dan para Menteri) melakukan sebagian dari pekerjaan pemerintah (tugas pemerintah) yang tidak diserahkan pada badan perundang- undangan dan kehakiman9

5. Prof. Waldo, mengemukakan dua definisi yaitu10_:

1) Public administration the organization and management of

men and materialis to achieve the purpose of government

(Publik administrasi adalah suatu pengorganisasian dan manajemen dari manusia dan alat perlengkapannya untuk mencapai tujuan dari pemerintah).

2) Public administration is the art and science of management is

applied to affair of state (Publik administrasi adalah suatu

seni dan ilmu dari manajemen dalam menyelenggarakan kepentingan Negara).

6. CST Kansil mengemukakan tiga arti mengenai administrasi negara, yaitu11_:

8_{Koesoemahatmadja, Pengantar Hukum Tata Usaha Negara. Edisi Revisi.}

Bandung:Alumni. 2000. Hal 15.

9 _{Utrecht, E. Op.Cit. 1990. Hal. 15}

10 _{Ni‟matul Huda, S.H.,M.Hum., Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: PT.}

Raja Grafindo. 2005. Hal.25

11

(13)

a. Sebagai aparatur Negara, aparatur pemerintah, atau instansi politik (kenegaraan) meliputi organ yang berada dibawah pemerintah, mulai dari Presiden, Menteri termasuk Sekjen, Dirjen, Irjen, Gubernur, Bupati/Walikota dan sebagainya, pokoknya semua orang yang menjalankan administrasi Negara.

b. Sebagai fungsi atau aktivitas yaitu sebagai kegiatan mengurus kepentingan Negara.

c. Sebagai proses teknis penyelenggaraan Undang-undang atau menjalankan Undang-undang.

Dasar dan tujuan daripada administrasi adalah sesuai dengan dasar dan tujuan administrasi Negara Indonesia adalah sesuai dengan dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah tercapainya kesejahteraan rakyat dan keadilan sosial. Untuk itu, dalam penyelenggaraan administrasi Negara yang baik, diperlukan hal-hal berikut ini12:

a) Social participation (ikut sertanya rakyat dalam administrasi. b) Social responsibility (pertanggungjawaban administrator) c) Social support (dukungan dari rakyat pada administrasi negara) d) Social control (pengawasan dari rakyat kepada kegiatan

administrasi negara)

12

(14)

B. Pengertian Hukum Administrasi Negara

Hingga saat ini Hukum Administrasi Negara masih didefinisikan berbeda antara tokoh satu dengan yang lain, sehingga sangat sulit memberikan suatu definisi pasti yang bisa diterima oleh semua pihak. Hal tersebut dikarenakan ilmu Humum Administrasi Negara sangat luas dan terus berkembang mengikuti arah penyelenggaraan suatu negara13.

Oppen Hein mengatakan “Hukum Administrasi Negara” adalah sebagai suatu gabungan ketentuan-ketentuan yang mengikat badan- badan yang tinggi maupun rendah apabila badan-badan itu menggunakan wewenagnya yang telah diberikan kepadanya oleh Hukum Tata Negara14.

Tokoh lainnya, J.H.P. Beltefroid, berpendapat bahwa “Hukum Administrasi Negara” adalah keseluruhan aturan-aturan tentang cara bagaimana alat-alat pemerintahan dan badan-badan kenegaraan dan majelis-majelis pengadilan tata usaha hendak memenuhi tugasnya15_. Sementara Logemann mendefinisikan “Hukum Administrasi Negara” sebagai seperangkat dari norma-norma yang menguji hubungan Hukum Istimewa yang diadakan untuk memungkinkan para pejabat administrasi Negara melakukan tugas mereka yang khusus16.

Definisi lain dikemukaan oleh Sir. W. Ivor Jennings; yang mana disebutkan bahwa “Hukum Administarsi Negara” adalah hukum yang berhubungan dengan Administrasi Negara, hukum ini

13

Muchsan. Pengantar Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta: Liberty. 2009. Hal.20

14 _{Ibid. Hal. 23}

15 _{Prajudi Atmosudirdjo. Op.Cit. Hal. 18} 16 _{Ni‟matul Huda. Op.Cit. 2005. Hal 27}

(15)

menentukan organisasi kekuasaan dan tugas-tugas dari pejabat- pejabat administrasi17.

Seorang tokoh Indonesia, Prajudi Atmosudirdjo, mengatakan “Hukum Administarsi Negara” adalah hukum mengenai operasi dan pengendalian dari kekuasaan-kekuasaan administrasi atau pengawasan terhadap penguasa-penguasa administrasi18.

Melalui beberapa definisi yang dipaparkan tokoh di atas, dapat disimpulkan bahwa bidang hukum administrasi Negara sangatlah luas, banyak segi dan macam ragamnya. Dengan demikian dapat disimpulkan bahwa Hukum Administarsi Negara adalah Hukum mengenai Pemerintah/Eksekutif didalam kedudukannya, tugas- tuganya, fungsi dan wewenangnya sebagai Administrator Negara.

C. Ruang Lingkup Hukum Administrasi Negara

Adapun ruang lingkup dari Hukum Administrasi Negara adalah bertalian erat dengan tugas dan wewenang lembaga negara (administrasi negara) baik di tingkat pusat maupun daerah, perhubungan kekuasaan antar lembaga negara (administrasi negara), dan antara lembaga negara dengan warga masyarakat (warga negara) serta memberikan jaminan perlindungan hukum kepada keduanya, yakni kepada warga masyarakat dan administrasi negar itu sendiri19_.

Dalam perkembangan sekarang ini dengan kecenderungan negara turut campur tangan dalam berbagai aspek kehidupan masyarakat, maka peranan Hukum Administrasi Negara (HAN) menjadi luas dan kompleks. Kompleksitas ini akan membuat luas dan complicated dalam menentukan rumusan ruang lingkup HAN.

17 _{Ibid. Hal.27}

18 _{Prajudi Atmosudirdjo. Op.Cit. Hal. 19}

(16)

Secara historis pada awalnya tugas negara masih sangat sederhana, yakni sebagai penjaga malam (natchwachter staad) yang hanya menjaga ketertiban, keamanan, dan keteraturan serta ketentraman masyarakat. Oleh karenanya negara hanya sekedar penjaga dan pengatur lalu lintas kehidupan masyarakat agar tidak terjadi benturan-benturan, baik menyangkut kepentingan hak dan kewajiban, kebebasan dan kemerdekaan, dan atau benturan- benturan dalam kehidupan masyarakat lainnya. Apabila hal itu sudah tercapai, tugas negara telah selesai dan sempurna. Pada suasana yang demikian itu HAN tidak berkembang dan bahkan statis20_.

Keadaan seperti ini tidak akan dijumpai saat ini, baik di Indonesia maupun di negara-negara belahan dunia lainnya. Dalam batas-batas tertentu (sekecil, sesederhana dan seotoriter apapun) tidak ada lagi negara yang tidak turut ambil bagian dalam kehidupan warga negaranya. Untuk menghindarkan kemungkinan terjadinya hal tersebut, maka perlu dibentuk hukum yang mengatur pemberian jaminan dan perlindungan bagi warga negara (masyarakat) apabila sewaktu-waktu tindakan administrasi negara menimbulkan keraguan pada warga masyarakat dan bagi administrasi negara sendiri. Untuk mewujudkan cita-cita itu tepatlah apa yang dikemukakan oleh Sjachran Basah bahwa fungsi hukum secara klasik perlu ditambah dengan fungsi-fungsi lainnya untuk menciptakan hukum sebagai sarana pembaharuan masyarakat. Oleh karena itu hukum harus tidak dipandang sebagai kaidah semata- mata, akan tetapi juga sebagai sarana pembangunan, yaitu berfungsi sebagai pengarah dan jalan tempat berpijak kegiatan pembangunan untuk mencapai tujuan kehidupan bernegara. Disamping itu sebagai

(17)

sarana pembaharuan masyarakat hukum harus juga mampu memberi motivasi cara berpikir masyarakat kearah yang lebih maju, tidak terpaku kepada pemikiran yang konservatif dengan tetap memperhatikan faktor-faktor sosiologis, antropologis, dan kebudayaan masyarakat. Namun demikian seperti apa yang dikemukakan oleh Mochtar Kusumaatmaja hukum tetap harus memperhatikan, memelihara dan mempertahankan ketertiban sebagai fungsi klasik dari hukum21.

Dalam studi Hukum Administrasi Negara, ada enam ruang lingkup yang dipelajari dalam HAN yaitu meliputi :

1) Hukum tentang dasar-dasar dan prinsip-prinsip umum dari administrasi negara;

2) Hukum tentang organisasi negara;

3) Hukum tentang aktivitas-aktivitas dari administrasi negara, terutama yang bersifat yuridis;

4) Hukum tentang sarana-sarana dari administrasi negara terutama mengenai kepegawaian negara dan keuangan negara;

5) Hukum administrasi pemerintah daerah dan Wilayah, yang dibagi menjadi:

a. Hukum Administrasi Kepegawaian; b. Hukum Administrasi Keuangan; c. Hukum Administrasi Materiil;

d. Hukum Administrasi Perusahaan Negara. 6) Hukum tentang Peradilan Administrasi Negara

21 _{Muchsan. Pengantar Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta: Liberty. 2009.}

(18)

Bidang-bidang pokok yang merupakan lapangan HukumTata Usaha Negara atau Hukum Adminsitrasi Negara, yang diambil dari Undang-undang Dasar Sementara adalah sebagai berikut22:

a. Hukum Tata Pemerintahan b. Hukum Tata Keuangan

c. Hukum Hubungan Luar Negeri

d. Hukum Pertahan Negara dan Keamanan Umum

Berbeda hanya dengan Walther Burekhardt menyebutkan bidang-bidang pokok bagian dari Hukum Administrasi Negara, yaitu23:

1) Hukum Kepolisian, berisi aturan-aturan hukum yang mengandung norma untuk bertingkah laku, bersifat larangan/pengingkaran dan mengadakan pembatasan-pembatasan tertentu terhadap kebebasan seseorang guna kepentingan keamanan umum;

2) Hukum Perlembagaan, yaitu aturan-aturan hukum yang ditujukan kepada panguasa untuk menyelenggarakan perkembangan rakyat dan pembangunan dalam lapangan kebudayaan, kesenian, Ilmu Pengetahuan, kerohanian dan kejasmanian, kemasyarakatan dan lain-lain (pendidikan dan pengajaran di sekolah-sekolah, perpustakaan, tentang rumah sakit). Dengan meluasnya bidang-bidang kebebasan bergeraknya perseorangan maka penguasa wajib mengatur hubungan-

22_{Farid Ali. Hukum Tata Pemerintahan dan Proses Legislatif Indonesia. Jakarta:}

PT Raja Grafindo Persada. 2006. Hal. 21

23 _{Ridwan. HR. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.}

(19)

hubungan hukum individu-individu tersebut berdasarkan tugasnya yakni menyelenggarakan kepentingan umum;

3) Hukum Keuangan, yaitu aturan-aturan hukum tentang upaya menyediakan perbekalan guna melaksanakan tugas-tugas penguasa. Misalnya, aturan tentang pajak, bea dan cukai, peminjaman uang bagi negara dan lain-lainnya.

D. Sumber Hukum Administrasi Negara

Sumber hukum adalah segala sesuatu yang menimbulkan aturan hukum dan ditentukan aturan hukum itu. Secara umum sumber hukum dikenal dua macam; yaitu24:

1. Sumber Hukum Materiil

Sumber hukum materiil adalah sumber hukum yang menentukan isi aturan hukum itu, dan untuk menentukan isi hukum itu dipengaruhi oleh banyak faktor yaitu:

a. Sejarah

Yaitu undang-undang/peraturan-peraturan masa lalu yang dianggap baik dapat dijadikan bahan untuk membuat undang- undang dan dapat diberlakukan sebagai hukum positif.

b. Faktor Soiologis.

Yaitu seluruh masyarakat dan lembaga-lembaga yang ada didalam masyarakat. Kegiatan-kegiatan yang terjadi didalam masyarakat dapat dijadikan bahan untuk membuat hukum dengan kata lain sesuai dengan perasaan hukum masyarakat misalnya keadaan dan pandangan masyarakat dalam sosial, ekonomi, budaya, agama dan psikologis.

(20)

c. Fakotor Filosofis.

Yaitu ukuran untuk menentukan aturan itu bersifat adil atau tidak dan sejauhmana aturan itu ditaati oleh warga masyarakat atau mengapa masyarakat menaati aturan itu.

Ada 2 faktor penting yang dapat menjadi sumber hukum secara filosofis25:

a. Karena hukum itu dimaksudkan antara lain untuk menciptakan keadilan maka hal-hal yang secara filosofis dianggap adil dijadikan pula sebagai sumber hukum materiil

b. Faktor-faktor yang mendorong orang tunduk pada hukum. Oleh karena hukum diciptakan untuk ditaati maka seluruh faktor yang dapat mendukung seseorang taat pada hukum harus diperhatikan dalam pembuatan aturan hukum positif, di antaranya adalah faktor kekuasaan penguasa dan kesadaran hukum masyarakat.

2. Sumber Hukum Formil

Merupakan kaidah hukum dilihat dari segi bentuk, dengan diberi suatu bentuk melalui suatu proses tertentu, maka kaidah itu akan berlaku umum dan mengikat seluruh warga masyarakat dan ditaati oleh warga masyarakat.

Sumber hukum formil Hukum Administrasi Negara adalah26: a. Undang-undang

Undang-undang yang dimaksudkan sebagai sumber hukum formil HAN adalah Undang-undang dalam arti materiil atau UU dalam arti yang luas. Buys menyatakan bahwa yang dimaksud dengan UU dalam arti materiil adalah setiap keputusan pemerintah yang berdasarkan materinya mengikat langsung setiap penduduk

25

Ibid

(21)

pada suatu daerah. Dengan demikian yang dimaksud dengan UU dalam arti materiil adalah semua peraturan perundang-undangan dari tingkat yang tinggi sampai tingkat yang rendah yang isinya mengikat setiap penduduk27.

Aturan-aturan Hukum Administrasi Negara yang diatur dalam Undang-undang Dasar, dilaksanakan lebih lanjut oleh undang- undang.

Seluruh peraturan-peraturan organik merupakan Sumber Hukum Administrasi Negara. Jadi sumber hukum administrasi Negara adalah sesuai dengan tata urutan/hirarki peraturan perundang-undangan Republik Indonesia, seperti tercantum dalam Undang-undang No. 10 tahun 2004, yaitu28:

❖ UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945

❖ Undang-Undang/ Peraturan Pemerintah Pengganti Undang- Undang

❖ Peraturan Pemerintah ❖ Peraturan Presiden

❖ Peraturan Daerah; meliputi: 1. Perda Provinsi

2. Perda Kabupaten / Kota

3. Perdes / Peraturan yang setingkat

Undang-undang sebagai sumber hukum dibentuk dengan cara- cara tertentu oleh pejabat yang berwenang/legislator. Menurut Undang-Undang Dasar 1945 banyak masalah-masalah yang akan diatur dengan Undang-Undang, misalnya29:

❖ Tentang Kewarganegaraan

❖ Tentang syarat-syarat Pembelaan Negara

27 _{Op.Cit. Hal.23} 28 _{Ibid. Hal. 28} 29 _Ibid

(22)

❖ Tentang Keuangan Negara ❖ Tentang Pajak

❖ Tentang Pengajaran

❖ Tentang Pemerintah Daerah dan lain-lain.

Adapun yang dimaksudkan dengan UU dalam arti sempit atau UU dalam arti fomil adalah setiap keputusan pemerintah yang merupakan UU disebabkan oleh cara terjadinya, jadi dilihat dari segi bentuk. Di Indonesia yang dimaksudkan dengan UU dalam arti formil adalah semua keputusan pemerintah yang ditetapkan oleh presiden dengan persetujuan wakil-wakil rakyat.

b. Kebiasaan/Praktek hukum administrasi Negara

Alat administrasi Negara dapat mengeluarkan kebijakan- kebijakan untuk menyelesaikan persoalan-persoalan konkrit yang terjadi di luar dari undang-undang. Dalam mengeluarkan Keputusan-keputusan merupakan praktek administrasi Negara dalam rangka kepentingan umum. Alat administrasi Negara dapat bertindak cepat menyelesaikan suatu masalah untuk kepentingan umum tanpa adanya suatu undang-undang.

Dalam rangka melaksanakan tugasnya alat Administrasi Negara menghasilkan atau mengeluarkan keputusan-keputusan/ketetapan- ketetapan guna menyelesaikan suatu masalah konkrit yang terjadi berdasarkan peraturan hukum (Undang-undang dalam arti yang luas atau Undang-undang dalam arti materiil) yang abstrak sifatnya. Keputusan-keputusan alat Administrasi Negara ini sering dikenal dengan istilah beschikking atau UU Peradilan Tata Usaha Negara menyebutnya dengan istilah Keputusan Tata Usaha Negara. Di dalam mengeluarkan keputusan-keputusan/ketetapan-ketetapan

(23)

inilah timbul praktek administrasi negara yang melahirkan Hukum Administrasi Negara kebiasaan atau HAN yang tidak tertulis30. c. Yurispudensi

Merupakan bentuk keputusan hukum yang sudah mempunyai kekuatan hukum yang tetap dapat menjadi sumber hukum administrasi Negara, Terutama Keputusan Hakim Peradilan Tata Usaha Negara31.

Yurisprudensi sebagai sumber hukum ini berkaitan dengan prinsip bahwa hakim tidak boleh menolak mengadili perkara yang diajukan kepadanya dengan alasan belum ada peraturan perundang- undangan yang mengatur perkara tersebut, sehingga seorang hakim harus melihat juga nilai-nilai yang ada dalam masyarakat dan keputusan hakim yang terdahulu, apabila ia bertugas menyelesaikan permasalahan yang belum da peraturan perundang-undangannya32. d. Doktrin

Pendapat para ahli terutama teori-teori yang baru mengenai pelaksanaan hukum administrasi Negara dapat dijadikan sumber hukum administrasi Negara. Pendapat para ahli yang merupakan hasil pemikiran dan penulisan diterima oleh masyarakat dan dijadikan dasar bagi untuk membuat kebijakan-kebijakan bagi administrasi negara33_.

Sebagai contoh ajaran functionare de fait, yaitu suatu ajaran yang menyatakan dianggap sah keputusan-keputusan yang dihasilkan atau dikeluarkan oleh seorang alat Administrasi Negara yang sebetulnya secara yuridis formil kewenangannya untuk

30

Ridwan. 2013. Op.Cit. Hal 30

31 _Ibid 32 _Ibid.

(24)

mengeluarkan atau menerbitkan keputusan-keputusan dianggap tidak sah34.

Doktrin sebagai sumber hukum formil HAN, berlainan dengan sumbersumber hukum yang lain karena doktrin ini diakui sebagai sumber hukum formil HAN memerlukan waktu yang lama dan proses yang panjang. Undang-undang begitu diundangkan (sudah mengikat umum), langsung dapat dipakai sebagai sumber hukum. Yurisprudensi begitu mempunyai kekuatan hukum yang tetap langsung bisa menjadi sumber hukum. Begitu juga kebiasaan/praktek administrasi negara, setelah mempunyai kekuatan hukum yang tetap langsung bisa dipakai sebagai sumber hukum. Akan tetapi doktrin atau pendapat para ahli HAN, baru dapat dipakai sebagai sumber hukum HAN apabila doktrin tersebut sudah diakui oleh umum35.

e. Traktat

Traktat sebagai sumber hukum formal dari sumber hukum administrasi negara ini berasal dari perjanjian internasional yang kemudian diratifikasi oleh pemerintah untuk dilaksanakan di negara yang telah meratifikasi perjanjian internasional tersebut. Namun demikian perjanjian internasional yang dapat dijadikan sumber hukum formal hanyalah perjanjian internasional yang penting, lazimnya berbentuk traktat atau traty. Kalau tidak dibatasi demukian menurut Sudikno Mertokusumo pemerintah tidak mempunyai cukup keleluasaan bergerak untuk menjalankan hubungan internasional dengan sewajarnya. Apalagi untuk

34 _Ibid 35

(25)

berlakunya traktat di suatu negara ini diharuskan mendapatkan persetujuan terlebih dahulu dari wakil-wakil rakyat36.

E. Kedudukan Hukum Administrasi Negara Dalam Lapangan Hukum

Hukum Administrasi Negara merupakan salah satu cabang/bagian dari ilmu hukum yang khusus. Hukum Administrasi Negara merupakan ilmu hukum yang tidak statis, akan tetapi berkembang sesuai dengan perkembangan kebutuhan dalam masyarakat. Di dalam ilmu hukum publik, mula-mula Hukum Administrasi Negara merupakan bagian dari Hukum Tata Negara, akan tetapi karena timbulnya Welfare State, negara hukum modern yang mengutamakan kesejahteraan rakyat pada akhir abad 19 dan permulaan abad20 (antara tahun (1946-1948) diadakan pemisahan antara Hukum Administrasi Negara dengan Hukum Tata Negara. Hukum Administrasi Negara berkembang dengan pesat, kemudian Hukum Administrasi Negara diakui merupakan bagian tersendiri dari hukum publik dan sebagian ada pada hukum privat37.

Philipus M. Hadjon dkk mengemukakan bahwa hukum administrasi materiil terletak diantara hukum privat dan hukum pidana (publik). Hukum pidana berisi norma-norma yang begitu penting (esensial) bagi kehidupan masyarakat sehingga penegakan norma-norma tersebut tidak diserahkan pada pihak partikelir tetapi harus dilakukan oleh penguasa. Hukum privat berisi norma-norma yang penegakannya dapat diserahkan pada pihak partikelir. Diantara bidang hukum itu terletak hukum administrasi. Oleh karenanya

36 _Ibid

(26)

Hukum Administrasi Negara dapat dikatakan sebagai “hukum antara”38_.

F. Subjek Hukum Administrasi Negara

Subyek hukum adalah segala sesuatu yang dapat memperoleh hak dan kewajiban dari hukum. Yang dapat memperoleh hak dan kewajiban dari hukum hanyalah manusia atau orang atau sesuatu yang dapat dipersamakan dengan orang yang sering kita kenal dengan istilah badan hukum. Badan hukum itu bertindak sebagai satu kesatuan dalam lalu lintas hukum seperti orang. Hukum menciptakan badan hukum oleh karena pengakuan organisasi atau kelompok manusia sebagai subyek hukum itu sangat diperlukan karena hal itu bermanfaat bagi lalu lintas hukum39.

Hukum Administrasi Negara memiliki ruang lingkup yang luas, di antaranya membicarakan mengenai aparatur pemerintah sebagai bagian dari alat Administrasi Negara yang dapat melakukan tindakan-tindakan khususnya tindakan yang berakibat hukumdilakukan oleh subyek hukum. Tindakan hukum ini bisa dilakukan oleh manusia atau orang yang telah dilekati berbagai status dan kedudukan dalam hal ini aparatur negara atau aparatur pemerintah yang biasanya dilakukan oleh pegawai negri maupun badan hukum publik yang bertindak sebagai organ negara. Dapat dikatakan bahwa subyek hukum dalam lapangan Hukum Administrasi Negara adalah40:

a) Pegawai Negeri b) Jabatan-Jabatan c) Jawatan Publik d) Daerah Swapraja

38 _Ibid

39 _{Utrecht, E. Op.Cit. Hal. 29} 40 _{Huda, Ni‟matul. Op.Cit. 35}

(27)

e) Negara

Referensi

Ali , Farid. Hukum Tata Pemerintahan dan Proses Legislatif Indonesia. Jakarta: PT Raja Grafindo Persada. 2006.

Atmosudirdjo, Prajudi. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Gralia Indonesia. 1995

Hadjon, Philipus M.. dkk. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Yogyakarta: Gadjah Mada University. 2011 Koesoemahatmadja, Pengantar Hukum Tata Usaha Negara. Edisi

Revisi. Bandung: Alumni. 2000

Huda, Ni‟matul. Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: PT. Raja Grafindo. 2005

Mertokusumo, Sudikno. Mengenal Hukum. Yogyakarta: Liberty. 2001

Muchsan. Pengantar Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta: Liberty. 2009.

Ridwan. HR. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada. 2013.

Utrecht, E. Pengantar Hukum Administrasi Negara. Surabaya: Pustaka Tinta Mas, 1990.

Situmorang, Victor. Dasar-dasar Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Bina Aksara. 2003

(28)

Uji Kompetensi

1. Jelaskan apa yang dimaksud dengan Administrasi!

2. Definisikan Hukum Administrasi Negara berdasarkan perspektif anda!

3. Deskripsikan sumber-sumber Hukum Administrasi Negara berdasarkan UUD 1945

4. Bagaimana kedudukan Hukum Administrasi Negara di hadapan tatanan hukum lainnya?

(29)

BAB II

PERKEMBANGAN

HUKUM ADMINISTRASI

NEGARA

(30)

Hukum Administrasi Negara41_{pada masa kini telah} mengalami berbagai perkembangan, baik secara teoritis maupun secara praktis. Perkembangan tersebut didasarkan pada berbagai perkembangan yang terjadi di berbagai sektor yang ada, seperti sektor perekonomian, sektor politik, sektor perdagangan, sektor pemerintahan, dan lain sebagainya. Dinamika dari berbagai sektor tersebut berpengaruh terhadap makna dan ruang lingkup dari materi HAN, sehingga terlihat bahwa HAN tidak lagi hanya menjadi hukum yang mengatur pemerintahan semata, namun HAN pada kenyataannya sudah juga mengatur berbagai hal-hal di luar ruang lingkup tradisionalnya selama ini42_.

A. Tinjauan Umum Perkembangan HAN

Secara umum, perkembangan berbagai sektor kemasyarakatan memberikan kontribusi yang signifikan bagi pengembangan HAN, baik di Indonesia maupun di negara-negara lainnya. Hal ini menunjukkan bahwa HAN merupakan hukum yang bersifat dinamis, dan selalu terbuka akan penyesuaian dan perkembangan yang terjadi di masyarakat. HAN adalah hukum yang selalu berkaitan dengan aktivitas dan perilaku administrasi negara dan kebutuhan masyarakat serta interaksi di antara kedua hal tersebut yang pada dasarnya merupakan aktivitas yang bersifat aktif, dinamis dan terbuka43.

Hukum administrasi telah berkembang dalam suasana manakala pihak Pemerintah mulai menata masyarakat dan dalam kaitan itu menggunakan sarana hukum, umpamanya dengan

41

Selanjutnya pada tulisan ini Hukum Administrasi Negara ditulis HAN

42 _{Ridwan. HR. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada.}

2013. Hal. 23

43

(31)

menetapkan keputusan-keputusan larangan tertentu atau dnegna menerbitkan sistem-sistem perizinan. Oleh karena itu dapat disepakati bahwa, hukum administrasi dalam bentuk sangat awalnya sudah terlalu kuno, oleh karena pihak Pemerintah juga sejak dahulu kala telah bertanggungjawab atas penataan dan pengelolaan masyarakat secara lebih kurang44.

Hukum administrasi dalam bentuk yang demikian ini nampaknya senantiasa merupakan “hukum administrasi luar biasa”, yakni suatu hukum administrasi dalam bentuk suatu peraturan perundang-undangan tertentu, juga ketentuan-ketentuan pelaksanaan tambahan yang tertentu dan jika diperlukan beberapa yurisprudensi dalam suatu bidang konkrit yang terbatas dari urusan Pemerintah. Maka orang sudah melihat dalam pertengahan pertama dari abad ke-20 contoh-contoh hukum administrasi dalam bentuk aturan-aturan menurut undang-undang untuk mencegah rintangan, untuk melindungi monumen-monumen, untuk meningkatkan pembangunan perumahan yang baik, untuuk meningkatkan keselamatan dalam situasi ketenagakerjaan, dan sebagainya. Hasilnya adalah suatu hukum administrasi yang sangat tersebar: dengan kata lain, timbullah berbagai macam hukum administrasi yang perlu disesuaikan dengan tugas Pemerintah yang akan dilaksanakan45_.

Dengan berkembangnya tugas-tugas Pemerintah itu, orang dapat melihat bahwa pada berbagai bidang urusan Pemerintah itu terjadi suatu penumpukan dari pengeluaran aturan dan keputusan- keputusan pemerintahan. Dengan demikian terjadi bidang-bidang hukum administrasi yang luar biasa yang merupakan lebih kurang

44 _Ibid 45

Sudikno Mertokusumo. Mengenal Hukum. Yogyakarta: Liberty. 2001. Hal. 90

(32)

sebagai yang berdiri sendiri; hukum perpajakan, hukum pencegahan atau hukum lingkungan, hukum pengaturan lapangan, dan seterusnya. Setiap bidang hukum administrasi mengenal undang- undangnya sendiri, pemberian aturan dan yurisprudensi yang selanjutnya diberlakukan, tetapi juga para praktisinya sendiri dan, dalam lingkungan universitas, mata kuliahnya sendiri46.

Sebagai lawan istilah “hukum administrasi luar biasa” dikenal istilah “hukum administrasi umum”. Sebegitu peranan pihak pemerintah menjadi lebih penting atas berbagai bidang sosial dan dengan demikian hukum administrasi khusus meningkat pada bidang-bidang itu dan menjadi tambah sulit, maka timbul kebutuhan utnuk mempelajari unsur-unsur bersama dari hukum administrasi khusus itu dalam kaitannya satu sama lain. Oleh karena itu, di semua bidang urusan pemerintah kita temukan umpamanya “perizinan”, dan pada setiap bidang timbul pertanyaan apakah suatu izin dapat “ditarik kembali”. Penelitian unsur-unsur bersama dari bagian-bagian khusus hukum administrasi menuju kepada “hukum administrasi umum”: suatu kumpulan unsur umum yang ada kaitannya dengan segi-segi hukum publik dari tindakan pihak pemerintah47

B. Hukum Publik Dan Hukum Privat

Hukum Administrasi Negara secara tegas merupakan bagian dari Hukum Publik, yaitu hukum yang mengatur hubungan hukum antara kekuasaan negara dan masyarakat. Cabang hukum publik lainnya adalah Hukum Pidana. Pemerintah sebagai pelaksana

46

Ibid

47 _{Huda, Ni‟matul. Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: PT. Raja Grafindo.}

(33)

sehari-hari kekuasaan negara merupakan pembuat dan pelaksana dari hukum administrasi negara48.

Pemerintah dalam hal ini dapat menciptakan ketentuan- ketentuan hukum administrasi negara, selain itu pemerintah juga melaksanakan ketentuanketentuan hukum administrasi negara yang berlaku bagi dirinya sebagaimana diatur dalam berbagai peraturan perundang-undangan yang ada49.

Selain hukum publik, dikenal juga adanya Hukum Privat. Hukum Privat adalah hukum yang mengatur hubungan antara pribadi-pribadi/badan-badan hukum yang ada di masyarakat. Hukum Privat merupakan hukum yang lebih banyak bersifat keperdataan, dan tidak memerlukan kekuasaan hukum publik untuk mengaturnya. Contoh dari hukum privat adalah hukum perseorangan, hukum perseroan, hukum kebendaan, hukum perjanjian, dan lain sebagainya. Hubungan hukum yang terdapat dalam hukum privat adalah hubungan hukum antara pribadi-pribadi hukum dan lebih bersifat personal50.

Pada perkembangannya, pembagian hukum publik dan hukum privat seperti disebutkan di atas, tidak dapat lagi dilakukan secara tegas. Sebagai contoh, dalam melaksanakan tugasnya sehari- hari, Pemerintah sebagai badan hukum publik seringkali bersinggungan dengan ketentuan-ketentuan hukum perdata. Seperti misalnya dalam pelaksanaan perjanjian pemborongan antara pemerintah dengan pihak ketiga dalam mengerjakan pembangunan sarana dan prasarana milik pemerintah. Pada perjanjian pemborongan tersebut, Pemerintah wajib tunduk pada ketentuan- ketentuan hukum privat yang mengatur tentang perjanjian. Selain

48 _{Ibid. Hal. 31} 49 _Ibid

(34)

itu, Pemerintah dalam mendirikan badan usaha juga tunduk pada ketentuan hukum perdata yang mengatur tentang pendirian perusahaan (hukum perseroan). Adakalanya pemerintah juga mendirikan Yayasan-yayasan untuk melaksanakan berbagai kepentingannya, dan ketentuan hukum yang mengatur tentang yayasan adalah ketentuan hukum privat. Oleh karena itu, sebenarnya telah terjadi percampuran antara hukum publik dan hukum perdata dalam praktik pemerintahan sehari-hari51.

C. Taraf Perkembangan HAN

Perkembangan hukum administrasi umum boleh dikatakan baru saja tumbuh di banyak negara. Secara garis besar dapat dikatakan bahwa baru sejak Perang Dunia Kedua mulai berkembang hukum administrasi umum sebagai bagian dari ilmu hukum. Dapat dikatakan bahwa, perkembangan hukum (pemerintahan) administrasi umum yang sedang giat dilaksanakan di banyak negara, bergerak dalam tiga taraf secara berturut-turut52_.

Pada setiap taraf ditambahkan suatu faktor yang jangkauannya jauh. Adapun taraf perkembangan yang dimaksud adalah sebagai berikut53:

1. Pada mulanya perkembangan hukum administrasi umum itu hanya merupakan suatu perkembangan dalam ilmu pengetahuan sendiri. Buku-buku diterbitkan yang menjelaskan bentuk-bentuk hukum bersama dan dalam kaitannya dengan bentuk-bentuk itu membentuk suatu teori. Namun, perkembangan ilmiah itu sendiri

51 _{Atmosudirdjo, Prajudi. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Gralia Indonesia.}

1995

52

Hadjon, Philipus M.. dkk. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Yogyakarta: Gadjah Mada University. 2011. Hal. 50

(35)

tidaklah mencukupi untuk membuat hukum pemerintahan umum menjadi berkembang dengan baik. Memang telah muncul buku- buku pertama mengenai hukum pemerintahan umum.

2. Perkembangan kedua yang penting dimulai dengan diperkenalkannya peradilan administrasi negara. Manakala pembuat undang-undang memutuskan untuk memberi kesempatan mengajukan banding pada seorang hakim administrasi negara terhadap keputusan-keputusan atas dasar sejumlah besar undang-undang, maka melalui yurisprudensi timbul suatu interpretasi (penafsiran) bersama atas unsur-unsur yang serupa dalam berbagai undang-undang. Maka ada pula kemungkinan bahwa, Hakim menganggap pemerintah terikat pada prinsip-prinsip etika pemerintahan yang tak tertulis; yang berakibatkan terjadinya suatu pola norma-norma bersama yang berlaku bagi pelaksanaan semua jenis nang dari instansi pemerintahan. Tanpa adanaya suatu peradilan administrasi negara yang mencakup semuanya, perkembangan hukum pemerintahan umum akan tetap bernasib terbatas. Dengan diperkenalkannya peradilan administrasi negara dalam banyak hal sekaligus diberikan suatu dorongan yang besar terhadap pembentukan teori dalam bidang hukum pemerintahan umum. 3. Perkembangan yang ketiga timbul manakala pembuat undang-

undang memutuskan dengan tujuan menyelaraskan tindakan- tindakan pemerintah untuk mengadakan “pembuatan undang- undang umum”, yakni aturan-aturan sah yang dalam garis besarnya berlaku bagi pelaksanaan wewenang tertentu, dengan kata lain, yang berlaku untuk pelaksanaan wewenang atas dasar undang-undan yang sama sekali berlainan. Dengan demikian, di berbagai negara ada perundang-undangan umum dalam kasus memasuki rumah, mempersiapkan keputusan, memotivasi

(36)

(mencari alasan bagi) keputusan, penetapan prosedur surat-surat keberatan dan banyak hal lain yang berlaku secara bersamaan dengan semua bagian khusus dari hukum administrasi. Untungnya ialah bahwa semua warganegara, senantiasa mengetahui siapa pegawai dan alat pemerintahan, norma-norma mana yang berlaku.

Perkembangan perundang-undangan umum, memungkinkan pembangunan dari hukum administrasi umum secara mantap. Ilmu pengetahuan akan dapat lebih memusatkan diri secara khusus kepada perundang-undangan umum itu. Ketiga taraf perkembangan hukum administrasi umum yang tadi diuraikan itu biasanya dalam kurun waktu dilihat secara berturut-turut54.

Jika diberlakukan ajaran-tiga-taraf itu pada hukum administrasi umum di Indonesia, maka dapat dikatakan bahwa dengan dibentuknya peradilan administrasi negara telah mulai dilaksanakan pada taraf yang kedua55_.

D. Perubahan Paradigma Hukum Administrasi Negara

Perjalanan paradigma dan implementasi administrasi negara di Indonesia dari periode ke periode mengalami perubahan, dipengaruhi dan mempengaruhi sistem-sistem lainnya. Pada awal Orde Baru aplikasi administrasi negara diarahkan pada perumusan secara jelas tugas pokok dan fungsi departemen, menetapkan pola organisasi, menentukan sistem kepegawaian negara, mengembangkan ketatalaksanaan dengan kejelasan hubungan dan tata kerja, pengembangan sistem perencanaan, pemprograman dan penganggaran, pengembangan manajemen keuangan dan kekayaan negara, serta pengembangan sistem pengawasan dan pemeriksaan.

54 _{Ibid. Hal. 51} 55 _Ibid

(37)

Tujuannya adalah “institutionalization” aparatur negara dan pemerintahan yang tidak akan terpengaruh oleh pergantian presiden, menteri, atau pejabat lainnya. Meskipun pada tahap awal upaya ini menunjukkan keberhasilan, namun, pada akhirnya justru melahirkan pemerintahan yang over centralization, otoriter, dan militerisme, sehingga pada tahun 1997 memunculkan gerakan reformasi yang menghendaki perbaikan di segala bidang, termasuk dalam bidang administrasi dan pemerintahan negara56.

Tenyata, hingga saat ini kondisi tersebut tidak lebih baik, bahkan tanpa adanya kemauan semua komponen bangsa terutama para elit politik untuk memperbaiki keadaan ini, maka akan berlanjut hingga masa yang akan datang. Oleh karena itu, perlu segera ditegakkan kepastian dalam manajemen pemerintahan negara, karena tanpa upaya ini tidak mungkin dapat dilakukan pendayagunaan aparatur pemerintah. Penyusunan “Pola Reformasi

Aparatur dan Administrasi Pemerintahan ke-2”, nampaknya

merupakan alternatif yang perlu dipertimbangkan untuk memperbaiki kondisi aparatur dan administrasi pemerintahan saat ini. Paradigma baru yang digunakan pemerintah saat ini harus mengarah pada pendekatan manajemen modern, yaitu suatu pendekatan yang mengharuskan pemerintah sebagai pelayan masyarakat melihat masyarakat sebagai konsumen yang harus diperhatikan keinginannya57.

Dalam mewujudkan hal tersebut, hingga saat ini masih ditemukan berbagai kendala, bukan hanya di kalangan birokrasi,

56 _{Muchsan. Pengantar Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta: Liberty. 2009.}

Hal. 23

57

Koesoemahatmadja, Pengantar Hukum Tata Usaha Negara. Edisi Revisi. Bandung: Alumni. 2000. Hal. 37

(38)

tetapi juga di kalangan masyarakat. Belum dapat ditinggalkannya kebiasaan lama, sementara perubahan baru belum dapat diterima dengan baik oleh seluruh masyarakat dan birokrasi, merupakan salah satu kendala yang ditemui. Sementara itu, untuk memberikan suatu perlakuan yang berbeda antar daerah sesuai dengan kultur, kondisi dan kemampuannya, juga ditemui kendala belum adanya suatu kajian sebagai pegangan untuk menentukan tahapan perkembangan daerah-daerah tersebut58.

Berkaitan dengan kendala-kendala tersebut, maka perlu adanya suatu kajian mengenai hal-hal yang dapat mempengaruhi penerapan pelaksanaan paradigma administrasi modern dengan menyesuaikannya dengan perkembangan yang terjadi di masyarakat. Selanjutnya perlu dikembangkan strategi jangka panjang dengan sasaran-sasaran antara yang realistis dan fleksibel, yang dilengkapi pula oleh strategic control system yang baik. Selain itu, perlu juga ditetapkan pendekatan yang tepat untuk digunakan dalam menyelesaikan permasalahan yang timbul, antara lain bisa menggunakan pendekatan penyelesaian masalah secara sekaligus, atau pendekatan pemecahan masalah secara satu persatu dengan memperhatikan kesinambungannya. Untuk itu dalam pelaksanaannya perlu dibentuk semacam coordination board59_.

Secara rinci, perubahan paradigma administrasi dalam menghadapi era globalisasi saat ini, perlu dilakukan pada berbagai dimensi, sebagai berikut60:

58 _{Op.Cit. 32} 59

(39)

1) Dimensi pertama

Menyangkut perilaku birokrasi. Perilaku birokrasi, baik individual maupun institutional sangat dipengaruhi oleh pandangan terhadap “kekuasaan” (power/authority). Dalam hal ini, perlu dibentuk perilaku birokrasi lokal (Daerah Kabupaten/Kota) yang

memiliki jiwa Bisnis atau berorientasi Bisnis (bukan jiwa politis)

guna meningkatkan PAD (pendapatan Asli Daerah). Sejalan dengan kebijakan Otonomi Daerah, pemerintahan tingkat lokal dituntut untuk mampu bersaing secara terbuka dalam memberdayakan potensi daerahnya, baik potensi alam maupun potensi sumber daya manusianya. Untuk mengembangkan mental and virtual behaviour birokrasi yang baik, maka perlu dikembangkan 4 hal sebagai berikut:

❖ Mekanisme pemberian penghargaan (apresiasi) yang adil dan layak, baik dalam bentuk atensi maupun berupa penghargaan secara finansial. Perlu disadari bahwa para pejabat yang duduk dalam sistem pemerintahan kita juga merupakan manusia biasa yang tidak luput dari kesalahan dan kelemahan, yang perlu penghargaan tatkala berprestasi, dan perlu teguran tatkala keliru. ❖ Mekanisme “check and balance” akan sangat membantu dalam

menciptakan kesadaran moril yang kuat;

❖ Keterbukaan dalam semua prosedur perizinan mutlak diperlukan agar kepercayaan publik terhadap kinerja pemerintah dapat kita raih;

❖ Sistem pemeriksaan dan inspeksi, ombudsman, dewan nasehat, dan pengadilan tata usaha negara merupakan satu rangkaian persyaratan bagi terciptanya “good governance” dan “sound

(40)

Ahmad Riyadh BM -32- Hukum Administrasi Negara 2) Dimensi kedua,

Reorientasi dalam filosofi administrasi negara itu sendiri. Dilihat dari dimensi ini, pendayagunaan aparatur negara meliputi tiga hal, yaitu:

❖ Pertama, pengenalan secara mendalam berbagai “basic

fundamentals” tentang administrasi, baik yang menyangkut

komponen maupun elemennya dengan menggunakan cara berfikir yang sistematis dan rasional.

❖ Kedua, merumuskan berbagai paradigma untuk pegangan dalam operasionalisasi basic fundamentals sebagai instrumen analisis. Ketiga, penetapan objek penerapan yang dipandang kritikal dalam keberhasilan upaya meningkatkan efisiensi, efektivitas, dan produktivitas aparatur negara.

Dalam hal ini, paradigma administrasi negara yang diterapkan berangkat dari kesadaran tentang pentingnya kualitas manajemen dalam lingkungan administrasi di mana roda administrasi dijalankan. Dengan kata lain, perlu penciptaan dan pemantapan

Total Quality Management yang dalam penerapannya mencakup

beberapa hal sebagai berikut:

a. Fokus perhatian pada kepuasan pelanggan b. Perbaikan dilksanakan secara terus-menerus

c. Peningkatan mutu atas segala sesuatu yang dilakukan dan dihasilkan oleh organisasi

d. Adanya pengukuran yang disertai alat ukur yang jelas

e. Pemberdayaan sumber daya manusia yang harus dilakukan secara terusmenerus sesuai dengan fenomena yang berkembang di lingkungan organisasi

Sedangkan sasaran penerapannya meliputi 5 bidang sasaran, yaitu:

(41)

Ahmad Riyadh BM -33- Hukum Administrasi Negara 1. Bidang kelembagaan.

Dalam bidang kelembagaan, para pimpinan aparatur dituntut untuk membangun organisasi yang organik dan tidak birokratik. Hal ini didasari oleh kenyatan bahwa bentuk organisasi yang birokratitk dan piramidal menimbulkan dikotomi tugas antara tugas pokok dan tugas penunjang. Selain itu, rantai yang panjang kurang mendukung timbulnya peningkatan produktivitas dan pemberdayaan organisasi.

2. Bidang SDM.

Dalam bidang SDM, perlu sikap antisipatif dan proaktif dalam peningkatan dan pengembangan kemampuan SDM terutama untuk menjawab berbagai tantangan yang berkembang. Adapun tantangan-tantangan yang harus dijawab sekaligus ditangani adalah tantangan global dan regional, tantangan organisasional, tantangan fungsional, dan tantangan individual. Termasuk tantangan akan ketergantungan terhadap negara-negara maju. 3. Bidang kinerja.

Bidang kinerja erat sekali kaitannya dengan motivasi, pengetahuan, dan keterampilan. Perkembangan yang sangat cepat dewasa ini memaksa organisasi untuk mau tidak mau memberikan perhatian lebih agar kemampuan organisasi tidak menjadi usang tertelan jaman. Salah satu upayanya adalah dengan memberikan pelatihan. Hanya saja perlu diperhatikan bahwa pendidikan dan pelatihan dikatakan efektif hanya jika pendidikan dan pelatihan itu memberikan perubahan, tidak hanya dalam arti teknik fungsional dan operasional, akan tetapi juga dalam hal mental. Mental knowledge creating perlu dikembangkan.

(42)

4. Pengembangan citra positif aparatur negara.

Kesan negatif yang terlanjur melekat pada aparatur negara perlu segera dirubah ke arah yang sebaliknya. Sekalipun sulit, akan tetapi ada beberapa langkah yang dapat dilakukan untuk memperbaikinya. Adapun langkah-langkah tersebut diantaranya adalah:

❖ Adanya komitmen manajemen puncak untuk mewujudkan aparatur yang bersih

❖ Adanya upaya sosialisasi komitmen tersebut secara internal dan eksternal

❖ Adanya sanksi yang proporsional atas pelanggaran terhadap komitmen tersebut

❖ Adanya peningkatan kesejahteraan pegawai dan keluarganya ❖ Adanya keinginan dan upaya mewujudkan pemberdayaan

masyarakat

❖ Setiap laporan dari masayarakat direspon dengan cara-cara yang seharusnya

❖ Meredam tumbuhnya esprit de corps yang salah 5. Budaya organisasi.

Perilaku dan pola tindak setiap anggota organisasi harus sesuai dengan tuntutan budaya organisasi dimana budaya itu bersumber dari budaya nasional. Jika hingga saat ini, budaya organisasi belum terbentuk sesuai dengan yang seharusnya, maka upaya penyesuaian bahkan perubahan merupakan suatu keharusan bagi jajaran aparatur negara.

3) Dimensi ketiga,

Terkait dengan trend yang terjadi di dunia saat ini: Pertama, trend bergesernya model pemerintahan yang otoritarian ke arah pemerintahan yang demokratis guna memberdayakan (empowerment) masyarakat menuju masyarakat madani (civil

(43)

society), yaitu suatu masyarakat yang berperadaban plural,

menjunjung tinggi HAM, dan demokratis. Kedua, Trend

Globalisasi baik dibidang ekonomi maupun teknologi informasi

yang menciptakan saling ketergantungan antara satu negara dengan negara lain, dimana ada kecenderungan perubahan perkembangan ekonomi dari ekonomi perencanaan terpusat ke arah ekonomi pasar. Ketiga, trend untuk dapat berkompetisi dalam arus globalisasi yakni dengan mewujudkan good governance61.

Aktualisasi good governance dalam reformasi aparatur negara, melalui optimalisasi peran dan fungsi tiga domain yaitu sektor publik, sektor private, dan civil society, dengan prinsip-prinsip: akuntabilitas, transparansi, keterbukaan, berdasarkan hukum, serta adanya jaminan perlakuan yang adil dan setara (fairness)62.

4) Dimensi keempat berkaitan dengan pelayanan publik yang dewasa ini dirasakan menghadapi permasalahan baik yuridis yakni peraturan-peraturan yang mengatur peningkatan pelayanan publik maupun permasalahan perilaku dan kualitas SDM.

Untuk meningkatkan pelayanan publik dapat diupayakan melalui: Kebijakan korporatisasi dan privatisasi bagi unit-unit organisasi pemerintah tertentu. Hal ini didasari oleh pemikiran bahwa pengelolaan perkembangan kehidupan dan permasalahan kehidupan negara yang dari hari ke hari semakin kompleks menjadi hak semua elemen dalam masyarakat bukan hanya pemerintah. Selain itu keterbatasan pemerintah, terutama dalam hal dana dan sarana yang dimiliki, tidak dapat lagi mendukung pola peran pemerintah yang sangat dominan pada masa yang lalu. Maka pola

61 _Ibid 62 _Ibid

(44)

public – private partnership menjadi salah satu tuntutan dalam

penyelenggaraan pelayanan publik dewasa ini63.

Dilain pihak, kebijakan penyelenggaraan otonomi daerah pun diharapkan dapat memberikan dukungan terhadap peningkatan pelayanan. Peningkatan pelayanan publik dapat dijadikan salah satu indikator keberhasilan penerapan otonomi daerah. Hal itu didasarkan pada pertimbangan bahwa dengan pemberian kewenangan yang luas kepada daerah maka jangkauan pelayanan oleh pemerintah kepada masyarakat semakin dekat.

E. Perkembangan Pemerintahan Umum Di Masa Depan

Hukum administrasi itu terlibat dengan perkembangan- perkembangan yang cepat. Hukum administrasi dari sepuluh tahun yang lalu berbeda dari hukum administrasi masa kini. Perlu juga ditegaskan bahwa hukum administrasi modern itu bergantung dari dua macam dorongan; yaitu64:

a. Dorongan dari sudut politik dan pemerintahan.

Hukum administrasi tergantung dari apa yang dibayangkan oleh pihak politik sebagai tugas dari pemerintah. Tentu saja politik itu tidak mengambil keputusan secara otonom (mandiri) dalam tugas-tugas pemerintah. Untuk itu pengaruh ekstern dari luar negeri dapat disebutkan. Segala macam keperluan dalam negeri seperti kebutuhan akan suatu kebijaksanaan pertanian yang tertentu, kebijaksanaan kependudukan, kebijaksanaan mengenai lingkungan hidup, dan sebagainya dapat memaksa pihak pemerintah untuk menangani tugas-tugas tertentu.

63 _Ibid

(45)

Sebagai kesimpulan dapat dikatakan bahwa setiap negara mengenal hukum administrasinya sendiri, oleh karena setiap negara mempunyai kebutuhan-kebutuhan dan keinginan-keinginannya sendiri. Perubahan-perubahan dalam tugas-tugas pemerintah tercermin dalam hukum administrasi terutama dalam perubahan- perubahan pada bagian-bagian khusus dari hukum administrasi. b. Perkembangan dalam bidang hukum administrasi otonom.

Dengan tumbuhnya bagian-bagian khusus dari hukum administrasi kebutuhan juga meningkat akan pembentukan mata- mata pelajaran umum. Pertumbuhan dan penyempurnaan hukum administrasi adalah suatu proses otonom yang dapat dicapa dengan bantuak ilmu pengetahuan, peradilan dan perundanga-undangan umum. Bertolak dari pembagian dorongan-dorongan ini, maka untuk hukum pemerintahan Indonesia dapat dibuatkan suatu lukisan dari perkembangan-perkembangan yang mungkin terjadi di masa depan.

Masalah-masalah aktual administrasi negara sekali lagi merupakan pengungkapan dari dinamika perkembangan kewenangan dan kemampuan administrasi negara. Kondisi ini akan sangat tergantung pada kemampuan sistem pemerintahan negara untuk mencegah terjadinya disfungsi dalam birokrasi, yakni: mengubah dirinya dari alat mencapai tujuan pemerintahan menjadi tujuan pemerintahan itu sendiri. Kalau ini terjadi, masalah-masalah aktual administrasi negara akan banyak berkaitan dengan: penipuan, pemborosan, dan penyalahgunaan (Fraud,Waste and Abuse)65.

Salah satu penjelasan dari kondisi ini adalah pemaknaan terhadap sifat kekuasaan: Power tends to corrupt. Absolute power

corrupts absolutel. Untuk mengatasi masalah aktual tersebut perlu

(46)

dilakukan reformasi administrasi negara. Langkah awal adalah dengan mencegah terjadinya politisasi birokrasi. Setelah itu melakukan peningkatan profesionalitas birokrasi, mulai dari peningkatan penghasilan dan kepastian karier sampai pada peningkatan kompetensi dan etik dalam pelaksanaan tugas66.

Banyak jalan yang dapat ditawarkan dan dirumuskan. Satu hal yang pasti adalah komitmen untuk melaksanakan secara sungguh- sungguh jalan atau cara yang telah disepakati dan mempunyai kekuatan hukum yang mengikat dan melakukan penyesuaian yang dibutuhkan sesuai dengan perkembangan zaman. Oleh karena itu, setiap upaya yang berkaitan dengan pembaharuan perencanaan hukum harus dapat membingkai administrasi negara atau birokrasi dalam koridor makna, posisi, dan peran administrasi negara atau birokrasi tersebut. Sebagai sebuah permulaan untuk merumuskan koridor tersebut dapat dicermati pendapat yang menyatakan bahwa pembaharuan sistem politik dan sistem administrasi negara saling berkaitan. Pembaharuan sistem administrasi negara perlu dimulai dengan pembaharuan sistem politik, walaupun pelaksanaannya dapat dimulai tanpa harus menunggu selesainya pembaharuan sistem politik67.

66 _Ibid 67

(47)

Referensi

Atmosudirdjo, Prajudi. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Gralia Indonesia. 1995

Hadjon, Philipus M.. dkk. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Yogyakarta: Gadjah Mada University. 2011 Koesoemahatmadja, Pengantar Hukum Tata Usaha Negara. Edisi

Revisi. Bandung: Alumni. 2000

Huda, Ni‟matul. Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta: PT. Raja Grafindo. 2005

Mertokusumo, Sudikno. Mengenal Hukum. Yogyakarta: Liberty. 2001

Muchsan. Pengantar Hukum Administrasi Negara. Yogyakarta: Liberty. 2009.

Ridwan. HR. Hukum Administrasi Negara. Jakarta: PT RajaGrafindo Persada. 2013.

(48)

Uji Kompetensi

1. Ceritakan perkembangan Hukum Administrasi secara singkat dan jelas!

2. Apa yang anda ketahui tentang hukum publik dan hukum privat?

3. Tuliskan dimensiparadigma perubahan Hukum Administrasi Negara?

4. Deskripsikan secara singkat taraf perkembagan Hukum Administrasi Negara!

5. Bagaimanakah perkembangan pemerintahan secara umum di masa yang akan datang?

(49)

BAB III

KEPUTUSAN TATA

USAHA NEGARA

(50)

Pengertian Keputusan administrasi merupakan suatu pengertian yang umum dan absolut yang dalam praktek tampak dalam bentuk- bentuk Keputusan yang sangat berbeda namun mengandung ciri-ciri yang sama pasal 1 (3) Undang-undan No 9 tahun 2004 jo UU no 5 tahun 1986 hanya memberikan suatu batasan atau ciri tentang Keputusan tata usaha negara yang dapat dijadikan obyek gugatan sehingga pengertian tentang Keputusan tata usaha negara dapat ditarik dari pengaturan pasal 1 (3) yang menyatakan bahwa suatu Keputusan tata usaha negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau pejabat tata usaha negara yang berisi tindakan hukum tata usaha negara yang berdasarkan peraturan perundangan yang berlaku, bersifat konkret, individual, dan final. Pengaturan ini memberikan suatu ciri pembeda antara suatu Keputusan yang dapat dijadikan obyek gugatan serta yang tidak bisa dijadikan obyek gugatan di pengadilan68_.

A. Batasan Keputusan Tata Usaha Negara69

Pemahaman tentang obyek gugatan TUN merupakan hal yang penting demikian juga dalam memahami sengketa tata usaha negara. Obyek gugatan TUN tidak hanya dilihat dari bentuk atau format surat Keputusan akan tetapi harus mendalami karakteristik dari suatu surat Keputusan yang dapat dijadikan obyek gugatan dan memenuhi syarat-syarat tertentu yang diterapkan oleh Undang- Undang oleh karena tidak semua suara Keputusan TUN dapat dijadikan sebagai obyek gugatan. Oleh Undang-Undang diadakan

68 _{Hadjon, Philipus M.. dkk. Pengantar Hukum Administrasi Indonesia.}

Yogyakarta: Gadjah Mada University. 2011. Hal. 56

69

(51)

pembatasan mengenai Keputusan yang dapat dijadikan sebagai obyek gugatan TUN70.

Pembatasan pertama disebutkan dalam pasal 2 UU No.9 tahun 2004 jo UU No.5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara bahwa tidak termasuk Keputusan tata usaha negara menurut undang-undang ini adalah71:

a. Keputusan tata usaha negara yang merupakan perbuatan hukum perdata;

b. Keputusan tata usaha negara yang merupakan pengaturan yang bersifat umum;

c. Keputusan tata usaha negara yang masih memerlukan persetujuan;

d. Keputusan tata usaha negara yang dikelluarkan berdasarkan ketentuan kitab undang-undang hukum pidana, kitab hukum acara pidana atau peraturan perundang-undangan lain yang bersifat hukum pidana;

e. Keputusan tata usaha negara yang dikeluarkan berdasarkan hasil pemeriksaan badan peradilan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku;

f. Keputusan tata usaha negara mengenai tata usaha Angkatan Bersenjata Republik Indonesia;

g. Keputusan panitia pemilihan, baik di pusat maupun di daerah, mengenai hasil pemilihan umum.

Pembatasan ini dilakukan oleh karena dalam penyelenggaraan kenegaraan tidak selamanya merupakan tindakan alat negara yang organisatoris termasuk bestuur atau administrasi bisa saja dapat dilakukan oleh alat negara, diluar bestuur yaitu alat-alat negara yang

70 _Ibid 71

Muchsan, Bahan Kuliah Hukum Tata Usaha Negara, Magister Hukum UGM, Yogyakarta, 2008. Hal. 23