1
BAB I
PENDAHULUAN
1. Latar Belakang
Sebagian besar pembahasan mengenai Afrika selalu terfokus pada isu-isu instabilitas politik, perang saudara, endemi penyakit, dan kemiskinan. Kemiskinan menjadi perhatian karena selama kurun 1981-2001, ketika jumlah penduduk miskin di berbagai belahan dunia menurun seiring dengan pesatnya pembangunan dan pertumbuhan ekonomi, penduduk miskin di sub-sahara Afrika justru bertambah ditengah pertumbuhan ekonomi yang hanya berkisar 0,7% per tahun.1 Upaya mencari penjelasan mengapa pembangunan ekonomi di Afrika tidak berhasil memunculkan banyak teori. Kelompok neoliberal meletakkan kesalahan pada pemerintah negara-negara Afrika yang kurang efektif. Kelompok lain menyoroti sistem perekonomian internasional yang tidak menguntungkan bagi negara-negara Afrika.2
Mayoritas negara-negara Afrika pada saat itu mengadopsi kebijakan ekonomi yang diresepkan oleh International Finance Institution (IFI) seperti Bank Dunia dan International Monetary Fund (IMF) sebagai syarat untuk mendapat bantuan yang sangat dibutuhkan untuk melaksanakan pembangunan dan keluar dari krisis utang. Hasil evaluasi Structural Adjustmen Program (SAP) menunjukkan program ini tidak berhasil menekan angka kemiskinan di negara yang menerapkannnya. IFI mendapat kritik karena mendorong negara-negara miskin menerapkan program ekonomi dengan prinsip one fit for all tanpa memahami masalah spesifik yang dihadapi oleh negara-negara.
Uganda yang pada saat akan memulai membangun kembali setelah selama dua dekade hidup di bawah kekacauan politik dan ekonomi adalah salah satu negara pengadopsi SAP. Hingga pertengahan dekade 1990an, sektor ekonomi makro mengalami perbaikan dan peningkatan yang tinggi. Angka pertumbuhan
1 Jeffrey Sachs, The End of Poverty, (London, 2005), hal. 21-22
2 ekonomi tercatat rata-rata sebesar 6,7% setiap tahunnya dan inflasi, yang awalnya berada di kisaran 240%, dapat ditekan di level satu digit. Uganda diakui sebagai satu dari sedikit negara yang mampu membangun kembali ekonominya setelah diporakporandakan oleh instabilitas politik dan ekonomi. Terlepas dari keberhasilan di sektor ekonomi makro, prestasi ini tidak berarti banyak bagi angka kemiskinan di Uganda setelah sebuah survei nasional di tahun 1995 mengungkapkan bahw 50% lebih rakyat Uganda hidup dalam kemiskinan. Uganda masih menjadi salah satu negara termiskin di Afrika dan di dunia.
Pengalaman Uganda menunjukkan bahwa pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan tidak selalu sejalan. Strategi mencapai pertumbuhan ekonomi perlu disertai upaya untuk menjamin pertumbuhan tersebut dapat turut dirasakan oleh masyarakat miskin. Uganda lantas memulai mencari strategi baru untuk mengurangi angka kemiskinan dengan mengumpulkan perwakilan dari berbagai kelompok masyarakat untuk memberi masukan kepada pemerintah tentang wajah kemiskinan yang sebenarnya. Proses ini menghasilkan sebuah rencana pemberantasan kemiskinan yang disebut Poverty Eradication Action Plan (PEAP) di tahun 1997.
Sebagai kerangka pengentasan kemiskinan nasional, PEAP bertujuan mengurangi secara bertahap jumlah penduduk yang hidup dalam kemiskinan absolut menjadi 10% di tahun 2017 dengan jalan mempertahankan reformasi ekonomi, memperluas pertumbuhan dan kesempatan ekonomi, meningkatkan pelayanan publik, dan meningkatkan kemampuan negara dalam merespon masalah-masalah ekonomi yang muncul. Berbeda dengan program-program pembangunan yang dijalankan sebelumnya, PEAP merupakan hasil sebuah proses politik yang melibatkan berbagai stakeholders untuk berpartisipasi menyusun rencana pembangunan yang tepat sasaran disertai mekanisme untuk menjamin akses warga miskin kepada pertumbuhan dan kesempatan ekonomi.
Sejak penerapan PEAP, angka kemiskinan Uganda mengalami penurunan dan terjadi peningkatan dalam beberapa indikator pembangunan manusia. Meskipun demikian, ada sejumlah data statistik yang dapat mengindikasikan ketidakmampuan Uganda memenuhi target pengentasan kemiskinan. Pada tahun
3 pertama PEAP tercatat angka kemiskinan sebesar 44%. Angka ini menurun menjadi 33,8% di tahun 2000, namun kembali meningkat menjadi 37,7% di tahun 2003. Meskipun data terakhir tahun 2008 menunjukkan kemiskinan berhasil ditekan kembali sampai pada angka 31%, peningkatan kemiskinan pada periode kedua PEAP patut diwaspadai sehingga pemerintah bisa mengidentifikasi titik kelemahan program pengentasan kemiskinan. Masalah lain adalah pertumbuhan ekonomi yang mulai melambat dan tingkat pendapatan per kapita yang rendah masih menjadikan Uganda sebagai salah satu negara termiskin di dunia. Selain itu, beberapa sektor yang selama ini menunjukkan peningkatan pesat, seperti sektor kesehatan yang terkait dengan pencegahan penyebaran HIV/AIDS, menunjukkan kemunduran. Dengan masa berlakunya PEAP yang hanya tinggal lima tahun lagi, Uganda harus memperbaiki praktik yang berjalan jika ingin mampu mencapai target.
Meskipun tujuan awalnya berkaitan dengan kemiskinan dan pembangunan, PEAP sejak awal memiliki muatan politik yang cukup tinggi. PEAP tidak hanya berfungsi sebagai dokumen nasional yang mengatur program pengentasan kemiskinan, melainkan turut berperan untuk membentuk kultur politik baru yang inklusif yang memungkinkan partisipasi langsung masyarakat dalam kebijakan yang berkaitan dengan pengentasan kemiskinan. Karena PEAP adalah program yang mengandalkan proses politik antar aktor-aktor terkait untuk menentukan arah kebijakan pengentasan kemiskinan, keberhasilan dan kegagalan PEAP berhubungan erat dengan proses politik tersebut.
2. Rumusan Masalah
Fokus pembahasan akan diletakkan pada dua rumusan masalah, yaitu: 1. Mengapa terjadi pergeseran perspektif pembangunan yang menekankan pada
proses dan partisipasi politik sebagai pendekatan untuk mencapai tujuan pengentasan kemiskinan nasional di Uganda?
2. Bagaimana proses politik antar aktor-aktor domestik dan internasional mempengaruhi keberhasilan dan kegagalan upaya pengentasan kemiskinan di Uganda?
4 3. Kerangka Konseptual
Skripsi ini akan bertolak dari konsep pro-poor growth (PPG) untuk menjelaskan mengapa angka pertumbuhan ekonomi yang tinggi di Uganda tidak membawa banyak perbaikan bagi rakyat miskin di negara tersebut. Selanjutnya skripsi ini akan menguraikan tentang pengaruh proses politik nasional Uganda terhadap keberhasilan dan kegagalan Poverty Eradication Action Plan (PEAP) dalam memenuhi target pengentasan kemiskinan.
Ada dua definisi PPG yang merujuk pada income poverty. Pertama, secara relatif, pertumbuhan disebut pro-poor jika rakyat miskin memperoleh peningkatan rata-rata pendapatan yang lebih tinggi dibanding rata-rata peningkatan pendapat nasional. Definisi pertama ini mempertimbangkan faktor-faktor yang mempengaruhi distribusi kesejahteraan, seperti ketidaksetaraan. Definisi inilah yang akan digunakan dalam skripsi ini. Kedua, secara absolut, pertumbuhan disebut pro-poor hanya jika kaum miskin yang mendapat keuntungan. Dalam definisi ini, faktor ketidaksetaraan tidak diperhitungkan dan hanya melihat pada masalah pendapatan.3 Definisi PPG lain yang akan digunakan melihat kaitan antara pertumbuhan dan pengentasan kemiskinan. Pertumbuhan diklasifikasikan sebagai pro-poor jika pertumbuhan tersebut berdampak positif pada pengurangan tingkat kemiskinan. Dengan demikian, definisi yang digunakan dalam skripsi ini melihat PPG tidak hanya dari sisi prosentase pertumbuhan ekonomi nasional dan perbandingan rata-rata peningkatan pendapatan nasional dibanding rata-rata peningkatan pendapatan rakyat miskin, melainkan juga harus memungkinkan rakyat miskin untuk secara aktif berpartisipasi dalam dan mendapatkan manfaat dari aktivitas ekonomi.4
PPG adalah hasil kolaborasi dari kebijakan di berbagai sektor, yaitu:
1. kebijakan ekonomi makro yang mempengaruhi performa ekonomi secara keseluruhan, misalnya politik anggaran dan stabilitas ekonomi
3 Swiss Agency for Development and Cooperation, “Pro-Poor Growth”, hal. 3-4, diakses melalui
<http://www.deza.admin.ch/ressources/resource_en_24525.pdf> pada 3 November 2008
5 2. kebijakan sektoral untuk mempromosikan pertumbuhan di sektor-sektor dimana warga miskin beraktivitas, misalnya kesehatan, pendidikan, kesetaraan gender, pembangunan pedesaan, reformasi pertanian, dan kebijakan industri 3. kebijakan regional untuk memperomosikan pertumbuhan dimana kaum miskin
terpusat, berhubungan erat dengan pembangunan pedesaan atau penyelesaian kemiskinan perkotaan
4. kebijakan redistribusi yang berprinsip pada redistribution for growth, yaitu yang mampu mempengaruhi kemampuan warga miskin untuk secara berkelanjutan berpartisipasi dalam aktivitas ekonomi. Redistribusi dapat terkandung dalam kebijakan seperti public spending untuk meningkatkan akses pendidikan dan layanan kesehatan, dsb. 5
Strategi pengentasan kemiskinan yang berdasar pada pro-poor policy untuk menciptakan PPG dapat digambarkan dalam bagan berikut:
Grafik 1. Strategi Pengentasan Kemiskinan untuk Menciptakan PPG6
Pertumbuhan ekonomi tetap menjadi syarat dasar karena PPG haruslah pro-poor dan juga pro-growth. Namun, untuk menjawab pertanyaan bagaimana growth dapat berubah menjadi pro-poor growth suatu negara harus memahami problema
5 Swiss Agency for Development and Cooperation, op.cit., hal. 6-8
6 J. Humberto Lopez, “Pro-Poor Growth: A Review of What We Know (and of What We Don’t)”,
World Bank’s PREM Poverty Group, hal. 3, diakses melalui <http://www.eldis.org/vfile/upload/1/document/0708/DOC17880.pdf> pada 3 November 2008
POLICY REFORM CHANGE IN POVERTY CHANGE IN INCOME DISTRIBUTION INCOME GROWTH
6 kemiskinan yang dihadapinya, dan pemahaman tersebut tercermin dalam strategi pengentasan kemiskinan yang dipilih.
Kemiskinan memiliki aspek ekonomi dan aspek sosial. Aspek ekonomi kemiskinan terdiri dari sejumlah indikator yang digunakan untuk mendefinisikan “miskin”. Secara umum, kemiskinan ekonomi dimaknai sebagai ketidakmampuan memenuhi standar kebutuhan pokok kehidupan dikarenakan rendahnya tingkat penghasilan. Sedangkan aspek non-ekonomi kemiskinan mempertimbangkan kelangkaan faktor yang mempengaruhi distribusi sumber daya dan kekuasaan dalam masyarakat dan pengakuan bahwa kemiskinan adalah hilangnya kemampuan seseorang untuk hidup layak.7 Dengan mempertimbangkan berbagai aspek ini, kemiskinan dapat didefinisikan sebagai “the result of economic, political, and social processes that interact with each other and frequently reinforce each other in ways that exacerbate the deprivation in which poor people live”8.
Karena kemiskinan adalah fenomena yang kompleks dan terdiri dari banyak aspek, pembangunan tidak bisa hanya ditujukan untuk tujuan akhir peningkatan pendapatan rakyat miskin dan kesejahteraan. Pembangunan ekonomi perlu untuk melihat tujuan di luar pertumbuhan ekonomi dan memasukkan unsur pembangunan sosial untuk rakyat miskin dan berbagai kelompok lain yang termarjinalisasikan. Strategi pembangunan yang kerap ditemui dan gagal adalah hasil konsultasi terbatas di level eksekutif atau antara eksekutif dengan pihak eksternal tanpa adanya suplai informasi tentang kondisi kemiskinan aktual di masyarakat yang menjadi sasaran program tersebut.
Duncan Green menguraikan “Development is about transforming the lives and expectations of a nation’s inhabitants, an ambition that goes far beyond simply increasing monetary income. … People living in poverty must take or
7 Amartya Sen, Commodities and Capabilities; dikutip dalam Siddiqur Rahman Osmani,
“Evolving Views on Poverty: Concept, Assessement, and Strategy”, 2003; diakses dari <http://www.adb.org/Documents/Papers/Evolving_views_poverty/default.asp> pada 20 Desember 2008
8 World Development Report, “Attacking Poverty: Opportunity, Empowerment, and Security”,
7 create power over their own lives and destinies.”.9 Menurut definisi ini, the poor perlu didorong untuk terlibat langsung dalam aktivitas ekonomi. Dalam hal ini negara diharapkan menciptakan sebuah mekanisme yang menjamin partisipasi rakyat miskin karena tanpa strategi pembangunan yang partisipatoris rakyat miskin yang tidak menguasai modal tidak mampu bersaing dalam aktivitas ekonomi dan pembangunan.
Partisipasi adalah keterlibatan warga negara dalam proses politik dan ekonomi sebagai strategi untuk mendorong reformasi sosial yang penting – menentukan akses informasi, menetapkan tujuan dan kebijakan, alokasi dana, maupun pelaksanaan program – yang memungkinkan warga negara untuk turut menikmati kemakmuran dalam masyarakat yang diinginkan.10 Tujuannya agar pemerintah dapat dengan tepat menyusun strategi, mengalokasikan dana, dan mengerahkan sumber daya untuk menyelesaikan masalah kemiskinan aktual.
Dalam partisipasi, stakeholder – terutama warga miskin sebagai primary stakeholder – dapat mempengaruhi dan berbagi kontrol atas penentuan prioritas, pembuatan kebijakan, alokasi sumber daya, dan/atau implementasi program pengentasan kemiskinan.11 Partisipasi turut menjadi kunci untuk mengakumulasi informasi yang relevan bagi kebijakan dengan menyertakan para stakeholder yang berbagi kepentingan dalam isu yang dibahas baik dalam proses input maupun output.12 Asumsi dasarnya, tuntutan akan partisipasi akan menciptakan kultur politik baru yang memungkinkan pemerintah dan aktor-aktor domestik lainnya melakukan negosiasi antar mereka sendiri untuk memutuskan kebijakan pembangunan yang akan diambil, dan dengan adanya proses ini komitmen mereka
9 Duncan Green, From Poverty to Power: How Active Citizens and Effective States Can Change the World, (London, 2008), hal. 104
10 Sherry R. Arnstein, ”A Ladder of Citizen Participation”, JAIP vol. 35 no. 4, Juli 1969, hal.
216-224
11 World Bank, “Participation in Poverty Reduction Strategy Papers. A Retrospective Study”, hal.
237 dalam Walter Eberlei, “Accountability in Poverty Reduction Strategies: The Role of Empowerment and Participation”, Social Development Paper – Participation & Civic Engagement, Paper no. 104, Mei 2007, diakses melalui <http://siteresources.worldbank.org/EXTSOCIAL DEVELOPMENT/Resources/244362-1164107274725/3182370-1164201144397/ Accountability _in_Poverty_Reduction_Strategies.pdf> pada 1 Februari 2009
8 terhadap kebijakan tersebut akan lebih tinggi.13 Ini menggarisbawahi prinsip “national ownership” yang diharapkan dari PEAP dan menandai bergesernya praktik pembangunan yang awalnya cenderung donor-oriented. Jeffrey Sachs menyatakan apa yang bisa dicapai secara positif oleh masyarakat sangat dipengaruhi oleh kesempatan ekonomi, kebebasan politik, dan kekuatan sosial. Dengan demikian, rakyat miskin harus bebas untuk berpartisipasi membuat keputusan publik yang berimplikasi pada pertumbuhan14 untuk menjamin mereka turut menikmati dampak dari pertumbuhan itu.
Lebih jauh lagi, pengentasan kemiskinan dan proses politik adalah dua hal yang saling mempengaruhi. Berbagai unsur dalam pembangunan yang pro-rakyat miskin, seperti policy reform dan partisipasi yang telah dijelaskan sebelumnya, dapat mengubah proses politik sebuah negara. Di sisi lain, arah pembangunan dalam sistem yang partisipatoris turut ditentukan oleh proses politik yang terjadi antar aktor-aktor di negara tersebut.
4. Metode Penelitian
Penelitian dilakukan dengan metode kualitatif. Penelitian ini menggunakan pengolahan data sekunder dan kajian pustaka dari berbagai sumber, seperti buku teks, jurnal, surat kabar, majalah, artikel internet, dan media lainnya yang mendukung dan relevan dengan pokok bahasan
5. Argumen Sementara
Keberhasilan Uganda membangun kembali perekonomian di dekade 1990-an dipengaruhi oleh dua faktor y1990-ang saling berkait1990-an, yaitu kesadar1990-an pemerintah bahwa perbaikan di segala bidang adalah salah satu cara untuk mendapatkan legitimasi dan dukungan, harapan, serta kepercayaan yang tinggi dari rakyat kepada pemerintah untuk membawa stabilitas yang tidak pernah dinikmati
13 David Booth, “Missing Links in the Politics of Development: Learning from the PRSP
Experiment”, Overseas Development Institute, Working Paper 256, hal. 6 Oktober 2005, diakses melalui <http://www.odi.org.uk/resources/docs/2003.pdf> pada 3 November 2008
14 Henry T. Simarmata (ed.), “Negara Kesejahteraan dan Globalisasi: Pengembangan Kebijakan
9 sebelumnya selama era pemerintahan diktator Idi Amin dan perang saudara sesudahnya. Setelah pemerintah Uganda dibawah kepemimpinan Museveni mulai mengkonsolidasikan kekuatannya, karakter-karakter yang ada dalam sistem politik Uganda pada era Amin seperti personal rule dan patronase politik kembali muncul. Situasi politik Uganda saat ini mulai mencerminkan kembali situasi politik lama. Kondisi ini berdampak pada melemahnya pengentasan kemiskinan di Uganda karena pembangunan tidak lagi menjadi prioritas pemerintah dan politik yang korup menghabiskan sumber daya yang dialokasikan untuk pembangunan.
6. Sistematika Penulisan
Skripsi ini terdiri dari lima bagian, yaitu: Bab I – Pendahuluan
Bagian ini berisi latar belakang masalah, rumusan masalah, kerangka konseptual, metode penelitian, dan argumen sementara
Bab II – Poverty Eradication Action Plan sebagai Dasar Pengentasan Kemiskinan Uganda
Bagian ini menjelaskan alasan dibalik dirumuskannya Poverty Eradication Action Plan (PEAP), pemikiran yang melandasinya, dan aktor-aktor yang berperan didalamnya.
Bab III – Proses Politik dalam Pengentasan Kemiskinan Nasional
Bagian ini menjelaskan bagaimana perbedaan dinamika politik antar aktor dalam PEAP mempengaruhi keberhasilan dan kegagalan pencapaian target pengentasan kemiskinan nasional.
Bab IV – Penutup
