Perspektif Hukum Tata Negara terhadap Urgensi Pembentukan Pengawas Independen untuk KPK
Polemik terkait terungkapnya kasus korupsi e-KTP yang diduga merugikan negara senilai 2,3 triliun rupiah mulai ramai dibicarakan pada awal tahun 2017. Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) mulai menetapkan beberapa tersangka dalam kasus e-KTP tersebut. Salah satu tersangka yang ditetapkan adalah Miriam Haryani yang merupakan anggota komisi II DPR dari Fraksi Hati Nurani Rakyat (Hanura). Ia diduga dengan sengaja tidak memberikan keterangan atau memberikan keterangan tidak benar dalam persidangan tindak pidana korupsi e-KTP dengan terdakwa Irman dan Sugiharto1. Miriam hayani dalam pemeriksaan selanjutnya kemudian membeberkan sejumlah nama anggota DPR yang terlibat dalam korupsi e-KTP. Hal ini kemudian yang memicu keguncangan dalam tubuh DPR sehingga menimbulkan wacana untuk menggunakan hak angket terhadap KPK. Hak angket terhadap KPK ini kemudian direalisasikan pada tanggal 28 April 2017.2 Penggunaan hak angket ini kemudian dilanjutkan dengan dibentuknya panitia khusus (Pansus) terhadap KPK.
Hak angket sebenarnya merupakan hak yang secara konstitusional dimiliki DPR dalam menjalankan fungsinya3.Hak angket merupakan hak DPR untuk melakukan penyelidikan terhadap pelaksanaan suatu undang-undang/kebijakan pemerintah yang berkaitan dengan hal penting, strategis, dan berdampak luas pada kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara yang diduga bertentangan dengan peraturan perundang-undangan4. Terdapat beberapa perbedaan pendapat terkait keabsahan dari hak angket yang digunakan DPR terhadap KPK ini. DPR menyatakan bahwa hak angket ini sah secara konstitusional tetapi beberapa ahli tata negara yang salah satunya adalah Mahfud MD berpendapat bahwa hak angket ini tidak sah secara konstitusional. Alasannya, karena KPK bukan merupakan subjek dari Hak angket karena subjek dari hak angket adalah terhadap lembaga eksekutif yaitu pemerintah dan pembuat kebijakan sedangkan KPK termasuk dalam lembaga yudikatif karena kewenangannya adalah sebagai pelaku kekuasaan kehakiman.5Walaupun, beberapa ahli tata negara sudah menyatakan bahwa hak angket terhadap KPK ini tidak sah tetapi DPR tetap melanjutkannya dan diteruskan dengan membentuk pansus KPK. Hal ini kemudian
1https://nasional.tempo.co/read/863015/korupsi-e-ktp-kpk-menetapkan-miryam-s-haryani-sebagai-tersangka , diakses terakhir pada tgl 07 -02-2018 pukul 13.00
2https://nasional.tempo.co/read/872423/hak-angket-dpr-pimpinan-kpk-muaranya-pasti-pansus , diakses terkahir pada tgl 07-02-2018 pukul 13.07
3 Lihat Pasal 20A ayat (2) UUD NRI 1945
4 Lihat Pasal 79 ayat (3) UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD
dibaca oleh publik sebagai upaya yang dilakukan DPR untuk melemahkan KPK. Dari Beberapa usulan dan rekomendasi dari DPR terhadap KPK yang mengandung unsur melemahkan KPK terdapat satu usulan yang cukup kontoversial yaitu terkait dengan kelembagaan KPK yang bersifat independen dinilai menjadikan KPK sebagai lembaga superbody dan justru memungkinkan adanya abuse of power sehingga perlu adanya pengawasan terhadap KPK yang dilakukan oleh DPR dan juga lembaga independen.6 Usulan tersebut banyak
dikritisi oleh masyarakat. Alasannya, karena usulan ini cenderung akan memperlemah KPK yang notabene berkedudukan sebagai lembaga independen dan justru akan mempersempit ruang gerak KPK dalam menangani kasus korupsi.
Berdasarkan hal itu maka penulis kemudian mempertanyakan terkait bagaimanakah sebenarnya urgensi pembentukan pengawas independent untuk KPK? Apakah pembentukan pengawas independen untuk KPK sudah tepat sesuai hukum ketatanegaraan yang berlaku di Indonesia dan akan menguatkan upaya pemberantasan korupsi yang dilakukan oleh KPK? Atau justru dibentuknya pengawas independen cenderung akan memperlemah KPK yang notabene berkedudukan sebagai lembaga independen dan justru akan mempersempit ruang gerak KPK dalam menangani kasus korupsi.Oleh karena itu, berdasarkan rumusan pertanyaan-pertanyaan tersebut kemudian menggerakandiri penulis untuk menganalisa dan mencoba mencari jawaban atas rumusan pertanyaan tersebut ditinjau perspekif hukum tata negara.
Pengawasan ditinjau dari sisi hukum adminitrasi merupakan suatu bentuk upaya agar fungsi pemerintahan dapat berjalan dengan baik dan menjamin terwujudnya pemerintahan yang baik (good governance). 7 Pengawasan dalam mekanisme dibagi ke dalam dua bentuk, yaitu berbentuk secara internal dan eskternal. Pengawasan secara internal merupakan pengawasan yang dilakukan oleh suatu badan yang secara struktur berada satu struktur dengan badan yang diawasi8. Sedangkan, pengawasan secara eksternal merupakan pengawasan yang dilakukan oleh suatu badan yang secara struktur berada di luar dari badan yang diawasi tersebut9. dihubungkan dengan pola pengawasan secara independen terhadap KPK termasuk ke dalam pola pengawasan secara eksternal karena dilakukan oleh badan yang bersifat independen dalam mengawasinya. Analisa terkait urgensi dibentuknya pengawas independen bagi KPK selanjutnya dapat dilihat dari status kelembagaanKPK. Hal ini penting
6https://nasional.tempo.co/read/907688/11-temuan-pansus-hak-angket-dpr-soal-kpk, diakses terakhir pada tanggal 07-12-2018 pukul 13.44
7 S.F. Marbun, Hukum Adminitrasi Negara II, Ctk. Pertama, FH UII Press, Yogyakarta, 2013, Hlm. 2 8 Ibid, Hlm. 3
untuk dijadikan acuan dasar terhadap tepat atau tidaknya diberikan pengawasan secara ekseternal oleh lemabag independen terhadap KPK. Ditinjaudari perspektif historis dibentuknya KPK maka KPK dibentuk sebagai buah dari amanat gerakan reformasi Indonesia pada awal tahun 1999 untuk mewujudkan supremasi hukum, pemberantasan korupsi serta mewujudkan good governance10. Salah satu amanat itu adalah digencarkannya
penyelenggaraan negara yang bersih dan bebas dari korupsi, kolusi, dan nepotisme yang kemudian dituangkan dalam Ketetapan MPR Nomor XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme.11 Upaya pelaksanaan amanat yang dituangkan dalam Ketetapan MPR Nomor XI/MPR/1998 kemudian dilanjutkan dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi. UU Nomor 31 Tahun 1999 inilah yang secara langsung mengamanahkan dibentuknya Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang bersifat independen.12 Pembentukan Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang bersifat independen ini kemudian baru terwujud pada tahun 2002 dengan dikeluarkannya Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Korupsi. Berdasarkan UU KPK tersebut maka secara jelas disebutkan bahwa KPK adalah lembaga negara yang dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya bersifat independen dan bebas dari pengaruh kekuasaan manapun13. Terlihat jelas kedudukan KPK berdasarkan UU KPK tersebut yaitu sebagai lembaga negara yang bersifat independen.
Pembahasan selanjutnya akan lebih diarahkan untuk meganalisa terkait pemahaman mengenai lembaga negara independen untuk mengetahui kedudukan KPK sebagai lembaga independen. Ditinjau dari perspektif historis, menurut Firmansyah Arifin dan Susan D. Baer mengatakan bahwa lembaga negara independen hadir karena lembaga-lembaga negara yang terlebih dulu ada kinerjanya dianggap tidak memuaskan14. Jimly Asshiddiqie mengatakan bahwa munculnya lembaga negara independen mencerminkan kebutuhan untuk mendekonsentrasikan kekuasaan dari organ-organ konvensional pemerintahan, tempat kekuasaan selama masa-masa sebelumnya terkonsentrasi.15 Berdasarkan pemahaman tersebut maka sebenarnya KPK lahir karena lembaga-lembaga negara konvensional yang menangani tindak pidana korupsi seperti kepolisian dan kejaksaan sudah tidak dipercaya lagi oleh publik.
10 Moh. Hatta, KPK dan Sistem Peradilan Pidana, Ctk. Pertama, Liberty, Yogyakarta, 2014, hlm. 17 11 Denny Indrayana, Jangan Bunuh KPK, Ctk. Pertama, Intrans Publishing, Malang, 2016. Hlm. 34 12 Lihat Pasal 43 ayat (1) UU Nomor 31 Tahun 1999 tentang Tindak Pidana Korupsi
13 Lihat Pasal 3 UU Nomor 30 Tahun 2002 tentang KPK 14 Op. Cit, hlm. 50-51
Oleh karena itu, KPK dibentuk dan bersifat Independen sebagai lembaga penegak hukum dalam perkara tindak pidana korupsi disamping kepolisian dan kejaksaan.
Pemahaman mengenai pengertian lembaga negara independen dikemukakan oleh beberapa ahli tata negara. Milakovich dan Gordon mengatakan bahwa Independent Regulatory Boards and Commissions (IRCs) atau bisa juga disebut sebagai lembaga negara independen adalah lembaga negara yang tidak berada dibawah satu cabang kekuasaan pun, tidak pula eksekutif, sehingga dalam melaksanakan tugasnya lebih leluasa dan tidak dapat diintervensi.16 Senada dengan pendapat diatas, Jimly Asshiddiqie mengatakan bahwa lembaga negara independen merupakan organ negara (state organs) yang diidealkan independen dan karenanya berada di luar cabang kekuasaan eksekutif, legislatif maupun yudikatif, namun tetap mempunyai fungsi campur ketigannya. 17 Berdasarkan pemaknaan tersebut jelas bahwa lembaga negara independen memiliki kedudukan tersendiri di luar cabang kekuasaan eksekutif, legislatif, maupun yudikatif. Dasar hukum serta ruang lingkup Independensi dari suatu lembaga negara independen ditentukan dan didasarkan kepada aturan hukum yang mengatur lembaga tersebut18. Hal ini penting agar tidak ada intervensi dari cabang kekuasaan lain.
Pemaknaan terkait indepensi dari suatu lembaga negara independen dalam lingkup ketatanegaraan di Indonesia dapat dilihat dari putusan MK terhadap uji materi Undang-Undang Komisi Yudisial19. Berdasarkan Putusan No. 005/PUU-IV/2006, MK memberika tafsirannya terkait makna mandiri/independen yang dimiliki Komisi Yudisial Republik Indonesia (KY RI). MK menafsirkan bahwa makna kemandirian KY RI harus dimaknai sebagai kemandirian kelembagaan KY RI dalam mengambil keputusan terkait wewenangnya dalam mengusulkan pengangkatan hakim agung dan mempunyai wewenang lain dalam menjaga kehormatan hakim, bukan kemandirian yang bersifat perorangan.20 Artinya, KY RI sebagai lembaga independen bebas dari campur tangan pengaruh kekuasaan cabang kekuasaan yang lain dalam pengambilan keputusan terkait wewenangnya. Tetapi KY sebagai lembaga negara independen tetap bisa melakukan koordinasi dengan lembaga negara lain dan hal itu tidak mengurangi kemandirian KY RI. Berdasarkan pemahaman ini maka dapat dianalogikan terhadap KPK yang notabene berkedudukan sebagai lembaga negara independen juga.
16 Ibid, hlm. 47 17 Ibid, hlm. 48 18 Ibid, hlm 57
Terkait dengan konsep pengawasan terhadap Lembaga negara Independen, Denny Indrayana menyatakan bahwa lembaga negara yang bersifat independen bukan berarti tanpa pengawasan. Walaupun sifat dari lembaga negara independen yang telah dipaparkan diatas yaitu keududukannya berdiri diluar ketiga cabang kekuasaan dan memiliki kemandirian untuk menentukan putusan sesuai dengan wewenangnya tetapi hal itu tetap perlu di kontrol. Tetapi kontrol/pengawasan terhadap lembaga negara independen menurut Denny tepat dilakukan dengan sistem pengawasan internal yang maksimal.21 Pengawasan eksternal tetap dimungkinkan ada tetapi diminimalisir karena cenderung akan mempengaruhi independensi dari lembaga negara independen itu. Zainil Arifin Mochtar memberikan teori mengenai ciri dari lembaga independen yaitu salah satunya adalah terkait dengan pelaporan akan kinerjanya yang seharusnya didekatkan dengan rakyat selaku pemegang kedaulatan negara, baik secara langsung kepada masyarakat maupun secara tidak langsung melalui parlemen.22 Berdasarkan hal tersebut maka menjadi tidak relevan jika pengawasan terkait kinerja KPK diberikan kepada suatu badan eksetrnal yang bersifat independen.
Berdasarkan uraian diatas maka penulis berkesimpulan bahwa pengawasan merupakan suatu hal penting yang harus dilakukan untuk terwujudnya suatu pemerintahan yang baik begitu pula pengawasan terhadap KPK. Tetapi, jika dikaitkan dengan status kelembagaan KPK yang bersifat independen maka menjadi tidak tepat jika bentuk/model pengawasan terhadap KPK dilakukan oleh suatu pengawas independen. Alasannya, karena kedudukan lembaga independen adalah berada di luar dari tiga cabang kekuasaan baik eksekutif, legislatif, dan yudikatif. Hal ini dilandasi dasar yang kuat mengingat agar lembaga independen tersebut tetap terjaga independensinya dalam menjalankan kewenangannya dan menghindari intervensi dari cabang kekuasaan yang lain. Sedangkan dengan dibentuknya pengawas independen bagi KPK maka hal itu sangat erat dan dimungkinkan masuknya intervensi-intervensi terhadap KPK dalam menjalankan tugasnya sehingga makna indendensi dari KPK menjadi luntur. Selain itu usulan dibentuknya pengawas independen juga tidak sesuai dengan teori lembaga independen menurut Zainil Arifin Mochtar yang menyatakan bahwa pelaporan kinerja suatu lembaga independen seharusnya secara langsung didekatkan kepada rakyat sebagai pemegang kedaulatan atau secara tidak langsung kepada parlemen sebagai perwakilan rakyat. Penulis memberikan saran agar semestinya pengawasan terhadap KPK dilakukan melalui internal KPK dan secara langsung oleh rakyat atau dilakukan secara
