Sejarah dan perkembangan sistem pentadbi

(1)

UNIT PENGAJIAN LUAR KAMPUS

PUSAT PENDIDIKAN PROFESIONAL DAN LANJUTAN (PACE)

UNIVERSITI UTARA MALAYSIA

______________________________________________________________________________

GFPGA 1013

PENGANTAR SAINS POLITIK

TAJUK TUGASAN:

SEJARAH DAN PERKEMBANGAN SISTEM PENTADBIRAN DAN BIROKRASI DI MALAYSIA

______________________________________________________________________________

DISEDIAKAN UNTUK:

DR. MOHD AZIZUDDIN MOHD SANI

(2)

GFPA 1013 Pengantar Sains Politik

ISI KANDUNGAN

BIL. TAJUK HALAMAN

1) Pendahuluan 2

2) Sejarah awal pentadbiran dan birokrasi di Malaysia 4

3) Pentadbiran dan birokrasi British di Malaysia 5

4) Pentadbiran dan birokrasi selepas merdeka 6

5) Cabaran birokrasi dalam sistem pentadbiran masa kini. 8

6) Penutup 12

(3)

1.0 PENDAHULUAN

Malaysia mengamalkan sistem Demokrasi Berparlimen di bawah pentadbiran Raja

Berperlembagaan dengan Seri Paduka Baginda Yang Di-Pertuan Agong sebagai Ketua Negara

yang mana dilantik secara bergilir setiap 5 tahun dari kalangan Sultan 9 buah negeri.

Perlembagaan negara telah digubal dengan mengadakan syarat-syarat untuk mengamalkan

sistem ini. Salah satu syarat sistem Demokrasi Berparlimen adalah pembahagian kuasa kepada

tiga bahagian di dalam pemerintahan, iaitu Kuasa Perundangan, Kuasa Kehakiman dan Kuasa

Eksekutif (pentadbiran).

Dari segi struktur pentadbiran pula, Malaysia mengamalkan sistem Kerajaan Persekutuan

yang mengandungi Kerajaan Persekutuan, Negeri dan Tempatan. Ketiga-tiga peringkat ini telah

diberikan kuasa-kuasa pada bidang yang tertentu yang telah ditentukan oleh perlembagaan dan

Akta Parlimen yang mana digubal oleh kuasa Perundangan atau Parlimen dijelaskan pada jadual

1 di bawah:

Kerajaan Pusat Bertanggungjawab dalam hal-hal luar negara, keselamatan dalam negeri, pertahanan, pelajaran dan kewangan.

Kerajaan Negeri Bertanggung jawab dalam hal-hal agama dan tanah.

Kerajaan Tempatan Bertanggungjawab untuk merancang, menyelaras dan mengawal penggunaan serta pemajuaan tanah dan bangunan dalam kawasan pihak berkuasa tempatan, mengenakan cukai yang terhad seperti cukai pintu dan menguatkuasakan undang-undang kecil kepada penduduk yang berada di dalam kawasan pentadbiran mereka. Jadual 1: Peringkat dan Bidang Kuasa Kerajaan Malaysia.

Birokrasi pula didefinisikan oleh kamus keluaran Akademi Perancis sebagai kuasa,

pengaruh oleh ketua ke atas bawahan di dalam sistem kerajaan. Dengan cara lain birokrasi

(4)

kerajaan, politik, badan-badan agama juga organisasi yang besar. Definisi birokrasi yang

digunapakai oleh negara kita sekarang adalah berasaskan kepada karya Max Weber iaitu seorang

ahli sosiologi bangsa Jerman. Di dalam karyanya, beliau ada menyebut bahawa birokrasi wujud

berikutan daripada merebaknya gejala perindustrian Barat. Beliau juga menyatakan perindustrian

tidak dapat berkembang sekiranya tidak berdasarkan birokrasi.

Sistem birokrasi kerajaan memainkan peranan penting dalam pembentukan sesebuah

negara. Dalam membincangkan hal ini, Abdullah Sanusi Ahmad (1987) menyatakan bahawa

secara kasarnya terdapat dua sektor yang berhubung rapat dalam usaha pembangunan negara

iaitu sektor awam dan juga sektor swasta. Kedua-dua sektor tersebut memainkan peranan

masing-masing bagi membawa kepada pembangunan negara. Contoh yang dapat kita lihat ialah,

perbelanjaan di sektor awam dalam Pendapatan Negara Kasar (GNP) ialah 30% bersamaan

dengan lebih 100 billion pada tahun 1977. Wang tersebut digunakan oleh pentadbiran dan

birokrasi kerajaan bagi memenuhi kehendak-kehendak sektor awam supaya projek-projek

sosioekonomi mencapai matlamat tertentu di dalam usaha melaksanakan Dasar Ekonomi Baru

(DEB). Jelas pernyataan tersebut menunjukkan peranan birokrasi kerajaan adalah amat penting

kerana ianya menggubal dasar-dasar kerajaan dan juga melaksanakannya selepas mendapat

persetujuan para pemimpin politik yang menjadi ketuanya.

Birokrasi adalah sejenis bentuk organisasi yang sejak akhir-akhir ini, cenderung

berkembang dan menjadi begitu penting untuk menyelaraskan segala aktiviti manusia yang

begitu ramai bilangannya. Oleh kerana pemerintah seorang yang mengalami masalah koordinasi

(5)

2.0 SEJARAH AWAL PENTADBIRAN DAN BIROKRASI DI MALAYSIA

Sejarah awal pemerintahan dan pentadbiran sesetengah pendapat bermula di negeri

Kedah Tua pada, tetapi struktur pentadbiran negeri di Tanah Melayu yang lebih sistematik dan

teratur dimiliki oleh Kesultanan Melayu Melaka yang telah diasaskan oleh Parameswara. Sultan

merupakan pemerintah tertinggi, dibantu Bendahara, Penghulu Bendahari, Temenggung,

Laksamana yang menjadi tonggak institusi kerajaan, Pembesar Berempat ini pula akan dibantu

oleh i.) Pembesar Berlapan, ii.) Pembesar Enam Belas, dan iii.) Pembesar Tiga Puluh Dua.

Sultan memberi kuasa kepada pembesar untuk mentadbir wilayah, sungai atau pulau yang mana

dikenali sebagai kawasan pegangan. Dua sumber undang-undang bertulis iaitu Hukum Kanun

Melaka dan Undang-Undang Laut Melaka pula telah dijadikan asas utama pemerintahan.

Kejatuhan pemerintahan Kesultanan Melayu Melaka menandakan suatu transformasi

kepimpinan dan pentadbiran di Tanah Melayu. Penjajah Portugis menerapkan sistem pentadbiran

Melaka yang asal termasuk undang-undang adat ke dalam sistem pentadbirannya di Melaka. Di

bawah pimpinan Alfonso de Albuquerque, beliau menggabungkan sistem pentadbiran Portugis

dan Melaka untuk mentadbir Melaka. Jawatan Bendahara dan Temenggong dikekalkan oleh

Alfonso de Albuquerque. Alfonso de Albuquerque menetapkan supaya jawatan ini dipegang oleh

orang Melayu sahaja. Bendahara mentadbir Melaka manakala Temenggong bertanggungjawab

ke atas kewangan Melaka. Sistem ini bertahan dari tahun 1511 hingga tahun 1641.

Sistem birokrasi semasa peringkat awal pentadbiran beraja di Tanah Melayu tidak begitu

ketara kerana proses yang menglibatkan antara rakyat dan pentadbir ketika itu hanya melibatkan

cukai tanah, hal ehwal agama dan isu-isu kecil di kalangan masyarakat. Pembesar tempatan

jajahan dan daerah memainkan peranan penting sebagai agen rakyat untuk segala urusan rakyat

(6)

rakyat kepada raja. Walaubagaimanapun penyelewengan dan rasuah juga tetap berlaku pada

masa ini dengan skala yang kecil. Kelemahan ini bukan berpunca daripada karenah birokrasi

masa kini tetapi disebabkan kelemahan sistem pentadbiran itu sendiri.

3.0 PENTADBIRAN DAN BIROKRASI BRITISH DI MALAYSIA

Secara umumnya, perkhidmatan awam Malaysia telah distrukturkan sejak penjajahan

British lagi. Kajian Ahmad Atory Hussain (1998) menunjukkan bahawa sebelum kedatangan

Barat ke Tanah Melayu pada lewat abad ke-18, pola pentadbiran di negeri-negeri Melayu amat

kabur dan mengelirukan iaitu sebahagian besarnya merupakan satu kumpulan pecahan

negeri-negeri yang berada di bawah kuasa pembesar-pembesar Melayu dan Sultan. Di antara mereka

saling bertelingkah dan berperang untuk merebut kuasa dan memperoleh hasil tempatan sesuatu

tempat.

Dengan peluasan kawasan kepentingan British hingga ke Singapura, Melaka dan

seterusnya ke negeri lain di Semenanjung, maka pengambilan pegawai awam mula bertambah

bilangannya. Kebanyakan institusi, amalan dan nilai-nilai yang mengikat pentadbiran awam hari

ini telah diimport ke Tanah Melayu pada era itu. Kebanyakkan pentadbir yang dilantik untuk

mengurus tadbir negeri-negeri di bawah naungan British diambil dari kalangan rakyat British.

Penduduk tempatan terutama dari kaum melayu mula mengisi kekosongan jawatan di peringkat

pembantu dan bawahan. Ciri-ciri umum sistem yang diperkenalkan oleh kuasa British di Tanah

Melayu adalah:

(7)

 Pelantikan Gabenor Jeneral sebagai ketua pentadbir di tanah jajahan

 Pelaksanaan pentadbiran melalui biro (jabatan)

 Pelantikan pegawai Barat sebagai ketua Biro

 Pengenalan undang-undang Barat

Masalah birokrasi yang terjadi di masa pemerintahan British kebanyakkan berpunca

daripada kelainan adat, budaya dan bahasa yang diamalkan penduduk tempatan ketika itu. Maka

untuk mengurangkan masalah itu, British meletakkan pembantu pegawai British dari kalangan

penduduk tempatan untuk menyelesaikan permasalahan yang wujud daripada perselisihan adat

tersebut manakala berkenaan hal agama dan adat Sultan masih mempunyai kuasa penuh

walaupun masih terpaksa menerima nasihat dari pegawai British ketika itu.

4.0 PENTADBIRAN DAN BIROKRASI SELEPAS MERDEKA

Dalam era selepas kemerdekaan, peranan birokrasi yang berorentasikan tindakan

action-oriented roles melibatkan empat unsur penting: (1) untuk memelihara undang-undang dan

peraturan; (2) untuk mengubal dasar-dasar pembangunan; (3) untuk mengurus pembangunan di

kawasan terpinggir di luar bandar dan (4) melaksanakan pembangunan industri.

Di negara-negara sedang membangun, peranan perkhidmatan awam yang kritikal ketika

itu ialah membantu kerajaan dalam mengejar pembangunan nasional. Bagi mempastikan proses

tersebut juga berjalan di Malaysia, perkhidmatan Awam Malaysia telah menempatkan pegawai

Perkhidmatan Tadbir dan Diplomatik (PTD) di hampir semua jenis perkhidmatan yang

(8)

dasar kerajaan, dan ini menampakkan peranan mereka yang dipolitikkan oleh kuasa pemerintah.

Peranan ini juga telah dimainkan oleh pentadbiran kolonial British dahulu lagi sewaktu mereka

juga mengukuhkan kuasa mereka di Tanah Melayu. Residen British dan Penasihat British

bertanggungjawab untuk menetapkan halatuju dasar dan juga mempunyai satu hubungan tetap

dengan sultan-sultan Tanah Melayu.

Berdasarkan kajian Mohd Hanafiah (1989) dalam tahun 1988, Malaysia mempunyai dua

kali ganda saiz pentadbirannya dibandingkan dengan yang terdapat dalam tahun 1970. Dalam

kes penswastaan yang telah dimulakan pada tahun 1983, dikatakan telah mengurangkan saiz

birokrasi Malaysia, maka didapati jumlah pegawai awam dalam tahun 1990 (tidak termasuk

pasukan polis dan angkatan bersenjata) masih lagi tinggi iaitu lebih kurang 38.6 orang bagi

setiap 1000 orang penduduk. Setakat tahun 1992, usaha-usaha penswastaan hanya berjaya

mengurangkan pegawai-pegawai kerajaan sekitar 50,000 sahaja daripada bayaran/ tanggungan

awam.

Justeru, pembaharuan pentadbiran dalam suatu sistem ekonomi campuran akan menjadi

fokus yang bersesuaian ke atas peningkatan sistem perkhidmatan atau delivery birokrasi supaya

pertimbangan-pertimbangan yang saksama sebagaimana objektif-objektif kestabilan politik,

perpaduan nasional dan penghapusan sasaran golongan miskin dapat dilaksanakan dengan

berkesan. Pembaharuan pentadbiran ke arah mempromosikan produktiviti dalam prestasi

birokrasi untuk pertumbuhan ekonomi perlu mencangkupi perubahan struktur, teknolgi dan sikap

kelakuan dalam suatu segmen yang agak besar atau substantial dalam perkhidmatan awam

(9)

5.0 CABARAN BIROKRASI DALAM SISTEM PENTADBIRAN MASA KINI.

Pelbagai kajian telah dilakukan bagi mengurangkan kesan birokrasi ke atas pekerja dan

juga masyarakat yang berada di dalam lingkungan tersebut. Ini adalah kerana ramai pengkaji

dalam bidang pentadbiran dan pengurusan berpendapat birokrasi patut dikurangkan dalam

masyarakat hari ini kerana kelemahannya yang akan memberi impak kepada golongan tertentu.

Pengaruh birokrasi amat dirasai oleh golongan yang terlibat di dalam pentabiran tersebut,

terutama pada golongan pekerja. Golongan pekerja ini akan melakukan kerja mereka lebih

kepada secara sendirian dan terasing berbanding melakukan kerja secara kerjasama seperti yang

diamalkan dalam badan-badan persatuan, swasta dan sebagainya. Dengan budaya dan sikap yang

diamalkan oleh pekerja tersebut mengakibatkan hilangnya kawalan dalam sesuatu pentadbiran.

Pekerja-pekerja yang bersikap mengasingkan diri ini selalunya akan kurang inisiatif dalam

membuat sesuatu kerja, selain dari memilih jenis tugasan kerja dan hanya akan menjalankan

tanggungjawab mereka jika perlu. Golongan pekerja ini akan memanipulasi undang-undang yang

ditetapkan oleh pentadbiran hanya untuk kepentingan diri.

Ahmad Atory Hussain (1993) juga berpendapat, bagi sesebuah kementerian yang ingin

melaksanakan sebarang dasar perlu mendapat persetujuan pucuk pimpinan politik. Misalnya, jika

Kementerian Dalam Negeri ingin menambah atau mengurangkan prosedur pendaftaran permit

percetakan sesebuah syarikat, mereka seharusnya melalui pelbagai prosedur dari peringkat

bawahan ke peringkat atasan sebelum ianya mendapat kelulusan. Hal-hal yang melibatkan

dasar-dasar dan juga pelan-pelan kerajaan antara perkara-perkara yang tidak dapat digubal secara

sendirian di dalam kementerian tersebut di mana kuasa politik masih membatasi kemampuan

(10)

Untuk kenaikan pangkat bagi pekerja-pekerja ini, prinsip yang digunapakai adalah

berdasarkan tahap kopetensi mereka. Walaupun penyesuaian prinsip ini dilihat adil dan tulus,

pekerja hendaklah mencapai sesuatu tahap kopetensi yang telah ditetapkan selain dari kerja baik

yang dicapai oleh pekerja tersebut. Masalah ini seringkali mengakibatkan pekerja kurang

bersemangat untuk melakukan kerja, malahan mewujudkan rasa benci terhadap pekerjaan

tersebut. Masalah ini kadang kala berlanjutan hingga melahirkan rasa marah terhadap pelanggan,

rakan sekerja dan juga kuasa pentadbir. Untuk mengatasi masalah tersebut, pembentukan

kumpulan utama pekerja mungkin menjadi salah satu pilihan penyelesaian. Kumpulan ini

bergerak untuk member motivasi, nasihat dan tunjuk ajar kepada golongan pekerja yang

menghadapi masalah di dalam pekerjaan.

Misi yang mahu dicapai oleh sesuatu organisasi selalunya bersifat perpetuate iaitu

berkekalan untuk tempoh yang panjang. Walaupun misi tersebut telah tercapai, ianya mengalami

perubahan yang mempunyai kaitan dan selari dengan misi asal yang telahpun tercapai.

Kadangkala perubahan misi yang drastik ini bukan dibuat oleh golongan yang terlibat dalam

organisasi tersebut, tetapi ianya datang dari kuasa dan suara luar iaitu suara rakyat.

Karenah birokrasi merupakan hanya satu faktor penyumbang kepada berlakunya rasuah.

Perkara-perkara lain yang perlu diambil kira antara lain ialah kurang pemantauan atau audit dari

pihak ketiga, kuasa penuh atau mutlak dalam meluluskan sesuatu perkhidmatan penting seperti

lesen memandu dan pengesahan PUSPAKOM, kakitangan yang terlalu lama berkhidmat dalam

satu-satu perkhidmatan, darjah kejujuran serta etika kakitangan dan budaya kerja satu-satu

(11)

dan masih timbul yang mana ianya mengwujudkan pelbagai rugutan kepada pelanggan yang

cuba mendapatkan sebarang khidmat operasi daripada organisasi tersebut.

Kebanyakan negara maju masih mengamalkan konsep birokrasi dan konsep birokrasi

berpusat merupakan amalan yang mereka ambil dalam mentadbir negara. Ini kerana kuasa yang

bakal dimiliki oleh setiap pentadbir dalam organisasi tersebut dalah bersifat autokratik di mana

akan member ruang yang luas dan bebas kepada mereka untuk mengawal pekerja-pekerja.

Walaupun kejayaan yang dicapai oleh konsep ini hanya melalui kegagalan, ianya merupakan

suatu pilihan yang masih diutamakan oleh sesuatu pentadbiran awam.

Ke arah penambahbaikan berterusan dalam sistem penyampaian Perkhidmatan Awam,

pelbagai usaha untuk meningkatkan kualiti sistem penyampaian Perkhidmatan Awam telah

dilaksanakan oleh Kerajaan, khususnya dalam tempoh 10 tahun yang lalu (1998-2008). Justeru,

bagi menentukan bahawa rakyat didahulukan dan pencapaian diutamakan, sistem penyampaian

Perkhidmatan Awam di Malaysia tidak lagi sekadar perlu memenuhi ekspektasi pelanggan,

sebaliknya perlu melangkah dan dipacu kepada perkhidmatan yang melangkaui kebiasaan dan

mencapai tahap Perkhidmatan Awam terunggul dan bertaraf dunia. Usaha dan gerakan ini adalah

selari dengan Misi Nasional dalam Rancangan Malaysia Kesembilan (RMK-9). Perubahan dan

penambahbaikan perlu dilakukan secara berterusan, khususnya bagi mempermudah prosedur

yang rumit dan panjang, mengelakkan karenah birokrasi, serta memberi perkhidmatan mesra

pelanggan. Dalam hal ini, penekanan dibuat kepada sistem penyampaian perkhidmatan yang

berintegriti dengan amalan yang telus, cepat, cekap, berkesan dan tepat pada masanya. Selaras

dengan gagasan dan hasrat tersebut, beberapa gerakan telah diperkenalkan dan dilaksanakan

(12)

i) Penubuhan Jawatankuasa Keutuhan Pengurusan (JKP) Di Peringkat Persekutuan,

Negeri dan Daerah .

Penubuhan JKP bertujuan memantapkan keutuhan sistem pentadbiran Kerajaan supaya

usaha-usaha pembanterasan rasuah, penyelewengan dan salah guna kuasa dalam kalangan pegawai

awam untuk terus dipertingkatkan.

ii) Penubuhan Pasukan Petugas Bagi Mengurangkan Karenah Birokrasi

Penubuhan Pasukan Petugas Bagi Mengurangkan Karenah Birokrasi bertujuan memastikan

pelaksanaan usaha-usaha penambahbaikan sistem dan prosedur kerja yang diguna pakai di

kementerian dan agensi di bawahnya bagi memastikan wujudnya perkhidmatan yang cepat dan

cekap kepada pelanggan.

iii) Mempertingkatkan Tadbir Urus Terbaik (Good Governance) Dalam Sektor Awam

Melalui usaha-usaha ini semua pegawai awam perlu memainkan peranan penting dalam

mengamalkan prinsip tadbir urus terbaik supaya dapat meningkatkan penyampaian perkhidmatan

yang lebih cemerlang. Pegawai awam juga harus dapat mempertahankan apa juga keputusan,

tindakan yang diambil atau tidak diambil dari kaca mata awam.

(13)

Agenda pembangunan negara tidak akan menjadi realiti walaupun mempunyai pemimpin

yang berwibawa dan berwawasan tanpa sokongan birokrat atau pegawai awam. Oleh sebab itu,

pentadbiran awam di Malaysia dilihat sebagai mekanisme utama menggerak kemajuan dan

pembangunan. Ini kerana setiap dasar, program, rancangan dan aktiviti yang dirancang dalam

bentuk dasar awam oleh pihak kerajaan, maka birokrasi awamlah yang bertanggungjawab untuk

menjayakannya. Pentadbiran awam dan birokrasi merupakan suatu pertalian yang sukar untuk

diuraikan dan dapat diuruskan dengan sekelip mata, maka tidak hairanlan jika mantan Perdana

Menteri Malaysia, Tun Dr. Mahathir (2010) juga berpendapat bahawa birokrasi merupakan

sesuatu yang dipenting kerana jika pentadbir awam diberikan kebebasan melakukan kerja yang

mereka fikirkan perlu dilakukan, hasilnya adalah suatu pentadbiran yang kucar-kacir. Kesan

buruk daripada birokrasi menghasilkan korupsi dan rasuah tetapi dalam masa yang sama menjadi

keperluan untuk pentadbir awam menilai dan mengenalpasti bidang kerja mereka. Maka jalan

yan terbaik adalah dengan mengurangkan prosedur dan karenah birokrasi dan dalam masa yang

(14)

RUJUKAN

Ahmad Martadha Mohamed, Mohd. Nazri Baharom, Muhamad Ali Embi, Ruslan Zainuddin &

Saadon Awang. (2006). Asas pentadbiran awam. Sintok : Pusat Pendidikan Profesional

dan Lanjutan (PACE).

Abdullah Sanusi Ahmad. (1987). Kerajaan & pentadbiran malaysia. Kuala Lumpur : Dewan

Bahasa dan Pustaka.

Ahmad Atory Hussain. (1998). Reformasi pentadbiran di malaysia. Kuala Lumpur: Utusan

Publications & Distributors.

Ahmad Atory Hussain. (1990). Pentadbiran awam - asas pemikiran & falsafah. Kuala Lumpur :

Dewan Bahasa dan Pustaka.

Ahmad Sarji (Tan Sri). (1991). Toward quality of public service, Kuala Lumpur: INTAN.

K.Ramanathan. (1993). Konsep asas pentadbiran awam. Kuala Lumpur : Dewan

Bahasa dan Pustaka.

Mohd Hanafiah. (1989). “Privatization policy: issues and problem.” Kuala Lumpur: Buletin

INTAN. Jilid 13, No.1/1989, hal. 28.

Tun Mahathir bin Mohamad. (2011). “A Doctor In The House: The Memoirs of Tun Dr Mahathir