1
BAB I PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Migrasi, perpindahan atau pergerakan manusia dari negara asal ke negara yang baru bukanlah fenomena yang baru saja terjadi belakangan ini. Selama berabad-abad, jauh sebelum Negara terbentuk manusia telah melakukan perjalanan untuk berpindah mencari kehidupan yang lebih baik di tempat yang lain. Proses globalisasi telah meningkatkan faktor yang mendorong para imigran untuk mencari peruntungan di luar negeri, hal ini dapat menimbulkan aspek positif dan aspek negatif di setiap Negara baik Negara maju maupun berkembang.
Hal tersebut juga kerap terjadi di negeri Kangguru, Australia. Seiring dengan datangnya pengungsi ke Australia, banyak kesulitan yang terjadi karena kurangnya dokumen pendukung yang menyebabkan pengungsi tersebut dapat diartikan sebagai illegal immigrant. Berdasarkan hukum yang berlaku di Australia, seseorang yang datang ke Australia tanpa visa yang berlaku dapat dikategorikan sebagai imigran gelap. Pada bulan Juni 2009, diperkirakan sejumlah 48.700 penduduk yang tinggal tanpa visa yang berlaku di Australia.1
Berdasarkan data dari Central Intelligence Agency Amerika serikat, Australia menduduki peringkat ke-23 dalam presentasi migran di dalam negaranya. Peringkat ini melebihi Amerika Serikat yang berada pada posisi ke-40 dan Inggris yang berada pada posisi ke-38.2 Hal ini dikarenakan, kedua negara tersebut memiliki aturan-aturan yang ketat mengenai imigrasi dan cenderung memiliki insekuritas yang tinggi terhadap imigran. Sebagai perbandingan, pada tahun 2004-2005 diperkirakan sejumlah 123.424 orang berimigrasi ke Australia.
1P. Heyues, The Dispersal and Social Exclusion of Asylum Seekers, the Policy Press, 2011, Portland p. 51
2P. Mares, Border Line: Australia’s Response to Refugees and Asylum Seekers, Centre Australian Cultural Study Press, 2001 Queensland p. 22
2 Sedangkan pada tahun 2008-2009, diperkirakan jumlah tersebut meningkat menjadi 300.000 orang imigran.3
Berangkat dari fakta tersebut, diketahui bahwa isu imgiran bukan merupakan isu baru di Australia. Isu imigran telah bergulir sejak beberapa dekade silam. Dan hingga saat ini, isu tersebut menjadi salah satu isu paling hangat bagi kehidupan politik dalam negeri maupun luar negeri Australia. Pergantian pemimpin maupun partai pemerintah di negeri ini pun tak menyurutkan perhatian masyarakat Australia pada isu imigran. Sebagai negara yang tak berpenduduk banyak namun kaya raya, Australia menjadi magnet luar biasa bagi masyarakat dunia yang ingin tinggal dan menetap disana. Upaya penanganan ‘manusia perahu’ bahkan dilakukan dari masa pemerintahan Julia Gillard, Kevin Rudd, hingga Tony Abbott saat ini.
Salah satu upaya Australia yang digunakan untuk menekan jumlah para pencari suaka adalah dengan diadakannya kebijakan pencari suaka PNG Solution -Regional Resettlement Arrangement antara Australia dan Papua Nugini. Dalam kebijakan ini disebutkan bahwa setiap pencari suaka harus diproses dahulu di Pulau Manus dan Pulau Nauru. Kebijakan ini dibuat pada masa pemerintahan Kevin Rudd yakni pada bulan Mei 2013. Isi utama dari kebijakan ini adalah melindungi Australia dari manusia perahu yang datang tanpa dokumen resmi untuk dimukimkan terlebih dahulu di Papua New Guinea dan Republik Nauru. Tujuan dimukimkan tersebut adalah untuk memproses apakah para asylum seekers tersebut bebas dari tindakan kriminal dari asal negaranya dan layak untuk diberikan status “refugees” atau tidak.Ketika memang mereka tidak layak untuk diberi status tersebut, mereka akan dikembalikan ke negara asalnya masing-masing.
Menariknya, saat ini, partai oposisi pada masa tersebut telah menjadi partai pemerintah dan mengusung Tony Abbott sebagai Perdana Menteri baru bagi Australia. Dalam kacamata politik Australia, sebagian besar pandangan kedua partai ini bersifat kontradiktif. Faktanya, dalam sebuah pidato Tony Abbott
3D.J. Whittaker, Asylum Seeker and Refugees in the Contemporary World, 2006, Routledge New york p. 76
3 yang membahas mengenai upaya Australia untuk meredam kedatangan pencari suaka, Tony Abbott mengungkapkan bahwa, “Stop the boats we will. The people smugglers are on notice, the game is up, and it is all over for them. I will stand by
a policy to send boatpeople to Papua New Guinea.”4 Hal ini menegaskan bahwa
Tony Abbott akan melanjutkan kebijakan Regional Resettlement Arrangement ini. Bahkan lebih dari itu, upaya militer juga akan ia kerahkan supaya lebih mengefektifkan pencegaham kedatangan pencari suaka dengan adanya program Operation Sovereign Borders. Padahal ketika Tony Abbott menjadi oposisi pemerintah yang kala itu mengeluarkan kebijakan ini, Tony Abbott menunjukkan sikap melawan eksekusi kebijakan yang dikeluarkan oleh Kevin Rudd tersebut. Untuk itu, menjadi menarik untuk mengkaji mengapa Tony Abbott tetap mempertahankan dan melanjutkan Kebijakan Pencari Suaka PNG Solution - Regional Resettlement Arrangement dalam masa pemerintahannya dewasa ini. 1.2 Rumusan Masalah
Mengapa Tony Abbott cenderung untuk tetap mempertahankan dan melanjutkan kebijakan Regional Resettlement Arrangement dimasa pemerintahannya?
1.3 Landasan Teori
1.3.1 Konsep Kepentingan Nasional
Kepentingan nasional merupakan salah satu konsep yang paling dikenal luas di kalangan para penstudi Hubungan Internasional. Banyak ahli sepakat bahwa determinan utama yang menggerakkan negara-negara menjalankan hubungan internasional adalah kepentingan nasionalnya. Paul Seabury mendefinisikan “kepentingan nasional secara normatif dan deskriptif; secara deskriptif kepentingan nasional adalah tujuan yang harus
4SBS (daring).‘Abbott to stick with PNG asylum seeker policy’ (10 September 2013), dalam <http://www.sbs.com.au/news/article/2013/09/10/abbott-stick-png-asylum-seeker-policy-0>, diakses pada 20 Juli 2015
4 dicapai oleh suatu bangsa secara tetap melalui kepemimpinan pemerintah. Sedang secara normatif, kepentingan nasional adalah kumpulan cita-cita suatu bangsa yang berusaha dicapainya melalui berhubungan dengan negara lain”.
Hans J. Morgenthau menyebutnya sebagai power (pengaruh, kekuasaan, dan kekuatan).5 Sedangkat menurut Joseph Frankel (1970) konsep kepentingan nasional lebih menekankan pada kepentingan moral, realigi dan kepentingan manusia lainnya. George F. Kennan (1951) memahami makna konsep kepentingan nasional (national interest) dalam hubungan antar bangsa. Kennan membuat definisi konsep ini secara negatif tentang apa yang tidak termasuk dalam pengertian kepentingan nasional. Pertama, konsepsi kepentingan nasional bukan merupakan kepentingan yang terpisah dari lingkungan pergaulan antarbangsa atau bahkan dari aspirasi dan problematika yang muncul secara internal dalam suatu negara. Kepentingan nasional suatu bangsa dengan sendirinya perlu mempertimbangkan berbagai nilai yang berkembang dan menjadi ciri negara itu sendiri. Nilai-nilai kebangsaan, sejarah, dan letak geografis menjadi ciri khusus yang mempengaruhi penilaian atas konsepsi kepentingan nasional suatu negara. Kedua, kepentingan nasional bukan merupakan upaya untuk mengejar tujuan-tujuan yang abstrak, seperti perdamian yang adil atau definisi hukum lainnya. Sebaliknya, ia mengacu pada upaya perlindungan dari segenap potensi nasional terhadap ancaman eksternal maupun upaya konkrit yang ditujukan guna meningkatkan kesejahteraan warga negara.
Melihat apa yang telah dilakukan baik oleh Kevin Rudd maupun Tony Abbott jelas merupakan salah satu pemenuhan konsep ini. Kepentingan nasional Australia berupa perlindungan border negara dari berbagai macam kejahatan internasional seperti; narkotika, human
5Baylis, John dkk. The globalization of World Politics: An Introduction of International Relation, New York: Oxford University Press, 2001 p. 55
5 trafficking, ataupun human smuggling merupakan tujuan utama dari kedua PM tersebut melihat makin derasnya angka manusia perahu yang datang ke Australia dari tahun ke tahun.
1.3.2 Model Pengambilan Keputusan
Model Pengambilan Keputusan diperkenalkan oleh Richard C. Snyder, H.W. Bruck, dan Burton Sapin. Asumsi dasar perspektif ini yaitu bahwa tindakan internasional dapat didefinisikan sebagai sekumpulan keputusan-keputusan yang dibuat oleh unit-unit politik domestik yang diakui, dimana para pemimpin negara (baik individual maupun berkelompok) bertindak sebagai aktor-aktor utama dalam proses pengambilan keputusan tersebut.6 Perspektif ini memberikan penekanan utamanya pada analisis jaringan birokrasi organisasi yang kompleks7 dengan prosedur-prosedur kelembagaannya.8 Lebih lanjut, Richard Snyder dalam teori ini mengemukakan bahwa faktor internal dan eksternal sangat memengaruhi perilaku politik luar negeri suatu negara.9
Faktor internal adalah segala hal yang terjadi di dalam negeri sebuah negara yang memengaruhi kebijakan luar negerinya. Faktor internal ini juga dikenal sebagai state’s attribute. Faktor-faktor tersebut diantaranya kemampuan militer, jumlah penduduk, pendapatan per kapita, tingkat pembangunan ekonomi, atau tipe pemerintahan. Faktor eksternal merupakan segala aktivitas yang terjadi di luar batas negara namun dapat memengaruhi kebijakan luar negeri negara tersebut. Faktor ini misalnya penerapan hukum internasional, hubungan bilateral dengan negara lain,
6L. Jensen,Explaining Foreign Policy, New Jersey, Prentice Hall, Inc., Englewood Cliffs, 1982 p.7.
7A. Graham, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston, Little Brown.1971 p. 22
8Anderson Paul A.. “What Do Decision Makers Do When They Make a Foreign Policy Decision?
The Implications for the Comparative Study of Foreign Policy”, in Charles E. Hermann, Charles
W. Kegley Jr., and James N. Rosenau, eds., New Directions in the Study of Foreign Policy. Boston, Unwin,1987 pp. 285-308.
9Snyder et.al. dalam Rosenau, James N. 1969. International Politics and Foreign Policy: A Reader
6 jumlah aliensi militer, maupun perubahan dalam perdagangan internasional.
Jika ditinjau dari penerapan kebijakan Regional Resettlement Arrangement maka faktor internal dan eksternal merupakan 2 hal primer dan vital bagi Abbott untuk mempertahankan dan melanjutkan kebijakan tersebut. Faktor internal yang cukup mempengaruhi adalah kemampuan militer Australia, jumlah penduduknya dan pendapatan per kapita, serta tipe pemerintahannya. Kemampuan militer Australia yang menempati posisi 1310 terkuat di dunia saat ini memengaruhi Abbott untuk melibatkan pasukan militernya tersebut dalam mengeksekusi kebijakan Regional Resettlement Arrangement. Selain itu, perbandingan jumlah penduduk dan pendapatan per kapita yang cukup mencolok juga membuat negara makmur dengan penduduk yang cukup sepi hanya sekitar 22 juta tersebut rawan sebagai tujuan transaksi jaringan kriminal internasional. Hal ini mempengaruhi Abbott untuk mengeluarkan kebijakan yang dapat melindungi warga negara Australia dari segala bentuk kejahatan internasional yang bisa saja terjadi. Disamping itu, percaturan politik Australia yang dipengaruhi oleh 2 partai besar yaitu Liberal dan Buruh ini juga akhirnya menimbulkan politik bipartisanship dimana sebenarnya kebijakan yang dikeluarkan didukung oleh kedua kubu, namun dengan eksekusi yang sedikit berbeda demi pemenuhan national interest Australia.
Sedangkan jika ditelisik dari faktor eksternalnya, penandatanganan Refugees Convention tahun 1951 oleh Australia mengintruksikan negara tersebut untuk berbuat baik terhadap para pengungsi yang datang. Selain itu, lampu hijau yang diberikan Papua Nugini dan Republik Nauru sehingga mau beraliansi dengan Australia untuk menangani isu asylum seekers juga merupakan external factor yang memengaruhi Abbott untuk
10 Global Fire Power, Australia Military Strength, 13th Nov. 2015
<http://www.globalfirepower.com/country-military-strength-detail.asp?country_id=australia> diakses pada 21 November 2015
7 melanjutkan kebijakan yang dikeluarkan oleh Kevin Rudd terkait PNG Solution tersebut.
1.3.3 Asylum Seeker
Pengertian yang terkait pencari suaka pernah dikatakan oleh Sumaryo Suryokusumo11 , sebagai berikut:
“Suaka adalah dimana seorang pengungsi/pelarian politik mencari perlindungan baik di wilayah suatu negara maupun didalam lingkungan gedung perwakilan diplomatik dari suatu negara. Jika perlindungan diberikan, pencari suaka itu dapat kebal dari proses hukum dari negara dimana dia berasal”.
Sementara itu J.G. Starke12 menulis bahwa konsep Asylum dalam Hukum Internasional mengandung setidaknya dua elemen, yaitu :
a). Tempat perlindungan (shelter), yang bukan hanya sekedar tempat berlindung sementara; dan
b). Sebuah usaha perlindungan aktif (active protection) sebagai bagian dari kewenangan pemegang kekuasaan di wilayah teritorial dimana Asylum tersebut diberikan.
Pemberian asylum dapat berupa territorial (internal), contohnya diberikan oleh sebuah Negara pemberi suaka (asylum-granting state) dalam wilayah teritorialnya; atau dapat juga berupa extra– territorial, contohnya diberikan oleh utusan diplomatik/kedutaan, gedung konsuler, markas besar organisasi internasional, kapal perang, kapal-kapal dagang kepada pengungsi (refugee) yang berasal dari Negara yang berkuasa di wilayah teritorial dimana utusan diplomatik/kedutaan, gedung konsuler, markas besar organisasi internasional, kapal perang dan kapal-kapal dagang tersebut sedang berada. Pada prinsipnya setiap negara mempunyai hak penuh untuk memberikan suaka teritorial (territorial asylum), kecuali kalau negara dimaksud telah menerima suatu pembatasan tertentu melalui sebuah traktat atau perjanjian Internasional lainnya.Suaka
11Sumaryo Suryokusumo, “Hukum Diplomatik Teori dan Kasus”, Penerbit Alumni, Bandung, 1995, hal. 63
12Starke, J.G., “An Introduction to International Law”, Eight Edition, London, Butterworths, 1977, p. 387.
8 teritorial adalah suatu kenyataan bahwa kekuasaan pemberian suaka teritorial merupakan pelaksanaan kedaulatan wilayah oleh negara penerima suaka.
Berdasarkan Konvensi tentang Status Pengungsi tahun 1951 dan Protokol tahun 1967, seseorang disebut pengungsi ketika ia memiliki dasar dan ketakutan yang beralasan akan menjadi korban penyiksaan atas dasar ras, agama, kebangsaan, keanggotaan pada kelompok sosial tertentu, ataupun karena opini politiknya dimana ia kemudian berada di luar negara asalnya dan tak dapat ataupun tak ingin kembali ke negeri asalnya karena alasan akan menjadi korban penyiksaan (persecution).
Berdasarkan pasal 14 (1) deklarasi HAM Universal 1948, setiap orang memiliki hak untuk mencari dan menikmati suaka dari negara lain karena takut akan penyiksaan (well founded fear from persecution). Setiap pencari suaka-pun memiliki hak untuk tidak diusir atau dikembalikan secara paksa apabila mereka telah tiba di suatu negara dengan cara yang tidak lazim. Prinsip ini kemudian dikenal sebagai non refoulement. Pasal 33 (1) Konvensi tentang Status Pengungsi 1951 menyebutkan bahwa negara-negara peserta Konvensi ini tidak diperbolehkan untuk mengusir ataupun mengembalikan pengungsi dalam bentuk apapun ke luar wilayahnya dimana keselamatan dan kebebasan mereka terancam karena alasan ras, agama, kebangsaan, keanggotaan pada kelompok sosial ataupun opini politik tertentu.
Prinsip non refoulement ini tidak hanya terdapat pada Konvensi 1951, namun juga tercantum secara implisit maupun eksplisit pada Konvensi Anti Penyiksaan (Convention Against Torture) pasal 3, Konvensi Jenewa IV (Fourth Geneva Convention) tahun 1949 pada pasal 45 paragraf 4, pada Kovenan Internasional Hak-hak Sipil dan Politik (International Covenant on Civil and Political Rights) tahun 1966 pasal 13, dan instrumen-instrumen HAM lainnya. Lebih dari itu, prinsip inipun telah diakui sebagai bagian dari hukum kebiasaan international (International Customary Law). Dalam arti, negara yang belum menjadi
9 pihak (state parties), atau belum meratifikasi Konvensi Pengungsi 1951-pun harus menghormati prinsip non refoulement ini.
1.4 Argumen Utama
Australia pada masa pemerintahan Tony Abbott ini tetap mengimplementasikan dan mengintensifkan kebijakan ini meskipun dibentuk pada masa Kevin Rudd. Banyak faktor yang memengaruhi Abbott untuk mempertahankan dan melanjutkan kebijakan Regional Resettlement Arrangement terutama jika ditinjau dari segi internal setting dan external setting. Bahwa pada dasarnya kampanye Stop the Boat serta Operation Sovereign Borders oleh Tony Abbott dapat dikatakan sebagai perpanjangan tangan dari kebijakan Regional Resettlement Arrangement oleh Kevin Rudd yang diharapkan mampu mencegah kehadiran pencari suaka di Australia. Bahkan lebih dari itu, langkah yang ditempuh oleh Tony Abbott tersebut merupakan tindakan yang lebih agresif untuk melindungi Australia dari imigran gelap jika dibandingkan dengan Kevin Rudd. Sehingga disini terlihat jelas bahwa walaupun dengan nama yang berbeda, namun pada kenyataannya eksekusi dari kebijakan yang dikeluarkan oleh kedua PM tersebut memiliki tujuan yang sama yaitu: melindungi Australia dari imigran gelap yang datang kesana. Kedua PM tersebut, baik Abbott maupun Rudd juga memiliki visi yang sama: memenuhi kepentingan nasional Australia yaitu melindungi negara tersebut dari berbagai macam ancaman eksternal. Dan ancaman eksternal disini merujuk pada imigran gelap yang datang ke Australia tanpa memiliki dokumen resmi. Sehingga para imigran tersebut memang harus diproses terlebih dahulu di pusat detensi yang terletak di PNG dan Republik Nauru untuk memastikan mereka memang bebas dari tindakan kriminal internasional seperti; narkotika, human traficking, dan human smuggling sebelum akhirnya diperbolehkan untuk tinggal di Australia.
Selain itu, keputusan Abbott untuk tetap melanjutkan kebijakan Regional Resettlement Arrangement ini juga tidak terlpeas dari internal dan external setting. Faktor internal seperti kemampuan militer Australia yang cukup baik,
10 penduduk yang cukup sepi, dan pendapatan perkapita yang melimpah serta faktor eksternal seperti penandatanganan Refugees Convention serta lampu hijau dari negara tetangga untuk beraliansi merupakan beberapa pertimbangan bagi Abbott untuk tetap mengimplementasikan kebijakan Regional Resettlement Arrangement dimasa kepemimpinannya.
1.5 Metodologi Penelitian
Dalam melakukan penelitian ini penulis menggunakan metode deskriptif analisis yaitu dengan prosedur penelitian yang menghasilkan data deskriptif berupa data tertulis atau lisan dari sumber-sumber yang dapat diamati dan menganalisa permasalahan dengan data tersebut. Sedangkan teknik pengumpulan data dalam penulisan skripsi ini menggunakan teknik penelitian kepustakaan atau library research dimana untuk mendapatkan data berasal dari literatur, jurnal, laporan penelitian, sumber daring serta berbagai liputan yang ditampilkan dari majalah dan atau koran.
Teknik analisa data dilakukan dengan menggunakan model interaktif, melalui tiga alur kegiatan yang terjadi secara bersamaan, yaitu; reduksi data, penyajian data, penarikan kesimpulan/verifikasi. Reduksi data adalah proses pemilihan, pemusatan perhatian pada penyederhanaan, penabstrakan dan transformasi data “kasar” yang muncul dari catatan-catatan tertulis di lapangan. Reduksi data berlangsung terus-menerus selama penelitian berorientasi kualitatif. Selama pengumpulan data berlangsung, terjadi tahapan reduksi selanjutnya (membuat ringkasan, mengkode, menelusur tema, membuat gugus-gugus, membuat partisi, menulis memo). Reduksi data/proses tranformasi ini berlanjut terus sesudah penelitian lapangan, sampai laporan akhir lengkap tersusun.
1.6 Sistematika Penulisan
Bab I PENDAHULUAN
Pada Bab ini penulis akan membahas terkait dengan latar belakang penulisan skripsi, rumusan masalah, landasan konseptual yang akan digunakan serta hipotesis penulis.
11 Bab II Profil Negara serta Permasalahan Aylum Seekers di Australia
Di Bab ini nantinya penulis akan membahas terkait profil singkat negeri Kangguru tersebut dan juga akan membahas salah satu variabel penting didalam riset penelitiannya yaitu asylum seekers atau pencari suaka. Penulis akan membahas siapa yang sebenarnya masuk dalam kategori “pencari suaka”, bagaimana permasahalan pencari suaka ini dimasa lalu, seperti apa penanganannya di masa tersebut, dan mengapa kemudian hingga detik ini permasalahan pencari suaka masih menjadi salah satu isu utama di Australia.
Bab III Dinamika Kebijakan Regional Resettlement Arrangement dan Implementasinya dibawah Pemerintahan Tony Abbott
Pada Bab ini, kembali penulis nantinya akan membahas salah satu variabel penting didalam riset penelitian yaitu Regional Resettlement Arrangement yang kemudian akan dikaitkan dengan respon Tony Abott selaku pemerintah aktif saat ini.
Bab IV Kesimpulan
Pada Bab ini penulis akan menyimpulkan hasil penelitian secara keseluruhan.
