Kapasitas pemerintah tidak terlepas dari konsep kapasitas itu sendiri yang mana kapasitas diartikan sebagai kemampuan untuk memecahkan suatu masalah oleh individu, suatu organisasi atau masyarakat (UNDP dalam Yusuf, Sintaningrum, & Utami, 2018), sejalan dengan pemahaman tersebut Milen (2001) mengungkapkan bahwa kapasitas organisasi adalah kemampuan dari seorang individu, suatu organisasi atau fungsi untuk dapat menjalankan fungsinya sebagaimana mestinya secara efektif dan efisien serta dilakukan secara terus menerus.
Didasarkan kepada pemahaman tersebut maka kapasitas merupakan kemampuan untuk menjalankan fungsi sebagaimana yang telah ditetapkan.
Pemerintah sebagai suatu organisasi publik harus memiliki kapasitas yang baik yang mana tidak hanya dijadikan sebagai tolak ukur untuk menilai kinerja organisasi pemerintah, tetapi juga dijadikan tolak ukur untuk menilai kualitas pelayanan publik yang telah dilaksanakan, sehingga kapasitas pemerintah merupakan suatu ukuran yang dapat dinilai berdasarkan nilai-nilai tertentu secara transparan untuk dapat dijadikan bahan pertimbangan apakah pemerintah tersebut telah menjalankan fungsinya sebagaimana telah ditetapkan melalui peraturan perundang-undangan atau sebaliknya. Kapasitas pemerintah daerah diartikan sebagai kemampuan pemerintah daerah dapat melakukan perencanaan, pengorganisasian, melaksanakan, mengawasi dan mengevaluasi dari pada penyelenggaraan urusan pemerintahan (Republik Indonesia, 2012). Didasarkan kepada pemahaman kapasitas pemerintah tersebut, salah satu cara pengukurannya yaitu dikaitkan dengan seberapa baik fungsi yang diberikan dapat dilaksanakan. Dikaitkan dalam konteks penanggulangan Covid-19, maka kapasitas pemerintah merupakan kemampuan pemerintah daerah untuk menyusun instrumen dimulai dari perencanaan sampai dengan pengevaluasian mengenai kebijakan penanggulangan Covid-19, secara singkat kapasitas daerah diartikan kemampuan pemerintah daerah untuk menjalankan fungsinya.
Salah satu fungsi yang harus dijalankan pemerintah dalam konteks adanya penyebaran Covid-19 yaitu upaya penanggulangan Covid-19 yang ada di wilayahnya masing-masing. Covid- 19 yang telah berdampak kepada berbagai aspek di tingkat daerah, termasuk kepada
106
penyelenggaraan pemerintahan daerah yang mana organisasi pemerintah daerah harus berupaya menanggulangi Covid-19 agar penyebarannya bisa dikendalikan. Upaya pemerintah dalam menanggulangi Covid-19 melalui instrumen kebijakan daerah diharapkan akan berdampak positif kepada seluruh aspek kehidupan daerah, sehingga tatanan kehidupan sosial-ekonomi di masyarakat dapat berjalan dengan baik sampai ke tingkat desa, atas dasar tersebut upaya yang konsisten serta kerjasama di antara semua pemangku kepentingan di daerah mutlak untuk dilakukan (Gugus Tugas Percepatan Penanganan COVID-19, 2020; Putra, ZA, & Bimo, 2020) .
Penanggulangan Covid-19 yang dilakukan di berbagai daerah telah menunjukan adanya komitmen pemerintah daerah untuk menanggulangi Covid-19, berbagai kebijakan telah dikeluarkan sebagai instrumen penanggulangan Covid-19 mulai dari penyusunan aturan interaksi sosial bagi masyarakat ketika berada di ruang publik seperti adanya aturan menggunakan masker dan menjaga jarak, pemberlakuan kebijakan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB), hingga melakukan realokasi anggaran yang dikhususkan untuk menanggulangi Covid-19 baik yang ditujukan secara langsung seperti biaya perawatan pasien terinfeksi Covid-19, maupun dalam bentuk bantuan sosial bagi masyarakat yang terdampak Covid-19 (Kemendesa RI, 2020;
Pemerintah Indonesia, 2020; Putra et al., 2020).
Berbagai upaya yang telah dilakukan oleh pemerintah daerah tersebut banyak memberikan dampak positif yang mana laju penyebaran Covid-19 dapat dikendalikan serta dampak negatif yang ditimbulkan dapat diminimalisir (Sembiring, 2020), khususnya dampak bagi masyarakat menengah ke bawah yang memiliki keterbatasan secara finansial (Ratya, 2020). Akan tetapi, upaya pemerintah daerah dalam menanggulangi Covid-19 dibarengi juga dengan masalah yang muncul sebagai akibat dari adanya keterbatasan pemerintah daerah yang berujung kepada kapasitas pemerintah daerah dalam penanggulangan Covid-19. Atas dasar tersebut, berdasarkan kepada kajian dari berbagai data sekunder maka setidaknya terdapat 5 (lima) permasalahan yang muncul dalam upaya penanggulangan Covid-19 di daerah, permasalahan tersebut mendorong akan adanya tuntutan untuk meningkatkan kapasitas pemerintah daerah dalam upaya menanggulangi Covid-19, kelima permasalahan tersebut dapat dijelaskan sebagai berikut:
Pertama, konsistensi kebijakan. Konsistensi secara bahasa diartikan sebagai ketetapan dan kemantapan dalam bertindak (Alwi, 2007), atas dasar tersebut maka konsistensi ditujukan untuk menunjukan suatu tindakan yang dilakukan oleh seseorang atau suatu kelompok yang menghasilkan kesamaan antar waktu/tidak berubah. Dikaitkan dengan konteks kebijakan, maka konsistensi diartikan sebagai perwujudan respons tindakan pemerintah yang berkesinambungan terhadap suatu isu atau masalah publik dalam kurun waktu tertentu secara sama. Atas dasar tersebut maka konsistensi kebijakan setidaknya memiliki tiga unsur utama, yaitu: tindakan, isu/masalah, dan dimensi waktu yang mana ketiga hal tersebut menunjukan ketetapan atau keajegan.
Konsistensi kebijakan dalam konteks penanggulangan Covid-19 memiliki dua dimensi, yaitu konsistensi kebijakan secara vertikan dan konsistensi kebijakan secara horizontal . Konsistensi secara vertikal diartikan sebagai adanya kesinambungan dan ketetapan yang sama antar kebijakan yang dibuat oleh pemerintah dan pemerintah daerah. Meskipun Covid-19 telah
107
dinyatakan sebagai bencana nasional non-alam yang mana penanggulangannya dikoordinasikan atas kewenangan dari pemerintah, akan tetapi dalam prakteknya menunjukan adanya inkonsistensi antara kebijakan pemerintah dengan kebijakan pemerintah daerah, hal ini muncul sedari awal penyebaran Covid-19 seperti kebijakan pemerintah untuk melakukan pembatasan sosial di awal penyebaran Covid-19, namun disikapi oleh beberapa daerah dengan kebijakan yang mengindikasikan menerapkan penguncian wilayah (lockdown) yang mana beberapa daerah menutup akses atau mempersempit akses keluar masuk daerahnya, hal ini mengindikasikan tidak adanya inkonsistensi antara kebijakan pemerintah dengan kebijakan pemerintah daerah (Bayu, 2020; Lesmana & Sari, 2020; Mubarok, 2020).
Masalah dalam konsistensi kebijakan secara horizontal memiliki artian sebagai masalah yang muncul di tingkat daerah, yang mana kebijakan yang dibuat di tingkat daerah memiliki ketidakpastian atau berubah-ubah sehingga berimplikasi kepada ketidakpastian penerapan kebijakan, hal ini semisal terjadi ketika Gubernur Jawa Timur atas hasil rapat dengan pimpinan kepala daerah kota/kabupaten mencabut kebijakan Pembatasan Sosial Berskala Besar (PSBB) di wilayah Surabaya Raya ketika kasus penyebaran Covid-19 di Kota Surabaya meningkat yang mana pada tanggal 8 Juni 2020 tercatat ada 6.297 kasus positif, 1.584 pasien sembuh dan 514 orang meninggal dunia. Hal ini menunjukan ketidak konsistenan kebijakan yang dibuat di tingkat pemerintah daerah, sehingga kebijakan yang dibuat berubah-ubah dalam waktu yang relatif singkat (Gunawan, 2020; Mustinda, 2020).
Kedua, Sumber Daya Manusia (SDM). SDM menjadi bagian terpenting dalam suatu organisasi, yang mana kualitas SDM menjadi salah satu penentu utama kapasitas organisasi, termasuk di dalamnya organisasi pemerintah daerah. Dikaitkan dengan konteks penanggulangan Covid-19, maka SDM organisasi pemerintah daerah terdiri dari SDM yang langsung menanggulangi penyebaran Covid-19, seperti dokter dan tenaga kesehatan, dan juga SDM yang menjadi bagian dalam upaya penanggulangan Covid-19 seperti aparatur pemerintah di Dinas Kesehatan. Dokter dan tenaga kesehatan menjadi bagian yang penting dalam upaya penanggulangan Covid-19, hal ini dikarenakan dokter dan tenaga kesehatan tersebut yang akan langsung menangani pasien yang terinfeksi Covid-19.
Secara empiris jumlah dokter dibandingkan dengan jumlah pasien Covid-19 menjadi tidak berimbang mengingat jumlah kasus infeksi Covid-19 yang terus meningkat setiap harinya.
Pernyataan Gugus Tugas Penanggulangan Covid-19 yang membutuhkan 1500 dokter dan 2500 perawat menunjukan bahwa jumlah tenaga medis sangat dibutuhkan dalam upaya penanggulangan Covid-19 (Aji & Chairunnisa, 2020), kondisi ini diperburuk dengan banyaknya tenaga medis baik dokter maupun tenaga kesehatan yang turut meninggal dunia diakibatkan terinfeksi Covid-19 (Nugraheny, 2020a), sehingga permasalahan SDM bidang medis menjadi hal yang harus diperhatikan, termasuk oleh pemerintah daerah yang mana banyak pemerintah daerah yang memiliki keterbatasan aparatur pemerintah yang berprofesi sebagai dokter dan tenaga kesehatan (Candra & Firmansyah, 2020; Manafe, 2020).
Dokter dan tenaga medis bukan satu-satunya SDM yang ada di pemerintah daerah, melainkan aparatur pemerintah daerah yang berada di unit-unit organisasi pemerintah daerah
108
merupakan unsur SDM yang juga memiliki peran penting dalam penanggulangan Covid-19 di daerah, khususnya aparatur yang terlibat dalam penanggulangan Covid-19 seperti aparatur yang berhubungan dengan pelayanan publik bidang kesehatan. Permasalahan yang umum dilakukan oleh aparatur pemerintah daerah yaitu melanggar protokol kesehatan, seperti tidak memakai masker, tidak menjaga jarak, atau bahkan ada aparatur yang menyelenggarakan pesta seperti karoke di tengah-tengah pandemi Covid-19 (Budiman, 2020). Hal ini tentu menjadi contoh buruk aparatur pemerintah dalam kebijakan penanggulangan Covid-19.
Uraian mengenai permasalahan dalam SDM sebagaimana dijelaskan di atas, secara empiris telah mengurangi kapasitas pemerintah daerah dalam upaya menanggulangi Covid-19, lebih dari itu keterbatasan SDM yang ada berkontribusi terhadap kurangnya upaya penanggulangan Covid- 19 secara langsung yang mana para dokter dan tenaga medis seharusnya dalam jumlah yang mencukupi guna memberikan pelayanan kepada pasien yang terinfeksi Covid-19. Atas dasar tersebut, maka perlu upaya untuk memenuhi kebutuhan SDM aparatur pemerintah dalam upaya penanggulangan Covid-19. Ketiga, komunikasi dan koordinasi. Komunikasi secara umum diartikan sebagai upaya untuk membangun kesamaan antara satu orang dengan yang lainnya mengenai suatu hal (Effendy, 1999), pemahaman tersebut dikaitkan dengan pemerintahan maka komunikasi ditujukan untuk menciptakan kesamaan pemahaman antara sesama aparatur pemerintah dan kepada orang atau masyarakat di luar pemerintahan. Komunikasi dikaitkan dengan konteks penanggulangan Covid-19 merupakan bagian yang dapat memperlancar segala upaya pelaksanaan penanggulangan Covid-19, komunikasi dibutuhkan selain agar berbagai program pemerintah menjadi jelas dan rinci ditujukan kepada pihak-pihak yang bertanggung jawab dalam pelaksanaan penanggulangan Covid-19, juga menjadi penting dikarenakan kejelasan komunikasi akan menciptakan kepastian akan kebijakan yang harus dilaksanakan oleh pihak-pihak yang bertanggung jawab dan ditunjuk oleh pemerintah dalam upayanya menanggulangi Covid-19.
Koordinasi secara umum diartikan sebagai penyelarasan kegiatan yang saling tergantung satu dengan yang lainnya (Alwi, 2007; Amir & Sailan, 2017), atas dasar tersebut maka koordinasi pemerintah daerah adalah bagaimana menjalin komunikasi dan kerjasama diantara unsur organisasi pemerintah daerah dan juga dengan unsur di luar organisasi pemerintah daerah mengenai upaya penanggulangan Covid-19, sehingga akan memunculkan kejelasan aturan, sikap dan juga peran dari masing-masing pihak. Permasalahan dalam komunikasi dan koordinasi dalam upaya penanggulangan Covid-19 sudah terjadi sejak awal semisal ketika wilayah DKI Jakarta menerapkan PSBB, maka seharusnya wilayah penyangganyapun baik yang berada di wilayah provinsi Banten maupun yang berada di wilayah provinsi Jawa Barat turut melakukan kebijakan yang sama dalam periode yang sama pula, sebab menjadi satu wilayah yang terintegrasi, namun dalam kenyataannya bahwa koordinasi antar pemerintah daerah tersebut menjadi kurang optimal, dikarenakan didasarkan kepada pemahaman dan kepentingan dari daerahnya masing-masing (Ika, 2020).
Keempat, kepemimpinan. Berbagai kajian telah menunjukan bahwa kepemimpinan kepala daerah memegang peran yang penting, bahkan menjadi bagian dari keberhasilan atau kegagalan
109
pembangunan di daerah, hal ini didasarkan kepada kewenangan pembangunan dan penyelenggaraan pemerintah daerah dalam konteks otonomi dan desentralisasi yang menempatkan kepala daerah sebagai sosok penting dalam pencapaian tujuan pembangunan daerah. Lebih lanjut berdasarkan kepada hasil penelitian yang dilakukan oleh Pahlevi &
Setiawan (2017) menunjukan bahwa karakter dari seorang kepala daerah berpengaruh terhadap jalannya roda pemerintahan, hal ini menjadi bukti kepemimpinan dengan karakteristiknya tidak hanya memberi ciri khas yang berbeda terhadap birokrasi di daerah, tetapi juga akan menentukan kinerja pemerintah daerah.
Kepemimpinan kepala daerah dalam menanggulangi Covid-19 dapat terlihat dari konsistensi kebijakan yang dibuat dan dilaksanakan, terdapat kepala daerah yang dengan konsisten menggalakan kampanye untuk menekan penyebaran Covid-19 dari awal hingga sampai saat ini sehingga dapat dikatakan bahwa kepala daerah tersebut memiliki komitmen dalam upaya penanggulangan Covid-19, terdapat pula kepala daerah yang justru melanggar sendiri kebijakan penanggulangan Covid-19 dan diberikan sanksi oleh Menteri Dalam Negeri yang mana jumlahnya mencakup 52 bupati/walikota dan/atau wakilnya dan 1 orang gubernur (Ninditya, 2020).
Kepala daerah yang terbukti melanggal protokol kesehatan Covid-19 menjadi contoh buruk bagi upaya penanggulangan Covid-19, yang mana kepala daerah tersebut tidak memberikan contoh kepemimpinan yang baik bagi aparatur pemerintah yang menjadi bawahannya serta kepada masyarakat yang ada di daerahnya, sehingga tidak menutup kemungkinan permasalahan ini akan berakibat kepada tidak optimalnya upaya penanggulangan Covid-19 di daerah. Kelima, penganggaran. Anggaran penanggulangan Covid-19 merupakan salah satu bagian terpenting dalam upaya penanggulangan Covid-19, adanya penganggaran yang cukup akan memungkinkan berjalannya kinerja aparatur pemerintah dengan lancar, begitupun sebaliknya apabila anggaran terbatas atau tidak mencukupi maka berbagai program pemerintah daerah dalam upaya penanggulangan Covid-19 akan terhambat atau tidak bisa terlaksana dengan baik. Anggaran dalam pelaksanaan penanggulangan Covid-19 tidak hanya menyangkut mengenai seberapa besar jumlah biaya dalam Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) yang digunakan untuk membiayai berbagai program terkait Covid-19, akan tetapi anggaran dalam konteks ini juga menyangkut kepastian prosedur akan pencairan anggaran, kepastian jumlah anggaran dan transparansi penggunaan anggaran. Dengan begitu seluruh proses mulai dari perencanaan hingga evaluasi pelaksanaan penganggaran harus dapat dilaksanakan dengan prosedur yang jelas.
Anggaran penanggulangan Covid-19 di beberapa daerah mengalami masalah, baik secara kuantitatif atau jumlah anggaran APBD yang dianggarkan, maupun dalam proses penganggaran.
Hal ini sebagaimana diungkapkan oleh Menteri Dalam Negeri yang menyatakan upaya penanggulangan Covid-19 di daerah mengalami kesulitan anggaran (Edon, 2020), kondisi ini ditunjukan secara empiris diberbagai daerah seperti yang dialami oleh Pemerintah Provinsi Kalimantan Timur yang melakukan rasionalisasi program pemerintah terkait dengan penanggulangan Covid-19 (Prakoso, 2020), hal yang sama juga dialami oleh Pemerintah Kota
110
Bandar Lampung yang berencana melakukan pinjaman daerah untuk membiayai program penanggulangan Covid-19 (Dwi, 2020).
Permasalahan anggaran secara empiris dialami juga dalam aspek proses penganggaran yang mana anggaran yang seharusnya cair tepat waktu menjadi molor dikarenakan berbagai masalah administrasi, hal ini seperti keterlambatan pencairan dana intensif bagi dokter dan tenaga kesehatan di berbagai daerah, sampai dengan dana insentif bagi penggali kubur khusus pasien terinfeksi Covid-19 yang juga mengalami keterlambatan pencairan di banyak daerah (Maharani, 2020; Saputra, 2020; Taqiyya, 2020). Permasalahan ini menunjukan bahwa adanya proses administrasi yang berjalan kurang baik yang berimplikasi kepada tidak optimalnya proses pencairan anggaran, sehingga tidak menutup kemungkinan akan berdampak negatif bagi upaya penanggulangan Covid-19 yang dilakukan di berbagai daerah.
Uraian mengenai kelima permasalahan tersebut di atas menunjukan adanya keterbatasan kapasitas pemerintah daerah dalam upayanya menanggulangi Covid-19, sehingga dimungkinkan dalam konteks yang jauh lebih lanjut mengenai kebijakan vaksinasi Covid-19, berbagai permasalahan tersebut akan kembali muncul yang dikhawatirkan pelaksanaan kebijakan vaksinasi Covid-19 tidak akan berjalan sebagaimana tujuan awal yang telah ditetapkan. Atas dasar tersebut, upaya untuk meningkatkan kapasitas pemerintah daerah perlu dilakukan, khususnya dalam pelaksanaan kebijakan vaksinasi Covid-19. Salah satu upaya untuk meningkatkan kapasitas pemerintah yaitu membangun standar indikator penilaian yang dapat dijadikan dasar dalam meningkatkan kapasitas pemerintah daerah, indikator tersebut pula nantinya akan dijadikan tolak ukur untuk menilai kapasitas pemerintah dalam pelaksanaan kebijakan vaksinasi Covid-19.