B. Kerangka Toritis
2. Teori Otonomi Daerah
Istilah otonomi berasal dari bahasa Yunani, autonomos atau autonomia yang berarti “keputusan sendiri” (self-rulling). Otonomi dapat mengandung beberapa penegertian sebagai berikut:
13 C.S.T. Kansil, Hukum Tata Pemerintahan Indonesia, cetakan kedua, (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1985), h. 71-72
14 Taufiqurrahman, dkk, Bahan Ajar Hukum Tata Negara, (Bengkulu: Universitas Bengkulu, 2006), h. 90
a. Otonomi adalah suatu kondisi atau ciri untuk “tidak” dikontrol oleh pihak lain atau kekuatan luar.
b. Otonomi adalah bentuk “pemerintahan sendiri (self-government), yaitu hak untuk memerintah atau menentukan nasib sendiri.
c. Pemerintahan sendiri yang dihormati, diakui dan dijamin tidak adanya control dari pihak lain terhadap fungsi daerah (local or internal affair) atauu terhadap minoritas suatu bangsa.
d. Pemerintah otonomi memiliki pendapatan yang cukup untuk menentukan nasib sendiri, memenuhi kesejahteraan hidup mauapun dalam mencapai tujuan hidup secara adil.15
Otonomi daerah merupakan esensi pelaksanaan pemerintahan yang desentralistik, namun dalam perkembangan otonomi daerah, selain mengandung arti zelfwetgeving (membuat perda), juga mencangkup zelfbestuur (pemerintahan sendiri).
Van der pot16 memahami konsep otonomi daerah sebagai eigen huishouding (menjalankan rumah tangga sendiri), otonomi adalah pemberian hak kepada daerah untuk mengatur sendiri daerahnya. Daerah mempunyai kebebasan inisiatif dalam penyelenggaraan rumah tangga dan pemerintahan di daerah.
Selain itu, bisa dimaknai sebagai kebebasan dan kemandirian (vrijheid dan zelfsandingheid) satuan pemerintah lebih rendah untuk mengatur dan mengurus sebagian urusan pemerintahan. Urusan pemerintahan yang boleh diaturdan diurus secara bebas dan mandiri itu, menjadi tanggung jawab satuan pemerintahan yang lebih rendah. Kebebasan dan kemandirian merupakan hakikat isi otonomi.
15 Ms. Shiddiq, Perkembangan Pemikiran Dalam Ilmu Hukum, (Jakarta: Pradnya Paramita, 2003), h. 168.
16 Agussalim Andi, Pemerintahan Daerah Kajian Politik dan Hukum, (Bogor: Ghalia Indonesia, 2007), h. 108
Pengertian “otonomi daerah” menurut Pasal 1 Angka 6 Undang-undang Nomor 23 Tahun 2014, otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah untuk mengatur dan menggurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, R.D.H Koesomahatmadja berpendapat bahwa dengan diberikannya hak dan kekuasaan” perundangan dan pemerintah kepada daerah otonom seperti Provinsi dan Kabupaten/Kota, maka daerah tersebut dengan inisiatifnya sendiri dapat mengurus rumah tangganya daerahnya. Untuk menggurus rumah tangga daerah tersebut dapat dilakukan dengan dua cara yaitu: Pertama, membuat produk-produk hukum daerah yang tidak bertentangan dengan Undang-undang Dasar 1945 maupun perundang- undangan lainnya. Kedua, menyelenggarakan kepentingan-kepentingan umum.17 Pengertian lebih jauh mengenai otonomi ialah penyerahan urusan sebanyak mungkin yang dilakukan oleh pemerintah pusat ke daerah untuk menjadi rumah tangga sendiri. Prinsip otonomi daerah dalam perkembangan sejarah ketatanegaraan di Indonesia didasari pada landasan hukum yang berbeda-beda.
Pada masa pemerintahan Ir. Soekarno (Orde Lama) lain dengan masa pemerintahan Soeharto (Orde Baru), demikian pula dengan masa pemerintahan B.J Habibie, Abdurrahman Wahid, Megawati Soekarnoputri, Susilo Bambang Yudhoyono, serta masa Joko Widodo sekarang ini.
Konsep pemikiran tentang Otonomi Daerah, mengandung pemaknaan terhadap eksistensi otonomi terhadap penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Pemikiran pertama, bahwa prinsip otonomi daerah dengan menggunaka prinsip otonomi seluas-luasnya ini mengandung makna daerah diberikan kewenangan membuat kebijakan daerah, untuk memberikan pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan untuk peningkatan kesejahteraan rakyat.
17 R.D.H. Koesomahatmadja, Pengantar Ke Arah Sistem Pemerintahan Daerah di Indonesia, (Bandung: Penerbit Bina Cipta, 1979), h. 16
Pemikiran kedua, bahwa prinsip otonomi daerah dengan menggunakan prinsip otonomi yang nyata dan bertanggung jawab. Prinsip otonomi nyata adalah suatu prinsip bahwa untuk menangani urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang dan kewajiban yang senyatanya telah ada serta berpotensi untuk tumbuh, hidup berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah. Dengan demikian, isi dan jenis otonomi bagi setiap daerah tidak selalu sama dengan daerah lainnya. Adapun otonomi yang bertanggung jawab adalah otonomi yang dalam penyelengaraannya harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan maksud pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional.18
Jika dilihat dari pengertian yang terdapat didalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, terdapat perbedaan antara pengertian otonomi daerah dengan desentralisasi, kita sering mengganggap pengertian keduanya mempunyai arti yang sama, namun jika kita melihat Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 terdapat perbedaan pengertian antara keduanya, jika kita melihat pengertian otonomi daerah menurut Pasal 1 Angka 6 “ otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintah dan kepentingan masyarakat setempat dalam system Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Sedangkan, pengertian dari desentralisasi terdapat didalam Pasal 1 Angka 8 “Desentralisasi adalah penyerahan urusan pemerintah oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom berdasarkan asas otonomi”.
Mengacu pada definisi pengertian tersebut maka unsur dari otonomi daerah adalah:
1. Hak.
18 Siswanto Sunarno, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, (Sinar Grafika, Jakarta, 2012), h. 8
2. Wewenang.
3. Kewajiban.
Desentralisasi dalam Pasal 1 Angka 8 hanya berisi mengenai penyerahan urusan yang dilakukan oleh pemerintah pusat kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Adapun tujuan dari pemberian otonomi daerah yaitu:
a. Peningkatan pelayanan masyarakat yang semakin baik.
b. Pengembangan kehidupan berdemokrasi.
c. Keadilan nasional.
d. Pemerataan wilayah daerah.
e. Pemeliharaan hubungan yang serasi antara pusat dengan daerah serta antar daerah dalam rangka keutuhan NKRI.
f. Mendorong pembeerdayaan masyarakat.
g. Menumbuhkan prakara dan kreativitas meningkatkan peran serta masyarakat, mengembangkan peran dan fungsi Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).
Didalam ototnomi daerah terdapat pengaturan mengenai otonomi khusus atau kawasan khusus, jika kita melihat pengertian kawasan khusus menurut Pasal 1 Angka 42 Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 “Kawasan Khusus adalah bagian wilayah dalam Daerah provinsi dan/atau Daerah kabupaten/kota yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat untuk menyelenggarakan fungsi pemerintahan yang bersifat khusus bagi kepentingan nasional yang diatur dalam ketentuan peraturan perundang-undangan.
Otonomi khusus adalah kewenangan khusus yang diakui dan diberikan kepada daerah khusus, untuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dan hak-hak dasar masyaraka. Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provins. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah
yang bersifat khusus atau yang bersifat istimewa yang diatur dengan perundang- undangan. Hal ini tercantum didalam Pasal 18B Ayat (2) UUD 1945 Amandemen ke-4 menyatakan negara mengakui serta menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, pasal ini yang merupakan dasar dari pembentukan pemerintahan desa dalam rangka efisiensi kinerja penyelenggaraan pemerintahan desa dengan menempatkan kepala desa beserta perangkatnya selaku pemerintah desa, yang dimaksud satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus adalah daerah yang diberikan otonomi khusus. Daerah-daerah yang diberikan otonomi khusus ini adalah:
a. Provinsi Daerah Khusus Ibu Kota Jakarta b. Daerah Istimewa Yogyakarta
c. Provinsi Aceh
d. Provinsi Papua dan Papua Barat
Adapun menurut Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, kriteria dalam menetapkan kawasan khusus suatu daerah meliputi:
a. Kawasan perdagangan bebas dan/atau pelabuhan bebas;
b. Kawasan hutan lindung;
c. Kawasan taman laut;
d. Kawasan hutan konservasi;
e. Kawasan buru
f. Kawasan ekonomi khusus;
g. Kawasan berikat;
h. Kawasan angkatan perang;
i. Kawasan industri;
j. Kawasan purbakala;
k. Kawasan cagar alam;
l. Kawasan cagar budaya;
m. Kawasan otorita; dan
n. Kawasan untuk kepentingan nasional lainya yang diatur dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Perbedaan antara otonomi daerah dan otonomi khusus dapat dilihat dari dua segi yaitu:
1) Dari segi berlakunya otonomi
Secara umum otonomi daerah dalam penerapannya dilakukan di setiap daerah atau semua daerah yang terdapat di negara tersebut, sedangkan otonomi khusus hanya diterapkan di beberapa daerah saja, karena terdapat factor-faktor tertentu yang menyebabkan suatu daerah mendapatkan otonomi khusus.
2) Dari segi dasar hukum
Otonomi daerah dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintah Daerah diatur apa saja kewenangan, hak dan kewajibannya, sedangkan otonomi khusus diatur dalam suatu aturan yang khusus atau undang – undang yang khusus yang sesuai dengan daerah tersebut.