TATA KELOLA PEMILU DI INDONESIA
ADITYA PERDANA, BENGET MANAHAN SILITONGA, FERRY DAUD M. LIANDO, FERRY KURNIA RIZKIYANSYAH, KRIS NUGROHO, MADA SUKMAJATI,
PRAMONO U. TANTHOWI, TITI ANGGRAINI
ADITYA PERDANA, BENGET MANAHAN SILITONGA, FERRY DAUD M. LIANDO, FERRY KURNIA RIZKIYANSYAH, KRIS NUGROHO, MADA SUKMAJATI,
PRAMONO U. TANTHOWI, TITI ANGGRAINI
TATA KELOLA PEMILU DI INDONESIA
ADITYA PERDANA, BENGET MANAHAN SILITONGA FERRY DAUD M. LIANDO, FERRY KURNIA RIZKIYANSYAH,
KRIS NUGROHO, MADA SUKMAJATI, PRAMONO U. TANTHOWI, TITI ANGGRAINI
EDITOR:
PRAMONO U. TANTHOWI ADITYA PERDANA MADA SUKMAJATI
KOMISI PEMILIHAN UMUM
REPUBLIK INDONESIA
T ATA K ELOLA P EMILU D I I NDONESIA
Penulis :
Aditya Perdana
Benget Manahan Silitonga Ferry Daud M. Liando Ferry Kurnia Rizkiyansyah Kris Nugroho
Mada Sukmajati Pramono U. Tanthowi Titi Anggraini
ISBN : 978-602-50455-5-4 Editor :
Pramono U. Tanthowi Aditya Perdana
Mada Sukmajati Penyunting : Tim Grafis KPU RI
Desain Sampul dan Tata Letak : Tim Grafis KPU RI
Penerbit :
KOMISI PEMILIHAN UMUM REPUBLIK INDONESIA
Jalan Imam Bonjol No. 29 Menteng. Jakarta Pusat Telp. 021 31937223, Fax. 021 3157759
Email : [email protected]
Cetakan Pertama, September 2019 Hak cipta dilindungi undang-undang.
Dilarang memperbanyak karya tulisan ini dalam bentuk dan dengan cara apapun tanpa ijin tertulis dari penerbit.
SAMBUTAN KETUA KPU RI
Puji syukur ke hadirat Allah SWT atas limpahan rahmat dan karunia-Nya sehingga buku ini dapat diselesaikan. Buku Tata Kelola Pemilu di Indonesia ini adalah buku yang akan menyebarkan informasi tentang kepemiluan di Indonesia dan sekaligus menjadi buku pegangan yang akan memandu para Anggota KPU seluruh Indonesia dalam menjalankan tugasnya sebagai penyelenggara Pemilu.
Terima kasih juga kami sampaikan kepada Tim Penulis dan semua pihak yang telah berkontribusi dalam memberikan masukan terhadap modul ini, serta yang telah ikut membantu dalam penyelesaian buku ini. Terkhusus terima kasih kami kepada Prof. Ramlan Surbakti, MA.,Ph.D. dan Ibu Prof. Dr.
Valina Singka Subekti, M.Si. yang telah berkenan menjadi reviewer Buku ini.
Buku Tata Kelola Pemilu di Indonesia ini dirancang untuk memperkuat kompetensi Anggota KPU dari sisi pengetahuan, keterampilan dan sikap sehingga dapat menjadi pedoman dalam pelaksanaan tugas. Buku ini menjabarkan nilai, prinsip dan asas pemilu, kelembagaan penyelenggara pemilu, sistem pemilu, tahapan pemilu, manajemen penyelenggaraan pemilu, juga penegakan hukum dan penyelesaian sengketa pemilu, serta Pengalaman Terbaik para Penyelenggara Pemilu di berbagai daerah di Indonesia. Tentunya ini sangat penting mengingat kinerja lembaga Komisi Pemilihan Umum Republik Indonesia sebagai penyelenggara Pemilu dituntut berkualitas untuk kepentingan publik.
Buku ini merupakan edisi revisi dari buku Fondasi Tata Kelola Pemilu pasca Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum. Tentu masih ada kekurangan dan sangat terbuka untuk terus dilakukan perbaikan dasn penyempurnaan di masa mendatang. Untuk itu, kritik dan saran terhadap penyempurnaan modul ini sangat diharapkan. Semoga buku ini dapat memberi
manfaat bagi para Anggota KPU khususnya dan bagi semua pihak yang membutuhkan.
Jakarta, September 2019 Ketua KPU RI
ARIEF BUDIMAN
Kata Pengantar
Tata kelola dalam penyelenggaraan pemilihan umum (pemilu) merupakan hal fundamental dalam rangka mewujudkan demokrasi elektoral yang berintegritas.
Tata kelola pemilu tersebut menyangkut kelembagaan pemilu sebagai aspek utama, selain aspek yang lainnya, yakni sistem pemilu dan proses pemilu, manajemen pemilu dan sistem penegakan hukum pemilu. Indonesia mempunyai pengalaman panjang dalam mendesain tata kelola pemilu yang konstitusional sampai sejauh ini.
Tata kelola pemilu sangat terkait dengan fungsi, tugas dan wewenang dari penyelenggara pemilu, dalam hal ini adalah Komisi Pemilihan Umum (KPU), sebagai lembaga yang bersifat nasional, tetap dan mandiri. Kemandirian penyelenggara pemilu merupakan prinsip utama agar pemilu memiliki legitimasi dan kredibilitas. Mandat konstitusi menyatakan bahwa pemilu diselenggarakan oleh sebuah komisi pemilihan umum yang bersifat nasional, tetap dan mandiri.
Mandat ini harus diterjemahkan dalam tataran pengetahuan dan ketrampilan yang lebih operasional sehingga KPU dapat lebih efektif dan responsif dalam melayani hak konstitusional warga negara.
KPU dituntut untuk memiliki integritas, pemahaman dan profesionalitas yang tinggi sehingga mampu berinteraksi dalam perhelatan pemilu yang kompleks dan dinamis. Pengetahuan, kesadaran, keterampilan, terobosan dan inovasi penyelenggara di bidang kepemiluan dan demokrasi perlu terus diperkuat dalam rangka memperkuat tata kelola pemilu (electoral governance) yang semakin mumpuni sehingga dapat melahirkan penyelenggaraan pemilu yang lebih baik ke depan. Dengan demikian, sebagai upaya agar mampu melayani hak konstitusional warga negara yang berintegritas dan professional, penyelenggara pemilu perlu dibekali pemahaman dan ketrampilan teknis kepemiluan yang komprehensif.
Buku ini hadir dalam rangka untuk mencapai tujuan tersebut.
Buku yang berjudul Tata Kelola Pemilu di Indonesia ini sebenarnya dikembangkan dari buku yang berjudul Fondasi Tata Kelola Pemilu yang diterbitkan oleh KPU RI pada tahun 2017. Penyusunannya berdasarkan konstruksi pemahaman normatif serta teknis kepemiluan yang dikombinasikan dengan pengalaman empirik dan praktek-prakter terbaik (best practises) penyelenggaraan pemilu di pusat maupun di daerah. Buku ini memberikan gambaran besar tentang desain tata kelola pemilu di Indonesia. Ada banyak catatan penting yang dielaborasi di dalam buku
ini dalam upaya mengkonstruksi penyelenggaraan pemilu yang berintegritas dan profesional.
Selain untuk para penyelenggara pemilu, buku yang menarasikan pemahaman- pemahaman penting pada aspek tata kelola penyelenggaraan pemilu di Indonesia ini juga didedikasikan untuk kalangan akademisi dan pegiat pemilu yang memiliki konsen dalam bidang kepemiluan dan demokrasi. Kami berharap buku ini juga dapat menjadi rujukan bagi para pihak terkait untuk mendorong penyelenggaraan pemilu secara profesional dan kolegial.
Dalam kesempatan baik ini, kami menyampaikan rasa terima kasih kepada Ketua dan Anggota KPU RI beserta jajaran Sekretariat Jenderal KPU RI (Biro Sumber Daya Manusia) atas kesempatan dan kepercayaan yang diberikan kepada kami untuk dapat berkontribusi di dalam penyusunan buku sederhana ini. Terimakasih juga kami sampaikan kepada KPU Provinsi Bali dan KPU Kabupaten Sleman yang juga telah memfasilitasi kami selama proses penyusunan buku ini. Juga kepada KPU Provinsi Sumatera Utara, KPU Provinsi DKI Jakarta, KPU Provinsi Jawa Barat, KPU Provinsi Jawa Timur, KPU Provinsi Bali, KPU Provinsi Sulawesi Utara, KPU Provinsi Sulawesi Selatan, KPU Provinsi Gorontalo, KPU Kabupaten Karo, dan KPU Kabupaten Batang atas partisipasinya dalam forum Diskusi Kelompok Terpumpun.
Apresiasi dan penghargaan tentu saja juga kami haturkan kepada para penulis yang berasal dari berbagai latar belakang, yakni praktisi, pegiat pegiat, dan akademisi yang memiliki topik studi kepemiluan. Tak lupa, kami menyampaikan terimakasih kepada Prof. Ramlan Surbakti (Guru Besar Ilmu Politik Unair) dan Prof.
Valina Singka Subekti (Guru Besar Ilmu Politik UI) yang telah bersedia memberikan masukan dan umpan balik untuk naskah awal dari buku ini.
Akhirnya, tak ada gading yang tak retak. Tentu saja buku ini tidak mampu untuk mencakup semua topik terkait dengan tema tata kelola pemilu. Dengan demikian, saran dan masukan selalu kami harapkan demi perbaikan kualitas dari buku.
Semoga buku ini dapat bermanfaat dan memberikan kontribusi bagi penyelenggaraan pemilu yang lebih berkualitas di masa depan. Selamat membaca dan bercengkrama.
Jakarta, Agustus 2019
Dr. Ferry Kurnia Rizkiyansyah
Daftar Isi
Sambutan Ketua KPU RI iii
Kata Pengantar v
Daftar isi vii
Daftar gambar xi
Daftar tabel xiii
BAB 1 TATA KELOLA PEMILU
(Mada Sukmajati dan Aditya Perdana) 2
A. Pemilu dan Demokrasi 2
B. Konsep Tata Kelola Pemilu 3
C. Tata Kelola Pemilu di Indonesia 10
D.Politik Kepemiluan 13
E. Tujuan Buku ini 18
F. Sistematika Buku 20
BAB 2 NILAI DAN ASAS PEMILU
(Kris Nugroho dan Ferry Daud M Liando) 23
A. Pengantar 23
B. Pemilu Berintegritas (Electoral Integrity) 23
C. Inklusifitas (Inclusiveness) 32
D.Pemilu Luber dan Jurdil di Indonesia 36
D.1. Makna Pemilu Luber dan Jurdil 39
D.2. Mengapa Pemilu Harus Luber dan Jurdil 42 D.3. Mewujudkan Pemilu Luber dan Jurdil 48
E. Penutup 56
BAB 3 SISTEM PEMILU
(Mada Sukmajati) 58
A. Pengantar 58
B. Sistem Pemilu 59
C. Unsur-Unsur dalam Sistem Pemilu 66
D.Sejarah Singkat Sistem Pemilu di Indonesia 75 E. Sistem Pemilu di Indonesia Berdasarkan UU Pemilu 86
F. Sistem Pemilu dan Konsekuensinya 103
G.Penutup 107
BAB 4 KELEMBAGAAN PENYELENGGARA PEMILU
(Benget Manahan Silitonga dan Ferry Kurnia Rizkiyansyah) 109
A. Pengantar 109
B. Lembaga Penyelenggara Pemilu 110
C. Lembaga Penyelenggara Pemilu di Indonesia 114 D. Prinsip dan Kode Etik Penyelenggara Pemilu 120
E. Komisi Pemilihan Umum (KPU) 129
E.1. Struktur Organisasi KPU 132
E.2. Pengambilan Keputusan 136
E.3. Tugas, Wewenang dan Kewajiban KPU 138
E.4. Sekretariat Jenderal KPU 141
E.5. KPU Provinsi 145
E.6. KPU Kabupaten/Kota 152
E.7. Lembaga Penyelenggara Pemilu di Aceh 158 E.8. Hubungan KPU, KPU/KIP Provinsi dan
KPU/KIP Kabupaten/Kota 161
E.9. Pengawasan Internal KPU 162
E.10. Hubungan KPU dengan Presiden dan DPR 166 E.11. Hubungan KPU RI dengan LPP di Luar Negeri 167 E.12. Isu-Isu Strategis Kelembagaan KPU 168
F. Badan Pengawas Pemilu (BAWASLU) 169
F.1. Tugas, Wewenang dan Kewajiban Bawaslu 169 F.2. Bawaslu Daerah (Provinsi/Kabupaten/Kota) 173 G. Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) 174 G.1. Tugas, Wewenang dan Kewajiban DKPP 176
H. Hubungan Antara LPP 177
H.1. Tips Membangun Relasi yang Sinergis
KPU–Bawaslu–DKPP 180
I. Penutup 181
BAB 5 TAHAPAN PEMILU
(Aditya Perdana dan Ferry Kurnia Rizkiyansyah) 184
A. Pengantar 184
B. Kerangka Tahapan Pemilu 184
C. Tahapan Pemilu di Indonesia 186
D. Tahapan Persiapan Pemilu 191
D.1.Pembentukan Regulasi 191
D.3.Rekrutmen Badan Penyelenggara Pemilu 193
D.4.Sosialisasi 195
D.5.Logistik 196
D.6.Tantangan/Hambatan dan Cara Mengatasinya 197
E. Tahapan Pelaksanaan Pemilu 200
E.1.Pemutakhiran Daftar Pemilih Tetap 200
E.2.Pencalonan 203
E.3.Masa Kampanye 207
E.4.Pemungutan dan Penghitungan suara 212 E.5.Rekapitulasi Penghitungan Suara dan Penetapan
Hasil Pemilu 217
E.6.Identifikasi tantangan/hambatan dan cara mengatasinya
dalam tahapan pelaksanaan 218
F. Tahapan Akhir Pemilu 222
F.1. Sengketa Hasil Pemilu 223
F.2. Evaluasi dan Rekomendasi Perbaikan Pemilu 224 F.3. Identifikasi tantangan/hambatan dan cara mengatasinya
dalam tahapan akhir pemilu 225
G.Penutup 226
BAB 6 MANAJEMEN PENYELENGGARA PEMILU
(Ferry Kurnia Rizkiyansyah dan Benget Manahan Silitonga) 229
A. Pengantar 229
B. Perencanaan Strategis 230
C. Pendanaan Pemilu 242
D.Evaluasi Kinerja Lembaga Penyelenggara Pemilu 254 E. Manajemen Jaringan dengan Pemangku Kepentingan 256 F. Infrastruktur Penyelenggara Pemilu 259 1. Sistem Informasi Partai Politik (SIPOL) 262 2. Sistem Informasi Data Pemilih (SIDALIH) 265 3. Sistem Informasi Perhitungan Suara (SITUNG) 269 4. Sistem Informasi Pencalonan (SILON) dan Portal Informasi
Pemilu 2019 273
5. Sistem Informasi Logistik (SILOG) 276 6. Website KPU dan Jaringan Dokumentasi dan
Informasi Hukum 278
G.Penutup 285
BAB 7 PENEGAKAN HUKUM PEMILU DAN PENYELESAIAN MASALAH HUKUM PEMILU
(Titi Anggraini) 288
A. Pengantar 288
B. Kerangka Hukum Pemilu dan Standar Internasional
Penegakan Hukum Pemilu 289
C. Prinsip-Prinsip Penyelesaian Pelanggaran dan
Sengketa Pemilu 292
D.Jenis Pelanggaran dan Sengketa Pemilu 299
E. Penanganan Pelanggaran Pemilu 307
F. Penyelesaian Sengketa Proses Pemilu 313 G.Penyelesaian Perselisihan Hasil Pemilu 330
H.Penutup 347
BAB 8 PENGALAMAN BAIK DI BERBAGAI DAERAH
(Ferry Daud Liando) 350
A. Pengantar 350
B. Kondisi Darurat 351
C. Manajemen Krisis 353
D. Pengalaman Baik dari Berbagai Daerah 356
D.1.Soliditas Tim 356
D.2.Pendataan Pemilih di Daerah Padat Penduduk 359
D.3.Manajemen Situng 363
D.4.Manajemen Sidalih 367
D.5.Partisipasi Masyarakat 369
D.6.Potensi Konflik yang Tinggi 371
D.7.Mencegah PSU 373
D.8.Pelayanan Pemilih di Daerah Bencana Alam 374 D.9.Mengatasi Regulasi yang Tidak Sempurna 375
E. Belajar dari Pengalaman 378
F. Penutup 381
BAB 9 PENUTUP
(Pramono Ubaid Tanthowi) 383
Daftar Pustaka 388
Profil Tim Penulis Buku 399
Daftar Gambar
Gambar 1.1. Siklus Pemilu 6
Gambar 1.2. Tata Kelola Pemilu di Indonesia 12 Gambar 2.1. Pemilu Berintegritas dan tiga pihak yang berkaitan 31 Gambar 2.2. Ruang Lingkup Pemilu yang inklusif 34
Gambar 2.3. Asas Pemilu di Indonesia 39
Gambar 2.4. Tujuan Pemilu Luber dan Jurdil 45 Gambar 2.5. Strategi Pemilu Luber dan Jurdil 50
Gambar 3.1. Keluarga Sistem Pemilu 60
Gambar 3.2. Varian dari Sistem Perwakilan Berimbang 64 Gambar 3.3. Perbandingan Sistem Pemilu di Indonesia 82
Gambar 3.4. Keterwakilan Perempuan 105
Gambar 4.1. Model Lembaga Penyelenggara Pemilu 111 Gambar 4.2. Hubungan Desain LPP, Kinerja LL dan Hasil Proses Pemilu 114 Gambar 4.3. Transformasi Lembaga Penyelenggara Pemilu 119 Gambar 4.4. Struktur Kelembagaan Pemilu 133 Gambar 4.5. Pembagian Divisi dan Uraian Tugas Divisi KPU 135
Gambar 4.6. Mekanisme Rapat Pleno 137
Gambar 4.7. Struktur Sekretariat Jenderal KPU 143
Gambar 4.8. Relasi KPU-Bawaslu-DKPP 180
Gambar 5.1. Siklus/Tahapan Pemilu 185
Gambar 5.2. Tahapan Pengadaan Logistik Pemilu 2019 198 Gambar 5.3. Penyusunan Daftar Pemilih Tetap (DPT) Pemilu 2019 202 Gambar 5.4. Pendaftaran dan Verifikasi Calon Anggota DPR dan DPRD
Pemilu 2019 206
Gambar 5.5. Metode dan Kampanye Pemilu 2019 209 Gambar 5.6. Jenis Dana Kampanye Pemilu 2019 211 Gambar 5.7. Laporan Dana Kampanye Pemilu 2019 212 Gambar 5.8. Lini Masa Tahapan Pemungutan Suara Hingga Pelantikan
Pemilu 2019 213
Gambar 5.9. Situng dan Rekapitulasi Hasil Dalam Pilkada 2018 216
Gambar 6.1. Alur Perencanaan Strategis 231
Gambar 6.2. Analisis SWOT 233
Gambar 6.3. Langkah Siklus Perencanaan Strategis 235 Gambar 6.4. Peta Strategis KPU 2015-2019 238 Gambar 6.5. Alokasi Besaran Anggaran dalam Pemilu 242
Gambar 6.6. Siklus APBN 246
Gambar 6.7. Skema Penyusunan Dana Hibah Pilkada 250
Gambar 6.8. Mekanisme Registrasi Hibah 251
Gambar 6.9. SIPOL 265
Gambar 6.10. SIDALIH 269
Gambar 6.11. SITUNG 273
Gambar 6.12. SILON 275
Gambar 6.13. Situs Informasi Kepemiluan 276
Gambar 6.14. SILOG 277
Gambar 6.15. Website KPU RI 278
Gambar 6.16. JDIH KPU 279
Gambar 7.1. Kerangka Hukum Penyelesaian Masalah Hukum Pemilu
di Indonesia 299
Gambar 7.2. Skema Pengaduan dalam Penanganan Pelanggaran Etika
Pemilu 309
Gambar 7.3. Alur Penanganan Pelanggaran Pemilihan Umum 2019 312 Gambar 7.4. Alur Penanganan Pelanggaran Pilkada 313 Gambar 7.5. Pemohon dan Termohon Dalam Sengketa Proses Pemilu 326
Gambar 7.6. Prinsip Umum 326
Gambar 7.7. Tahapan Adjudikasi 327
Gambar 7.8. Alur/proses beracara gugatan sengketa pemilu 329 Gambar 7.9. Penanganan Sengketa Pilpres 338 Gambar 7.10. Alur Pendaftaran Permohonan Langsung 339 Gambar 7.11. Pendaftaran Permohonan Online 340
Daftar Tabel
Tabel 1.1. Elemen Tata Kelola Pemilu 4
Tabel 2.1. Penerapan dan tantangan Asas Pemilu di Indonesia 48 Tabel 2.2. Dasar Hukum Penyelenggara Pemilu Jujur Dan Adil 53 Tabel 3.1. Sistem Pemilu Legislatif di Dunia Tahun 2000-an 61
Tabel 3.2. Alokasi Kursi Versi D’Hondt 72
Tabel 3.3. Alokasi Kursi Versi The Seinte-Legue 73 Tabel 3.4. Alokasi Kursi Versi Kuota Hare 73 Tabel 3.5. Alokasi Kursi Versi Metode Kuota Droop 74 Tabel 3.6. Perbandingan Kursi DPR dari Pemilu 1955-Pemilu 2019 78 Tabel 3.7. Perbandingan Sistem Pemilu 1955-Pemilu 2014 untuk
Pemilu DPR RI 80
Tabel 3.8. Para Kandidat dan Perolehan Suaranya di Pilpres 2004-2019 84 Tabel 3.9. Sistem Pemilu Presiden dan Wakil Presiden 88 Tabel 3.10. Sistem Pemilu DPR, DPRD Provinsi, dan
DPRD Kabupaten/Kota 94
Tabel 3.11. Sistem Pemilu DPD 97
Tabel 3.12. Sistem Pemilihan Gubernur, Bupati, dan Walikota 101 Tabel 4.1. Prinsip-prinsip Penyelenggara Pemilu di Indonesia 122 Tabel 4.2. Matrik Pembagian Divisi dan Uraian Tugas KPU Provinsi
(dengan 7 anggota) 147
Tabel 4.3. Matrik Pembagian Divisi dan Uraian Tugas KPU Provinsi
(dengan 5 anggota) 148
Tabel 4.4. Matrik Pembagian Divisi dan Uraian Tugas Divisi KPU
Kabupaten/Kota 154
Tabel 4.5. Relasi kelembagaan KPU RI dengan KPU daerah 161 Tabel 4.6. Tugas Pelaporan KPU kepada Pemerintah 167 Tabel 5.1. Tantangan/Hambatan dan Cara Mengatasinya di
Tahap Persiapan Pemilu 198
Tabel 5.2. Tantangan/Hambatan dan Cara Mengatasinya
Di Tahap Pelaksanaan Pemilu 219
Tabel 5.3. Tantangan/Hambatan dan Cara Mengatasinya
Di Tahap Pasca Pemilu 225
Tabel 6.1. Sasaran Strategis KPU Berdasarkan RPJMN 239 Tabel 6.2. Arah Kebijakan dan Strategi KPU 239 Tabel 6.3. Contoh Rencana Strategis Australia Election Commission 240
Tabel 6.4. Perbandingan Presentase Anggaran Pilkada dan Kehadiran
Petahana 252
Tabel 6.5. Kebutuhan Bagi Penyelenggara Pemilu 258 Tabel 7.1. Kategorisasi Masalah Hukum Pemilu 306 Tabel 7.2. Alokasi Waktu Untuk Menyiapkan Jawaban 343 Tabel 7.3. Contoh Pemetaan Potensi Perselisihan Hasil Pemilu 345
Komisioner KPU RI Periode 2017-2022
BAB 1
TATA KELOLA PEMILU DI INDONESIA
Mada Sukmajati dan Aditya Perdana
A. Pemilu dan Demokrasi
Indonesia telah memiliki pengalaman panjang dalam penyelenggaraan pemilihan umum (pemilu), baik yang diselenggarakan dalam rejim pemerintahan yang otoritarian ataupun demokratis. Pemilu pertama diselenggarakan pada tahun 1955 untuk memilih anggota DPR dan Konstituante. Banyak pihak menilai bahwa Pemilu 1955 diselenggarakan secara demokratis (Feith 1999). Pemilu 1955 kemudian melahirkan tata politik yang kemudian dikenal secara populer dengan sebutan “periode demokrasi parlementer” atau “periode demokrasi liberal”.
Dalam kurun waktu 32 tahun (1966-1998), Indonesia berada dalam periode pemerintahan Orde Baru dengan watak dan karakter rejim otoritarian yang mendominasi sistem politik dan pemerintahan. Rejim Orde Baru telah menyelenggarakan Pemilihan Umum pada tahun 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997 (Liddle 1992). Namun demikian, penyelenggaraan pemilu- pemilu tersebut masih jauh dari nilai-nilai demokrasi (Haris 1998).
Rekayasa, intimidasi, minimnya kontestasi, dan ketidaksetaraan di antara peserta pemilu menjadi sebagian dari karakter penyelenggaraan pemilu- pemilu selama periode Orde Baru.
Pemilu pertama yang diselenggarakan oleh pemerintahan Orde Baru dilakukan pada tahun 1971 dan mengikutsertakan 10 Parpol. Namun, setelahnya, pemerintah menerapkan kebijakan fusi Parpol di tahun 1973 dengan memaksa Parpol-Parpol berideologi Islam bergabung ke dalam PPP (Partai Persatuan Pembangunan) (Haris 1991). Sementara itu Parpol-Parpol yang berideologi nasionalis dan Kristen untuk bergabung ke dalam PDI (Partai Demokrasi Indonesia) (Lay 2010). Pemerintah sendiri kemudian memperkuat Golkar (Golongan Karya) sebagai sebuah mesin politik bagi penguasa dengan melibatkan aktor militer dan birokrasi (Suryadinata,
1992). Kebijakan fusi kemudian diikuti oleh kebijakan asas tunggal dan kebijakan massa mengambang untuk seluruh Parpol di tahun 1985. Tidak mengherankan jika kemudian Golkar selalu menjadi pemenang di setiap pemilu pada era Orde Baru. Bagi pemerintah Orde Baru, pemilu hanya merupakan instrumen politik untuk mendapat legitimasi kekuasaan.
Pasca Orde Baru, Indonesia telah berhasil menyelenggarakan pemilu dengan mengedepankan prinsip langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil setiap lima tahun sekali secara berkala. Pemilu pertama di periode Reformasi ini diselenggarakan pada tahun 1999 dan disusul dengan secara rutin setiap lima tahunan di tahun 2004, 2009, 2014 dan 2019. Sejak Pemilu 2004, Indonesia menyelenggarakan dua jenis pemilu yang baru, yakni pemilu presiden/wakil presiden secara langsung dan pemilu DPD (Dewan Perwakilan Daerah) sebagai bagian dari pemilu legislatif. Sebelumnya, hanya dikenal pemilu legislatif untuk memilih anggota DPR RI, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota.
Bahkan, sejak tahun 2005, Indonesia juga telah menyelenggarakan pemilihan kepala daerah/wakil kepala daerah (Pilkada) secara langsung untuk memilih Gubernur/Wakil Gubernur di tingkat Provinsi dan Bupati/Wakil Bupati di tingkat kabupaten serta Walikota/Wakil Walikota di tingkat kota. Atas dasar pertimbangan efektifitas dan efisiensi dalam penyelenggaraan pemilu, Indonesia juga telah melaksanakan Pilkada secara serentak pada tahun 2015, 2017, dan 2018. Pada Pemilu 2019, Indonesia juga telah menyelenggarakan pemilu secara serentak untuk lima jenis pemilu, yakni pemilu Presiden/Wakil Presiden (pemilu eksekutif) dan pemilu untuk memilih anggota DPR RI, DPD, DPRD Provinsi dan DPRD Kabupaten/Kota (pemilu legislatif).
B. Konsep Tata Kelola Pemilu
Tata kelola pemilu (electoral governance) merupakan kombinasi atas dua konsep utama, yaitu tata kelola (governance) dan pemilihan umum (election). Tata kelola pemilu, menurut Surbakti (2016), adalah salah satu dari empat topik besar dalam studi kepemiluan selain sistem pemilu, perilaku pemilih, dan pemasaran politik.
Setidaknya, ada beberapa literatur yang berusaha untuk menjelaskan konsep tata kelola pemilu. Mozaffar dan Schedler (2002) mendefinisikan tata kelola pemilu sebagai “sebuah kumpulan atas aktivitas-aktivitas yang saling terkait satu sama lain yang melibatkan pembuatan aturan, pelaksanaan aturan dan ajudikasi aturan.” Lebih jauh, keduanya menjelaskan tiga tingkatan dalam tata kelola pemilu. Pertama adalah pembuatan aturan, di mana tata kelola pemilu fokus pada pemilihan dan pendefinisian aturan-aturan dasar dari permainan kepemiluan. Terdapat dua varian di tingkatan pertama ini, yaitu aturan-aturan atas kompetisi pemilu (formula, besaran daerah pemilihan, batasan-batasan daerah pemilihan, ukuran lembaga perwakilan, waktu, dan jaminan hak politik) dan aturan-aturan atas tata kelola kepemiluan (pendaftaran pemilih, pendaftaran peserta pemilu, pendanaan dan regulasi kampanye, pemantauan pemilu, desain surat suara, pemungutan, penghitungan dan tabulasi suara, lembaga penyelenggara pemilu, dan regulasi tentang perselisihan hasil pemilu). Kedua adalah pelaksanaan aturan, dimana tata kelola pemilu fokus pada pengorganisasian permainan kepemiluan (pendaftaran pemilih dan peserta pemilu, pendaftaran pemantau pemilu, pendidikan pemilih, pengorganisasian pemilu, dan pemungutan suara, penghitungan dan pelaporan). Ketiga adalah ajudikasi aturan, dimana tata kelola pemilu sangat terkait dengan penetapan hasil pemilu dan perselisihan hasil pemilu (pengajuan kasus, pemrosesan kasus, dan penetapan hasil pemilu).
Tabel 1.1. Elemen Pemilu
Selain itu, Torres dan Dìaz (2015) mendefinisikan tata kelola pemilu sebagai
“sebuah siklus yang berakar di dalam desain kebijakan, melalui mekanisme administrasi dan prinsip keadilan internal pemilu, dengan kemungkinan bahwa siklus ini akan berakhir pada sistem regional atas revisi hak asasi manusia.” Ada beberapa poin dari definisi yang ditawarkan oleh Torres dan Diaz ini. Pertama, karena pemilu merupakan sebuah siklus, maka sebuah tahapan dalam tata kelola pemilu akan bisa kembali ke tahapan sebelumnya atau bahkan ke tahapan yang paling akhir. Kedua, adanya proses review/kajian di masing-masing tahapan. Ketiga, jika seluruh tahapan berakhir, maka mungkin akan ada revisi desain dan lembaga-lembaga kepemiluan sebagai tahapan awal.
Lebih jauh, masih menurut Torres dan Dìaz, siklus tata kelola pemilu melibatkan kuantitas dan watak dari aturan-aturan kepemiluan. Selain itu, siklus tata kelola pemilu juga melibatkan instruksi-instruksi dari pemerintah dan semua aktor pemangku kepentingan, yaitu lembaga penyelenggara pemilu dan aktor politik yang merupakan pembuat kebijakan dan sekaligus adalah peserta pemilu. Dengan kata lain, tata kelola pemilu melibatkan siklus berkelanjutan atas perilaku para aktor pemangku kepentingan pada tahapan-tahapan yang berbeda di dalam sebuah proses kepemiluan. Dalam konteks ini, tata kelola pemilu tidak sekedar melulu bersifat administratif, melainkan juga bersifat sangat politis.
Ide Mozaffar dan Schedler (2002) serta Torres dan Dìaz (2015) sebagaimana dijelaskan di atas mirip dengan gagasan yang dikembangkan oleh Catt. et al.
(2014) yang menjelaskan tentang siklus kepemiluan yang terdiri dari tahapan (lihat tabel 1.1.):
- penetapan kerangka legal: tahapan ini sebagai dasar awal dan bersifat fundamental untuk menjadi aturan hukum. Untuk itu, dalam tahapan ini revisi sistem pemilu dan batasan-batasan kepemiluan, bentuk dan kewenangan lembaga penyelenggara pemilu, ataupun aturan perilaku dalam pelaksanaan pemilu dapat diajukan sebagai bahan legislasi kepemiluan;
- perencanaan dan implementasi: tahapan ini menyangkut penganggaran, pendanaan dan pembiayaan, kalender kepemiluan, rekruitmen penyelenggara dan pelelangan/tender serta logistik dan keamanan;
- training dan pendidikan: tahapan ini menyangkut bagaimana pendidikan kewarganegaraan dan informasi kepemiluan disampaikan kepada para pemilih;
- pendaftaran pemilih: tahapan ini menyangkut soal pendaftaran pemilih, akreditasi para pemantau, pendaftaran peserta pemilu, dan akses kepada media;
- kampanye pemilu: tahapan ini mengkoordinasikan kampanye dan pembiayaan kampanye dari Parpol;
- pemungutan suara: tahapan ini menyangkut pemungutan suara, pemungutan suara spesial dan eksternal, penghitungan suara, dan tabulasi hasil suara;
- verifikasi hasil: tahapan ini menyangkut penetapan hasil resmi, perselisihan hasil pemilu, dan audit serta evaluasi; dan
- pasca pemilu: tahapan ini terkait dengan update data pemilih, reformasi regulasi, pengelolaan data dan riset.
Gambar 1.1. Siklus Pemilu
Torres dan Dìaz (2015) menjelaskan bahwa terdapat tiga pendekatan dalam studi tata kelola pemilu. Pertama, pendekatan yang fokus pada lembaga- lembaga pemilu, lebih spesifik lagi pada administrasi kepemiluan. Kedua, pendekatan yang fokus pada aturan-aturan dan standar-standar kepemiluan. Ketiga, pendekatan yang lebih komprehensif yang melihat tata kelola pemilu sebagai sebuah proses yang rumit yang melibatkan berbagai aktor, norma, dan kewenangan dan meliputi sistem aturan di tingkat lokal sampai nasional, tingkatan kepemerintahan, lembaga-lembaga pemilu, dan aktor-aktor politik (rakyat, para calon dan parpol). Secara implisit, keduanya kemudian merekomendasikan bahwa konsep tata kelola pemilu seyogianya menggunakan pendekatan ketiga.
Sedangkan Mozaffar dan Schedler (2002) menyatakan bahwa terdapat empat pendekatan di dalam tata kelola pemilu, yaitu:
1. Pendekatan komprehensif, yaitu mempelajari proses pemilu di keseluruhan proses untuk mendeteksi berbagai iregularitas.
2. Pendekatan selektif, yaitu mempelajari proses pemilu di dalam topik yang spesifik, misalnya dalam bidang manajemen pemilu.
3. Pendekatan subyektif, yaitu mempelajari pemilu dari sudut pandang korban utama dari pelanggaran pemilu, yaitu partai-partai oposisi.
4. Pendekatan tidak langsung, yaitu mempelajari pemilu dari hasil-hasil pemilu untuk melihat apakah pemilu diselenggarakan secara demokratis atau tidak.
Dari empat pendekatan tersebut, para penyelenggara pemilu dapat memperhatikan secara detail dan komprehensif apa saja yang harus dilakukan dan batasan apa yang memang harus dijaga dalam pelaksanaan pemilu. Untuk itu, pendekatan komprehensif dalam memandang pelaksanaan tata kelola pemilu menjadi penting karena menyangkut keseharian para penyelenggara.
Lebih jauh, Mozaffar dan Schedler (2002) menjelaskan enam dimensi dari tata kelola pemilu, yaitu:
1. Sentralisasi: dimensi ini menjadi penting bagi negara demokrasi baru untuk dapat mengontrol proses pemilu dengan baik ketimbang memberi kepercayaan kepada kekuatan aktor politik lokal yang dapat membajak
proses demokratisasi yang berlangsung. Sentralisasi ini menjadi isu penting karena sebagai salah satu cara untuk menghindari feodalisasi tata kelola dalam pelaksanaan pemilu yang mungkin terjadi di daerah secara berbeda.
2. Birokratisasi: dimensi ini ingin menekankan bahwa kelembagaan penyelenggara pemilu akan diisi oleh elemen birokrasi yang permanen atau bersifat ad hoc. Birokrasi yang bersifat permanen adalah dimana para staf tetap tersebut bekerja berdasarkan tugas dan fungsinya sebagai badan penyelenggara pemilu. Sementara, birokrasi ad hoc, para penyelenggara dapat mengambil dukungan staf dari instansi atau badan pemerintah lainnya untuk mendukung pelaksanaan pemilu yang bersifat sementara. Hal ini adalah penting diperhatikan karena menyangkut dan menjaga reputasi penyelenggara pemilu yang memang harus akuntabel, transparan dan mandiri untuk dapat dipercaya oleh publik.
3. Kemandirian: dimensi ini muncul karena dalam banyak negara demokrasi baru terdapat ketidakpercayaan terhadap birokrasi yang netral ataupun para penyelenggara yang dianggap punya keberpihakan dalam proses pemilu. Dalam pengalaman negara Eropa Barat, penyelenggara pemilu sepenuhnya dapat dipercayakan kepada lembaga yang menjadi bagian dari pemerintah pusat dan memiliki tradisi birokrasi yang netral dan tidak berpihak, maka publik mudah memberi kepercayaan terhadap kemandirian lembaga penyelenggara pemilu.
4. Spesialisasi: dimensi ini ingin menegaskan bahwa spesialisasi dalam penyelesaikan sengketa ataupun hal yang terkait perbedaan dalam pemilihan dapat dilakukan secara terpisah ataupun dapat digabung dengan pengadilan umum. Konteks dimensi spesialisasi ini ingin menyampaikan bahwa meskipun ada pengalaman penyelesaian sengketa dilakukan melalui pengadilan umum secara baik, namun ada kebutuhan juga untuk melakukan penyelesaian tersebut secara khusus dan terpisah.
5. Delegasi: fokus dimensi ini menyangkut bagaimana para komisioner penyelenggara pemilu dipilih ataupun ditunjuk dan bagaimana keterlibatan Parpol ataupun parlemen dalam proses tersebut. Bagi
dan parlemen dalam membantu penyelenggaraan pemilu, maka diperlukannya orang-orang yang memiliki integritas dan kemandirin sebagai penyelenggara pemilu. Namun sebaliknya, apabila kepercayaan terhadap Parpol ataupun pemerintah memadai, maka penyelenggara dapat mengikutsertakan mereka sebagai komisioner.
6. Regulasi: dimensi ini ingin melihat bagaimana kerangka hukum pemilu yang berlaku internasional dapat diterapkan. Namun dimensi ini juga memungkinkan kita memperhatikan bagaimana kerangka regulasi pemilu-pemilu yang berlangsung dari karakter negara yang demokrasi dan non-demokrasi dapat diterapkan.
Sedangkan Surbakti (2016) mengatakan bahwa tata kelola pemilu memiliki empat fokus kajian, yaitu:
1. Proses pembuatan hukum pemilu, yaitu pasal-pasal yang mengatur pemilu dalam konstitusi, perjanjian internasional yang terkait dengan hukum pemilu yang sudah diratifikasi, dan semua undang-undang yang mengatur pemilu;
2. Proses penyelenggaraan pemilu;
3. Badan penyelenggara pemilu; dan
4. Sistem penegakan hukum dan sengketa pemilu.
Berdasarkan pengalaman dan juga perkembangan teori yang terkait dengan tata kelola pemilu, ada beberapa hal menarik yang dapat diperhatikan:
pertama, definisi tata kelola pemilu memiliki irisan yang jelas dengan siklus dan tahapan pemilu yang diperbincangkan oleh para ilmuwan di atas. Tata kelola pemilu tentu juga mempertimbangkan serangkaian aktivitas yang merupakan bagian dari area siklus kepemiluan di sebuah negara. Kedua, memahami tata kelola pemilu sebagai bagian dari siklus dan tahapan yang terpisahkan satu sama lain juga perlu dilihat dengan pendekatan yang komprehensif karena satu titik dengan titik lain memang tidak terpisahkan.
Ketiga, pilihan dimensi dan fokus dalam tata kelola pemilu menjadi penting untuk mengelaborasi lebih lanjut dengan konteks yang berlaku di negara yang dipilih. Dalam dimensi ataupun fokus tertentu, ada ketidaksamaan bentuk ataupun fungsi yang dimiliki oleh negara tertentu, namun ada kesamaan yang juga biasanya ada dan dimiliki oleh mereka.
C. Tata Kelola Pemilu di Indonesia
Buku ini mengikuti definisi atas konsep tata kelola pemilu sebagaimana telah didiskusikan di atas. Di buku ini, tata kelola pemilu didefinisikan sebagai “sebuah siklus atas pengelolaan tahapan-tahapan kepemiluan yang melibatkan interaksi antar para pemangku kepentingan di dalam kepemiluan.” Sebagai buku pegangan bagi kalangan para penyelenggara pemilu, dengan demikian, buku ini lebih menekankan pada pendekatan sisi administrasi kepemiluan dan aturan serta standar kepemiluan. Namun demikian, dalam batasan-batasan tertentu, buku ini juga berusaha untuk menyentuh dimensi yang lebih komprehensif (di luar dimensi administrasi dan hukum-hukum kepemiluan).
Adapun dimensi yang dapat menjelaskan tata kelola pemilu di Indonesia yakni (lihat gambar 1.2.):
1. Nilai, prinsip dan asas pemilu: hal ini terkait dengan berbagai nilai, prinsip dan asas yang ada dalam tata kelola pemilu di Indonesia. Ketiga hal tersebut merupakan kombinasi antara standar internasional yang berlaku dan norma yang juga diterapkan dalam pemilu di Indonesia;
2. Sistem pemilu: hal ini terkait dengan sistem pemilu yang telah dan sedang digunakan di Indonesia, baik di dalam konteks pemilu presiden/wakil presiden, pemilihan legislatif, maupun pemilihan kepala daerah/wakil kepala daerah. Namun demikian, sistem pemilu di Indonesia juga memiliki dinamika sosial dan politik yang tinggi;
3. Kelembagaan penyelenggara pemilu: hal ini terkait dengan profil dari lembaga-lembaga penyelenggara pemilu, baik dari dimensi internal, maupun dari dimensi eksternal (relasi antar kelembagaan).
4. Tahapan pemilu; hal ini terkait dengan siklus, tahapan, dan jadwal pemilihan umum nasional dan lokal (pemilu presiden dan wakil presiden, pemilu legislatif, dan pemilu kepala daerah).
5. Manajemen kepemiluan: hal ini terkait dengan administrasi kepemiluan, perencanaan, anggaran, dan sistem informasi yang diaplikasikan oleh penyelenggara pemilu; dan
6. Keadilan pemilu (electoral justice): hal ini terkait dengan mekanisme untuk menjamin keadilan pemilu dan aspek perselisihan/sengketa, baik bagi peserta pemilu, maupun bagi pemilih.
Agak berbeda dengan kajian-kajian yang sudah ada, buku ini memberikan penekanan pada nilai, prinsip dan asas pemilu sebagai salah satu dimensi penting dalam tata kelola pemilu karena ketiganya menjadi fondasi bagi bangunan tata kelola pemilu yang ada secara utuh (di semua tahapan).
Dimensi ini perlu diangkat sebagai bagian tak terpisahkan dalam nilai inti (core values) yang menjadi landasan berpikir dan berpijak dalam pelaksanaan pemilu. Hal ini menjadi sangat penting jika kita mengingat adanya berbagai problematika yang terkait dengan nilai, prinsip, dan asas pemilu di dalam penyelenggaraan pemilu-pemilu di Indonesia sampai sejauh ini.
Sedangkan untuk dimensi kelembagaan pemilu, sama dengan literatur yang sudah ada, buku ini juga menempatkan dimensi kelembagaan pemilu sebagai sebuah dimensi yang berdiri sendiri. Sampai sejauh ini, Indonesia telah memiliki desain kelembagaan penyelenggara pemilu, mulai dari tingkat nasional, sampai kepada tingkat daerah. Berbagai dinamika telah muncul, baik terkait dengan dinamika internal di masing-masing lembaga penyelenggara pemilu, dinamika antar lembaga penyelenggara pemilu, maupun dinamika antara lembaga penyelenggara pemilu dengan para pemangku kepentingan yang lain.
Buku ini juga secara spesifik membahas dimensi sistem pemilu.
Pembahasan tentang sistem pemilu menjadi sangat penting. Pertama adalah karena terdapat berbagai pemilu yang diselenggarakan di Indonesia dengan sistem yang berbeda-beda. Kedua, terdapat berbagai dimensi dalam sistem pemilu yang sekiranya perlu mendapat perhatian yang khusus. Jika kita kaitkan dimensi sistem pemilu ini dengan gagasan Mozaffar dan Schedler (2002), maka pembahasan tentang sistem pemilu ini lebih dekat dengan kategori tingkatan pertama dari tata kelola pemilu, yaitu pembuatan aturan main. Sedangkan jika dikaitkan dengan ide Catt. et al.
(2014), maka dimensi sistem pemilu ini lebih dekat ke tahapan penyiapan kerangka kerja.
Sedangkan terkait dengan dimensi manajemen pemilu, buku ini juga menempatkan dimensi manajemen pemilu sebagai satu dimensi yang berdiri sendiri. Hal ini dikarenakan bahwa bagaimanapun juga, tata kelola pemilu sangat identik dengan topik manajemen pemilu. Jika kita kaitkan dengan gagasan Mozaffar dan Schedler (2002), maka pembahasan tentang manajemen pemilu ini lebih dekat dengan kategori tingkatan kedua dari tata kelola pemilu, yaitu pelaksanaan aturan main. Sedangkan jika dikaitkan dengan ide Catt. et al. (2014), maka dimensi manajemen pemilu ini merentang dari tahapan perencanaan dan implementasi sampai kepada tahapan pemungutan serta penghitungan suara.
Untuk dimensi keadilan pemilu, buku ini mengikuti apa yang telah dikaji di dalam literatur tentang tata kelola pemilu sebelumnya. Namun demikian, buku ini lebih memberikan penekakan pada topik keadilan pemilu, yaitu sejauhmana prinsip keadilan ditegakkan di dalam pemilu. Dengan demikian, konsep ini tidak sekedar tentang ajudikasi aturan-aturan pemilu sebagaimana digagas oleh Mozaffar dan Schedler (2002) atau tahapan verifikasi hasil pemilu sebagaimana disampaikan oleh Catt. et al. (2014).
Gambar 1.2. Tata Kelola Pemilu di Indonesia
D.Politik Kepemiluan
Membicarakan tata kelola pemilu, tentu saja tidak bisa kita pisahkan dengan topik politik kepemiluan. Adapun yang dimaksud dengan politik kepemiluan adalah hal ihwal yang terkait dengan pemilu yang memiliki interaksi kuat dengan sistem politik yang ada, relasi kuasa para aktor politik dan respon publik, pemilih, penyelenggara ataupun negara terhadap aktivitas pemilu. Untuk itu, ada beberapa poin penting dalam kerangka legal kepemiluan yang sangat menentukan karakter tata kelola pemilu di Indonesia.
Pertama, UUD 1945 telah menempatkan desain pemilihan presiden dan wakil presiden secara langsung dengan jelas ketimbang desain pemilihan legislatif dan pemilihan kepala daerah. Dalam pasal 6A Ayat 3 UUD 1945 pun tegas menjelaskan mekanisme untuk mengatur penentuan pemenang bagi calon presiden dan wakil presiden terpilih. Sementara itu, pemilihan legislatif (DPR, DPD dan DPRD) hanya disebutkan dalam pasal 22E dilakukan secara langsung yang kemudian dibahas secara mendalam di UU Pemilu tentang Pemilihan Umum (UU Pemilu). Relatif sama dengan pemilu legislatif, pilkada pun ditekankan dalam pasal 18 ayat 4 UUD 1945 dilakukan secara demokratis. Namun, hal yang berbeda adalah kerangka legal pilkada merujuk dua regulasi yang berlaku untuk diimplementasikan, yakni UU Pemilu dan UU No. 10 Tahun 2016 tentang Perubahan Kedua atas UU No.
1 Tahun 2015 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah pengganti UU No.
1 Tahun 2014 tentang Pemilihan Gubernur, Bupati dan Walikota menjadi Undang-Undang (UU Pilkada). Untuk itu, para pembuat kebijakan masih memiliki ruang yang cukup memadai dalam melakukan perubahan dan revisi mengenai desain pemilu legislatif dan pilkada ketimbang pemilu presiden dan wakil presiden.
Kedua adalah terkait dengan aktor pembuat kerangka legal kepemiluan.
Secara sederhana, Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) adalah lembaga pembuat undang-undang tentang pemilihan umum. Anggota DPR adalah merupakan terdiri dari Parpol dan Calon yang menjadi peserta pemilihan umum. Sedangkan Komisi Pemilihan Umum (KPU), Badan Pengawas Pemilu (Bawaslu) dan Dewan Kehormatan Penyelenggara Pemilu (DKPP) adalah lembaga pelaksana undang-undang pemilu. KPU menterjemahkan lebih lanjut tugas, wewenang dan kewajibannya sebagaimana diatur di dalam
undang-undang pemilu melalui Peraturan Komisi Pemilihan Umum (PKPU).
Serupa dengan itu, Bawaslu juga menterjemahkan lebih lanjut tugas, wewenang, dan kewajibannya melalui Peraturan Badan Pengawas Pemilu (Perbawaslu). Untuk DKPP, lembaga ini menerjemahkan tugas dan kewenangannya melalui Peraturan DKPP. Mekanisme ini menjadi unik karena berbeda dengan jenis dan hirarki peraturan perundangan yang ada di Indonesia, dimana undang-undang menyebutkan jenis dan hirarki pertautan perundangan di Indonesia mulai dari UUD 1945, Ketetapan MPR, Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah Provinsi, dan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.1
Dalam konteks relasi kelembagaan, undang-undang pemilu pada awalnya mewajibkan KPU untuk melakukan konsultasi dengan DPR melalui rapat konsultasi atau rapat dengar pendapat sebelum KPU mengeluarkan kebijakannya. Keputusan dari hasil rapat itu bahkan bersifat mengikat.
Namun, setelah dilakukan uji materi terhadap Pasal 9 huruf (a) UU Pilkada pada tanggal 10 Juli 2017, Mahkamah Konstitusi (MK) kemudian memutuskan bahwa pada satu sisi, KPU tetap wajib melakukan konsultasi dengan DPR sebelum mengeluarkan PKPU. Pada sisi yang lain, hasil dari konsultasi tersebut tidak lagi mengikat. Salah satu alasan dari MK mengeluarkan putusan ini adalah bahwa hal tersebut untuk menjaga kemandirian KPU yang telah dijamin oleh UUD 1945.2 Namun demikian, kemandirian yang dimaksud pun sebenarnya menimbulkan banyak persoalan dan ujian yang dihadapi oleh KPU karena DPR merupakan mitra dalam pembentukan peraturan perundang-undangan dan anggota- anggotanya dapat mencalonkan sebagai peserta Pemilu. Di samping itu, merujuk UU No 12 tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang- undangan, terlihat ada keistimewaan perlakuan yang dilakukan oleh DPR terkait dengan isu Pemilu dengan melakukan konsultasi yang dimaksud.
Ketiga adalah terkait dengan materi peraturan perundang-undangan.
Substansi utama dari undang-undang tentang pemilihan umum sebenarnya adalah sama dengan undang-undang tentang Parpol dan undang-undang tentang MPR, DPR, dan DPD, yaitu undang-undang tersebut mengatur
1 Pasal 7 UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.
2 Pasal 22E Ayat (5) UUD 1945 menyatakan bahwa “Pemilihan umum diselenggarakan oleh suatu komisi
secara langsung kepentingan politik dari para pembuat undang-undang itu sendiri yang sudah disinggung di atas. Lebih spesifik, undang-undang tentang Pemilu mengatur hal pokok dari para pembuat undang-undang Pemilu terkait dengan sejauhmana undang-undang yang akan dihasilkan akan dapat menjamin keterpilihan kembali dari para pembuat undang- undang itu. Tidak mengherankan jika pengaturan undang-undang Pemilu sedapat mungkin akan menguntungkan para pembuat undang-undang tersebut, yaitu Parpol secara umum dan bakal calon akan mendapatkan kursi kembali di Pemilu berikutnya. Hal ini tentu saja membuat tidak mudah bagi para penyelenggara Pemilu dalam mengatur lebih detail regulasi Pemilu, utamanya adalah KPU.
Salah satu masalah yang juga serius dihadapi oleh KPU adalah pengaturan DPR yang sangat detail terkait dengan daerah pemilihan (dapil). Di dalam UU No. 10 Tahun 2008 sebagai dasar regulasi untuk penyelenggaraan Pemilu 2009, daerah pemilihan dan alokasi kursi untuk Pemilu DPR RI telah dirumuskan secara langsung oleh DPR di dalam bagian lampiran dari undang-undang tersebut. Di dalam UU No. 8 Tahun 2012 tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD dan DPRD sebagai dasar regulasi penyelenggaraan Pemilu 2014 dan di dalam UU Pemilu sebagai dasar regulasi penyelenggaraan Pemilu 2019 bahkan DPR RI telah merumuskan daerah pemilihan dan alokasi kursi tidak saja untuk Pemilu DPR RI, tapi juga untuk Pemilu DPRD Provinsi. Padahal, seyogianya perumusan daerah pemilihan dan alokasi seperti ini bersifat teknis dan menjadi wilayah dari KPU sebagai implementor dari UU. Untuk itu, masalah seperti ini menunjukkan bahwa para pembuat kebijakan melakukan tekanan yang sudah terlalu dalam mengenai pengaturan teknis kepemiluan sejak penyelenggaraan Pemilu 2009.
Isu yang selalu muncul dan berulang setiap menjelang Pemilu adalah pembahasan revisi UU tentang Pemilu yang memakan waktu sangat lama.
Pembahasan intensif UU Pemilu misalkan baru dilakukan setahun sebelum pengesahannya. Dari sisi politik, terdapat lima isu krusial yang saat itu sangat sulit untuk dicarikan kesepakatan, yaitu ambang batas pencalonan presiden, ambang batas parlemen, metode penyuaraan, daerah pemilihan, dan metode konversi suara ke kursi. Tentu saja kelima topik ini menjadi sangat penting karena kelimanya akan menentukan siapa Parpol atau calon yang akan mampu mendapatkan kursi di Pemilu 2019. Sedangkan dari sisi
teknis-administratif, tidak ada perdebatan yang berarti di kalangan para pembuat kebijakan. Meskipun ada sekian problematika menyangkut sisi teknis-administratif ini, misalnya tentang desain besar dari tiga lembaga penyelenggara Pemilu, termasuk relasinya satu sama lain. Dengan demikian, kita dapat melihat bahwa proses pembuatan UU Pemilu berorientasi pada kepentingan kelompok, jangka pendek, dan tidak menyentuh desain besar terkait misalnya dengan sistem Pemilu, kelembagaan pemilu dan pengelolaan data pemilih yang sangat terkait dengan data penduduk yang menjadi tugas dan wewenang dari Kementerian Dalam Negeri. Lamanya pengesahan UU Pemilu kemudian berimplikasi pada persiapan penyelenggaraan Pemilu 2019 yang tidak optimal.
Keempat adalah semakin menguatnya fenomena yudisialisasi politik terkait dengan peran MK di dalam pengaturan Pemilu. Ada beberapa contoh putusan dari MK yang sebenarnya juga menghasilkan tantangan dan hambatan tersendiri bagi pengaturan tata kelola Pemilu di Indonesia (Isra dan Fahmi 2019). Sebagai contoh, MK mengeluarkan putusan yang mempertegas metode konversi suara ke kursi dengan prinsip suara terbanyak.3 Putusan ini dibuat hanya beberapa saat sebelum pelaksanaan tahapan kampanye dan tahapan pemungutan suara dan sebelum pelaksanaan tahapan pencalonan. Keputusan ini tidak saja berdampak terhadap penyelenggara Pemilu, namun juga kepada peserta Pemilu.
Contoh yang lain adalah putusan MK untuk membedakan antara Pemilu Presiden/Wakil Presiden dan Pemilu Legislatif pada satu sisi dan pemilihan kepala daerah pada sisi yang lain. MK mengatakan bahwa pemilihan kepala daerah adalah bukan bagian dari rejim Pemilu, melainkan bagian dari rejim pemerintahan daerah. Dengan putusan tersebut, pemilihan kepala daerah menjadi kewenangan sepenuhnya dari pemerintah daerah (bukan Lembaga Penyelenggara Pemilu), maka MK tidak lagi menangani perselisihan hasil pemilihan kepala daerah, dan tidak adanya keharusan untuk melakukan pemilihan kepala daerah melalui pemilihan secara langsung.4 Namun demikian, dalam praktiknya sejauh ini, ketiga lembaga penyelenggara Pemilu tersebut masih memiliki tugas, kewajiban, dan wewenang dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah sesuai dengan UU Pilkada.
Belum ada regulasi yang dihasilkan oleh DPR untuk menindaklanjuti
3 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 22-24/PUU-VI/2008.
Putusan MK tersebut. Contoh berikutnya adalah putusan MK tentang penyelenggaraan Pemilu serentak. MK menyatakan bahwa penyelenggaraan Pemilu serentak ditujukan untuk setidaknya beberapa hal, diantaranya adalah penguatan sistem presidensial, penguatan koalisi berbasis ideologi, penyederhanaan sistem kepartaian, mendorong perilaku pemilih yang rasional sehingga mengurangi konflik, dan efisiensi anggaran.5 Hasil Pemilu serentak 2019 sebenarnya tidak dapat menjawab argumen MK tersebut karena jumlah Parpol yang mendapatkan kursi di DPR tidak berkurang signifikan, kompetisi para peserta Pemilu Presiden dan Wakil Presiden terbilang sengit dan mengkhawatirkan dalam menciptakan konflik sosial, ada kecenderungan koalisi yang akan terbentuk pun sangat pragmatis dan tidak ideologis dan anggaran Pemilu yang tidak efisien.
Kelima, oleh karena KPU RI sebagai penyelenggara Pemilu membutuhkan anggaran dengan dukungan dari pemerintah dan DPR, hal tersebut tentu bukanlah hal yang mudah. Dalam pembahasan penetapan anggaran Pemilu serentak 2019, misalkan, KPU menyatakan kebutuhan yang ada adalah sebanyak 30 Trilyun. Namun demikian, atas kesepakatan Kementrian Keuangan, DPR RI, dan para penyelenggara Pemilu, anggaran Pemilu disahkan sebanyak 25,6 Trilyun untuk tiga tahun berjalan (2017,2018, dan 2019) (Rachman 2019). Sedangkan dalam konteks pilkada, menurut Pratama, Agustiyati, dan Sadikin (2018), ada keterkaitan antara calon petahana yang ikut berkompetisi dalam pilkada dengan jumlah nominal angka anggaran yang disetujui dalam pilkada di daerah yang bersangkutan.
Dalam konteks nasional dan lokal, dua hal tersebut menegaskan bahwa para penyelenggara Pemilu menghadapi situasi yang tidak mudah untuk bernegosiasi tentang penetapan dan persetujuan jumlah anggaran yang sesuai kebutuhan.
Namun demikian, terdapat beberapa capaian dalam regulasi kepemiluan di Indonesia sejauh ini. Sebagai contoh, konsitusi telah menyebutkan secara eksplisit keberadaan lembaga penyelenggara pemilu dengan sifatnya yang nasional, tetap dan mandiri. Hal ini tentu saja merupakan capaian tersendiri mengingat praktik-praktik penyelenggaran pemilu sebelumnya (Pemilu Orde Baru) yang berada di bawah kendali pemerintah memiliki masalah serius terkait dengan sifat kemandirian dari lembaga penyelenggara Pemilu.
5 Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 14/PUU-XI/2013.
Contoh yang lain adalah disahkannya UU Pemilu yang merupakan hasil kodifikasi dari UU tentang Pemilu Presiden/Wakil Presiden, UU tentang Pemilu DPR RI, DPD, DPRD Provinsi, dan DPRD Kabupaten/Kota, dan UU tentang Penyelenggara Pemilu. Kodifikasi ini adalah upaya untuk mengintegrasikan semua regulasi terkait dengan Pemilu.
Hingga saat ini, Pemilu nasional di Indonesia setelah reformasi tahun 1998 telah dilangsungkan sebanyak lima kali. Sepanjang perjalanan Pemilu demokratis ini, infrastruktur kepemiluan ini pun juga telah berjalan dengan baik meski diiringi dengan berbagai perubahan yang terjadi. Dalam perkembangan yang ada, tata kelola Pemilu di Indonesia pun telah mendorong perubahan dalam perilaku pemilih dan para aktor politik untuk menjadi lebih terbuka dan partisipatif dalam semua aktifitas politik mereka.
Meski demikian, harus diakui pelaksanaan Pemilu hingga hari ini pun masih jauh dari sempurna. Kepentingan politik para peserta Pemilu dalam mempengaruhi tahapan Pemilu masih dirasakan betul oleh para penyelenggara Pemilu. Selain itu, berbagai pelanggaran ataupun manipulasi yang melibatkan para peserta, pemilih dan penyelenggara Pemilu masih kerapkali kita dengar. Namun paling tidak, pelaksanaan Pemilu di Indonesia yang rumit dan kompleks ini masih jauh lebih baik karena hingga saat ini belum ada menimbulkan konflik politik dan sosial yang serius. Untuk itu, para penyelenggara Pemilu di Indonesia memiliki tantangan yang perlu disadari sejak awal menjabat bahwa integritas dan kemandirian dari setiap orang yang bekerja di lembaga ini adalah sangat penting.
E. Tujuan Buku Ini
Berdasarkan rentetan peristiwa Pemilu yang telah berlangsung di Indonesia tersebut, dinamika sosial dan politik dalam proses penyelenggaraan semua Pemilu tersebut terbilang sangat tinggi. Dalam penyelenggaraan Pemilu- Pemilu tersebut, KPU telah berusaha untuk belajar dari pengalaman periode sebelumnya. KPU juga terus berusaha agar Pemilu-Pemilu di Indonesia dapat memenuhi standar internasional. Pergumulan teori pada satu sisi dan praktik pada sisi yang lain kemudian menjadi sebuah metode bagi KPU untuk semakin memapankan tata kelola pemilu. Selain itu, berbagai riset, publikasi, dan advokasi tentang kepemiluan juga semakin berkembang secara pesat, baik yang dilakukan oleh kalangan pegiat dan aktivis
kemudian juga memberi kontribusi dengan cara yang berbeda-beda bagi pengembangan tata kelola pemilu oleh KPU di Indonesia dari waktu ke waktu.
Penyelenggaran Pemilu di Indonesia memiliki keunikan dan sekaligus kompleksitas tersendiri. Beragam jenis Pemilu diselenggarakan di negeri ini.
Berbagai isu juga berkembang sebagai konsekuensi dari kompleksitas Pemilu. Selain itu, jangkauan wilayah yang luas dengan jumlah pemilih yang besar dan pelaksanaan Pemilu serentak menjadi konteks tersendiri yang mempengaruhi dinamika pengelolaan Pemilu di Indonesia. Sampai sejauh ini, KPU telah relatif mampu melakukan tata kelola pemilu dengan baik sehingga Pemilu-Pemilu yang diselenggarakan di Periode Reformasi ini dianggap telah baik oleh kalangan dunia internasional. Tidak mengherankan, banyak negara kemudian ingin belajar dari pengalaman Indonesia dalam menyelenggarakan Pemilu yang beragam dan sekaligus rumit tersebut. Dengan demikian, tidak berlebihan jika dikatakan bahwa buku ini merupakan hasil formulasi atas pergumulan teoritik dan pergulatan secara praktis dari pengalaman Indonesia dalam menyelenggarakan Pemilu, terutama sejak lebih dari dua dekade yang lalu.
Tujuan utama dari penulisan buku ini sebenarnya agar dapat menjadi pegangan bagi para penyelenggara Pemilu dari tingkat pusat sampai tingkat daerah yang paling bawah dalam menjalankan aktivitas kepemiluan mereka. Dengan memahami substansi dari buku ini, maka diharapkan para penyelenggara di semua tingkatan semakin memiliki pengetahuan dan keterampilan yang bersifat lebih teknis tentang kepemiluan di Indonesia, mulai dari pemahaman atas nilai dan prinsip sampai dengan kemampuan teknis-manajerial sebagai penyelenggara Pemilu. Hal ini menjadi sangat penting dalam rangka mendorong penyelenggaraan Pemilu-Pemilu berikutnya yang lebih Luber dan Jurdil. Selain itu, buku ini diharapkan juga dapat menjadi bagian dari literatur tentang kepemiluan di Indonesia sehingga dapat bermanfaat bagi publik secara luas. Dengan membaca buku ini, publik seyogianya akan memiliki ketertarikan dalam pelaksanaan tata kelola pemilu di Indonesia. Secara lebih ambisius, buku ini juga diharapkan akan menjadi bagian dari upaya Indonesia dalam menularkan pengalamannya ke dunia internasional terkait dengan dinamika penyelenggaraan Pemilu di negara demokrasi baru.
Buku ini sebenarnya dikembangkan dari buku yang berjudul Fondasi Tata Kelola Pemilu yang telah diterbitkan oleh KPU RI pada tahun 2017 yang lalu.
Para kontributor di dalam buku ini berasal dari beragam latar belakang, yaitu akademisi, pegiat Pemilu, dan dari unsur penyelenggara. Para penulis dengan demikian memiliki keragaman ilmu pengetahuan dan pengalaman dari praktik panjang secara langsung di lapangan. Para penulis juga melihat dan mendalami tata kelola Pemilu di Indonesia dari berbagai sudut pandang yang tentu banyak berbeda. Namun demikian, buku ini sebenarnya bukan bunga rampai yang terpisah materinya satu sama lain. Materi di dalam buku ini adalah satu kesatuan yang utuh. KPU memfasilitasi sepenuhnya proses perumusan publikasi ini, mulai pembuatan kerangka berpikir, proses penulisan, sampai dengan proses penerbitan dan diseminasi. Beberapa kali serial pertemuan diselenggarakan untuk para penulis memberikan dan menerima masukan dan umpan balik. Semua dilakukan dalam rangka memformulasi konsep tata kelola pemilu di Indonesia.
F. Sistematika Buku
Berangkat dari enam dimensi tata kelola pemilu di Indonesia, sistematika buku ini adalah sebagai berikut: bab pertama akan mendeskripsikan secara singkat tentang apa dan bagaimana tata kelola pemilu di Indonesia dilakukan. Selain itu, bab pendahuluan ini mengantarkan kepada pembaca tentang konsep tata kelola pemilu yang berlaku di dunia internasional dan bagaimana Indonesia memberlakukan hal tersebut dalam aktivitas kepemiluan kita.
Bab kedua membahas tentang nilai, prinsip dan asas Pemilu yang menjadi landasan berpikir dan bertindak bagi para penyelenggara Pemilu dan stakeholder yang terkait dalam menyukseskan pelaksanaan Pemilu di Indonesia. Bab ini juga akan membahas bagaimana nilai, prinsip dan asas Pemilu ini kemudian masih menjadi penting dan relevan untuk tetap dibicarakan dalam konteks Indonesia. Bab ini juga menekankan nilai, prinsip dan asas Pemilu adalah hal penting yang selalu diperhatikan dalam penyelenggaraan Pemilu di Indonesia.
Sementara itu, bab ketiga memberi gambaran kepada pembaca tentang sistem Pemilu yang berlaku di dunia dan dilanjutkan dengan perkembangan
membicarakan bagaimana bentuk dan variasi sistem Pemilu yang berkembang di Indonesia dan berbagai dinamika regulasi Pemilu yang dihadapi oleh para penyelenggara Pemilu.
Bab keempat menjelaskan tentang apa, bagaimana, kewenangan, dan bentuk kelembagaan penyelenggara Pemilu di Indonesia. Oleh karena Indonesia memiliki kekhasan dalam kelembagaan penyelenggara Pemilu, maka di dalam bab ini juga memaparkan relasi kelembagaan yang mereka miliki di level permanen dan ad hoc di semua Provinsi dan Kabupaten/Kota ataupun juga interaksi tiga lembaga penyelenggara Pemilu yakni KPU, Bawaslu dan DKPP. Sedangkan, bab kelima mendeskripsikan secara detail setiap tahapan Pemilu yang berlangsung di Indonesia dengan dinamika dan kontestasi politik para pihak yang dapat mempengaruhi tahapan tersebut.
Bab ini juga dapat memberikan gambaran bagaimana cara dan solusi agar para penyelenggara menghadapi situasi dalam setiap tahapan Pemilu.
Bab enam membicarakan bagaimana manajemen Pemilu di Indonesia dapat dilakukan dengan baik. Meskipun para penyelenggara Pemilu permanen dan ad hoc sudah dibekali berbagai aturan dan regulasi tentang kepemiluan, namun bab ini ingin mengajak pembaca lebih jauh memahami kompleksitas permasalahan yang dihadapi dan respon mereka terhadap masalah tersebut. Sedangkan, bab tujuh menjelaskan tentang bagaimana keadilan Pemilu dapat ditegakkan manakala perselisihan dan sengketa yang melibatkan pemilih, penyelenggara ataupun peserta Pemilu dapat dibuktikan. Bab ini juga dapat membantu para pembaca dalam memahami dinamika perselisihan hasil Pemilu dan respon yang biasanya dilakukan oleh para pihak yang terlibat. Bab delapan mendeskripsikan bagaimana para pembaca dapat mempelajari kasus-kasus menarik dan unik yang dialami oleh KPU RI, KPU Provinsi dan Kabupaten/Kota dalam menjalankan aktivitas kepemiluan mereka sehari-hari. Terakhir, bab sembilan menyimpulkan berbagai hal utama yang ada di semua bab dan juga menekankan tantangan dan hambatan yang dihadapi oleh para penyelenggara Pemilu ke depan. Di samping itu, bab ini juga akan menyampaikan hal-hal yang dapat dilakukan oleh KPU RI dalam memanfaatkan buku ini ke depan.
Pembacaan Deklarasi Kampanye Damai oleh Calon Presiden dan Wakil Presiden serta perwakilan peserta partai politik
dan calon anggota DPD RI Pemilu 2019
BAB 2
NILAI DAN ASAS PEMILU
Kris Nugroho dan Ferry Daud M Liando
A.Pengantar
Untuk mewujudkan tata kelola pemilu yang demokratis, setidaknya ada dua hal mendasar dan penting diperhatikan, yakni Pemilu yang berintegritas (electoral integrity) dan juga menyangkut aspek Pemilu yang jujur, adil, langsung, umum, bebas dan rahasia. Pemilu berintegritas adalah kesepakatan (covenant) dan standar internasional mengenai norma-norma Pemilu demokratis yang berlaku di dunia, dimana salah satunya menyangkut isu inklusifitas. Sedangkan isu kedua mengenai asas-asas Pemilu yang menjadi payung normatif dalam penyelenggaraan Pemilu di Indonesia. Oleh karena itu, bab 2 ini akan mengelaborasi dua isu utama tersebut dalam penyelenggaraan Pemilu di Indonesia. Bab ini akan dimulai dengan penjelasan Pemilu berintegritas yang memiliki standar dan norma internasional yang berkaitan dan tentu berkelindan dengan aspek Pemilu luber dan jurdil di Indonesia. Setelah itu, bab ini juga akan menjelaskan bagaimana asas Pemilu yang berlaku di Indonesia telah diterapkan dan diaplikasikan sejak lama. Oleh karena itu, tentu bab ini akan mampu menjelaskan kenapa Pemilu di Indonesia merasa perlu menekankan nilai, prinsip dan asas dalam aktivitas kepemiluannya dimana bila berkaca pengalaman negara lain, maka tidak semua negara lain mengadopsi hal ini secara khusus.
B. Pemilu Berintegritas (Electoral Integrity)
Menurut Norris (2013), bila kita ingin mengkategorikan suatu negara telah menyelenggarakan Pemilu secara demokratis, maka konsep Pemilu berintegritas adalah rujukan yang tepat. Pemilu berintegritas memiliki pengertian dimana Pemilu yang berlangsung telah mengikuti standar atau norma-norma internasional dalam konteks Pemilu yang bebas dan adil (free and fair election). Konsep adil dan bebas ini adalah merefleksikan Pemilu
yang substantif dan Pemilu sesungguhnya (genuine election) yang mencerminkan kehendak bebas pemilih.
Dalam studi Pemilu berintegritas, ada beragam penafsiran mengenai konsep tersebut. Norris (2013) memetakan berbagai ide yang berbeda dari sub-sub kajian dalam ranah studi ini. Beberapa ide tersebut adalah apakah menyangkut pelanggaran hukum Pemilu, malpraktik administrasi Pemilu ataukah pelanggaran terhadap nilai-nilai normatif dalam bingkai demokrasi liberal.
Selanjutnya, Norris (2013) pun menyampaikan bahwa substansi Pemilu berintegritas merujuk pada keterpenuhan penyelenggaraan Pemilu sesuai standar dan norma Pemilu yang berlaku secara universal yang juga tertuang pada artikel 25 International Covenant for Civil and Political Rights (ICCPR) Perserikatan Bangsa-Bangsa. Adapun delapan norma Pemilu universal tersebut adalah:
1. Pemilu periodik 2. Hak pilih universal
3. Prinsip satu orang satu suara
4. Hak untuk mencalonkan dan kompetisi dalam Pemilu 5. Hak pemilih sah untuk dapat menggunakan suaranya 6. Hak penyuaraan yang bersifat rahasia
7. Pemilu yang sesungguhnya (genuine)
8. Pemilu merupakan ekspresi kehendak rakyat
Delapan norma Pemilu universal tersebut sebenarnya mengarahkan kita untuk dapat mengkategorikan proses penyelenggaraan Pemilu di suatu negara apakah berlangsung menyimpang atau terjadi kecurangan, malpraktik, atau hal-hal yang mendegradasi hak pilih rakyat dalam menyuarakan hak politiknya. Norma-norma universal tersebut menjadi standar untuk menentukan seberapa bebas Pemilu di suatu negara, yaitu bebas dari kekerasan, paksaan, ancaman, kecurangan (fraud), diskriminasi, manipulasi suara, bahkan praktik administratif yang dapat menghambat kebebasan dan hak-hak pemilih. Situasi konflik politik lokal dan nasional, konflik dan bentuk rejim politik adalah hal yang dapat mengancam implementasi norma-norma universal Pemilu. Hal yang sama juga dapat
rejim yang tidak demokratis tersebut maka Pemilu tidak berlangsung sesuai sesungguhnya (genuine).
Dari perspektif ACE Project (2013), tema genuine election merupakan jantung dari Pemilu berintegritas yang mencakup empat aspek utama yaitu accountability, transparency, accuracy dan ethical behaviour. Empat aspek tersebut harus hidup dan berkembang dalam setiap siklus Pemilu yang dilaksanakan oleh penyelenggara Pemilu yang kredibel. Semangat dari Pemilu berintegritas dapat dikatakan terkait dengan tujuan untuk menghasilkan Pemilu yang dapat diterima peserta Pemilu, pemilih atau rakyat serta dunia internasional. Karena itu kunci untuk menghasilkan Pemilu yang memiliki legitimasi harus dimulai dari penyelenggara Pemilu yang kredibel, akuntabel, transparan, akurat dan taat etik dalam menjujung norma-norma Pemilu universal.
Dalam kajian ACE Project, Pemilu berintegritas disebut sebagai
“incorruptibility or a firm adherence to a code of moral values”, suggesting that in the context of elections it means an adherence to democratic principles (ACE Project 2013). Dengan demikian menjadi jelas bahwa tugas untuk menegakkan Pemilu berintegritas menjadi tanggungjawaab bersama penyelenggara, pemerintah, peserta Pemilu dan pemilih yang secara komprehensif sadar akan pentingnya moral dan etika.
Di samping bahasan yang berasal dari ACE Project, Kofi Annan, mantan Sekjen PBB, menyatakan bahwa Pemilu berintegritas diartikan sebagai Pemilu yang didasarkan pada prinsip-prinsip demokratis tentang hak pilih universal, kesetaraan, profesional, imparsial dan transparan pada seluruh siklus Pemilu (Annan 2012). Pemilu berintegritas menekankan aspek tanggung jawab penyelenggara dengan kewenangan yang dimilikinya sesuai Undang-Undang dapat menghadirkan Pemilu yang dimaksud.
Penyelenggara Pemilu dapat membuat keputusan-keputusan (PKPU, Peraturan atau Surat Edaran) yang dapat menentukan kualitas Pemilu.
Kualitas ini bisa pada tingkat kebijakan atau keputusan, administratif, penentuan kebijakan anggaran Pemilu dan personal misalnya terkait rekrutmen penyelenggara ad hoc (PPK, KPPS, PPS).
ACE Project melihat ada empat hal penting yang perlu diperhatikan dalam Pemilu yang berintegritas, yakni: (ACE Project, 2012).
