가. MDGs의 한계와 SDGs의 등장
<그림
Ⅱ-1>
MDGs의 8개 목표출처: MDGs 홈페이지 <mdgs.un.org> (Accessed December 2, 2021).
2000년 9월 189개국 지도자들이 모인 유엔 새천년정상회의에서 빈곤종식을 위한 발전목표가 담긴 새천년 정상선언이 발표된다.19) 새 천년 정상선언의 구체적인 목표와 지표를 제시한 것이 MDGs이다.
MDGs의 8개 목표(<그림 Ⅱ-1>)에 대한 이행성과는 빈곤과 기아의 감소를 중심으로 성공적인 것으로 평가되었다.20) 하지만 권상철
‧
박경 환은 MDGs의 여섯 가지 한계를 다음과 같이 정리했다.21) 첫째, 국제 사회가 MDGs를 개발과 관련한 최상위 국제규범으로 합의했지만, 시 민사회와 전문가들의 참여가 부족했다. 둘째, 제시된 8개 목표는 일반 대중이 이해하기 쉽지만, 개발의 요소를 지나치게 단순화했고, 수원국 의 빈곤문제 해결방안을 공여국의 역할로 국한시켰다. 셋째, 두 번째 한계와 연관되어 수원국의 지역적 상황과 빈곤의 구조적 요인(전지구 적 자본주의 체제가 형성한 ‘제1세계(공여국) vs. 제3세계(수원국)’ 간 불균등발전)을 간과했다. 넷째, 빈곤 퇴치가 우선되면서 성장과정에서 나타나는 사회경제적 불평등을 고려하지 못했다. 다섯째, 8개 목표들 이 각각 분절되면서, 목표들 간의 유기적 연관성이 간과되었고, 이러한 연관성을 발현할 전략과 정책 고안이 부족했다. 여섯째, 효과적 목표 달성을 위한 국가별 차이에 대한 이해가 부족했다.이러한 한계들은 MDGs가 2015년에 종료되고, 2016년부터 MDGs 의 후속 조치인 SDGs에서 상당한 보완이 이루어진다. SDGs는 총 17개 목표(169개 세부목표)가 제시되어 있다(<그림 Ⅱ-2>).22) SDGs는
19) MDGs 이전까지 국제개발협력의 역사적 의미와 그 맥락 속에서 MDGs와 SDGs에 대한 논의는 김태균, “유엔 지속가능발전목표와 발전 이데올로기: 북한의 자발적국 가리뷰(VNR) 준비과정을 중심으로,” 박지연‧손혁상 외, 북한개발협력과 지속가 능발전목표 (서울: 오름, 2020), pp. 49~77.
20) United Nations, The Millennium Development Goals Report 2015 (2015),
<https://www.un.org/millenniumgoals/2015_MDG_Report/pdf/MDG%2 02015%20rev%20(July%201).pdf> (Accessed December 2, 2021).
21) 권상철‧박경환, “새천년개발목표(MDGs)에서 지속가능개발목표(SDGs)로의 이 행: 그 기회와 한계,” 한국지역지리학회지, 제23권 1호 (2017), pp. 78~79.
MDGs에서 강조된 인간으로서의 존엄성과 관련된 기아 및 빈곤퇴치, 여성인권 신장, 건강
‧
보건 의제를 우선순위로 설정했다는 점에서 두 목표 간 정책적 지속성을 확인할 수 있다. MDGs와 비교하여 SDGs의 가장 큰 차이는 지속가능한 발전(sustainable development) 개념의 적극적 수용을 들 수 있다.23) 이는 기후변화, 환경문제의 심각성이 반 영된 것이겠지만, 환경 관련 목표의 상대적 중요성이 높아진 것에서 그치지 않고, 지속가능성 개념을 중심으로 사회적, 경제적, 환경적 측 면을 포괄한 시각으로 목표들을 접근한다는 점에서 MDGs에서 한계 로 지적된 목표들 간 유기적 연관성의 약한 고리를 강화한 것으로 볼 수 있다.24) 또한 MDGs의 첫 번째 한계로 지적된 보다 다양한 주체22) 서보혁‧용혜민 엮음, 국제 평화문서 번역집 (서울: 통일연구원, 2021), pp.
243~279.
23) 비판적 발전연구자들은 지속가능한 발전에 내재된 개념적 모호성으로 인하여 SDGs 가 제시한 목표들의 이행범위 또한 모호해질 가능성을 우려한다. 특히, 자본에 의한 녹색분칠(green washing)의 수단으로 지속가능한 발전 개념이 동원된 선례 가 ‘거버넌스’를 강조하면서 민간 행위자들의 참여를 강조한 SDGs에서 재연될 수 있다고 보는 것이다(Farhana Sultana, “An(Other) Geographical Critique of Development and SDGs,” Dialogues in Human Geography, vol. 8, no.
2, (2018), pp. 186~190.). SDGs의 최종 확정된 목표와 내용은 두 가지 트랙으로 진행된 협의체들의 제안이 수렴된 것이다. 하나는 유엔 사무총장이 주도한 포스트- 2015 개발 아젠다(이하, 포스트 아젠다)이고, 다른 하나는 1992년 유엔 지구정상 회의 개최 20주년 기념으로 개최된 리오+20 회의 결과를 바탕으로 유엔 총회의 결정으로 결성된 공개작업그룹(Open Working Group)이다. 이 두 트랙은 MDG s의 성과에 대해서 다소 대조되는 견해를 보였다. 포스트 아젠다는 MDGs를 통해 절대적 빈곤을 감소시킨 점을 긍정적으로 부각했다면, 공개작업그룹은 MDGs가 빈곤 의제에 과도하게 집중하면서, 개발도상국들이 직면한 불평등 심화, 생태계의 한계, 불공정한 제도와 같은 새로운 의제들을 다루는 데는 실패했다며 비판적인 견해를 표명했었다. 공개작업그룹의 구성원 비중은 개도국이 상당히 높다. 이들의 입장에서는 기본적인 필요(basic needs)를 충족하는 것을 넘어서 빈곤, 환경지속 가능성, 경제발전, 사회적 평등을 결합시켜 사고하는 구조적 전환을 강조했다. 두 트랙에 대한 보다 상세한 논의는 Sakiko Fukuda-Parr and Desmond McNeil,
“Knowledge and Politics in Setting and Measuring the SDGs: Introductio n to Special Issue,” Global Policy, vol. 10, no.1 (2019), pp. 9~10.; 권상철
‧박경환, “새천년개발목표(MDGs)에서 지속가능개발목표(SDGs)로의 이행: 그 기 회와 한계,” pp. 69~78. 참조.
들이 참여하는 거버넌스 모델을 지향하고, 수원국인 개발도상국의 빈 곤뿐만 아니라 선진국 내부의 빈곤과 불평등 문제까지 시야를 확대한 점 또한 주목할 진전으로 들 수 있다.25)
<그림
Ⅱ-2> SDGs의 17개 목표
자료: 지속가능발전포털 홈페이지 <ncsd.go.kr> (Accessed December 2, 2021).
24) 일각에서는 MDGs에 비하여 SDGs의 늘어난 목표들이 대중이 이해하거나 정책을 추진하기에 “너무 복잡하다”는 점을 지적한다(가령, Diana M. Liverman, “Geog raphic Perspective on Development Goals: Constructive Engagements and Critical Perspectives on the MDGs and the SDGs,” Dialogues in Human Geography, vol. 8, no. 2 (2018), p. 178. 참조). 하지만 복잡함을 줄이기 위해 서 목표의 숫자들을 줄이는 것(즉, MDGs로의 회귀)은 적절하지 않다. 이행전략을 수립하기 위하여 각 국가, 지역의 특성, 맥락, 필요에 맞추어 SDGs에서 제시된 목표들을 연계시키는 작업에 방점을 두어야 하며, 이는 필연적으로 복잡함을 수반 한다. 이러한 측면에서 지속가능한 발전 개념의 모호성에 대한 우려보다는 MDGs 와 비교하여 SDGs가 지속가능한 발전 개념을 중심으로 환경 부문의 목표들이 전면에 부각되었다는 점을 긍정하고, 녹색분칠로 귀결되지 않는 정교한 이행전략 을 만드는데 집중하는 것이 필요하다. Ⅳ장에서 제안한 산림특구안은 SDGs에서 제시된 다양한 목표들 간 상호유기성을 반영하여 고안된 것이다.
25) 권상철‧박경환, “새천년개발목표(MDGs)에서 지속가능개발목표(SDGs)로의 이 행: 그 기회와 한계,” pp. 77~78.
MDGs로부터 SDGs로의 이행을 분석한 권상철
‧
박경환 논문의 의 의는 기존 국제개발협력 분야 연구에서 덜 주목한 공간적 이해에 있다.가령, 그들은 수원국의 문제가 온전히 그 지역으로부터 기인하는 것 (즉, 빈곤, 기아의 원인을 지역 내부에서만 찾는 것)으로 간주하지 않 고, 유럽 식민주의 시기부터 시작된 1세계와의 ‘지리적 상호연결성’에 대한 이해를 강조하고, 또한 우선순위가 정해지지 않은 SDGs의 169 개 세부목표들은 지역주민, 지역의 토착지식, 지역의 정치경제적 상황 과 같은 ‘지리적 차이’들을 고려하여 국가/지역별 우선순위가 정해져 야함을 주장한다.26)
기본적으로 필자는 권상철
‧
박경환의 지리학적 통찰에 공감하면서 도 보다 성공적인 SDGs 이행을 위해서는 MDGs와 SDGs에서 목표 이행을 평가하는데 공통적으로 이용되는 지표에 대한 문제의식을 가 질 필요가 있다고 본다. MDGs가 추진된 시기부터 비판적 사회과학에 바탕한 발전연구자들은 수치로 추상화되는 지표 중심적 접근이 각 지 역의 특수성, 고유성을 사라지게 하는 지점을 주목한 바 있다.27) 권상 철‧
박경환은 MDGs로부터 SDGs로의 이행에서 지표의 방법론적 개 선(MDGs에서 수집된 데이터에 비하여 보다 세분화된 데이터)을 “고26) 권상철‧박경환, “새천년개발목표(MDGs)에서 지속가능개발목표(SDGs)로의 이 행: 그 기회와 한계,” pp. 80~84.
27) Sakiko Fukuda-Parr et al., “The Power of Numbers: A Critical Review of Millennium Development Goal Targets for Human Development and Human Rights,” Journal of Human Development and Capabilities. vol.
15. nos. 2-3 (2014), pp. 105~117; Elaine Unterhalter, “Measuring Educat ion for the Millennium Development Goals: Reflections on Targets, Indi cators, and a Post-2015 Framework,” Journal of Human Development and Capabilities, vol. 15, nos. 2-3 (2014), pp. 176~187; Gita Sen and Avanti Mukherjee, “No Empowerment without Rights, No Rights without Politics: Gender-Equality, MDGs and the Post-2015 Development Agend a,” Journal of Human Development and Capabilities, vol. 15, nos. 2-3, (2014), pp. 188~202; Jean-Louis Denis et al., “The Power of Numbers in Strategizing,” Strategic Organization, vol. 4, no. 4 (2006), pp. 349~377.
무적”이라고 평가했지만,28) 지표 중심 방법론에 대한 근본적인 회의까 지 진전하지는 못하였다. 그러나 권상철
‧
박경환이 지향하는 지리적 차이에 대한 이해도가 반영된 SDGs 이행전략을 고안하기 위해서는 MDGs부터 차용해온 지표 중심 방법론에 대한 물음을 던질 필요가 있다.나. SDGs에서 지속되는 한계들: 지표중심주의와 방법론적 국가주의 사키코 후쿠다파(Sakiko Fukuda-Parr)를 중심으로 한 비판적 발전 연구자들은 양적(quantitative) 지표를 거버넌스의 도구로 활용하는 방식은 순전히 기술적인 영역이 아니라 매우 정치적인 것으로 이해한 다. 목표의 토대가 되는 규범(norm)은 측정 가능한 양적 목표로 번역 되는 과정에서 규범이 갖고 있는 본래 의미가 왜곡될 수 있다. 즉, 양적으로 측정되기 어려운 각 지역의 맥락이나 무형의 사회현상 (intangible social phenomena)을 측정 가능한 수치로 전환하는 추 상화를 거치면서 수치로 측정되기 어려운 내용과 특성들은 사라지기 때문이다. 수치를 앞세우면서 객관성이 있는 것으로 보이는 지표 방식 은 왜 여러 지표 중에서 특정 지표가 선택되고, 그러한 선택의 저간에 자리한 이론과 가치는 보이지 않게 한다. 그리고 특정 지표 방식을 담당하는 집단은 전문가로서의 위상과 자격을 부여받게 된다.29)
이러한 지표중심주의는 MDGs에서부터 제기되었다. 앞서 언급했듯 이, MDGs의 대표성과로 빈곤의 감소(전세계 절대빈곤율이 47%(1990 년 기준)에서 14%(2015년 기준)로 감소)가 손꼽힌다.30) 수치를 통한
28) 권상철‧박경환, “새천년개발목표(MDGs)에서 지속가능개발목표(SDGs)로의 이 행: 그 기회와 한계,” p. 80.
29) Sakiko Fukuda-Parr and Desmond McNeil, “Knowledge and Politics in Setting and Measuring the SDGs: Introduction to Special Issue,” p. 7.
30) United Nations, The Millennium Development Goals Report 2015 (2015),
<https://www.un.org/millenniumgoals/2015_MDG_Report/pdf/MDG%2 02015%20rev%20(July%201).pdf> p. 4. (Accessed December 2, 2021).