가. ‘투쟁’으로서의 협상
협상은 대화를 통해 자신의 이익을 극대화하는 방법이다. 협상은 무력적 수단을 배제한다는 점에서 가장 인간적인 거래방법이라는 평 가를 받는다. 그러나 실제에 있어서 협상은 완전한 동질의 힘을 가진 개체가 동일한 조건 하에서 이루어지는 경우가 발생하지 않는 경우도
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정치력 평가 99 있다. 대체로 경제적 협상은 수요와 공급의 법칙에 의해 이루어지는 경우가 대부분이지만, 정치협상은 비대칭적 힘의 관계하에서 이루어 지는 경우가 많다.
현재 북한이 벌이고 있는 대외협상은 거의 정치군사적인 문제와 관련된 것들이다. 북한은 체제를 ‘유지’하기 위해 협상하는 반면, 미 국·일본·남한 등은 북한체제를 ‘변화’시키려는 목적에서 대북 협상을 진행한다. 따라서 북한과의 협상은 ‘총성 없는 전쟁’이나 마찬가지이 다. 이로 인해 북한은 협상을 ‘협상투쟁’으로 규정한다. 체제유지라는 절체절명의 국익을 위해 협상에 나서는 북한은 모든 역량을 집중하여 협상에 임한다. 특히 인적 자원 면에서 최고의 두뇌집단들이 협상을 구상하고 수행한다. ‘북핵 상무조’에 배치된 성원들은 북한 내에서 최 고의 국제정치전문가들이다. 이들은 자체 내에 정책개발과 협의 및 합의, 보고와 집행 등 전 과정을 소화할 수 있는 충분한 권한과 정연 한 조직체계 및 인력을 갖추고 있다.124 물론 최고정점에는 국제정세 에 밝고 각종 정보를 독점하면서 아무 간섭도 없이 독재정권의 장점 을 최대한 살려 치밀한 전략을 수립하는 김정일이 있다.125
공산주의자들 특유의 협상력과 북한만의 노하우가 상승작용을 하 면서 북한의 대외협상력은 무시 못 할 정도가 되고 있다. 세계 최강 미국과의 협상에서 북한은 조금도 밀리지 않는 저력을 보이고 있다.
미국 언론조차 북한의 승리라고 평가126하는 북핵 협상 결과는 협상 가들의 단순한 실력이 아닌 북한의 국력이 결집된 결과라고 보는 것
124_현성일, 북한의 국가전략과 파워 엘리트, p. 425.
125_협상에 있어서의 독재국가의 장점에 대해서는 Lloyd Jensen, Explaining Foreign Policy (Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall, Inc., 1982), pp. 199～200 참조.
126_The Wall Street Journal, Septerber 15, 2009.
100 북한의 국력 평가 연구
이 옳을 것이다.
국가가 생존을 위해 벌이는 외교 능력(capability)이란 “자국의 이 익에 맞추어 국제환경을 변경시킬 수 있는 역량(capacity)”을 말한 다. 어떤 국가가 원하는 방향으로 타국의 행위를 변경시키거나 일정 한 상태로 묶어두기 위해서는 그만한 능력이 필요하다. 따라서 ‘환경 에 대한 변경’은 능력개념의 핵심이다. 특정 국가는 능력을 통해서 자국의 의도를 현실 국제사회에서 관철하게 된다. 이때 타국으로부터 영향을 받지 않는 능력, 자국이익에 해로운 행동을 못하도록 하는 능 력은 소극적 능력 내지 억지력(deterrance)이라 한다.127능력은 보통 상대방을 유인, 설득, 보상하거나 아니면 위협 내지 징벌을 가하는 수단으로서 가용한 물리적 내지 정신적인 객체인 것이다. 일반적으로 우리가 능력을 확인하려 할 때는 다음의 사항을 고려해야 한다.
첫째, 능력이 국제적인 행사로 나타날 때 그 영향력의 구체적 요소 를 확인해야 한다. 즉, 군사력, 경제력, 지리적 요인, 인구특징, 천연자 원 등으로서 이들 요소의 집합적 힘이 능력을 구성하며 그것은 국가 목적의 성취에 직접 관련된다. 둘째, 능력의 개념은 관련 당사자 간 관계를 포함하는 것이고, 능력은 타국에 영향을 미칠 때 발생하는 것 이기 때문에 상대적 국면을 띄게 된다. 셋째, 능력개념은 어떤 구체적 정책을 수행하는 상황에서만 나타나는 바, 그것은 능력이 목적에 대 한 수단으로서 의미를 가지기 때문이다.
그런데 능력의 근원은 권력으로서, 권력은 조직된 행동을 위한 능력 으로 구성된다. 한 국가의 권력은 목적을 추구할 수 있는 능력을 결정 한다. 한 나라가 타국의 행위, 즉 타국정부의 행위, 기존관념 및 정책을
127_전웅, 외교정책론 (서울: 법문사, 1986), p. 200.
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정치력 평가 101 변경시키거나 기본의 상태를 유지하도록 할 때 권력이 필요하게 된다.
이를 수단으로 결과를 자신의 의지대로 이끌어낸다. 경제력이나 군사 력 같은 구체적 영향력이 뭉쳐져 능력이 되고 그러한 능력들이 권력을 구성하게 된다. 국가권력은 타국에 영향을 주는 행위, 영향력 행사를 성공적으로 만드는 능력, 그 행위에 대한 반응 등이다.128
나. ‘선군외교’와 대미협상력 약화
북한은 대미 협상 시 국력인 핵무기 개발, 주민 통합, 남한의 분열, 중국의 지원 등을 수단으로 미국의 대북 압박을 제어해 왔다. 오늘날 국제정치에서 우리는 강대국들이 그들의 능력에 비례한 영향력을 행 사하지 못하는 것을 본다. 그 대표적인 사례가 미국과 중국의 대북한 영향력 부재이다. 비록 UN안보리를 통해 대북 경제제재를 시행하고 있으나 북한은 오히려 이에 반발, 핵실험을 강행하였다. 어느 약소국 가도 강대국의 외교적·경제적 또는 군사적 압력에 쉽게 굴복하지는 않는다. 그것은 압력을 받는 국가도 최소한의 방어적 군사력을 보유 하고 있거나, 아니면 제3자의 강대국을 동맹자로 선택할 수 있기 때문 이다.129 그러나 북한도 대미 ‘강압외교’(coersive diplomacy)에도 불 구하고 미국을 쉽게 굴복시키지 못했다.
일반적으로 국제정치에서 강대국에 대응한 약소국의 생존방식으로 균형과 편승이 주장되고 있다. 균형은 위협세력과 적대관계에 있는 국가들과의 연합을 통해 대항하는 것이고, 편승은 위협세력과의 동맹 이나 연합을 통해 생존을 유지하는 것이다. 대체로 편승은 우리나라
128_위의 책, p. 202.
129_위의 책, p. 210.
102 북한의 국력 평가 연구
조선시대처럼 ‘조공책봉’ 외교를 의미하며, 특정 강대국에 굴종하는 것을 의미한다. 그러나 편승이 반드시 굴종을 의미하는 것은 아니라 는 주장이 있다. 북한처럼 자주나 주체를 외교노선의 기본으로 삼고 있는 국가가 우호적 관계가 아닌 미국과 관계개선을 하려는 것은 굴 종이나 굴복이 아닌 자주성과 상호의존성을 동시에 추구하는 독특한 사례이다. 북한은 미국으로부터 체제안전 보장을 받고, 경제적 지원 을 최대한 끌어내기 위해 노력한다는 점에서는 대미 편승 외교를 추 구한다고 볼 수 있다. 그러나 그것은 어디까지나 미국의 대북 ‘무간섭’ 을 획득하려는 것이지, 자국의 안보를 미국에 의존하려는 것은 아니 다. 즉, 완전히 대미 ‘일방적’ 편승이 아닌 ‘갈등적’ 편승을 도출하려는 것이다.
탈냉전 이후 북미관계는 일반적인 약소국-강대국 관계가 아닌 장 기간의 적대관계로부터 야기된 ‘적대적·갈등적 관계에 있는 약소국의 대강대국 접근전략의 유형’인 것이다. 그렇다면 약소국인 북한이 강 대국인 미국에게 영향력을 행사할 수 있었던 이유는 무엇인가? 그 이유는 두 가지로 요약될 수 있다. 즉, 미국보다 북한이 핵협상에 대해 더 큰 이해관계와 의지를 가지고 있었다는 ‘동기의 비대칭성’, 그리고 중국·일본 등 동북아시아 지역패권 경쟁이라는 안보상황의 맥락에 기 인한 주변국들의 대북 지지 등이다. 이 때문에 북한은 미국에 대해 핵무기 개발과 관계 정상화를 동시에 추진하는 것이다.130
약소국인 북한이 사용한 비대칭성은 “군사적으로 약한 국가가 자 신의 장점을 이용하여 자신보다 강한 국가의 결정적 약점을 공격하는 것”을 의미한다. 비대칭성이야말로 약소국이 강대국을 이기는 조건과
130_장노순, “약소국의 갈등적 편승외교정책,” 한국정치학회보, 제33집 1호 (1999).
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정치력 평가 103 배경이다. 북미관계에서 북한이 사용하는 비대칭 구조는 핵·미사일 개발 등 치명적인 비대칭적 군사력, 핵·미사일 등과 관련한 외교협상 에서 드러난 북미간 정치적 의지의 상대적 비대칭성, 지정학적 요인
(중·러 등의 후원국 및 한·일 등 인질국의 존재), 폐쇄체제 대 개방체
제라는 체제의 비대칭성으로 인해 북한 정부가 대내외적 압력으로부 터 자유롭다는 점(여론 부재), 미국에 비해 북한 정부는 주민의 생존 보다 정권의 안위를 우선시하는 등 북미간 정책 가치의 우선순위가 상이한 점 등이다.131
그렇다고 북한이 세계 최강인 미국을 상대로 무지한 압박 외교를 편 것은 아니다. 북한은 협상가능 범위를 이탈하지 않으면서 동시에 미국의 관심영역 밖으로도 이탈하지 않는 ‘억지의 충분성’ 확보를 유 지하였다. 핵개발을 통한 억지력 확보는 대미 협상을 저해하지 않는 범위 내에서만 가능하다. 북한이 억지와 강제를 동시에 추구하는 이 유는, 미국이 자신의 우방인 한국과 일본에 많은 피해가 가는 것을 감수하면서까지 대북 군사적 공격을 하지 못하리라는 믿음 때문이다.
북한이 최악의 경우 핵무기를 개발하더라도 미국이 군사력을 사용하 지 못하리라는 믿음은 대미 벼랑끝 전술을 가능케하는 원인이 되고 있다. 앞에서도 언급했지만, 결국 미국은 세계적인 비확산체제 유지, 동북아의 평화 유지, 중국에 대한 고려, 한일 동맹 유지라는 조건 때문 에 북한의 위기조성 전술에 끌려 다녔다.
북한의 국가목표는 미국과 대결에서 승리하는 것이고, 최소한 미국 의 대북 공격을 억지(deterrence)하는 것이다. 미국을 ‘주적’으로 삼 은 북한은 우선 자체적인 군사력 강화를 통해 미국의 대북 공격을
131_최용환, “북한의 대미 비대칭 억지·강제 전략-핵과 미사일 사례를 중심으로,”
참조.