70 Years of Economic Development Strategy in North Korea
Ⅲ. 북‧미관계의 역사와 국교정상화 이슈
다. 카스트로 정권은 배급제를 점진적으로 폐지하고 주택의 소유와 매매를 허용하 고 자영업을 육성하는 등 시장경제에 기반한 개혁 정책을 내 놓았다. 또한 해외여 행을 자유화하고 해외투자 유치 노력을 강화하는 등 상당한 개방정책도 시행하였 다. 이러한 상황에서 미국과의 관계개선은 쿠바에게 상당한 경제적 도움이 될 것 이 분명했다.
협상대상으로서의 북한정권의 실체를 미국으로부터 인정받으려는 것이었다. 당시 북한은 선원 송환협상을 북한과 미국의 공식회담으로 부르기를 원했으며, 반대하 지 않은 미국의 태도를 동의하는 것으로 간주하였다.18 하지만, 미국은 북한과의 회담이 공식적인 북‧미접촉으로 비춰지는 것을 꺼렸으며, 북한의 국가 실체를 인 정하는 것 역시 피하려고 하였다. 푸에블로호 사건에 대한 북‧미간의 협상은 1960 년대 말 당시에 북한과 미국 모두 관계 정상화를 의도하고 있었던 것은 아니었음 을 잘 보여준다. 당시까지 북한의 대미전략은 한국전쟁에 대한 미국의 책임을 강 조하고 반미 활동을 통해 미국을 국제적으로 고립시키려고 노력하는 것이었다.
2. 1970년대 북‧미관계: 대미 접근과 평화협정 제안
하지만, 북한의 대미전략은 1970년대 초반 이후 점차 변하기 시작한다. 미국의 닉슨 대통령이 1971년 중국을 방문하여 미중관계가 개선되고 미소간의 데탕트가 진행되는 상황에서 북한은 새로운 세계질서에 적응하기 위해 다변화된 외교정책 을 모색하기 시작하였다.19 특히 김일성은 1971년 11월 노동당 중앙위원회 제5기
제3차 전원회의를 통해 ‘국제정세에서 제기된 몇 가지 문제에 대하여’를 논의하고
세계의 모든 나라와 친선관계를 발전시킨다는 다변화 정책을 추진하기 시작하였 다. 이에 따라 북한은 미국에 직접 접촉을 제안하기도 했다. 특히 베이징 주제 북 한 대사관은 1973년 8월 베이징 주재 미국 대사관에 직접 전화를 걸어 북‧미접촉 을 제안하였다. 그 결과 8월 27일 미국 대사관에서 최초로 북‧미접촉이 이루어지 기도 했다. 당시 북‧미접촉에서 실질적인 내용이 논의되지는 못했지만, 북한이 미 국과 정부차원의 외교적 접촉에 관심이 있다는 것을 보여줌으로써 이전과는 달라 진 북한의 대미 태도를 확인시켜 주었다.20
이러한 관점에서 북한은 1974년 미국에 처음으로 평화협정 체결을 제안하며 한 반도 평화를 위한 새로운 방안을 모색하기를 제안하였다. 1974년 3월 북한의 허담 외교부장은 최고인민회의 제5기 3차 회의에서 북‧미평화협정을 제안하였으며, 미 국 의회에 평화협정 체결을 요구하는 최고인민회의 서한이 채택되기도 했다. 이 당시 북한이 제안한 평화협정에는 북‧미간 불가침선언, 한반도로의 군수물자 반
18위의 책, p. 298, 301.
19통일부 통일교육원, 2014 북한 이해 (서울: 통일교육원, 2014), p. 98.
20홍석률, “1970년대 전반 북미관계: 남북대화, 미중관계 개선과의 관련 하에서,” 하영선‧김영호‧ 김명섭 공편, 한국외교사와 국제정치학 (서울: 성신여대 출판부, 2005), pp. 341～343.
입 중지, 남한 내부의 유엔군 철수 등을 주장하였다. 북한의 의도는 북‧미간의 평 화협정 체결을 통해 남한의 군비증강을 중지시키고 미군철수를 이루려고 하는 의 도였다.21 이는 미소 데탕트의 분위기 속에서 북한이 한반도에서 베트남 모델을 적용하고자 한 의도로 해석된다. 북한은 1970년대 초반 미국의 베트남전 철수와 베트남의 공산화를 보고 베트남 모델을 한반도에 적용하기 위해 북‧미평화협정 체결을 제안하고 주한미군 철수를 실현하고자 노력했던 것으로 알려져 있다.22 북 한은 1960년대 초반부터 1970년대 중반까지는 주한미군 철수를 조건으로 남한과 의 평화협정 체결을 주장하였는데, 북‧미평화협정 체결은 새로운 환경변화를 반 영한 것이었다.23 이후 북한은 한국을 배제하고 미국과의 평화협정 체결을 꾸준히 제의하였다. 결국 당시 북한이 미국과의 관계정상화를 염두에 두고 평화협정 체결 을 제안한 것은 아니었다. 미국은 정전체제 무력화와 주한미군 철수를 시도하며 북‧미평화협정 체결을 주장하는 북한의 제안에 커다란 관심을 보이지 않았다. 북 한은 1984년에도 북‧미평화협정과 불가침선언을 제안하였지만, 이 역시 미국은 반응하지 않았다.
3. 1980년대 북‧미관계: 냉전종식과 대미 접근
하지만, 1980년대 후반 동서 냉전이 해체되기 시작하고 한국의 경제발전으로 한반도에서도 세력균형이 변하기 시작하자 북한은 새로운 외교정책을 모색하며 대미접촉을 적극적으로 시도하게 된다. 이 시기 북한은 베이징에서 미국과 참사관 급 외교관 접촉을 시도하였고, 미국은 1988년 10월 소위 ‘온건 구상(modest
initiative)’을 통해 대북접촉을 공식적으로 허용하였다. 북한은 미국과 1988년 12
월부터 1992년 12월까지 베이징에서 총 28차례의 참사관급 외교관 접촉을 진행하 였다. 북한의 대미접근은 1992년에 들어 더욱 적극적으로 추진되었는데, 1992년 1월 김용순 당시 조선노동당 국제부장과 켄터 미 국무차관의 고위급 접촉이 진행 되었다. 이후 북한과 미국 사이에는 한국전쟁 참전 미군유해의 송환, 미국 내 학술 회의에 북한 측 대표의 파견, 미국학자 및 전직 고위관리, 의회 의원들의 방북, 북 한 기독교도 대표단의 방미 등이 이루어졌다.24 하지만, 당시 미국은 북한이 미국
21위의 책, pp. 345～346.
22박종철, “한반도 평화체제 구축: 현황과 과제,” 한국과 국제정치, 제24권 1호 (2008), pp. 194.
23김계동, “북한의 외교정책: 공세외교에서 생존외교로의 전환,” 김계동 외, 북한의 체제와 정책:
김정은 시대이 변화와 지속 (서울: 명인문화사, 2014), p. 141.
24위의 책, pp. 142～143.
과의 관계 개선을 원한다면 한국과의 관계개선을 위한 조치를 먼저 취해야 함을 강조하였다.
이 시기 북한이 미국과의 접촉면을 늘려간 이유는 냉전종식이 북한에 미치는 영향을 최소화하기 위한 것이었다. 한국정부가 추진한 북방정책에 대응하여 북한 은 외교적 고립에서 벗어나기 위해 미국과의 관계개선을 추진한 측면이 강하다.
또한 소련의 대북 경제지원이 감소하면서 북한은 1980년대 중반부터 상당한 경제 적 어려움을 겪게 되었는데 그러한 난관을 극복하기 위해서는 서방의 경제지원이 필요했고 미국과의 관계개선이 필수적이었다. 북한은 냉전의 종식과정에서 상당 한 안보위협을 느끼고 있었다고 평가되는데, 이에 대응하는 차원에서도 대미 접근 을 시도한 것으로 보인다.25 하지만, 이 시기 아직 북한과 미국 사이에 관계 정상 화나 평화체제 문제가 본격적으로 논의되지는 못했다. 냉전의 종식에 대응하기 위 해 북한이 외교적으로 미국에 적극적인 접근을 하였지만, 국교 정상화를 논의할 정도까지 논의가 진행되지 못하였고 미국도 커다란 관심을 보이지 않았다.
4. 1990년대 북‧미관계: 북핵문제와 북‧미관계 정상화 논의
1990년대 들어 북한은 미국과의 관계 정상화를 위한 본격적인 논의를 시작한 다. 1990년대 초반 핵문제가 불거진 후 북한은 미국이 핵문제의 근원적인 이유라 며 핵문제 해결을 위해서는 미국의 대북 적대시 정책 포기 및 북한 체제 보장이 전제되어야 한다고 주장해 왔다.26 김일성은 1990년대 초반 “우리는 미국이 조선 문제에 직접적인 책임이 있는 나라이고 조선의 통일문제가 미국의 대조선 정책과 관련되어 있으므로 조미관계를 개선하는데 관심을 가지고 그 실현을 위해 노력해 왔습니다”라고 언급하며 북‧미관계 개선을 강조했다.27 김정일 역시 “조선에서 긴 장상태를 완화하고 통일을 이룩하기 위하여서는 우리와 미국이 마주앉아 해결하 여야 할 문제들이 있습니다. 례를 들면 조선정전협정을 평화협정으로 바꾸는 문제 는 북과 남사이의 대화를 통하여서는 해결할 수 없고 오직 우리와 미국사이의 회 담을 통하여서만 해결할 수 있습니다”라고 언급했다.28
25위의 책, pp. 143～144.
26김일성, “신년사” 로동신문 1994년 1월 1일. 북한은 핵 문제에 있어서 미국의 책임성을 강조 하기 위해 ‘북한 핵 문제(North Korean nuclear issue)’라는 표현을 쓰지 않고, ‘조선반도에서의 핵 문제(nuclear issue on the Korean peninsula)’라고 표현해 왔다.
27김일성, “일본 아사히 신분 편집국장이 제기한 질문에 대한 대답,” 김일성 저작집, 제43권, 서 훈, 북한의 선군외교 (서울: 명인문화사, 2008), p. 58에서 재인용.
북한은 특히 1차 북핵 위기의 협상과정에서나 협상의 합의문인 제네바 합의 (Agreed Framework)에서도 경수로 건설 등 경제적 보상과 함께 북한체제의 보 장과 북‧미관계 정상화를 포함시켰다. 당시 북‧미간에는 관계 정상화의 기반조성 차원에서 외교관계 정상화에 앞서 북한에 미국의 연락사무소(liaison office)을 설 치하는 방안을 논의하기도 했다.29 미국 역시 제네바 합의에 따라 북한에 연락사 무소 개설을 타진하였으나 당시 북‧미 양국의 소극적인 태도로 성사되지 못한 것 으로 알려져 있다.
이러한 과정에서 북한은 1996년 ‘새로운 평화보장 체계’를 제안하였는데, 이는 제네바 합의 이후 미국으로부터 북한의 정권안보를 보장받으려는 노력이었다. 북 한은 남북한과 미국, 중국이 참석하는 4자회담 개최 제의를 통해 대미관계를 개선 하려는 노력을 하였다.30 또한 북한은 2000년 10월의 조명록 국방위원회 부위원 장이 방미하여 합의한 북‧미 공동코뮤니케에서도 한반도 평화체제를 논의하기도 했다. 당시 북한이 미국과의 국교정상화를 최종적으로 염두에 두고 있었는지는 분 명하지 않다. 북‧미관계 정상화를 논의하면서도 사실상 북한의 의도는 정권의 안 전보장을 확보하는데 더 집중하고 있었고 회담 자체를 지연시키는 소극적인 모습 을 보이고 있었기 때문이다.31
5. 2000년대 이후 북‧미관계: 북핵문제의 심화와 평화체제 논의
2002년 10월 북한의 고농축 우라늄(HEU) 프로그램의 존재에 대한 북‧미간 논
란으로 2차 북핵 위기가 발생하고 제네바 합의는 붕괴되었다. 2차 핵위기에서도 북한은 미국의 대북적대시 정책이 핵문제의 근원이라며 북한정권의 보장과 북‧미 관계 정상화를 지속적으로 주장하였다.32 이러한 관점에서 북한은 핵문제 해결을 위해서 미국에게 한반도 평화체제 수립과 북‧미 평화공존을 위한 법제도적 장치 를 구축할 것을 제안하였다.33 북한이 요구하는 한반도 평화체제는 미국이 북한체
28김정일, “민주주의 캄보자 주석이 제기한 질문에 대한 대답,” 김정일 선집 제8권, 서훈, 북한 의 선군외교 (서울: 명인문화사, 2008), p. 58에서 재인용.
29제네바 합의문(Agreed Framework), 1994년 10월 17일.
30통일부 통일교육원, 2014 북한 이해 (서울: 통일교육원, 2014), p. 98.
31서보혁, “1990년대 북한의 대미정책: 정체성 정치의 작동방식을 중심으로,” 북한연구학회 편, 북 한의 통일외교 (서울: 경인문화사, 2006), pp. 304～305.
32박종철, “부시 행정부하에서의 북미관계,” 통일연구원, 한국 및 미국의 국내환경 변화와 한반도 평화 (서울: 통일연구원 2004).
33조선중앙통신 2005년 7월 22일.