법치지원은 법치가 민주주의 및 시장경제 확산을 통해 인권 증진에 기여한다는 기본적인 가정에 기초하고 있다. 법치가 예측가능성, 안정 성, 공평성을 근간으로 하기 때문에 민주주의에서만 법치실현이 가능 하다는 주장이 지배적이다. 독일의 법철학자 구스타프 라드브루흐
(Gustav Radbruch)는 “법치국가란 매 끼니의 밥이나 마시는 물, 숨
쉬는 공기와도 같다. 그리고 민주주의의 가장 좋은 점은 바로 민주주 의만이 이 법치국가를 보장하기에 가장 알맞다는 점이다”라고 주장하 였다.34 또한 법치는 단순히 실정법의 집행에 그치는 것이 아니라, 구 성원의 권리보호 및 국민주권이라는 헌법정신의 구현이라는 점에서 의미를 지닌다. 앞에서 살펴 본 바와 같이 법이 개인의 자유권 보장뿐 만 아니라 재산권 보호를 주요한 전제로 한다는 점에서, 법치는 시장 경제의 확산에도 필수적인 것으로 간주되어 왔다. 또한 경제질서를 포 함한 전반적인 사회규범의 예측가능성을 담보한다는 점에서도 중요한 의미를 지닌다고 볼 수 있다. 법치가 민주주의와 시장경제 확산에 기 여한다는 점이 개인의 인권보호에 필요조건이라고 볼 수 있다.
국내법 체계에서 확립된 법치가 국제법 체계로도 확대될 수 있다는 논의들이 진행되어 왔다. 이는 국가 및 국제법 주체들 간의 ‘법치’ 적용 을 의미하는 ‘국제적 법치(international rule of law)’와 국제법을 국
33_위의 책.
34_박은정 편저, NGO와 법의 지배 (서울: 박영사, 2006), p. 5.
내법보다 우선하는 ‘국제법의 지배(rule of international law),’ 국내 사법기관을 통한 형식적 절차 없이 기인들을 직접 규율하는 규범체계 를 상정하는 ‘세계적 법치(global rule of law)’로 구분된다.35 국제질 서에서의 유엔 헌장이 국내법적으로 헌법의 위상과 유사하다는 점에 서 ‘국제적 법치’의 토대가 될 수 있다.
법치 개혁은 동구 및 구소련지역에 대한 체제개혁과정에서 집중적 으로 실시되었다. 물론 해당국가가 주도적으로 시도하기보다는 해외원 조의 수혜과정에서 추진되었다. 법치는 양자 지원뿐만 아니라 개발은 행, 재단, 대학, 인권단체 등에 의해 매우 다양한 프로그램이 추진되어 왔다.
일반적으로 법치지원의 효과는 긍정적일 것으로 가정되어 왔다. 그 러나 법치지원에 관여한 전문가들은 지원분야에서 일반적으로 수원국 의 주도로 변화를 모색하는 것을 강조하는 지원체계에 생소하여, 해당 국의 법률을 외부 자문자가 새롭게 작성하는 형식으로 추진하고자 하 였다. 또한 실제 법률의 집행 및 이행의 환경을 변화시키는 것이 중요 함에도 불구하고 이러한 요소들이 지원과정에서 제대로 감안되지 못한 것으로 평가된다.36 또한 기본적인 사법기관들을 강화시키기 위한 노 력들이 매우 느리고 지난하다는 점이 입증되었다. 재판관들에 대한 교 육, 기술자문, 전문지식 이전과 같은 것들이 서류상으로는 매우 중요한 것처럼 보이지만, 실제 효과는 매우 미미한 것으로 나타났다. 또한 지 원과정에서 효율성, 투명성, 책임성, 정직성 등이 매우 중요한 핵심가 치로 여겨졌지만, 실제 교육프로그램 대상들에게는 특전 및 안전의 상
35_정경수, “미국의 예외주의와 국제적 법의 지배,” p. 88.
36_Thomas Carothers, Promoting the Rule of Law Abroad: In Search of Knowledge, p. 11.
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실로 받아들여지기도 하였다. 법치지원의 주요한 가정은 외부의 지원 이 개혁을 위한 내부의지를 대체할 수 있다는 것이었다.
법치는 유엔을 중심으로 민주주의와 경제개발을 위한 주요한 원칙 으로 상정되어 왔다. 유엔 헌장 전문에는 모든 국가가 국민의 평등한 권리를 재확인하고 공포와 결핍으로부터의 자유를 실현하기 위한 가 장 지속가능한 수단으로 법치를 강화하여야 한다고 명시하고 있다.37 유엔 총회는 법치를 1992년부터 주요 의제로 설정하여 왔다. 유엔은 개별국가적 차원과 국제적 차원에서 법치를 강화하기 위한 노력을 지 속하였으며, 이러한 과정에서 새천년선언(결의 55/2), 2004년 분쟁 및 분쟁이후 지역에서 법치 및 과도기적 정의에 관한 사무총장 보고서 (S/2004/616), 2005년 세계정상회의(결의 60/1), 2006년 “법치를 위한 유엔 지원 증진” 사무총장 보고서(A/61/636-S/2006/980)가 발표되었 다. 2002년과 2005년 유엔 전문가 세미나를 통해 민주주의와 인권 간 상호의존성 및 “민주주의와 법치” 등이 논의되었다.38 유엔 안전보장 이사회는 법치에 대한 주제별 논의를 수차례 지속하면서, 여성, 평화, 안보 등의 사안의 중요성을 강조하는 결의안, 분쟁 중 아동, 분쟁 중 민간인 보호 등에 대한 결의안을 채택하여 왔다. 평화구축위원회 (Peacebuilding Commission)도 의제상에 있는 국가의 법치 문제를 정기적으로 논의하여 왔다. 유엔 기구 40여 개 이상이 법치관련 활동 에 관여하고 있으며, 110여 개국 이상의 국가에서 사업을 진행하고 있 다. 전반적인 사업의 총괄조정은 법치조정 및 자원단(Rule of Law
37_UN General Assembly, “Strengthening and Coordinating United Nations Rule of Law Activities,” UN Doc. A/63/226 (6 August 2008), p. 3.
38_유엔 경제사회위원회, 제61차 유엔 인권위원회, UN Doc. E/CN.4/2005/5818 (March 2005).
Coordination and Resource Group)에서 담당하고 있다. 유엔사무국 정무국(Department of Political Affairs: DPA), 유엔사무국 평화유지 활동국(Department of Peace Keeping Operations: DPKO), 유엔인 권최고대표사무소(Office of the High Commissioner for Human Rights: OHCHR), 유엔사무국 법률실(Office of Legal Affairs: OLA), 유엔개발계획(United Nations Development Programme: UNDP), 유엔아동기금(United Nations Children’s Fund: UNICEF), 유엔난민 기구(Office of the United Nations High Commissioner for Refugees:
UNHCR), 유엔여성발전기금(United Nations Development Fund for Women: UNIFEM), 유엔마약범죄사무소(United Nations Office on Drugs and Crime: UNODC) 등은 기구 간 사업의 중복 금지, 시 너지 극대화를 위한 정책가이드라인을 수립하고, 결과에 기반한 새로 운 전략을 추진하고자 하였다.
이러한 과정에서 OHCHR 내 ‘법치와 민주주의’ 담당조직(unit)이 관련활동을 주도하여 왔으며, 2005년 유엔민주주의기금(United Nations
Democracy Fund: UNDEF)이 설립되었다. 이를 통해 민주주의, 인
권, 법치와 권력체계 간 상호작용이 강조되었다. 정기적이고 공정한 자 유선거가 민주정치의 수단일 뿐만 아니라 인권을 보장하는 중요한 과 정이라고 평가되었다. 또한 민주주의는 보편성과 평등성을 강조하는 선거권 원칙과 같은 것이라는 점이다. 이러한 과정에서 민주적 참여를 강조하는 ‘세계주의적 법(cosmopolitan law)’이 부각됨에 따라, 국제 법과 국내법의 경계가 불분명해지게 되었다.
분쟁지역 등의 헌법질서 확립을 위해 국제사회의 평화유지 노력 및 개별국 인프라 구축 개입의 중요성이 부각되었다. 민주주의의 핵심은 시민들의 의견을 반영한다는 차원에서 선거를 통한 권력 견제가 중요
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시 되었다. 또한 권력 분립 및 자의적인 권력행사에 대한 견제, 국내질 서, 비상상황 및 갈등관리, 비처벌(impunity), 선거 부정(corruption), 소외계층의 사법권 접근의 문제에 대한 대안이 강조되었다.
유엔은 법치 프로그램이 외부 주도로 실행되는 경우 장기적으로 성 공적이지 못하다는 평가하에 개별국 차원의 평가, 소요 및 열망을 감 안한 정치적 맥락과 지형을 심도 있게 이해하는 것이 중요하다는 점을 강조하였다.39 프로그램을 위한 지도 및 결정이 내부 이해당사자에 의 해 이루어져야 하며, 당국의 ‘주인의식(ownership)’으로 규정되기도 하는 정치적 의지가 성공을 위해 매우 중요한 요소라는 것이다. 또한 법치가 부분적인 차원이 아니라 개별국의 전반적인 체계 차원에서 접 근되는 것이 필요하다는 점이다.