토 론
I. 머리말
Ⅱ. 북핵 위기와 6자회담의 성격
1. 미국의 대북정책: 인식, 목표, 수단 1) 인식과 목표
부시행정부는 기본적으로 북한정권은 대량살상무기와 미사일개발 을 지속하고 있으며, 주민들의 인권을 유린하는 독재국가이며, 국제 사회의 일탈세력으로 테러지원, 마약거래, 위조지폐 등으로 국제질 서의 안정에 위협이 되고 있다고 인식하고 있는 것이다. 특히 김정일 개인에 대한 인식은 북한정권에 대한 인식 못지 않게 부정적이며 심 지어 경멸적이기까지 하다.
부시 대통령은 김정일을 ‘피그미’라고 경멸적으로 부르고 “식 탁에서 버릇없이 구는 아이”에 비유한 것으로 보도되기도 하였다.1) 북한이 ‘악의 축’에 포함된 것도 미사일 수출, 대량살상무기의 개 발·수출뿐만 아니라 민생의 희생 하에 대량살상무기를 개발하는 부 도덕성이 주된 이유가 되고 있다. 라이스(Condoleezza Rice)백악관 안보보좌관은 북한이 누구에게나 미사일을 파는 제일의 미사일 수출 국이며 대량살상무기 보유에 주력하고 있다고 하였다.2) 2002년 2월 개최된 한미정상회담에서 부시대통령은 외교를 도덕적, 윤리적 차원 에서 본다는 점을 분명히 하였으며, 이 기준에 따르면 ‘국민을 굶 기는’ 북한 정권은 협상의 대상이 아니라 타도의 대상이 될 수밖에
1) 피그미(pygmy)는 아프리카 적도 부근의 난쟁이 흑인 혹은 보잘 것 없는
사람을 일컫는 말이다. Newsweek, 2002.5.27.
2) USA Today, 2002.2.19.
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없음을 암시하였다. 미하원 정책위원회 역시 초당적으로 부시 대통 령의 ‘악의 축’을 지지하면서, “5세 이하의 2백만 북한어린이가 기아로 인해 목숨이 위협받고 있는 상황에서 식량지원을 군사적으로 전용하여 대북식량지원의 2/3를 맡고 있는 미국을 불바다로 만들겠 다고 협박하는 것이 바로 악”이라고 주장하였다.
부시행정부의 대북정책은 대북 포용을 통한 변화와 같은 중장기적 목표 보다는 대량살상무기, 미사일, 재래식 군사력, 인권문제, 테러 지원국 지정 등 단기적 목표에 집중하고 있다. 부시 대통령은 2001 년 6월 6일 대북정책 재검토의 종식과 대북대화의 재개를 선언하면 서, 제네바합의의 이행개선, 미사일의 개발·확산 금지 및 덜 위협적 인 재래식 군사력 등을 3대의제로서 제시하였고, 2002년 10월 3일 켈리특사의 방북 시 3대의제를 포함하여 인권과 인도주의적 문제 등 을 미국의 우려사항으로 제시하였다. 미국은 9·11테러사태 이후 대 량살상무기 및 미사일의 위험이 증대되었다고 보고 이의 개발·확산 에 대하여 보다 강경한 입장을 보이고 있다.
즉, 미국의 대북정책은 단기적 목표인 대량살상무기와 미사일의 개발 및 확산 방지에 있으나, 대량살상무기와 미사일의 방지라는 미 국의 정책목표가 북한의 정권교체 없이 이루어질 수 없다는 결론에 도달한다면, 정권교체가 미국의 대북정책 목표로 등장할 가능성을 배제할 수 없다. 사실 적극적으로 추진하지는 않고 있지만, 북한에 대한 부정적 인식의 근간에는 북한의 ‘고사(soft collapse)’에 대 한 기대도 없다고 할 수 없다.
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2) 정책수단
이라크전쟁이후 미국은 그동안 미루어왔던 북핵 문제에 적극적으 로 대처하기 시작하면서 강온 양면의 이중전략을 구사하였다.
외교적 노력과 관련하여, 미국은 이라크 전쟁 중 추진하던 북핵 다자회담(5p+5)의 예비회담 성격의 미·중·북 3자회담을 추진하였 다. 회담의 성사를 위해 미국은 북·미대화의 전제 조건으로써 견지 하여 오던 선 핵포기 요구를 철회하였다. 북한이 회담에 나서지 않을 경우 미국이 군사적 옵션으로 빠르게 나아갈 수 있다는 불안감이 중 국으로 하여금 적극 중재에 나서게 한 것도 회담성사의 주요 요인으 로 평가된다.
이라크전의 종료 선언 이후 미국은 다자회담(5p+5) 보다는 진일 보한 6자회담을 추진함으로써, 회담에 보다 적극적인 자세를 보였 다. 미국의 입장에서 볼 때, 북한이 3자회담에서 핵무기 보유를 선언 한 것을 반드시 부정적으로 평가하지 않았다. 즉 북한의 핵무기 보유 선언은 미국이 북한의 핵프로그램을 구실로 북한을 압박한다는 음모 론을 불식시키고, 북한이 미국의 ‘대북정책 틀’ 속에 들어오게 되 었음을 의미한다고 보았다. 북한은 1994년 이래 “우리에게는 핵무 기를 만들 의사도 능력도 없으며 핵무기를 만들 필요도 없다”고 주 장하였으나, 북한 스스로 이를 부인한 것이다. 파월 국무장관은 “북 한은 자신들이 하고 있는 많은 일들을 인정했고, 사실상 이것들이 추 가 논의 대상이다”라고 반겼다.
파월 국무장관이 주도하는 대북 협상팀은 제1차 6자회담에서 북한 의 의도를 보다 정확히 파악하고자 하였으며, 북핵 해결을 위한 3단 계 로드맵을 제시하였다. 1단계로 북한이 검증 가능한 핵 폐기 의사
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를 밝히고 핵확산금지조약(NPT)에 복귀하면, 미국은 인도적 대북 식량 지원을 확대한다. 2단계에서는 북한이 핵 폐기를 시작하면 미 국은 북한의 에너지 수요를 조사하고 북한을 테러지원국 명단에서 삭제하는 조건에서 북한과 대화할 준비를 갖출 것이며, 3단계로 북 한 핵이 완전 제거되면 에너지 제공 문제를 본격적으로 다루겠다고 미국 측은 밝혔다. 이런 수순으로 북한에 핵무기가 하나도 없다는 것 이 검증되면 북한과의 관계 정상화를 목표로 북한의 안보 우려 해소 와 대량살상무기·미사일·인권·납치문제 등을 논의하겠다는 것이 다. 부시 행정부는 그동안 북한이 핵 프로그램을 해체하기 전까지는 어떤 보상이나 유인책을 제공하지 않겠다는 태도를 보여 왔으나, 북 한이 핵을 전면 폐기하기 전에라도 대북 인센티브 제공 의사를 밝힐 수 있음을 밝힌 것이다. 그러나 북한의 ‘불가침 조약’요구에는 훨 씬 미치지 못하였다.3)
6자회담에서 미국의 가장 큰 목적은 미국이 북핵문제의 유일한 당 사자가 아니라 여러 관련국 중 하나라는 것을 부각시키는 것이었다. 또한 6자회담이 실패할 경우 미국은 보다 강력한 옵션을 갖고 있다는 것 을 암시하였다. 즉, 북한의 집요한 반대에도 불구하고 6자회담을 관 철시킨 것은 북한 핵문제가 미국의 대북 적대시 정책 때문이라는 북 한의 공세에 의해, 북핵 포기와 체제보장의 선후 문제로 공방이 가열 되는 것을 방지하기 위한 것으로 보인다. 요컨대, 다자회담을 통해 북핵 문제가 미국의 체제보장과 북한의 핵포기라는 양대 의제로 진
3) 미국은 미·북 양측의 상응하는 조치들과 함께 비핵화 조치들의 순서를 논의할 용의가 있다면서, 이 같은 상응조치는 나쁜 행동에 대해 상을 주 는 것이 아니라 북핵 문제를 해결하기 위한 단계적 과정이라고 강조하였다.
New York Times, 2003.11.4.
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행되는 것을 방지하고, 미국이 북핵 위기의 원인 제공자라는 인식을 불 식시키고자 한 것이다.
1차 6자회담이후 부시대통령은 2003년 10월 20일 방콕에서 개최 된 한미정상회담에서 북한의 핵포기를 전제로 다자틀 내에서 안전보 장을 문서로 보장할 수 있다고 밝혔다.
2차 6자회담(2004.2.25-28)에서 의장성명을 채택하고 차기회담 일정과 실무그룹 구성, 북핵문제의 일반원칙을 표명하는 등 최소한 의 성과를 이루었으나, 북·미간 견해차를 좁히지는 못하였다. 미국 은 CVID(완전하고, 검증가능하며, 돌이킬 수 없는 폐기)가 북핵 해 결의 원칙이라는 기존 입장을 재확인하였다. CVID는 제네바 기본합 의의 대상이었던 플루토늄뿐만 아니라 2002년 10월 제기된 HEU 프 로그램도 포함하여 복원 불가능하게 완전히 폐기하고, 이를 검증을 통하여 확인할 수 있어야 됨을 의미하였다.4) 미국은 2차 6자회담에 서 북한을 제외한 5개국이 CVID 원칙을 수용한 것을 중요한 성과로 평가하였다.
외교적 해결 노력의 지속에도 불구하고, 미국은 북핵 폐기에 대한 보상은 없다는 원칙 하에, 북한이 CVID를 약속하면 다자간 안전보 장을 약속할 수 있고, 핵폐기가 거의 완료단계에 이르면 북·미관계 개선 협상을 시작할 수 있다는 기존 입장을 고수하였다.
북핵문제에 대한 미국의 외교적 노력은 대북 강경정책, 특히 군사 적 행동에 대한 현실적 한계에 기인하는 것으로 평가된다. 첫째, 미 국은 아프가니스탄과 이라크에서 두 개의 전쟁을 치렀고, 이라크 전 후 처리 문제로 북한에 대한 강경 정책의 여력이 없다. 미국의 일방 4) 전성훈, “제2차 6자회담 분석과 전망,” 통일정세분석 2004-06 (서울: 통
일연구원, 2004).
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주의 성향에도 불구하고, 대테러전쟁에서 국제협력은 필수적인 것으 로 보고 있다.5) 특히, 이라크 상황이 진정되지 않는 등 상당한 후유 증을 겪고 있는 상황에서 북한을 상대로 군사행동을 한다는 데 상당 한 부담감을 느끼는 것으로 보인다. 더욱이 이라크의 위협을 과장하 였다는 비난이 계속됨으로써 전쟁의 명분에 대한 부시행정부의 주장 을 난처하게 하고 있다.
둘째, 이라크 전쟁비용, 막대한 점령비용 및 전후 복구 비용 등으 로 인한 재정적 부담도 미국의 대외 군사행동에 제약 요인으로 작용 하였다. 이라크재건과 치안유지에 국제협력을 요청하고 있지만, 국 제사회의 협력 부족으로 미국의 부담이 클 것으로 전망된다. 이미 부 시대통령의 세금감면 계획으로 막대한 재정 적자가 예상되는 연방예 산의 적자폭을 더욱 늘릴 것으로 예상된다.
셋째, 외교적, 재정적 부담이외에도 이라크의 반미 저항이 지속되 는 상황에서 대선을 앞두고 해외에서 또 다른 군사적 모험을 한다는 것은 불가능하다. 따라서 북핵위기가 더 이상 악화되지 않도록 관리 하는 것이 부시 행정부의 당면한 과제라고 할 수 있다.
넷째, 미국의 대북 군사행동에 대한 한국정부의 반대가 분명하다.
한국정부는 북한의 핵프로그램에 대한 명확한 증거가 없다는 판단 하에, 북한의 핵개발을 대미협상용으로 인식하고 있다. 2003년 5월 통일연구원에서 실시한 여론조사에 의하면, 북한의 핵개발의도가 무 엇이라고 생각하느냐는 질문에 ‘미국과의 협상력 제고’와 ‘국내 적 위기를 극복하기 위한 수단’이라는 대답이 각각 41.6%와 46.8% 였던 데 반해서, ‘핵무기 개발’ 자체가 목적이라는 응답은 5) Robert L. Hutchings, “The World After Iraq,” Princeton University
Washington Seminar CSIS Washington, D.C. April 8, 2003.