가. 외교정책 관여 기구
(1) 기구 개관이 절은 북한의 외교정책결정 체계 즉, 외교정책이 결정되는 구조 와 과정을 살펴보는 것을 목표로 한다. 외교정책은 광의의 개념으로 사용한다. 국가외교를 중심으로 하되 당 외교 및 민간외교 기구도 망라하고, 순수 외교 분야뿐 아니라 대외경제 및 대남 분야를 아우 르는 의미로 접근한다.
외교정책결정 구조로는 대남‧대외경제 기구를 포괄하는 외교정 책 관여 조직 및 기구를 개괄적으로 살펴볼 것이며, 외교정책결정 과정에서는 북한 정책결정체계의 일반적 특성을 먼저 검토하고 외 교정책 결정 및 집행과정을 분석한다.
먼저 ‘외교정책 관여 기구’에서는 북한 헌법상 ‘국가대표 권한’ 소재 의 변천과정과 북한 헌법에 명시된 대외정책 관여기구 전반을 살펴본 다. 이어 국가기구인 외무성‧조국평화통일위원회‧대외경제성과 당 기구인 국제부‧통전부 조직을 구분하여 서술한다. 그러나 핵심은 외 무성 조직 편제 및 기능 조사 및 외무성과 당 국제부의 관계 파악이다.
‘외교정책 결정 과정’ 부분에서는 먼저 북한 정책결정구조와 정책 산출 과정의 일반적 특성을 ‘경직성’을 중심으로 살펴보고, 최고지도 자 중심의 의사결정체계, 김정은 시기 정책결정 양태의 변화, 정책 비준 절차를 기술한다.
그리고 북한의 외교정책결정 과정은 중요 외교정책과 일상적인 외교 사안으로 나누어 살펴보면서, 최고지도자의 외교정책 관여 범
208) 태영호, 3층 서기실의 암호, p. 221, p. 315.
90 북한 외교정책: 정책패턴과 북핵외교 사례분석
위가 광범위함을 확인한다. 이어 구체적인 정책결정 사례로 연례
‘외교공세계획’ 작성, 과거 ‘큰물피해대책위원회’ 및 ‘핵 상무조’ 구
성 과정을 살펴본다.
다음으로 결론을 대신하여 북한 외교정책결정 체계의 특징과 한 계를 살펴본다. 그 특징은 하향식 결정 위주, 횡적 협조체계 취약, 정치논리 우선 등으로 요약되며, 한계는 엄격한 수직적 결정구조, 감시‧통제기제의 치밀한 분포 등으로 정책의 탄력성 및 효율성에 제약이 있다는 점이다.
끝으로 그럼에도 불구하고 북한외교가 강해 보이는 이유를 살펴 보고, 과거와 달리 북한의 핵‧미사일 고도화로 대외환경이 엄혹해 진 조건에서 북한외교의 강점이 여전히 작동할 것인지 의문을 제기 하며 정리한다.
(가) ‘국가대표’ 권한 소재의 변천
북한은 대외적으로 국가를 대표하는 최고지도자의 직책 명칭이 수차례 바뀌었다. 그 변천 과정을 살펴보면, 1948년 9월 북한정권 수립 당시에는 수상(김일성)이 국가를 대표했다. 6.25 전쟁이후에는 최고인민회의 상임위원장이 한동안 국가 대표 역할을 수행했다. 김 두봉과 최용건이 최고인민회의 상임위원장을 역임했으며, 명분은 수상 김일성이 전후복구 사업에 집중하기 위해서였다. 1972년 12월 사회주의 헌법 제정으로 주석제를 채택한 이후에는 국가주석이 국 가를 대표했다.
1970년대 김정일이 후계자로 지명된 이후에도 외교정책의 최종 결정 권한은 국가주석인 김일성에게 있었다. 1980년대 들어 김정일의 후계자 지위가 대외적으로 공개된 이후부터 외교정책 결정권한은 단계적으로 김정일에게 이관되었다. 처음에는 주요 외교정책이 김
Ⅲ. 외교정책결정 체계 분석 91 일성과 김정일에게 동시에 보고되다가, 점차 김정일을 거쳐 김일성 에게 보고되는 이중 지휘체계가 수립되었다. 1980년대 중반부터는
‘수령님의 노고를 덜어드린다’는 명분으로 정상외교, 주변4국 외교 문제, 통일문제 등 김정일 단독으로 결심이 어려운 문제들만 김일성 에게 보고하여 비준을 받는 체계로 바뀌었다.209)
김정일은 1998년 9월 국방위원장 직책으로 공식 권력승계를 했다.
이때부터 공식적으로는 최고인민회의 상임위원장이 다시 국가를 대 표했다. 헌법을 개정하여 국가주석과 중앙인민위원회 제도를 폐지 하는 대신 그 권한의 상당 부분을 최고인민회의 상임위원회로 이관 하면서 “최고인민회의 상임위원회 위원장은 국가를 대표하며 다른 나라 사신의 신임장, 소환장을 접수한다”고 규정했다.210) 당시 최고 인민회의 상임위원장으로 김영남이 선출되었으며, 김영남은 그 직 책을 20여 년간(1998.9~2019.4) 유지했다.
최고인민회의 상임위원장에게 ‘국가 대표’ 권한이 부여된 것은 자 신이 국방업무에 집중하기 위해서 “국가기구에서 국가방위와 국가 관리 기능을 가르라”는 김정일의 지시에 따른 것이다.211) 당시 개정 헌법은 “국방위원회는 국가주권의 최고군사지도기관이며 전반적 국 방관리기관이다(제100조)”라고 하여 국방위원회의 위상을 과거보다 높이고 “국방위원회 위원장은 일체 무력을 지휘 통솔하며 국방사업
209) 허문영, 북한 외교정책 결정구조와 과정: 김일성 시대와 김정일 시대의 비교(서울:
민족통일연구원, 1997), p. 114.
210) ｢조선민주주의인민공화국 사회주의 헌법｣(1998년 9월 5일 최고인민회의 제10기 1차 회의에서 채택) 제 111조.
211) 김정일은 양형섭 등의 ‘주석직 승계’ 권유 혹은 국방위원장에 ‘국가대표권 추가’ 권유를 거절하고 ‘국방 전념’을 고집했다. “국방과 국가관리 기능의 분리”를 주장한 명분은 당과 군대 사업에 집중하면서 권력집중 방지 및 통일헌법 대비(국가대표는 남측에 양보해도 군 통수권은 넘겨줄 수 없다는 이유)를 이유로 하고 있으나 경제 관리와 대외문제 등을 ‘잡다한 업무’로 귀찮아하는 김정일의 성향이 작용했다. 한기범, 북한 의 경제개혁과 관료정치, pp. 68~70.
92 북한 외교정책: 정책패턴과 북핵외교 사례분석
전반을 지도한다(제102조)”고 규정했다.212)
최고인민회의 상임위원장이 형식상 국가를 대표하게 됨에 따라 최 고인민회의 상임위원회 산하에 ‘대외사업부’를 설치하고, 외무성(외 교부)은 제한적이나마 일정한 외교 사업 및 정보를 최고인민회의 상임 위원장과 공유하였다. 해외방문 업무도 상임위원장이 단독으로 방문 을 할 때는 대외사업부 간부들이 따라가고, 상임위원장이 당‧군 간부 들을 대동하는 대표단을 구성할 때는 외무성이 주관했다. 그러나 실질 적인 외교정책은 외무성-김정일 라인이 결정하였으며, 중요 외교 사 업은 대체로 최고인민회의 상임위원장도 모른 채 추진되었다.
김정일 사후 김정은이 집권할 때에도 한동안 최고인민회의 상임 위원장이 국가를 대표하는 체제를 유지하였다. 김정은은 2012년 4월 국방위원회 제1위원장에 추대되었고, 2016년 6월에는 국방위원회 대신 신설된 국무위원회 위원장에 추대되었다. 당시에는 국무위원 장의 대외 대표 권한과 관련하여 “다른 나라와 맺은 중요 조약을 비 준 또는 폐기한다(제103조)”는 조항만을 추가했다.
북한의 ‘국가 대표’ 권한이 최고 권력자에 환원된 것은 2019년 4월 헌법 개정을 통해서였다. 2019년 4월 11일 개정된 북한 헌법 제100 조는 “조선민주주의인민공화국 국무위원회 위원장은 국가를 대표하 는 조선민주주의인민공화국의 최고령도자이다”라고 규정하여 “국가 를 대표하는”이라는 표현이 추가되었다.
그러나 최고인민회의 상임위원장이 “국가를 대표하며 다른 나라 사신의 신임장, 소환장을 접수한다(제116조)”는 규정은 존치했다.
212) 국방위원회는 1972년 사회주의헌법에서 신설되었다. 그러나 당시에는 주석이 “전반적 무력의 최고사령관, 국방위원회 위원장으로 되며 국가의 무력을 지휘통솔”하도록 되어 있어 국방위원회가 권력구조상 특별한 의미를 갖지 못하였다. 1992년 헌법에서 국방위원회가 국가주석과 분리되고, 1993년 김정일이 국방위원장에 취임하면서 김정일이 김일성 사망 이전에 이미 일체의 무력을 지휘 통솔하는 권한을 갖게 되었다.
최진욱, 현대북한행정론 제2판 (서울: 명인문화사, 2008), p. 39.
Ⅲ. 외교정책결정 체계 분석 93 북한은 2019년 8월 29일 이례적으로 최고인민회의를 4개월여 만에 다시 소집하여 헌법을 개정하였다. 종래 최고인민회의 상임위원회 권한이었던 “다른 나라에 주재하는 외교대표를 임명 또는 소환한다” 는 규정을 국무위원장의 권한으로 추가했다.
따라서 북한 헌법상 ‘국가 대표’는 국무위원장과 최고인민회의 상 임위원장 2명이나, 외국대사 신임장 접수 권한을 제외하고 중요조 약 비준‧폐기권 및 해외대사 임면권은 국무위원장 권한으로 이관함 으로써 국무위원장의 ‘국가 대표성’을 강화했다. 이는 ‘국가를 영도
하는’ 비중 있는 외교는 김정은이 맡고, 신임장 접수 등 일상적 외교
업무는 최고인민회의 상임위원장이 챙기는, 김일성과 김정일 방식 이 절충된 형태로 변경된 셈이다. 김정은의 국가대표권 보강은 그의 톱-다운식 핵 협상과 정상외교 활성화라는 현실을 반영한 것이다.213)
(나) 북한 헌법에 명시된 외교정책 관여 기구들
다음으로 북한 헌법(2019.4 개정)에 명시된 외교정책기구들의 그 권한 및 임무를 살펴본다. 최고인민회의는 대외정책의 기본원칙을 세우고, 최고인민회의에 제기되는 조약의 비준, 폐기를 결정한다(제 91조). 최고인민회의는 외교위원회를 둔다(제98조).
213)“‘김정은, 국가의 대표’ … 북한, 헌법으로 정상국가화 시도,” 중앙일보, 2019.7.12.,
<news.joins.com/article/23522789> (검색일: 2019.10.21.). 전 평양주재 영국대사 존 에버라드는 김정은 국무위원장에게 국가대표권을 부여한 이유로 첫째 김정은의 지위 강화, 둘째 외교상 난처한 상황 방지, 셋째 ‘정상 국가화’에 대한 의지 반영으로 보고 있다. 그는 김정은의 기존 직함만으로는 국가대표자로서의 대우를 받을 수 없는 상황이 생길 수 있다고 보았다. 김정은이 손님 자격으로 다른 나라를 방문할 경우는 큰 문제가 되지 않으나, 중립적인 외교무대에서는 여타 국가 수장보다 낮은 위치에 서는 상황을 감수해야 한다는 것이다. 또한 국가 대표자 역할과 군 통수권자 역할의 결합을 통해 ‘정상 국가화’의지를 보였으나, 국가 대표자를 2인으로 함으로써 여전히
‘정상 국가’와는 거리가 먼 역효과를 낳았다고 했다. “왜 북한에는 국가 대표자가 세 명이나 있을까,” 중앙일보, 2019.7.19., <news.joins.com/article/23529609>
(검색일: 2019.10.21.).