신고전 현실주의에서 어떤 국가의 대외정책을 설명하는 데 있어
352) 오경섭 외, 북한 군사경제 비대화의 원인과 실태, pp. 79~113.
353) 박형중, “수령독재하 북한의 경제구조와 경제개혁, 그리고 김정은 정권의 국가전략,”
KDI북한경제리뷰, 제21권 8호 (2019), pp. 3~29를 참조.
Ⅳ. 북한의 대외정책과 핵문제 169 핵심 변수는 특정 시점의 국제체제에서 그 나라의 상대적 힘이다.
한 나라의 대외정책 결정자는 자신이 인식한 상대적 힘의 증감 또는 변화에 대한 인식에 따라 해당 국가의 대외정책에서 영향력의 확대 또는 축소를 추구한다. 이와 관련한 신고전 현실주의의 입장을 기디 언 로즈(Gideon Rose)는 다음과 같이 정리한다.
“신고전 현실주의자들은, 국가는 대외 환경의 통제와 형성의 추 구를 통해 국제적 무정부 상태의 불확실성에 대응한다고 가정한다
… 신고전 현실주의의 핵심적인 경험적 예측은 장기간을 두고 볼 때 국가가 보유하는 물질적 힘 자원(power resources)의 상대적 분량 이 대외정책의 규모와 야망 즉 대외정책의 포괄한계를 형성한다. 상 대적 힘이 증가하면 국가는 대외적으로 더 많은 영향을 추구하며, 상대적 힘이 감소하면, 상응하게 그 행위와 야망은 축소된다.”354)
주지하다시피 국제체제에서 그리고 특히 한국에 대한 북한의 상 대적 힘은 역사적으로 변화했다. 위에서 언급한 신고전 현실주의의 명제를 따르자면, 북한의 상대적 힘의 변화에 따라 북한의 대외정책 상의 목표와 활동이 변화했을 것이라 추론할 수 있다. 매우 간략하 게 살피면, 다음과 같은 상황을 상정할 수 있다. 1950년까지 북한은 일시적으로 군사력에서 한국에 대해 압도적 우세를 누렸고, 그를 바 탕으로 6.25전쟁을 통해 무력 통일을 시도했다. 6.25전쟁 이후 1970 년대 초중반까지 남북 간 상대적 국력에서 대체로 북한이 우위였던 것으로 상정된다. 이 시기 북한은 (4.19 직후에서처럼) 평화적 공세 로 또는 (1960년대 후반에서처럼) 무력 공세로 한국을 압박했다.
1970년대 중반이후 남북이 군사적으로는 대체로 균형을 이룬 가운
354) Gideon Rose, “Review: Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy,”
p. 152.
170 북한 외교정책: 정책패턴과 북핵외교 사례분석
데, 경제력에서 한국의 우세가 점차 확대되었다. 경제력 격차가 재 래식 군비 경쟁에서 열세로 현실화되는 것을 막기 위해 북한은 1970 년대부터 이미 화생방 무기와 같은 비대칭 전력을 강화해 왔다. 아 직 초보적 상태이던 핵개발도 이러한 맥락에서 추진되었을 것이다.
1990년대 이후 남북한 국력 격차가 갑작스럽고도 심대하게 확대 됐다. 북한의 입장에서 상대적 국력의 엄청난 열세에 대응할 수 있 는 핵심 수단은 핵-미사일 능력의 획기적 향상이었다. 이 점에서 1990년대부터 현재에 이르는 동안 북한은 괄목할 만한 성과를 이루 어내었다. 1993년 1차 핵위기를 유발했던 사항은 북한이 핵무기 1~2개를 만들 수 있는 플루토늄을 추출했느냐 아니냐 였다. 그러나 2017년 11월 ‘국가핵무력완성’ 선언과 그 이후를 보면, 북한의 능력 은 괄목하게 증가했다. 2017년 말의 시기까지, 북한은 미국 본토를 타격할 수 있는 대륙간탄도미사일 능력을 거의 완성했고, 6차 핵실 험을 통해 ‘수소폭탄’ 능력을 보유했으며, 이동식 고체 미사일과 잠 수함 발사 미사일 등과 관련된 능력에서 현저한 진전을 이루었 다.355) 북한의 이러한 능력 증강 효과는 미국과의 관계 변화에서 분 명하게 드러났다. 1980년대 말 1990년대 초 미국은 핵개발 징후를 우려하여 북한과 접촉을 개시했다. 하지만 이 시기에는 주로 북한이 미국과의 공식 접촉을 ‘구걸’하는 형국이었다. 그러나 2017년 11월
‘국가핵능력완성’을 선언한 이후, 2018년부터 2019년 중반까지 북한 은 미국과 2차례의 공식 정상회담과 1차례의 비공식 회동을 획득해낼 수 있었다. 무엇보다도 북한의 핵 능력 증가가 대외정책에서 북한의 상대적 위상의 상승을 초래했던 것이다.
그런데 앞에서 언급했던 신고전 현실주의의 명제에 비추어 볼 때,
355) 정성윤 외, 북핵 종합평가와 한반도 비핵화 촉진전략(서울: 통일연구원, 2018), pp. 113~155.
Ⅳ. 북한의 대외정책과 핵문제 171 북한의 상대적 힘의 증가는 북한의 대외정책에서의 의도와 목표를 확장시켰을 것이 분명하다. 이와 관련하여 북한 대외정책상의 최소 목표로부터 최대 목표에 이르는 연속선을 상정해 볼 수 있다.356) 한 국과의 국력격차가 확대될수록 북한은 ‘정권생존’을 목표로 하는 방 어적 군사‧외교 전략을 추구할 것이다. 반면, 한국에 대한 국력 우 위가 확대될수록 북한은 자신이 주도하는 한반도 통일을 목표로 하 는 공세적인 전략을 취할 것이다. 그 중간 영역에는 남북한 간 교착 또는 ‘힘의 우위’에 바탕한 타협이 존재할 수 있다. 교착이란, 북한 이 한국을 단순 억제하는 상황이다. 북한의 상대적 힘의 수준이 한 국의 군사력을 억제할 능력을 가지지만, 한국을 상대로 우세한 협상 을 전개하기는 아직 못미치는 수준에서 발생한다. ‘힘의 우위’에 바 탕한 타협이란, 핵심적으로 핵-미사일 능력을 바탕으로 말 그대로 힘의 우위에서 한국에게 북한이 유리한 협상을 수용하도록 강제하 여 관철시킨 경우이다. 물론 북한이 ‘힘의 열세’에서도 한국 또는 미 국과 타협을 모색할 수도 있다. 그런데 그러한 타협은 북한의 입장 에서 상대적 국력 격차를 더욱 심화시키는 결과를 초래할 것이다.
따라서 북한이 이러한 타협을 수용하더라도 그것은 일시적일 것이 고, 북한은 결국 억제‧교착을 선택하거나 위기 유발 정책을 취할 개 연성이 있다. 이러한 배경에서 1990년대 초 북한은 ‘남북기본합의
서’와 ‘남북 비핵화 공동선언’에 합의했다가 곧바로 파기했었다. 북
한 정책결정자의 힘에 대한 인식 그리고 대외정책 의도와 목표는 남 북한 사이의 상대적 힘의 상관관계의 변화에 따라 변화했을 것이다.
1990년대에는 ‘힘의 절대 열세’와 ‘정권생존’에 더 가까웠을 것이다.
356) Andrew Scobell, North Korea’s Strategic Intentions, Challenges Posed by the Alliance and the Region (Washington D.C.: Korea Economic Institute, 2011), pp. 84~86; Ken E. Gause, Diplomacy in the Land of No Good Option: Assessing North Korea’s Nuclear Doctrine and the Prospects for Denuclearization (Washington D.C.: Jamestown Foundation, 2018), pp. 9~10.
172 북한 외교정책: 정책패턴과 북핵외교 사례분석
그렇지만 2017년 ‘국가핵무력완성’ 이후의 시기에는 북한의 자신의 힘에 대한 인식은 적어도 ‘상대적 우위’일 것이고 추구하는 대외정책 상의 의도와 목표는 ‘힘의 우위에 바탕한 타협’이 될 것이다. 이와 관련하여 우리가 주목해야 하는 것은 북한이 2017년 12월부터 사용 했던 ‘전략국가’라는 어휘이다.357) 이 어휘와 그것이 사용되는 맥락 을 보면, ‘국가핵무력완성’ 이후 북한이 스스로 인식하는 바에서 자 신의 고양된 국제적 위상, 그리고 그러한 ‘힘의 우위’ 때문에 발생한 것으로 인식되는 변화, 그리고 ‘힘의 우위’에 기반하여 앞으로 추구 해야 할 대외정책상의 의도와 목표가 드러나 있다.
“미국 본토에 실질적인 핵위협을 가할 수 있는 전략국가로 급부상 한 북한, 미국본토전역을 사정권에 두는 ICBM 완성 목표 달성으로 조미대결의 전략구도를 근본적으로 바꿈, 국가핵무력을 완성한 북한 이 전략국가의 지위에 오른 것으로부터 시작하여 국제질서재편의 움 직임이 시작, 조선을 상대로 전쟁을 걸지 못하며 조선의 국가핵무력 이 미국의 국가안보에 대한 위협으로 된다면 그 해소를 위해 (미국 은) 조미관계를 개선해야 함, 미국의 강권을 짓부셔버리는 강대한 힘 을 가지게 됨으로써 지난 날 북남수뇌들에 의해 이루어진 합의를 대 담하게 실천할 수 있는 조건이 마련됨, (센토사 회담은) 조선의 국가 핵무력완성으로 조미핵대결전의 승패가 판정된 기회에 (미국이) 70 여년만의 정책전환을 결심한 것, (센토사 회담은) 북미 수뇌들이 새 로운 협력시대를 향한 동반자로서의 첫걸음을 뗀 것.”358)
357) “北김정은 “美에 실제적 핵위협 가할 전략국가로 급부상” “누구도 우리 실체 부정 못해”...당 세포위원장 대회서 주장,” 연합뉴스, 2017.12.22., <www.yna.co.kr/
view/AKR20171222017900014> (검색일: 2019.10.21.).
358) “《조선의 오늘》 공화국의 전략적지위는 절대로 달라질수 없다,” 조선신보, 2017.1.26.; “미국은 주체조선의 전략적지위를 똑바로 보아야 한다,” 로동신문, 2017.6.8.; “조선인민은 성명한다/조미핵대결전에 관한 《로동신문》 정론 (요지),”
조선신보, 2017.6.10.; “트럼프행정부가 내비치는 《조미대화의 가 능성》 곤경에 빠진 미국의 탈출구찾기,” 조선신보, 2018.8.31.; “<조미수뇌회담> 세기적 조미
Ⅳ. 북한의 대외정책과 핵문제 173 북한은 이러한 맥락에서 “자주의 강국, 핵강국의 지위”에 올라선 것에 걸맞게 대외관계를 발전시켜나가야 한다고 말하고 있다. 즉
“전략적 지위가 높아지면 대외관계도 그 수준에서 확대발전시켜나 가는 것은 강국의 당당한 자주적 권리이며 의무”라는 것이다.359)
북한 대외정책 추진 목표가 궁극적으로 귀결하는 바에서 대남정 책 목표는 김일성, 김정일, 김정은에 이르기까지 변함없이 이어지고 있다.360) 그 핵심은 평화협정, 미군철수, 연방제 통일이다. 여기서 주목해야 할 것은 이러한 변함없는 목표가 실현될 수 있는가 여부와 관련 목표의 현실성이다. 원대하고 최대‧최고 목표를 항상 내걸지 만, 국면마다 현실적 목표는 능력에 맞게 항상 조율되어야만 했을 것이다.361) 김일성, 김정일, 김정은이 동일한 대남정책 목표를 내걸 었다해도, 그 현실성에 대한 판단은 달랐을 것이다. 북한의 상대적 힘이 약했을 시기에 대남정책 목표는 원대하고도 장기적이고 희망 적 목표이지만, 현실적 목표라고는 간주되지 않았을 것이다. 그렇지 만 상대적 힘이 증가하면, 동일한 목표지만 보다 현실성있게 간주되 고 추진될 것이다. 또는 최종최고 지향점에 더 가까운 지점에 조만 간 도달해야하고 완수해야 하는 중간목표가 설정될 것이다.
그렇다면 북한의 ‘국가핵무력완성’ 또는 ‘전략적 지위가 높아진
것’이 북한의 대외정책에 미치는 영향은 무엇인가? 또는 북한식 표
현으로 “전략적 지위가 높아지면 대외관계도 그 수준에서 확대발전 시켜나가는 것”이란 무엇을 의미하는가? 여기서 핵무기 보유가 대외
대결의 청산, 세계사의 대전환,” 조선신보, 2018.6.13.
359) “우리 공화국의 대외정책적리념과 원칙을 밝힌 강령적지침,” 로동신문, 2016.6.7.
360) 김진하, “북한의 ‘핵위기/평화협정 연계전략’과 과도적 합의론의 도전: 한미 반(反) 북핵 독트린(Doctrine)을 제안하며,” KRIS 창립 기념논문집, vol. 2017, no. 10 (2017), pp. 1~43.
361) 김태현, “북한군 군사전략 변화에 대한 연구 ‘전략불균형’에 대한 ‘위험관리’를 중심 으로,” 전략연구, 제22권 2호 (2015), pp. 167~204.