일반적인 국제조약과는 달리 국제인권조약은 국가 간 집단행동의 문제(collective action problem)를 해결하기 위해 형성되는 것이 아 니다
.
인권조약은 기본적으로 조약 당사국 내부의 인권문제만을 관리 한다.
또한 한 당사국 내부의 인권침해 현황이 다른 당사국의 인권침 해 현황에 영향을 거의 미치지 않으므로 인권침해로 인한 초국경 외부 효과(cross-border externality)가 발생하지 않는다.
인권조약은 그러 므로 무역협정과 같이 상호집행의 유인이 부재한 구조적 문제가 존재 한다.49)49) Beth A. Simmons, “International Law and State Behavior: Commitment and
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강제실종 개념의 등장과 확산> > > 정구연 27
그러므로 왜 국가들이 인권협약에 서명하고, 또 비준하는지에 대해 서 정치학적 차원의 연구가 활발히 진행되어왔다. 특히 국가의 조약 비준 행위는 조약이 발효됨과 동시에 법적구속력이 발생하게 되어 공 식적인 조약의 수용을 의미하기 때문이다
.
물론 조약 당사국들은 비준 과 동시에 유보(researvation)와 선언(declaration) 등을 통해 조약이 주권을 침해할 수 있는 범위를 제한할 수도 있지만, 원칙적으로 비준행 위로 인해 당사국 국정운영의 운신의 폭이 줄어들 수 밖에 없기 때문 이다.50)우선 현실주의적 접근법은 강압(coercion)에 의한 국가의 국제조약 비준행위를 설명한다
.
즉 비준의 가능성은 비준 당시 조약당사국과 패 권국가 사이의 권력 비대칭성이 클수록 더욱 높아진다고 설명한다.
그 러므로 현실주의적 접근법은 특히 인권외교를 수행하는 미국의 역할 에 주목한다. 실제로 미국은 냉전시작과 함께 자유민주주의의 국제적 확산을 위해 노력해왔으며 보편적 인권에 대한 지지야말로 미국이 선 도하는 서구 사회의 가치 확산을 정당화해주는 기반이 되어왔다.
51) 그 러므로 미국과 해당 조약당사국 간의 군사·경제원조관계에 따라 조약 당사국의 비준 가능성이 높아진다고 예측한다. 실제로 미국은 1961년 통과한 대외원조법(Foreign assistance act)과 1976년의 국제안보 및 무기수출 통제법(International Security and Arms Export ControlAct)에 따라 인권침해 현황이 심각한 국가들에 대해 원조를 중지하거
Compliance in International Monetary Affairs,” American Political Science Review, vol. 94, no. 4 (2000), pp. 819~835.
50) Wotipka, Christine Min and Kiyoteru Tsutsui, “Global Human Rights and State Sovereignty: Nation–States’ Ratifications of International Human Rights Treaties, 1965–2001,” Sociological Forum, vol. 23, no. 4 (2008), pp. 724~754.
51) Debra Liang-Fenton ed, Implementing US Human Rights Policy (Washington D.C. United States Institute of Peace, 2004).
28 북한인권정책연구 2015 •북한에 의한 납치 및 강제실종
나 무기수출을 중단한 사례가 존재한다.
한편 구성주의 이론의 경우 설득과 사회화의 관점에서 조약비준을 설명한다.52)국가들은 국제사회에 편입됨으로써 국제협약과 같은 국제 적 기준과 규범에 사회화되고, 이것이 또 다시 국제사회로 더욱 깊숙이 편입될 수 있는 상호강화의 과정을 만들게 된다는 것이다. 이 과정에 서 인권과 같은 규범은 더욱 더 그 내재화의 수준이 높아지며, 결과적 으로 국제사회 전반에 확산된다고 예측한다
.
물론 또 다른 구성주의적 관점에 따르면 국가들은 국제사회에서 소외되지 않기 위해 국제규범 을 준수한다라고 설명한다.53) 즉 인권규범을 내재화했다기보다는 주변 국가들의 내재화 상황으로부터 압력을 받아 조약에 비준한다는 설명 에 가깝다.자유주의적 접근법의 경우 국가 선호(preference)의 국내적 기반을 강조하며, 특히 조약당사국 정치체제 형태에 따라 국내정치적 요소들 이 비준행위에 영향을 미친다고 주장한다
.
특히 당사국이 민주주의 체 제인 경우 인권조약을 비준할 가능성이 높다고 분석되곤 하는데,
이는 민주국가 지도자들이 비정부기구들 혹은 인권단체들이 이끄는 시민운 동 등으로부터의 국내정치적 압력에 매우 취약하기 때문이다. 다시 말 해 위와 같은 국내정치적 압력은 지도자들로 하여금 인권문제를 외면52) Martha Finnemore and Katherine Sikkink, “International Norm Dynamics and Political Change,” International Organization, 52(4) (1998), pp. 887~917;
D. Hawkins, “Explaining Costly International Institutions: Persuasion and Enforceable Human Rights Norms,” International Studies Quarterly, 48(4) (2004), pp. 779~804; T. Risse, “Let’s Argue!: Communicative Action in World Politics,” International Organization, 54(1) (2000), pp. 1~39.
53) Beth A Simmons, “Compliance with International Agreement,” Annual Review of Political Science, (1998); Beth A Simmons, “Why Commit? Explaining State Acceptance of International Human Rights Obligation,” University of California, Berkeley, School of Law International Legal Studies Working paper series 02-05 (2002).
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할 수 없게 만들기 때문이다. 실제로 앰네스티 인터내셔널 같은 경우
2007년 미국의 ｢여성차별 철폐협약(Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women)｣의 비준을 요구하
는 캠페인을, 그리고 2002년에는 ｢어린이 권리조약(Convention onthe Rights of the Child)｣
비준 캠페인을 전개하기도 했다. 또 다른 제도적 설명은 신생민주주의 국가일수록 인권조약을 비준할 가능성이 높다고 주장한다.54) 이는 비준 행위를 통해 다시 민주화 이전으로 회 귀할 가능성을 차단하여 민주주의체제의 안정성을 공고화하기 위함이 다. 즉 비준을 통해 국제사회와 연결되고, 또한 국제 비정부기구 및 국 제기구의 국내 활동을 허용함으로써 국내 민주주의 기반을 확장시켜 독재체제 혹은 비민주적 체제로 전복될 가능성을 막기 위함인 것이다.
한편 또 다른 제도적 설명은 독재국가일수록 국제인권협약을 비준할 가능성이 높다고 주장하는데, 이는 비준을 통해 국제사회로부터 국가 적 정당성을 인정받기 위함이라고 한다.55)요컨대 국가라는 행위자가 인권협약에 서명하고 또 이를 비준하는 행위는 매우 다양한 동기가 작용할 수 있다. 인권협약의 경우 특히 초 국경 외부효과가 발생하지 않기 때문에 더욱 더 국내적 차원에서 관찰 가능한 동기에 좀 더 그 무게를 실을 수 있을 것이다.
54) Andrew Moravcsik, “The Origins of Human Rights Regimes: Democratic Delegation in Postwar Europe,” International Organizaion, vol. 54. no. 2 (2000), pp. 217
~252.
55) James R. Vreeland, “Political Institutions and Human Rights: Why Dictatorships Enter into the UN Convention against Torture,” International Organization, 62 (2008).
30 북한인권정책연구 2015 •북한에 의한 납치 및 강제실종
2. ｢유엔강제실종협약
｣의 현황
그렇다면 실제 강제실종협약이 비준되는 현황은 어떠한가? 본 연구 는 이를 위해 ｢유엔강제실종협약
｣의 사례를 분석한다 . 2006년 12월 20
일 제 61차 유엔 총회에서 채택된 ｢유엔강제실종협약｣은 2007년 서명 에 들어가 2010년 발효되기에 이른다. 2015년 현재까지 193개 유엔 회 원국 가운데 94개국이 서명했으며, 이 가운데 51개국만이 비준한 상황 이다.표 1-1
2007년 ｢유엔강제실종협약 ｣ 서명시 지역별 강제실종 현황
56)지역 아프리카 아메리카 아시아 유럽 오세아니아
강제실종
CIRI 지수 1.8214 1.5555 1.5 1.9375 2
<표 1-1>은 2007년 당시 ｢유엔강제실종협약 ｣의 서명을 시작했을
때 각각의 국가들 어떠한 강제실종 현황을 보유하고 있었는지를 보여 준다. 앞서 언급했던 싱그라넬리-리차드(CIRI) 데이터는 해당국가의 특정 연도 강제실종의 발생이 없을 경우는 2, 1-49건의 발생이 있을 경우는 1, 50건 이상의 위반은 0으로 코딩되었다. 그러므로 이에 따르 면 오세아니아 지역이 가장 낮은 강제발생 빈도를
,
그 다음으로는 유럽56)본 지역구분은 유엔통계과(UN statistics division)의 전세계 지역구분 기준을 근거 로 작성되었다. ‘아프리카’는 동부아프리카, 중부아프리카, 북부, 서부 및 남부 아프리 카를 포함한다. ‘아메리카’는 라틴아메리카 및 카리브해 국가들, 중남미 및 북미 지역 을 모두 포괄하며, ‘유럽’은 동, 서, 남,북부 유럽, 그리고 ‘오세아니아’ 지역은 호주 및 뉴질랜드, 멜라네시아, 미크로네시아, 폴리네시아지역 국가들을 모두 포괄한다. 보다 자세한 설명은 다음의 주소를 통해 확인 가능하다. <http://unstat.un.org/unsd/
methods/m49/m49regin.htm>. (검색일: 2015.11.2.).
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과 아프리카 지역이 있으며, 아메리카 지역과 아시아 지역의 강제실종 현황이 상대적으로 높은 것으로 나타났다
.
이는 앞서 언급한 바와 같 이 라틴아메리카 지역에서의 심각한 강제실종 현황이 비로소 강제실 종이 국제인권논의에 포함될 수 있는 계기를 만들었었던 과거의 궤적 이 여전히 지역 내에 잔존하고 있음을 보여준다.
앞서 언급한 칠레 사 례 뿐만이 아니라, 과테말라의 경우 1960~ 1996년 사이 내전기간 동안
40,000~ 50,000여 명의 자국민이 강제실종되었다.
당시 과테말라 군부독재정권들은 좌파세력척결을 명분으로 미국의 대규모 군사지원을 통 해 내전을 주도했으며
,
이 과정에서 강제실종은 국민들 사이의 공포를 조성하여 정권에 반기를 들 수 없도록 만드는 수단이 되었다.또한 아시아 지역의 강제실종현황은 상대적으로 최근에 등장하였으 며
,
북한과 동티모르,
인도네시아 등지에서 아이들에 대한 강제실종 및 외국인들에 대한 강제납치도 자행되고 있는 현실을 반영한다. 예컨대 인도네시아의 경우 1975~ 1999년의 전쟁기간 동안 적어도 4,000여 명
의 동티모르 아이들이 인도네시아로 강제로 보내졌는데, 이러한 강제 실종은 인도네시아의 동티모르 강제점령을 상징하였다. 이에 대부분의 납치는 동티모르에서 권력을 가지고 있던 군인 및 경찰관들로부터 자 행되었다. 내전 종식이후 동티모르 유엔과도정부에 의해 헌법적 정당 성을 부여받은 동티모르 진실위원회에 의한 진상조사가 실시되었으나, 강제실종을 저지른 군인 및 경찰들에 대한 기소는 이루어지지 않고 화 해 차원에서 조치가 취해졌다.57)57)북한인권시민연합, 강제실종에 관한 국제회의: 북한/한국을 위한 교훈자료집.
2015년 7월 29일. 주한영국대사관.
32 북한인권정책연구 2015 •북한에 의한 납치 및 강제실종
표 1-2 지역별 ｢유엔강제실종협약｣ 비준 현황58)
지역 아프리카 아메리카 아시아 유럽 오세아니아
비준 현황 40% 75% 42% 47% 33.3%
비준까지의
소요시간 2124.4일 1355.05일 1938.5일 3498일 2282.67일
<표 1-2>는 ｢유엔강제실종협약 ｣의 비준 현황이 상대적으로 아메
리카 지역에서 높게 나타남을 보여준다. 이는 <표 1-1>을 고려해볼 때, 강제실종이 가장 현저히 나타난 아메리카 지역에서 ｢유엔강제실종 협약
｣에 대한 비준현황이 오히려 높음을 보여준다.
또한 2007년 시작 된 서명과 뒤이은 비준 시점 사이의 소요 시간도 아메리카 지역국가들 사이에서 평균적으로 가장 짧은 것으로 분석되었다. 이는 아메리카 지 역 국가들이 그만큼 ｢유엔강제실종협약｣체제 안에 스스로를 위치시키 고자 하는 의지가 강하다는 것을 반증한다.
또한 이러한 결과는 일정 부분 자유주의적 접근법의 적실성을 보여준다고 보인다. <표 1-2>에
나타난 아메리카 지역 국가들의 경우 냉전기 군부독재체제로부터 민 주주의로 체제전환을 이룬지 평균적으로 26.25년(2007년 기준)이 지
난 신생민주주의국가라는 점을 고려해볼 때 그러하다. 즉 체제전환을 이룬 민주주의 국가일 경우 스스로를 유엔이라는 국제기구의 영향력 내에 위치시켜 ｢유엔강제실종협약｣을 준수시키고자하는 의지를 보임 과 동시에 이를 통해 다시 독재국가로 회귀할 수 있는 가능성을 차단 시키고자 했던 것이다.물론 일부 협약당사국들의 경우 서명 혹은 비준 당시 유보
(reservation)
58)앞서 <표 1-1>과 마찬가지로 본 지역구분은 유엔통계과의 전세계 지역구분 기준을 근거로 작성되었다.