가. 중국의 주변국 인도적 지원정책
중국의 인도적 지원정책은 주변국들을 중심으로 시작되었다.55 중화인민공화국 성립 이후 중국의 최초 인도적 지원 대상국은 주 변 사회주의 국가였던 북한과 베트남이었다. 중국은 인도주의 지 원을 국가의 대외전략의 관점에서 접근하였으며, 시기별로 그 규 모, 내용, 특징을 조금씩 달리한다.56
첫째, 혁명적 지원 시기(1950~1978년)이다. 이 시기는 건국 이후
55_중국의 경우 전통적으로 대외 원조와 인도적 지원의 구분이 엄밀하지 않아, 본 연구에서는 중국의 대외 원조에 대한 연구 자료를 참고하면서 부분적으로 언급 된 인도적 지원 정보를 활용하였음을 밝힌다.
56_시기 구분은 다음의 책을 참조하였다. 李小瑞, “中國對人道主義援助的特點與問題,”
現代國際關系，第2期 (2012), pp. 48~54.
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부터 개혁개방 이전까지의 기간으로 사회주의적 혁명 분위기가 국 가의 인도적 지원정책에 영향을 미쳤다. 이 시기 중국의 인도적 지 원 대상국은 주변 사회주의 국가들이었고, 원조의 명분 역시 주변 국가의 반제국‧식민주의 투쟁, 사회주의 혁명 촉진이라는 이데올 로기적 의도가 강했다. 예를 들면, 사회주의 혈맹국이었던 북한과 베트남에 대한 무상 물자 지원, 헝가리 사회주의 혁명에 대한 물자 지원 등이다. 중소갈등 이후 아프리카 등 제 3세계 국가들까지 그 지원 대상 범위가 확대되기는 하였지만, 대다수가 사회주의를 지 향하는 국가들이었다. 지원 방식 역시 국제기구를 통하기 보다는 주로 국가 대 국가 즉, 양자 방식에 의존하였다.57
둘째, 실용적 지원 시기(1979~2003년)이다. 중국의 개혁개방은 공산당의 대외 원조에 대한 근본적 개념을 전환시켰다. 경제적 실 용성에 대해 눈을 뜨기 시작한 공산당 간부들의 눈에는 이전 시기 의 대외 원조정책이 그 규모도 쓸데없이 크고, 효율성 역시 떨어지 게 보였을 것이다. 이후 중국은 점차 대외 원조의 전체 규모를 축 소시키기 시작했다. 1979~1994년 중국의 대외 원조 연평균액은
13.8억 위안으로 1960년대 중기 수준에 불과하였다.58 북한과 베트
남에 대한 대외 원조액을 급격하게 줄였으며, 이에 따라 인도적 지 원액 역시 급감하였다. 대신, 개혁개방 이래 경제교류 국가의 확대 차원에서, 지원 대상국을 사회주의 국가나 주변 국가에 한정하지 않고, 그 범위를 넓혔다. 또한 원조의 내용과 방식 또한 조정하여, 자연재해, 기아 등 실질적인 인도적 위기에 대해서만 지원을 결정
57_1971년 중국이 연합국의 지위를 회복하면서 적십자사 같은 일부 국제기구를 통
한 인도적 지원에 참여하기도 했다.
58_李小運 外, 國際發展援助概論 (北京: 社會科學出版社, 2009), p. 331.
하였다. 또한 쌍무형 양자 방식을 선호하던 지원 방식에서 국제사회 및 기구들과의 연합 방식을 점차 확대하였다.59
셋째, 확대형 지원 시기(2004년~현재)이다. 중국 공산당은 2004 년부터 ‘대외개방의 전면적 수준 제고와 국제경제기술협력과 경쟁 강화’를 외교정책의 기본방향으로 설정하였다. 이러한 경향에 편승 하여 중국의 대외원조 규모 역시 확대되었다. 사실 대외원조의 증 대는 중국의 국력 성장과 연관성이 깊다. 1차년도 연구에서 언급되 었듯이 강대국들은 자국의 이해를 관철시키고, 영향력을 확대하기 위한 현상변경의 수단으로 대외원조를 활용하였다. 중국 역시 경 제와 종합 국력이 급부상함에 따라 소프트 파워 강화 차원에서 대 외원조를 확대한 것이다. 2004년 중국의 대외원조액은 약 61억 위 안 수준이었으나 꾸준히 그 규모가 증가하여, 2010년부터 2012년 까지 3년간 893.4억 위안까지 증가하였다.60 이에 따라 중국의 인 도적 지원 역시 증대되었는데, 주요하게는 해양지진, 캄보디아의 대홍수, 예멘의 지진, 파키스탄의 홍수, 쿠바의 태풍, 리비아/시리 아 사태 등 자연재해 및 인도주의적 재난에 대해 긴급구호물자(예:
텐트, 담요, 구호약품, 발전기, 석유 등)를 지원하였다. 또한 아프리 카 등 지역의 가뭄, 기아 사태를 방지하기 위해 식량 원조를 진행 하였고, 2010년 파키스탄 홍수사태의 경우에는 중국이 긴급구조 지원뿐 아니라 이재민 지원 및 인프라 복구 등에 전방위적 지원을
59_1979년부터 중국은 유엔아동기금회, 세계식량기구 등에 가입, 국제 인도적 위기
에 대한 물자지원 및 활동에 참여하기 시작하였다.
60_國務院新聞辦公室, 中國的對外援助(2014) (北京: 人民出版社, 2014), p. 2. 중국 의 대외원조 증가 추이에 대한 자세한 분석은 다음을 참조하기 바란다. 이기현‧
김애경‧이영학, 중국의 주변외교 전략 연구: 중국의 대북정책 결정에 대한 함의, pp. 37~41.
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하기도 하였다.61
이처럼 중국의 인도적 지원정책은 시기적 흐름에 따라 변화하여 왔다. 최근에는 과거에 비해 이데올로기적 특성은 찾아보기 힘들 며, 그 규모 또한 확대되는 추세임을 알 수 있다. 동시에 국제사회 의 지원기구에 일부 구성원으로 참여하던 소극적 자세에서 적극적 인 출자와 주도적 활동을 확대시키는 중이다.
그러나 중국의 대외원조 역량이 성장했음에도 불구하고 여전히 그 과정과 방식에 대한 문제점들이 있다. 무엇보다 제도화 수준이 미흡하다. 다수의 선진국들은 대외원조와 관련한 법적·제도적 정비가 되어 있다. 대외원조법 등 관련 법규는 대외원조의 원인과 목적, 집행기구, 비준절차, 원조액 규모 등의 내용을 담고 있어, 대외 원조의 임의성을 방지하고, 투명성을 담보하고 있다. 그러나 중국의 대외원조 체계는 법률적 근거가 미약하여, 대외원조와 관련하여 누가, 왜, 어떻게 정책결정을 하는지가 불분명하다. 물론 중국이 2004년부터 중국 대외원조 백서를 발간하면서, 기본적으 로 중국의 대외원조 기구 및 제도에 대해 언급하고 있지만, 아직까 지는 ‘특사특판(特事特辦: 일이 발생하면 일을 수행한다.)’이라는 원 칙이 지배적이어서 체계적이고 제도화된 수준의 대외원조 활동에는 한계가 있다.62
또한, 비정부기구(Non Governmental Organization: NGO)의 참 여율이 낮다는 문제이다. 특히 인도적 지원에 있어서 NGO의 참여 는 정부의 정치적 의도를 방지하고 객관성‧투명성을 제고시킨다 는 점에서 중요하다. 물론 중국시민사회의 발전정도가 낮고 그 역
61_國務院新聞辦公室, 위의 책, pp. 14~15.
62_李小瑞, “中國對人道主義援助的特點與問題,” p. 53.
량 역시 부족하기는 하지만, 중국의 인도적 지원 수준의 발전 속도 에 비하면 그 속도가 너무 늦다고 할 수 있다.63 무엇보다 중국의 대외원조 관련 통계의 신뢰성이 떨어진다. 백서가 매년 발간되고 있지만, 실제 그 통계 출처에 대한 투명성 부족으로 과연 이 통계 를 신뢰할 수 있는지에 대한 비판이 지속되고 있는 상황이다.
따라서 중국의 인도적 지원에 있어 과거의 이념적 혹은 정치적 색채가 많이 퇴색되었다 하더라도 국가의 정치적 개입과 임의적 결정이 여전히 쉬운 구조임은 틀림없다. 현재로서는 중국의 인도 적 지원정책이 국가의 외교전략, 타국과의 정치관계 조율 등의 주 요 수단으로 활용될 수 있는 여지가 크다. 그럼에도 불구하고 중국 이 인도적 지원정책의 제도화 및 국제화 수준을 점차 제고하려 노 력하고 있고, 인도적 지원이 주요한 강대국 소프트 파워 제고수단 으로 분명히 인식하고 있다는 점에서 향후 중국의 인도적 지원정 책은 국제적 수준에 부합하는 방향으로 확대될 것으로 예상해볼 수 있다.
나. 중국의 난민정책: 사례 및 특징
중국은 UN안보리 상임이사국이며 1982년 ｢유엔난민협약｣과
｢난민의정서｣ 체약국이다. 또한 1997년 ｢경제, 사회, 문화 권리에 대한 국제협약(International Covenant on Economic Social and Cultural Rights: ICESCR)｣과 그 이듬해 ｢시민과 정치 권리에 관 한 국제협약(International Covenant on Civil and Political Rights:
ICCPR)｣에도 서명하였다. 또한 유엔난민기구(United Nations High
63_黃梅波, “中國對外援助機制：現狀和趨勢,” 國際經濟合作, 第6期 (2007), pp. 9~11.
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Commissioner for Refugees: UNHCR) 지역 사무소가 중국 베이 징에 개설되어 활동 중이다. 이 사례들을 볼 때 중국은 기본적으로 난민정책에 있어 국제 규범을 준수해 온 것으로 판단된다. 그러나 중국은 북한 및 주변국 월경자들의 난민 지위 부여에 매우 인색한 입장을 취하고 있으며, 관련자들을 경제 문제로 중국에 온 불법월 경자로 간주, 강제 송환시키는 경우가 더 많다. 중국이 이러한 입 장을 보이는 것은 정치적 이해관계도 있겠지만, 무엇보다 국제사 회와 인권 문제에 대한 인식의 차이에서 비롯된다. 중국은 “인권은 주권에 우선할 수 없다.”는 주권 우선론을 강조하는데, 이는 사회 적‧경제적 권리가 시민적‧정치적 권리보다 중요하다는 입장이다.
즉, 인간에게 가장 중요한 것은 생존이고 이를 위해서는 경제발전 이 우선되어야 하고, 이 과정에서 다른 권리들은 당분간 배제될 수 있다는 것이다. 또한 인권의 중요성 역시 개별 국가의 역사 및 사 회적 배경에 의해 결정되기 때문에 서방의 인권 규범을 반드시 따 를 의무가 없고, 이 문제에 대한 외세의 관여 역시도 내정간섭이라 고 보고 있다.64 중국은 탈북자를 포함하여 주변국 월경자들에 대 한 난민 지위 부여 여부 문제에서 국제규범과 인식 보다는 자국의 판단과 인식이 더 중요하다고 보는 것이다. 무엇보다 개별 난민에 대한 중국의 입장을 차치하고라도, 만일 주변국에서 대량 난민 사 태가 발생했을 때 중국의 입장은 어떠했을까? 중국의 대량 난민 사태에 대한 대응에 대해서는 다음과 같은 주요 사례가 있다.
64_정재호 외, 중국을 고민하다: 한·중관계의 딜레마와 해법 (서울: 삼성경제연구소, 2011), pp. 131~132.