가. 중간선거가 대북정책에 미치는 영향67)
2018년 11월에 실시된 미국의 중간선거 결과가 트럼프 행정부 대북
67) 민태은·정성윤, “중간선거 이후 미국대외정책,” (통일연구원 온라인시리즈 CO 18-45, 2018.11.12), pp. 3~4. 본 참고문헌 중 저자가 작성한 부분을 수정 및 보완.
정책에 미치는 영향은 상당히 미미할 것이다. 선거의 승패 등 결과와 중간선거의 영향 등 다음과 같은 세 가지 차원에서 선거 결과와 정책변 화 간 관계를 예상할 수 있을 것이다.
첫째, 우선 이번 중간선거에서 공화당은 상원에서 승리했다. 하지만 공화당의 상원 승리가 트럼프 행정부의 대북정책에 큰 영향을 미치지 못할 것이다. 가장 중요한 요인은 공화당이 상원 내 영향력을 유지하 게 됨으로써, 트럼프의 정치적 입지가 크게 위협받을 가능성이 낮아졌 다. 만약 상원에서 압도적으로 민주당이 승리했다면, 트럼프의 탄핵 추진 여건이 형성될 가능성이 높아지고, 공화당 내 정치적 갈등이 높 아지면서 자칫 차기 대선 후보 선출과 관련한 혼란이 초래되었을 것이 다. 하지만 공화당이 상원의 다수당 지위를 유지하면서 트럼프 개인의 정치적 지위는 향후 2년 동안 크게 위협받지 않을 것이다.68) 따라서 무엇보다도 트럼프 개인이 북한과의 협상 등 북미관계를 정치적 입지 강화와 급박한 위기 모면을 위해 긴급하게 그리고 적극 활용할 필요성 이 낮아졌다. 미 상원이 전통적으로 대외정책에 큰 관여와 영향력을 행사하지 않았던 점도 이러한 예상의 구조적 요인이다.
둘째, 하원에서의 민주당 승리 또한 트럼프 행정부 대북정책의 근간 을 크게 변화시키지는 못할 것이다. 물론 중간선거 결과 민주당이 승 리함에 따라 대북정책에 영향을 미치는 각종 하원 위원회는 민주당이 주도할 것이다. 따라서 향후 외교, 군사, 정보 위원회 등에서 민주당은 트럼프 행정부 고위급 정책결정자들의 증언 청취를 통해 행정부 대북 정책에 대한 전반적인 리뷰와 평가를 시도할 것이다. 이러한 위원회의 활동으로 트럼프 행정부가 다소 불편할 수는 있지만, 이로 인해 트럼 프 대통령 자신이 큰 영향을 받지 않을 것이다.
더욱이 민주당 스스로가 대북 정책의 급격한 전환에 방점을 두고
68) 위의 글, p. 3.
의회권력을 활용할 가능성은 높지 않을 것이다. 현재 행정부가 추진하 고 있는 협상을 통한 비핵화 정책에 민주당이 반대할 명분과 대안이 부족하고, 민주당 계열 조야가 그간 트럼프 행정부의 대북정책에 큰 반대를 해 오지 않았기 때문이다. 따라서 민주·공화 양당의 대북정책 에 대한 방법론적 공감대는 당분간 상당히 높은 수준에서 유지될 것이 다.69) 다만 민주당은 트럼프 대통령이 국제정치에 대한 무지와 자기 과시를 위해 북한과 성급한 과도적 합의를 할 가능성은 경계할 것이 다. 또한 북한의 인권 문제를 북핵 협상과정에서 주요 의제로 포함 혹은 연계시킬 것을 강하게 요구할 가능성은 있다. 하지만 최근 트럼 프 행정부의 북한 인권문제에 대한 비타협적 자세를 수차례 피력했기 때문에, 이 문제에 대해 트럼프 행정부는 민주당의 요구를 일정 정도 수용할 가능성도 전혀 배제하기는 힘들 것이다.70)
셋째, 중간선거 결과의 간접적 파급영향을 예상할 수 있다. 민주당은 오바마 행정부 시절 자신들이 추진했던 대외 업적들을 뒤집는 트러프 행정부의 외교정책 주요 사안에 대해 집중적인 공세를 펼칠 것으로 예상된다. 그중에서도 북핵 문제에 직간접적인 영향을 미치는 이슈는 아래와 같은 세 가지 사안이 될 것으로 보인다. 미중 무역전쟁과 이란 핵 협정 파기, 동맹국들에 대한 무차별적 부담 전가(buck passing)이다.71) 이들 각각 사안은 오바마 행정부의 강대국 정책, 세계적 비확산 정책, 동맹국 정책의 핵심적 사안이었다.
미중관계 측면에서 현재 진행되고 있는 미중 무역전쟁의 양상이 당분간 트럼프 행정부의 대북정책에 중대하고도 새로운 변화를 야기 하지는 않을 것이다. 비록 오바마 행정부의 대중 정책과 달리 트럼프
69) 민태은·정성윤, “중간선거 이후 미국대외정책,” pp. 3~4.
70) 위의 글, p. 4.
71) 민태은·정성윤, “중간선거 이후 미국대외정책,” p. 4.
행정부가 강격한 대중정책을 구사했지만, 현재의 민주당이 행정부의 대중정책에 대한 적극적 반대와 관여를 할 가능성이 높지 않아 보인 다. 민주당이 그간 중국의 입장을 옹호 및 배려하지 않았으며, 핵심 사안인 대중 관세 부가 조치는 행정부의 배타적 권한이기 때문이다.
설사 민주당이 대중 정책 변화를 요구하고 트럼프 대통령이 이를 수용 한다고 하더라도, 이러한 변화가 앞서 언급했던 행정부의 중국을 통한 대북 간접 강압정책(second order sanction)의 근본적 변화로 이어 지지는 않을 것이다. 중국이 미중·북중관계를 일정 정도 분리하며 그간 큰 틀에서 미국의 요구를 수용하는 자세를 보여 왔기 때문이다.72)
미국의 이란 핵협정 파기 이슈는 행정부의 대북정책에 미치는 직접 적 영향보다 북한의 인식과 전략에 상대적으로 더 큰 영향을 미칠 것이다. 북한이 자신들과 미국 간 합의의 불가역성을 높은 수준에서 의심할 것이며, 이를 북미 협상과정에 반영할 가능성이 있기 때문이 다. 트럼프 행정부의 동맹 정책에 대한 민주당의 우려와 의회 내 갈등 이 가시화될 수도 있을 것이다. 하지만 주한미군 주둔과 같은 핵심 안보 이슈가 아니고, 지금처럼 경제적 차원에 집중된 동맹국 관여 정 책이 지속된다면 미 조야의 큰 저항은 없을 것이다. 경제에 대한 관심 이 높은 정치적 상황에서, 미국의 조야가 소중한 정치적 가치와 기반 을 희생해가며 외교적 사안을 최우선시하기 어렵기 때문이다.73)
나. 중간선거 이후 미국의 대북정책 전망
2018년 중간선거 이후 미국의 대북정책 기조는 전반적으로 그 이전과 비교해 큰 차이가 없을 것이다. 즉, 앞서 분석했던 2018년의 대북정책 처럼, 미국은 강압전략에 철저히 기반해 북한의 협력과 양보를 강제하
72) 위의 글, p. 4.
73) 민태은·정성윤, “중간선거 이후 미국대외정책,” p. 4.
는 정책을 당분간 유지할 것으로 예상된다. 하지만 북한이 협력에 불 응한다고 해서 미국이 강압의 수준을 현격히 높일 가능성은 상대적으 로 낮을 것이다. 미국이 2018년 하반기 현재 북한에 대한 높은 요구 수준을 견지하고 있고 이에 대한 강력한 달성 의지를 밝혔기 때문에, 당분간 요구 수준을 상향하는 방식으로 북한의 협력 불응에 적극 대응 할 가능성은 그리 높지 않다. 자칫 강압 수준을 급격히 높임에 따른 부작용으로 북한이 협상에 대한 미련을 버리고 2017년과 같은 정세로 복귀할 가능성에 대해 미국이 신중을 기할 것이기 때문이다. 대신 ‘북 한에 대한’ 요구 수준의 조절이 아니라 북한이 원하는 대가에 대한 엄격함을 지속적으로 유지하는 방식으로 당분간 대응할 가능성이 더 욱 높다.
2018년에 그러했듯 2019년의 미국 대북정책의 기조는 북미 정상 회담과 고위급 회담 등의 성사 과정과 그 결과를 통해 확인이 가능할 것이다. 2018년 미국은 북한의 비핵화 대화 참여와 일부 비핵화 조치 에 대한 결정을 호의적으로 평가하면서도, 북한의 완전한 비핵화 조치 가 상당히 미흡하다고 인식했다. 미국은 북한의 비핵화 조치에 대해 세 가지 차원의 평가를 하고 있는 것으로 예상된다. 첫째, 북한이 여러 상황에서 비핵화 조치 가능성에 대해 말만 하고 있지 즉각적인 실천을 하지 않는다고 불평하고 있을 것이다. 둘째 북한이 이미 취했거나 취 하려고 약속한 비핵화 조치들이 이미 북한에게는 전략적으로 큰 효용 이 없는 것들인데, 북한이 이를 북미 협상과정에서 너무 과도하게 평 가하고 활용하고 있다는 것이다. 셋째, 북한이 그나마 취한 조치들에 대한 사찰과 검증에 적극적인 모습을 보이지 않고 있다고 판단하며, 북한의 비핵화 약속 전반에 대한 불신을 키워 가고 있는 중이다.
중간선거 이후 미국의 대북정책은 앞서 제시한 이러한 미국의 인식 과 평가가 고스란히 반영될 것으로 예상할 수 있다. 미국은 고위급 회담이나 정상회담 준비 모임을 통해 북한에게 좀 더 전향적인 비핵화
조치 약속과 이미 약속한 조치들의 실천 및 확인을 강력히 주문할 것이다. 2019년 미국은 북한의 비핵화 실천에 대한 진정성을 적극 확인하고자 할 것이다. 북한 지도자의 말이나 한국의 부연 설명에 귀 기울이지 않을 가능성이 높다. 즉 북한의 비핵화 진척에 대한 실질적 증거를 강력히 요구할 것이다. 따라서 2019년 한 해 동안은 북한 비핵 화 조치들에 대한 ‘사찰 및 검증’이 주요 이슈로 등장할 가능성이 높 다. 이 경우 미국은 ‘anytime, anywhere’을 내세우며 북한의 기만을 차단하려 할 것이다. 북한이 이를 거부하거나 아주 높은 수준의 상응 조치를 미국에게 요구한다면 2019년 북미관계는 상당한 어려움에 직 면할 가능성을 배제하기 힘들다.