가. 미국
미국 공공사업의 발주 및 입·낙찰제도에 관한 법률은 「연방재산․행정서 비스 법률(The Federal Property and Administration Services Act)이 있으 며, 이 법률에 기초하여 ‘연방조달규정(The Federal Acquisition Regulation:
FAR)’이 운용되고 있다.
미국 「연방조달규정(FAR)」의 낙찰자 선정기준은 발주자가 요구하는 입찰조건을 충족하는 자로서 공사이행능력이 있다고 판단되는 자 중 ① 최저가 입찰자이거나21), ② 협상(negotiation)22)을 통해 가격과 기술적 요 소들을 종합적으로 판단하여 발주자에게 가장 유리한 입찰자를 낙찰자로 선정하는 것이다. 그런데 최저가 낙찰제는 품질수준의 저하 등 많은 문제 를 안고 있기 때문에 추가적인 계약 및 관리비용을 유발시킬 수 있다.
최저가격 낙찰제가 오히려 비경제적인 낙찰제가 될 수 있어 최저가격 낙 찰제의 경우에도 발주처에서 제시하는 요구조건들을 만족하는 경우 낙찰 자로 선정될 수 있음을 명시하고 있다.
최근 미국에서는 최저가 낙찰제 보다는 발주처에 “최고가치(Best Value)”를 제공해주는 입찰방식이 정착되었는데 이는 기술능력 조달정책이 Best Value를 지향하는 방향으로 1994년에 FASA (Federal Acquisition Streamling Act)가 제정되면서 정책의 전환이 이뤄진 것이다. 미국 연방 정부 발주공사의 경우, 1935년에 제정된 Miller Act에 따라 10만 달러
20) 이 장에서 설명한 해외 입찰방식은 기획재정부 “최근 외국의 입․낙찰제도 운용현황 및 우리나라 입․낙찰제도 개선방안 연구”, 2005)를 참조하여 재 구성하였다.
21) 일반경쟁 입찰방식에 최저가 낙찰제도가 적용되는 ‘Sealed Bidding’을 의미한다.
22) FAR Part 15(Contracting by Negotiation) 참조.
이상의 공사계약자는 이행보증증권(Performance Bond)과 지불보증증권 (Labor and Material Payment Bond)의 제출을 의무화하여 입찰과정에 서의 위험을 담보하고 있다. ‘연방조달규정(FAR Part 28’도 이 같은 Miller Act의 규정을 구체화하고 있다.
미국 연방조달규정(FAR)에는 제시된 두 가지 유형인 공개경쟁입찰 (Sealed Bidding)과 협상계약 (Contracting by Negotiation)이 있다.
가) 공개경쟁입찰(Sealed Bidding)
공개경쟁입찰은 가격과 연관된 요소들만 고려하여서 입찰참가자격에 부 합하며, 충분한 수행능력을 갖춘다면 정부에 가장 유리한 입찰자로 즉시 낙찰자로 선정하게 될 것이다. 최저가 낙찰제가 적용되는 ‘공개경쟁입찰 (Sealed Bidding)’방식이 적합입찰은 발주역무(Scope of Work) 내용이 명확하게 정의할 수 있으며, 발주자나 입찰자 모두에게 공사비 적산이 비교적 정확하고 간단하다. 2단계 공개경쟁입찰(Two-Step Sealed Bidding)은 적절한 시방서를 활용하기 어려울 때 공개경쟁입찰의 장점을 얻기 위한 목적에서 고안된 경쟁절차의 조합이다. 이 방법은 특히 복잡 한 품목의 기술제안서를 요구하는 조달에서 유용하게 적용되고 있다.
나) 협상에 의한 계약(Contract by Negotiation)
협상에 의한 계약을 체결할 때에는 입찰참여사들에 경쟁적인 제안서를 (Competitive Proposal)을 요청하게 되는데 공개경쟁입찰이 적절하지 않 을 때 경쟁적 제안을 요청할 수 있으며 법률, 규제, 상관행이 지역에 따 라 다르게 나타나 일반적으로 입찰자와 토론과 협상이 필요하게 된다.
공개경쟁입찰 절차 외에는 협상에 의한 계약이며, 협상에 의한 계약을 적용하는 경우 발주자는 최고가치(Best Value)를 획득할 수 있다. 비용 이나 가격의 중요성은 조달유형에 따라 다르다. 예를 들어, 발주처의 요 구조건을 명확하게 규정할 수 있고, 계약이행의 리스크가 적은 경우는
비용이나 가격이 낙찰자 선정에서 주요한 요소로 작용될 것이다. 반면에 발주처의 요구조건과 구매대상 역무에 대한 규정이 어렵고, 개선 작업이 필요하며, 계약이행의 리스크가 클 때는 기술력이나 과거 유사한 실적 등 성과에 대한 고려가 필수적일 때 주로 사용된다.
나. 일본
일본은 분산 조달제도를 채택하여 각 수요기관별로 자체 조달하는 제도를 시행하고 있다. 일본이 지금까지 미국을 비롯한 주요 국가들로부터 정부조 달 관행 시정요구를 끊임없이 받아 온 이유도 이러한 분산 조달제도와 일 본만의 특수한 조달관행이 다른 해외 국가들에게는 시장접근을 제한하는 주요 수단으로 사용되었기 때문이다.
일본 계약제도는 국가 등 중앙정부에 대해서는 회계법, 예산결산 및 회 계령, 지방공공단체 등에 대하여는 지방자치법 및 동법 시행령에서 정의 하고 있다. 입찰제도는 국가․지방공공단체 모두 입찰가격 기준인 일반경 쟁을 원칙으로 집행하나 예외적으로 지명경쟁입찰 또는 수의계약을 할 수 있다. 그 밖에 국가․지방공공단체 등이 일정액 이상의 물품․서비스를 조달하는 경우에는 WTO 정부조달협정에 의한 조달이 의무화되어 있다.
가) 일반경쟁입찰
일반경쟁입찰은 계약에 관한 공고를 하고, 입찰에 참여할 수 있는 자격을 갖춘 불특정 다수의 희망자 모두를 경쟁입찰에 참여시켜 발주처에 더욱 유리한 조건을 제시한 자와 계약을 체결하는 방식이다. 일반경쟁에 대해 서는 사무절차 번잡, 부량 또는 부적격 업자 배제 곤란 등과 같은 문제 점이 있지만 실제로는 일부 대규모공사에 주로 적용되고 있다.
나) 지명경쟁입찰
발주자가 기술력․경영상황 등에 대하여 적당하다고 인정한 복수업자를 지명하고, 지명된 회사만 입찰에 참여시켜 유리한 조건을 제시한 자와 계약을 체결하는 방법이다. 현행 국가계약법상 경쟁에 참가할 수 있는 자가 소수인 경우 등 일정한 경우에 한하여 인정되고 있다.
다) 공모형 지명경쟁입찰
지명경쟁입찰의 한 유형으로 지명업자 선정 시 사업자의 입찰참가 의욕을 반영하고, 당해 안건에 관한 기술적 특성을 파악하기 위하여 유자격자 중 일정 범위의 자로부터 기술적 증명자료를 모집하고, 제출한 사업자 중에 서 입찰참가업자를 지명하는 절차를 거치고 있다. 최근 들어 국가․지방 공공단체 등에 도입되면서 대상 범위 확대가 이루어지고 있다.
라) 수의계약
입찰에 의한 것이 아니고, 발주자가 적당하다고 인정하는 자를 선정하여 계약을 체결하는 방법이다. 회계법령상 계약의 성질 또는 목적이 경쟁입 찰에 의한 수 없는 특수한 경우에 한하여 인정되고 있다. 곤란한 경우 등에 사용되는 방법이고, 경쟁 입찰을 원칙으로 하는 현행 회계법령을 보완하는 면도 있지만, 한편으로 그 운용방법에 따라 예산의 절감효과 나 업무의 신속한 장점을 확보하지 못하고 발주자와 입찰자 사이에 불투 명한 업무처리로 유착이 발생할 가능성이 크다.
다. 독일 및 프랑스
독일은 ‘예산회계법’에 따라 공공조달의 발주 및 입찰은 ‘건설공사정부 계약규약(VOB)에 기초하여 시행되고 있다. 입찰 및 발주방식은 기본적 으로 경쟁에 유리한 입찰방식을 주로 채택하고 있으며 공개경쟁입찰이 전체 공공조달의 80% 이상을 차지하고 있다(이은재, 2004).
공개입찰방식은 입찰참가를 위한 제한은 없으나 종합적인 평가를 위하 여 입찰가격, 기술능력, 재무사항 등을 평가한 최적 안을 낙찰자로 선정 하는 입찰방식을 운영하고 있다. 또한 발주대상이나 발주처의 여건에 따 라 필요한 경우 제한경쟁, 수의계약 방식이 사용되고 있으며, 프랑스는
‘공공계약법’에 따라 공공조달의 입찰 및 계약을 집행하고 있다. 입찰방 식은 경쟁입찰, 제한입찰, 수의계약 등 3가지 종류가 있다. 경쟁 입찰방 식은 입찰자가 가격만으로 입찰하는 것으로 최저가 입찰자가 낙찰자로 결정된다. 공공계약법에는 낙찰결정 기준으로 입찰가격, 시공기간, 관리 비용, 기술적 가격 및 예시된 입찰규칙 등 5가지 심사기준이 제시되어 있으나, 실제로 90%는 가격을 주요 기준으로 낙찰자를 선정하고 있다.
프랑스는 정부조달계약이 공법상 계약이 인정되고 있으며, 그 이유는 보 통법에는 없는 특별한 조항들이 적용되고 있기 때문이지만 입법적으로는 행정계약으로 규정되어 있다(전태종, 2011)
제3절 입찰형태의 이론적 설명
27)고대 그리스인들은 채광권에 대한 경매를 실시하였고 현대에서는 외환시 장에서 환거래 등 입찰(경매)제도는 오랜 역사를 가지고 있지만 이와 관련 한 연구는 최근에서야 이루어졌다(김정욱, 2010). 공공기관 조달의 경우 2절 낙찰자선정방법(p26)에서 살펴 본 바와 같이 입찰가격만을 평가지표로 활용 하는 최저가낙찰제만을 사용하지 않는다. 최근 조달이론의 연구는 입찰가격 과 더불어 비가격적인 요소를 동시에 고려하여 평가점수를 산정한 후 낙찰 자를 선정하는 Dimensional Action)28)를 설명하는 시도가 늘고 있다(김정 욱, 2012). 다차원 경매제도는 협상에 의한 낙찰자선정, 적격심사 낙찰제, 턴 키입찰제도 등 공공 및 민간투자분야에서 사업자간 가격과 비가격적 요소 의 경쟁력을 평하기 위하여 널리 적용되고 있다. 여기에서는 가격적 요인과 비가격적인 요인을 종합적으로 평가하는 계약제도하에서 입찰 참여형태에 대한 이론적 근거를 제시하고자 한다.