КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА: ИСТОКИ И РЕАЛЬНОСТЬ (НА ПРИМЕРЕ КАЗАХСТАНА)

(1)

Тлепина Ш.В., доктор юридических наук, прфессор, декан юридического факультета ЕНУ им. Л.Н. Гумилева Бекжанов Б.А., докторант PhD 2 курса, ЕНУ им. Л.Н. Гумилева КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА: ИСТОКИ И РЕАЛЬНОСТЬ

(НА ПРИМЕРЕ КАЗАХСТАНА)

Бұл мақала Қазақстан Республикасы конституциясының қалыптасуыны көніл болінген. Автор берілген мәселені жан жақты қарастырып шет елдердін тәжірибесімен салыстырмалы анализ жасады.

Ключевые слова: история государства и права, конституционная реформа.

This article covers the reformation of constitutional system of Republic of Kazakhstan. Autor consider this problem with different aspects and he give contrastive analysis of foreign systems.

Keynotes: history of state and law, constitutional reform.

Анализ вопроса о конституционных реформах в Казахстане дает основания выделить следующие линии:

1. Историко-теоретический аспект.

Конституционные реформы – явления характерные для государств, позиционирующих себя демократическими, главной задачей которых является соблюдение прав человека, свободное развитие всех и каждого.

Конституционные новеллы несут с собой реформирования политической, административной, судебной и др. систем.

История государства и права развитых государств свидетельствует, что конституционные реформы углубляют реформирование всей системы государственных органов, делают необратимыми процессы глубинной перестройки всего государства, стремящегося стать конкурентоспособным.

Конституционные реформы изменяют форму правления, иногда форму государственного устройства, государственно-правовой режим;

функциональные задачи и возможности органов государства, их государственно-властное полномочие, меняются принципы организации и деятельности механизма государства и др.

Начало успешному развитию современных западноевропейских государств, США было положено в результате конституционных реформ.

Буржуазные революции Англии, Франции, Война за независимость в США, в ходе которых были приняты конституционные акты (ассиза, договоры, статут, хартия, билль, ордонанс, декаларация), конституции, по мнению французского историка и политика Ф. Гизо, продвинули европейскую

(2)

цивилизацию в том самом направлении, в котором шло ее развитие на протяжении 14 веков¹.

Джон Локк писал, что государство – это совокупность людей, соединившихся в одно целое под эгидой ими же установленного общего закона (и создавших судебную инстанцию, правомочную улаживать конфликты между ними и наказывать преступников)². Известно, что Локк в установленном людьми общем законе, признанном ими и допущенном по их общему согласию в качестве меры добра и зла для разрешения всех коллизий, усматривал первый конституирующий государство признак³. Локковская модель государства наряду с разделением властей состояла из комплекса официальных нормативно закрепляемых сдержек и противовесов.

Представления о дифференциации, принципах распределения, связи и взаимодействия отдельных частей (слагаемых) единой государственной власти легли в основу сформированной в XVII в. доктрины буржуазного конституционализма. В особенности они были подхвачены и развиты Ш.

Монтескьё⁴, ярким представителем французского Просвещения, выдающимся юристом и политическим мыслителем.

Якобинская политико-правовая идеология – неотъемлемый компонент общественного сознания бурной революционной эпохи Франции на исходе XVIII в. Робеспьеровская концепция конституционного правительства – плод интеллектуальной доктрины, находившейся под влиянием сочинений Ж.Ж.

Руссо и Ш. Монтескьё. Несмотря на уклоны М. Робеспьера в сторону правового нигилизма важно его оценка конституции «Конституция – это режим победоносной и мирной свободы»⁵.

Демократические идеи общественного интереса отражены в публицистике англо-американских пуританских (пресвитерианских) деятелей XVII – XVIII вв. В частности, Р. Уильямс (1603-1689) предвосхитил доктрину американских радикальных республиканцев в период американской революции о необходимости периодического уточнения конституции⁶. Лидер американских федералистов А. Гамильтон (1757 – 1804), автор глубоких разработок в области конституционной теории и практики, придавал большое значение конституционному надзору «…объявлять все акты, противоречащие смыслу Конституции, недействительными. Без этого все ограничения конкретных прав и привилегий ничего не значат»⁷.

Большое внимание уделяется толкованию конституции. Дело «Мэрбери против Мэдисона» (1803 г.) способствовало тому, что не только в США, впоследствии и в ряде других государств, конституция определяется не

1 Графский В.Г. Конституционная история Англии в начале Нового времени // Всеобщая история права и государства. М.: Норма, 2001. – С. 401.

2 История политических и правовых учений. М.: Норма, 2004. – С. 333.

3 История политических и правовых учений. М.: Норма, 2004. – С. 335.

4 Указ.соч. С. 337.

(3)

только по тексту, но также и по тем толкованиям, которые текст Конституции получает в уполномоченном органе⁸.

Европейская политическая и правовая мысль не раз обращалась к проблемам конституции.

Исследование конституционных идей в дореволюционном Казахстане нашло освещение в ряде крупных монографических исторических, политологических, философских, юридических исследований. Следует отметить, что это работы позднесоветского и постсоветского времени.

Статьи, выступления, заметки либерально-демократической интеллигенции Степного края и Туркестана, опубликованные в газетах и журналах того времени, составляют источники изучения государственно-правовой истории того времени. В 1990-х годах стали издаваться отдельные сборники статей, труды А. Букейханова, А. Байтурсынова, Заки Валиди Тоган, М. Чокая, М.

Дулатова, Т. Рыскулова, Д. Досмухамедова, Х. Досмухамедова, Ж. Акпаева и др⁹. В постсоветский период в диссертационном исследовании д.ю.н., профессора, академика и президента Академии юридических наук С.У.

Узбекулы «История политико-правовой мысли Казахстана в конце XVII – начале XX века и ее представители» (1999 г.), а также в других его работах анализируются труды А. Байтурсынова, М. Сералина, Ш. Кудайбердыева, С.

Торайгырова, М. Жумабаева, Ж. Аймауытова, позиция члена Центрального Комитета партии конституционалистов-демократов А. Букейханова, других сочувствующих деятелей – Б. Каратаева, Б. Сыртанова, А. Биримжанова, Ж.

Сейдалина, А. Калменова, М. Тынышбаева.

В основе программы партии кадетов лежала идея эволюционного, реформистского пути развития страны. Наиболее близок был к ней Б.

Сыртанов, написавший еще в 1911 г. «Устав казахского народа», который С.

Узбекулы справедливо относит к первой казахской Конституции. Главная идея Устава – освободить Казахстан от колониальной зависимости и создать независимое государство¹⁰.

2. Доктрина конституционализма и современное состояние конституционного права (теоретический аспект).

а) Институт конституционализма оформился во второй половине XVIII в. В советской юридической науке данная дефиниция отсутствовала (рассматривалась с классовых позиций, как «реакционное буржуазное учение в политике и науке государственного права; в более позднем издании словаря иностранных слов конституционализм представляется как «политическая

9 Бокейханов А. Избранное / Гл. ред. Р. Нургалиев. Алматы: Казахская энциклопедия, 1995; Байтурсынов А.

Возрождение / Сост. Р. Нургалиев. Алматы: Жалын, 1991. – 464 с. (На каз. яз.); Заки Валиди Тоган.

Воспоминания. Книга 1. Уфа, 1994; Мустафа Чокай оглы. Туркестан под властью советов. Статьи, воспоминания. Алматы: Айқап, 1993. – 160 с.; Дулатов М. Шығармалары. Өлеңдер, қара сөздер, көсемсөздер / Құраст. М. Әбсеметов, Г. Дулатова. Алматы: Жазушы, 1991. – 384 б.; Рыскулов Т. Собрание сочинений. В трех томах. Алматы: Казахстан, 1998; Досмухамедов Х. Избранное. Алматы: Ана тiлi, 1998. – 384 с.; Кул- Мухаммед М. Жакып Акпаев. Патриот. Политик. Правовед. Политико-правовые взгляды Ж. Акпаева.

Алматы: Атамұра, 1995.

10 Матаева М. Конституционная история Казахстана и стран Центральной Азии. XX веки (сравнительно- правовое исследование). Астана: Елорда, 2007. – С. 10.

(4)

система, опирающаяся на конституцию; буржуазное учение о конституции как основном инструменте политического властвования»)¹¹.

В отечественной доктрине Казахстана, а также в практике развивающихся общественных отношений конституционализм и конституционный процесс, как научные понятия, получили свое реальное проявление, развитие и соответственно теоретическое осмысление сравнительно недавно¹². Схематично (ориентировочно) можно допустить, что этот процесс объективно наиболее рельефно проявился в Казахстане лишь в 1990-1991 годах. В этот же время, по существу, отмечается становление и развитие конституционного права Республики Казахстан. Однако более интенсивно он пошел после принятия Конституции 1995 года¹³. Развитие конституционного права, как отрасли права, как самостоятельной научной дисциплины, а также конституционного процесса и конституционализма, таким образом, берет свое начало в Казахстане с периодом независимости.

В мировой истории государства и права, политической и правовой мысли периоды античности, средневековья признавали и закрепляли право естественное, утверждали принципы юридического равенства, доброго, справедливого, общего блага, как компонентов конституционализма.

Показательна в этом отношении Великая хартия вольностей 1215 г., имеющая конституционное значение¹⁴.

Доктрина конституционализма исследуется с позиции систем философии, социологии, истории, юриспруденции. Причем проблемы конституционализма оправданно рассматриваются учеными с учетом разных оригинальных методологических направлений. Но в большей части конституционализм, как нам представляется, получил свою разработку в политико-правовом аспекте. Безусловно, в этом направлении в Казахстане значительный вклад сделали ученые: М.Т. Баймаханов, С.З. Зиманов, В.А.

Малиновский, А.А. Матюхин, Э.Б. Мухамеджанов, Г.С. Сапаргалиев, С.С.

Сартаев, С.Ф. Ударцев, С.Г. Шеретов, С.К. Амандыкова и мн. др¹⁵.

б) Современное состояние науки конституционного права в Казахстане характеризуется «…некоторым его отставанием от потребностей проводимых в Казахстане реформ»¹⁶.

11 Словарь иностранных слов / Под ред.: И.В. Лехина, С.М. Локшиной. 6-е изд., перераб. и доп. М.: Сов.

Энциклопедия, 1964; Словарь иностранных слов. 17-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1998.

12 Как отмечает А.А. Черняков проблемы конституционного процесса и конституционализма до 1995 г.

почти не разрабатывались. См.: Черняков А.А. Конституционное право: эволюция отраслевого содержания.

Монография. Алматы, 2007. – С. 67.

13 Черняков А.А. Конституционное право: эволюция отраслевого содержания. – С. 67.

14 Он же. Указ.соч. С. 71-72. Вели кая ха ртия во льностей (лат. Magna Charta Libertatum, англ. The Great Charter) – грамота, подписанная английским королем Иоанном Безземельным 15 июня 1215 г., ставшая в последующем одним из основных конституционных актов Великобритании. Восставшие бароны вынудили на этот шаг английского короля Иоанна Безземельного. Документ гарантировал им определенные привилегии и права. Хартия считается прообразом Декларации независимости и Конституции Соединенных Штатов. Одна из четырех копий «Великой хартии вольностей» передана Национальному архиву в Вашингтоне на вечное хранение. Более чем за 20 миллионов долларов ее приобрел на аукционе американский финансист. http://news.ntv.ru/122891/

15 Он же. Указ.соч. С. 74.

(5)

Конституционное право, будучи институционным образованием, находясь в системе правовых и юридических координат, как по вертикали, так и по горизонтали, через взаимодействующие институты оказывает преемственное влияние на все другие отрасли права. Тем самым оно выполняет интегрирующую, регулятивную роль в отношении всей системы национального права Республики Казахстан, а также воплощает охранительные функции. Во всех случаях главным условием в нормативном соотношении конституционного права с иными отраслями должны быть объекты и методы правового регулирования¹⁷.

3. Последовательность конституционных реформ в условиях президентской формы правления.

По мнению С.Ф. Ударцева развитие постсоветских стран за период с конца 1991 г. до и начала 2007 г. прошло три основных этапа: а) начальный этап становления суверенного государства после распада СССР в условиях развития и углубления системного кризиса; б) участие государства в осуществлении экономической, политической и правовой реформы, формировании предпосылок выхода из кризиса; в) становление профессионального динамичного государства в условиях формирования предпосылок для начала активного посткризисного развития и начала самого этого развития. Разные постсоветские страны, в основном находятся в процессе перхода от второго этапа к третьему или в начале третьего (в разных формах, с разной скоростью, различными успехами)¹⁸.

Курс на демократизацию был и остается стратегическим для Казахстана с момента провозглашения независимости. Приоритет исполнительной власти на протяжении 1990-х годов объясняется целью удержания страны от развала и обеспечения выхода из системного кризиса.

Не вдаваясь в анализ конституционного развития Казахстана, назовем лишь главные вехи названной эволюции.

По мнению д.ю.н., профессора, академика Г.С. Сапаргалиева начало конституционным реформам в Казахстане, точнее Казахской ССР в конце XX в. было положено внесением изменений в Конституцию Казахской ССР (1978 г.) Законом Казахской ССР «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» (24 апреля 1990 г.). Этот закон не относится к разряду обычных изменений Конституции, каких было немало раньше. Данный закон внес существенное изменение в систему управления государством¹⁹.

На наш взгляд, конституционная эволюция Республики Казахстан берет свое начало с Постановления Верховного Совета Казахской ССР «О

17 Черняков А.А. Указ.соч. – С. 264, 288– 289.

18 Ударцев С.Ф. Полномочия Парламента и его роль в балансе ветвей власти по конституциям Азербайджана, Кыргызстана и Украины // Конституционное развитие в постсоциалистических странах:

уроки и возможности для Казахстана: Аналит. Обзор / Сост. К.А. Жапаков, Ж.К. Наурызбаева. Астана, 2007.

– С. 21– 22.

19 Сапаргалиев Г. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. Алматы: Жетi жарғы, 2005. – С. 66.

(6)

декларации о государственном суверенитете Казахской ССР (25 октября 1990 г.). На основе Декларации, ставшей конституционным актом, 20 ноября 1990 г. был принят Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР» (20 ноября 1990 г.)²⁰; «О выборах Президента Казахской ССР» (16 октября 1991 г.). Важное конституционное значение имел Закон «О местном самоуправлении и местных Советах нородных депутатов Казахской ССР» (15 февраля 1991 г.), в соответствии с которым были внесены существенные изменения в Конституцию Казахской ССР (1978 г.). Впервые давались понятия местного самоуправления, его системы²¹.

Большое значение имело принятие Закона «Об изменении наименования Казахской Советской Социалистической Республики» (10 декабря 1991 г.).

Закон не назывался конституционным, он фактически был таковым, поскольку вносил изменения в Конституцию Казахской ССР и Декларацию о государственном суверенитете²².

Спустя шесть дней был принят первый Конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан» (16 декабря 1991 г.).

В данном законе говорилось: «Настоящий закон наряду с Декларацией о государственном суверенитете Казахской ССР служит основой для разработки новой Конституции Республики»²³. Закон «О государственной независимости Республики Казахстан» дал старт реформированию политической системы Казахстана. Было ясно, что это только начало большого пути.

Были приняты законы, внесшие существенное изменение в Конституцию Казахской ССР (1978 г.). В частности, Закон Республики Казахстан «О приостановлении действия отдельных норм Конституции (Основного закона) Казахской ССР в переходный период».

Далее конституционное законодательство не могло развиваться по пути внесения изменений и дополнений «в социалистическую Конституцию – Конституцию несуверенной государственной организации. Это были тщетные попытки законодателя соединить несоединяемое»²⁴.

Историческим событием явилось принятие 28 января 1993 г.

Конституции Республики Казахстан переходного периода, которая действовала до 5 сентября 1995 г.

Дальнейшие события выявили некоторые пробелы конституционного акта, в деятельность казахстанской конституанты, что объясняется насыщенностью политической, общественной жизни того времени, особенностями переходного периода. В частности, Конституция 1993 г. не предусматривала институт делегирования законодательных полномочий

20 Он же. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. – С. 68.

(7)

Верховного Совета. Тем не менее 10 декабря 1993 г. Верховный Совет Республики временно делегировал законодательные полномочия Президенту, не предполагая, что делегировал Президенту не только полномочия по принятию указов, имеющих силу обычных законов, но и конституционных законов. Это признал в своем постановлении Конституционный суд. Поэтому следует считать, что Верховный Совет Законом от 10 декабря 1993 г. о делегировании внес существенное изменение в Конституцию РК (1993 г.)²⁵.

Следующий эволюционный этап конституционного законодательства связан с принятием на всенародном референдуме Конституции Республики Казахстан (30 августа 1995 г.). На всенародном референдуме в 1995 году народ Казахстана утвердил правовую основу для создания современного представительного органа страны – двухпалатного Парламента, действующего на постоянной основе²⁶.

Конституция 30 августа 1995 г. и внесенные в нее Законом от 7 октября 1998 г. изменения и дополнения не могли завершить транзитный этап в развитии государства – Республика Казахстан. 30 сентября 1998 г. Президент Республики Казахстан передал на рассмотрение Парламента проект Закона

«О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан».

Стратегия «Казахстан – 2030 г. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев»²⁷ оказала определенное влияние на продвижение конституционализма в Казахстане.

Проблемы политической модернизации Казахстана детальную проработку получили в февральском (2005 г.) Послании Главы государства народу Казахстана «Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации».

В.А. Малиновский, д.ю.н., профессор, член Конституционного Совета Республики Казахстан отмечает, что процесс децентрализации и деконцентрации власти начинается в 2001 г.²⁸ С 2002 г., пишит В.А.

Малиновский, по инициативе Президента Правительством Республики Казахстан было открыто Постоянно действующее совещание по выработке предложений по дальнейшей демократизации и развитию гражданского общества. Затем Главой государства была образована Национальная комиссия по вопросам демократии и гражданского общества при Президента Республики Казахстан, и наконец, с весны 2006 по февраль 2007 г.

действовала Государственная комиссия по разработке ии конкретизации

26 Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития // Казахстанская правда. – 2007, 23 ноября. – С. 5.

27 Послание Президента страны народу Казахстана. Казахстан – 2030 г. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев // Казахстанская правда. – 1997, 11 октября. – 32 с.

28 Малиновский В.А. Казахстан: в новый мир с обновленной конституцией // Конституционная реформа – новый этап в развитии Казахстана: Материалы «круглого стола» (22 мая 2007 г.). Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2007. – С. 38.

(8)

программы демократических реформ в Казахстане под руководством самого Главы государства²⁹.

16 мая 2007 г. Глава государства Н.А. Назарбаев выступил на совместном заседании палат Парламента и внес на рассмотрение депутатов проект закона об изменениях и дополнениях в Конституцию страны.

Предложены конституционные поправки, радикально изменяющие политическую систему государства³⁰. В своем выступлении Президент страны отметил, что это «исторический день для казахстанской демократии», когда на рассмотрение депутатов Парламента был «…представлен проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию республики. Этот документ – логическое завершение масштабной работы по реализации Общенациональной программы политических реформ, глубоких изменений в правовом пространстве нашей страны»³¹. Главным итогом работы Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы политических реформ стали, по мнению Главы государства, практические предложения по основным направлениям политической модернизации как плод коллективного труда, учитывающего мнения основных общественно- политических сил страны³². Результатом работы рабочей группы, созданной по решению Президента Республики Казахстан, в состав которой вошли ведущие и авторитетные правоведы, обобщившей предложения Государственной комиссии, стал законопроект «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»³³.

Конкретные предложения по изменению Конституции РК Главой государства, учтенные при принятии Парламентом Закона от 21 мая 2007 г.

«О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан»³⁴, были сгруппированы «по нескольким направлениям»:

1. Перераспределение властных полномочий и ответственности, повышение роли Парламента.

2. Укрепление роли политических партий.

3. Развитие местного самоуправления.

4. Совершенствование судебной системы.

5. Обеспечение межнационального согласия и укрепление Ассамблеи народа Казахстана.

6. Дальнейшее развитие институтов гражданского общества.

29 Он же. Указ.соч. – С. 39.

30 Выступление Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан // Казахстанская правда. – 2007, 17 мая. – С. 1-2.

31 Выступление Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан. – С. 1.

34 О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан. Закон Республики Казахстан от 21 мая 2007 г. № 254– III (Извлечение) // Конституция Республики Казахстан. С изм. и доп., внесенными Законами Республики Казахстан от: 7 октября 1998 г. № 284, 21 мая 2007 г. № 254 – III. Алматы: Юрист, 2007. – 44 с.

(9)

7. Укрепление системы защиты прав и свобод граждан³⁵.

Современное конституционное развитие Республики Казахстан является составной частью политической модернизации казахстанского общества.

Демократические институты и процедуры политического процесса неразрывно связаны с принципами, нормами и институтами конституционного права как ведущей отрасли действующего права страны. В этой связи в ежегодных Посланиях Главы государства народу Казахстана первостепенное внимание уделяется вопросам становления и развития отечественного конституционализма как центрального ядра политико- правовых реформ, важной гарантии построения демократической правовой государственности, гражданского общества и рыночной экономики³⁶.

Анализ состояния конституционно-правовой действительности показывает, что правовая и конституционная история Казахстана, как видно из источников документального и теоретического характера, а также юридической действительности, по своему содержанию отличается неравномерностью развития. …импульсивность (подъемы и спады) особенно проявлялись в процессе развития конституционного права на этапах переходного периода³⁷.

4. Базовые направления конституционной реформы.

Важно отметить появление бикамерализма, актуализация института парламентаризма в Казахстане.

а) Президент Н.А. Назарбаев на совместном заседании палат Парламента 16 мая 2007 года определил этапы становления казахстанского парламентаризма:

На первом этапе с 1991 по 1995 год были преодолены дезинтеграционные процессы, заложен фундамент казахстанской государственности.

На втором этапе с 1995 по 2000 год сформированы современные демократические институты и новая политическая культура.

На третьем этапе с 2001 по 2006 год был обеспечен социально- экономический прорыв. Состоялась наша государственность, и этот было непросто³⁸.

В истории парламентаризма Республики историческое значение имеет работа Верховного Совета двенадцатого созыва. Его особая роль заключается в принятии ряда важнейших политико-правовых документов, заложивших фундамент суверенного Казахстана. В истории парламентаризма не было прецедента перехода мирным путем от законодательного органа непарламентского типа к законодательному органу парламентского типа. По

35 Выступление Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан. – С. 1-2.

36 Айтхожин К.К. О роли конституции в политической модернизации государства и общества (Доклад на

«круглом столе» «Конституция РК – основа политической модернизации страны» (28 августа 2007 г.). – Алматы: КИСИ при Президенте РК, 2007) // Казахстан-Спектр. Научный журнал. – 2007, № 4 (42). – С. 44.

37 Черняков А.А. Указ.соч. С. 13.

38 Выступление Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева на совместном заседании палат Парламента Республики Казахстан. – С. 1-2.

(10)

словам д.ю.н., профессора, академика Г.С. Сапаргалиева «осуществлен он грамотно и объективно Главой государства Нурсултаном Назарбаевым. Во- первых, Президент не подгонял процесс. Мы дождались, когда основная часть депутатов Верховного Совета двенадцатого созыва поймет его недееспососбность и добровольно делегирует на время свои законодательные полномочия Президенту. Во-вторых, Президент успешно выполнял возложенные на него законодательные полномочия в течение почти двух лет (конец 1993 – 1995 гг.). Эти годы я бы назвал годами мирного, безболезненного перехода уже без участия ушедшего в историю Верховного Совета к законодательному органу парламентского типа. Вся история казахстанского парламентаризма свидетельствует о стабилизирующей роли нашего Парламента в политической жизни страны»³⁹.

Конституционная реформа стала основой трансформации модели нашей республики из президентской в президентско-парламентскую. В настоящее время идет работа по приведению действующей нормативно-правовой базы в соответствие с обновленной Конституцией, в т.ч. по вопросам, касающимся деятельности Парламента. В этой связи в Астане в Парламенте РК в ноябре 2007 г. была проведена международная научно-практическая конференция

«Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы».

По сообщениям периодических изданий мы знаем о эмоциональном выступлении д.ю.н., профессора, академика НАН РК С.З. Зиманова.

Академик С.З. Зиманов принимал непосредственное участие в становлении казахстанского парламентаризма. Его доклад вызвал особый интерес. С.З.

Зиманов затронул вопросы парламентской культуры, изложил свое видение развития парламентского института Казахстана. Академик отметил и недоработки в деятельности Парламента. В их числе представление в Парламент законопроектов без их предварительной концепции. Этим, заметил С.З. Зиманов, «грешили» парламенты всех созывов. «Также было отмечено, что сегодня в один закон вносятся десятки, а то и сотни поправок, а это уже является основанием для пересмотра закона в целом. Кроме того, ученый рекомендует в перспективе пересмотреть порог прохождения в Парламент политических партий. По его мнению, он должен соответствовать пяти процентам»⁴⁰. Данное предложение вызвало дискуссии. К примеру, депутат Сената Парламента РК Г. Касымов поддержал предложение С.З.

Зиманова, тогда, как другой депутат Сената А. Башмаков отметил, что семипроцентный барьер прохождения в Парламент на сегодняшнем этапе – это оптимальный уровень⁴¹.

Одним из приоритетов деятельности Парламента, по нашему мнению, является улучшение координаций и взаимодействия его палат, а также сотрудничества с другими государственными органами. Позитивное взаимодействие обеих палат, ответственная работа над законами –

39 Сапаргалиев Г. Говорят участники конференции // Казахстанская правда. – 2007, 23 ноября. – С. 4.

40 Тусупбекова Л. Укрепляя полномочия и авторитет // Казахстанская правда. – 2007, 23 ноября. – С. 4.

41 Касымов Г., Башмаков А. Говорят участники конференции // Казахстанская правда. – 2007, 23 ноября. – С.

4.

(11)

важнейшие условия развития Парламента. Особое место занимают вопросы совершенствования форм и методов взаимодействия законодательной ветви власти с Правительством⁴².

Становление подлинного парламентаризма – процесс длительный, требующий системного анализа мирового опыта. Казахстан – евразийское государство, поэтому нам стоит использовать передовой опыт западных стран с учетом национальных традиций, менталитета населения, специфики нашей республики. Дальнейшее развитие казахстанского парламентаризма должно способствовать упрочению демократии, повышению эффективности государственного механизма, обеспечению защиты прав человека.

Институт парламентаризма – многоликое явление. Все попытки навязать идеальную модель, игнорируя жизненные реалии той или иной страны, не могут быть успешны. Первые попытки придать казахстанскому законодательному органу черты современного Парламента были предприняты еще на заре независимости республики. В Декларации о государственном суверенитете был впервые провозглашен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную⁴³.

б) Конституционные новеллы вызвали изменения в конституционном законе РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан», Уголовного, Уголовно-процессуального и Гражданского процессуального кодексов, обсуждается законопроект «О Высшем судебном совете»⁴⁴. Трансформация судебной системы республики в структуру, соответствующую европейским и мировым стандартам, несомненно, будет способствовать как укреплению авторитета отечественной судебной системы, так и повышению имиджа Казахстана на международной арене.

В настоящее время обсуждаются поправки в конституционный закон «О Конституционном совете РК», вызванные обновленным Основным законом.

В этой связи следует отметить, что Конституция определила компетенцию палат Парламента назначать и освобождать по представлению их председателей, членов Конституционного совета. Ранее правом назначения в состав КС обладали спикеры Сената и Мажилиса⁴⁵.

Спикер Мажилиса Парламента А.Е. Мусин поставил задачу завершения правовую легитимизацию конституционной реформы. Прежде всего это касается судебной системы, принципов формирования Конституционного совета, порядка проведения республиканского референдума, деятельности политических партий⁴⁶. Мажилис Парламента ставит перед собой задачу безотлагательного рассмотрения законопроектов, направленных на реализацию принятых поправок в Конституцию Республики Казахстан. В

42 Рогов И. Говорят участники конференции // Казахстанская правда. – 2007, 23 ноября. – С. 4.

43 Назарбаев Н.А. Развитие человеческого потенциала – главная ценность независимости // Казахстанская правда. – 2007, 15 декабря. – С. 2.

44 Пресс-служба Верховного Суда // Юридическая газета, 2008, 12 марта. С. 1; Махин В. Объективность и открытость – девиз правосудия // Казахстанская правда. – 2008, 15 марта. – С. 3.

45 Шиманский М. Диктует Основной закон // Казахстанская правда. – 2008. 13 марта. – С. 1.

46 Мусин А.Е. Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития // Казахстанская правда. – 2007, 23 ноября. – С. 5.

(12)

частности требуется внесение изменений и дополнений в конституционные законы «О республиканском референдуме», в законы, регламентирующие фактическую отмену смертной казни и введение судебного санкционирования ареста⁴⁷, суда присяжных и др. В рамках мероприятий конституционной реформы Президентом Республики предложено разработать и внести в Парламент в текущем году законопроект «О профилактике правонарушений». Администрации Президента поручено провести административную реформу в правоохранительных органах, а также во всех организациях, подотчетных Президенту страны. Причем Глава государства подчеркнул, что приоритетной целью в этой сфере должно стать предупреждение и профилактика правонарушений, а не карательные действия⁴⁸.

Традиции парламентаризма сильны там, где имеется сильное гражданское общество, высокая политическая культура населения и общественное согласие. Наличие в политико-правовой системе государства эффективного Парламента – свидетельство большой зрелости общества.

Мировой опыт показывает, что парламентаризм – неотъемлемая составляющая демократии. Реальный парламентаризм способствует государственной стабильности и преемственности в развитии общества, поскольку одна из важнейших функций парламентаризма – это представление народу публичной власти⁴⁹.

в) Также, заметил Президент, необходимо продолжить работу по модернизации системы государственного управления, поскольку от качества работы госорганов зависит эффективность реализации всех реформ⁵⁰.

Наряду с укреплением институтов парламентаризма современный политический режим в Казахстане, как и в других странах мира, демонстрирует тенденцию к усилению исполнительной власти. Любой режим объективно поставлен перед необходимостью осуществления курса на модернизацию страны. Повсюду в мире эти процессы ведут к росту значения исполнительной власти и в известном смысле – к авторитаризму (если понимать под ним рост самостоятельности и независимости структур власти, принимающих решения). Принципиальное значение имеет не оценка этой тенденции, а формы и техника ее выражения. Решающим критерием оценки режима является его отношение к праву – проведение модернизации в правовых или неправовых формах, с сохранением конституционной легитимности власти или с ее постоянными разрывами⁵¹.

Нарастающие изменения в глобальной экономике требуют новых подходов в построении управленческой системы, адекватной внешним и

47 Он же. Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития. – С. 5.

48 Назарбаев Н.А. Повышение благосостояния граждан Казахстана – главная цель государственной политики // Казахстанская правда. – 2008, 7 февраля. – С. 1-2.

49 Рогов И. Говорят участники конференции // Казахстанская правда. – 2007, 23 ноября. – С. 4.

50 Тусупбекова Л., Нестеренко С. Мандат доверия на новом рубеже // Казахстанская правда. – 2007, 3 сентября. – С.1-2.

51 Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М.: ГУ ВШЭ, 2002.

– С. 56.

(13)

внутренним вызовам. Парламент не вправе оставаться в стороне и от проводимой Правительством административной реформы. Одним из главных составляющих проводимой реформы должна стать разработка системы оценки эффективности деятельности государственных органов на основе достижения целевых индикаторов.

Другим направлением реформы является совершенствование государственного планирования. Причем они должны быть тесно увязаны с дальнейшим развитием территорий, размещением производительных сил и совершенствованием института местного самоуправления.

В то же время Парламент обязан более активно использовать свое конституционное право по контролю за деятельностью Правительства.

В очередном Послание Главы государства народу Казахстана

«Повышение благосостояния граждан Казахстана – главная цель государственной политики» уделено внимание дальнейшему укреплению казахстанской государственности, повышению эффективности государственного управления. Глава государства отметил, что правительство должно ускоренными темпами реализовать предусмотренные административной реформой меры по развитию системы государственного управления Казахстана на принципах результативности, прозрачности и подотчетности обществу с учетом лучшего международного опыта⁵². Предполагается, что эти новые подходы будут отработаны на пилотных государственных органах в 2008 году – министерствах юстиции, экономики и бюджетного планирования, финансов и акимате Южно-Казахстанской области. Главной целью административной реформы должно стать повышение эффективности и результативности работы управленческого аппарата. Чтобы чиновники служили народу, как следует⁵³.

Значение конституционной реформы.

Конституционная реформа расширяет вариативность возможностей демократического развития казахстанского общества в различных сферах (политической, социальной, экономической и др.) его жизнедеятельности. В свою очередь, «политика руководит законодателем, а ограничения накладывает только конституция. Иначе говоря, конституционный мандат приобретает политическую окраску»⁵⁴.

Конституционная реформа предопределила новые концептуальные подходы к пониманию основных общественно-политических институтов и перспектив их развития. Ряд изменений и дополнений в Конституцию (статьи 5, 43, 44, 51, 84, 89) в их взаимосвязи позволяет по-новому трактовать предназначение государственной власти, содержание функций государства,

52 Назарбаев Н.А. Повышение благосостояния граждан Казахстана – главная цель государственной политики // Казахстанская правда. – 2008, 7 февраля. – С. 1-2.

53 Назарбаев Н.А. Повышение благосостояния граждан Казахстана – главная цель государственной политики. – С. 1– 2; Новый Казахстан в новом мире // Казахстанская правда. – 2007, 1 марта. – С. 2;

Модернизация государственного управления на принципах корпоративного управления транспарентности и подотчетности обществу // Казахстанская правда. – 2006, 2 сентября. – С. 1-2.

54 Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма): Пер. с венг. – М.: Юристъ, 2001. – С. 56.

(14)

определять принципы взаимоотношений государственных органов, общественных объединений и граждан, шире вовлекать институты гражданского общества в решение государственно-значимых задач, устанавливать юридические нормы, адекватные изменяющимся общественным отношениям.

Это требует приведения в соответствие с обновленной Конституцией всей нормативной правовой базы страны, включая нормативные постановления Конституционного совета Республики Казахстан⁵⁵.

55 Нормативное Постановление Конституционного совета Республики Казахстан о перес