แนวคิดเบื้องตน

การนํานโยบายไปปฏิบัติ

1. แนวคิดเบื้องตน

การศึกษาการนํานโยบายไปปฏิบัติ เปนศาสตรทางการบริหารสาขาหนึ่งในกระบวนการ นโยบาย ที่เนนการตัดสินใจของผูบริหารและการจัดการใหมีการดําเนินการตามวัตถุประสงค จากขอมูล ทางการศึกษาพบวา สาขารัฐศาสตรมีจุดเนนในการวิเคราะหสวนตนของกระบวนการนโยบาย คือ สวนการกอตัวนโยบาย (Policy Formation) การเสนอรางนโยบาย (Policy Formulation) การอนุมัติ

และประกาศเปนนโยบาย (Policy Adoption) สาขารัฐประศาสนศาสตร รวมถึงสาขาการบริหาร การศึกษามีจุดเนนในการบริหารนโยบายหรือการนํานโยบายไปปฏิบัติ (PolicyImplementation) (วรเดช จันทรศร. 2532)

ความสนใจของนักการศึกษา นักวิชาการ เชน เพรสสแมน (Jeffrey Pressman) แวน ฮอรน (Carl E. Van Horn) แวน มีเตอร (Donald S. Van Meter) วิลดาฟสกี (Aaron Wildavsky) วิลเลียมส

(Walter Williams) เปนตน ตางก็ใหความสนใจเกี่ยวกับการแสวงหาวิธีการหรือแนวทางเพื่อปรับปรุง นโยบายและการปฏิบัติงานใหดีขึ้น โดยเนนปรากฏการณหรือสภาพความเปนจริงที่เกิดขึ้นใน กระบวนการนํานโยบายไปปฏิบัติ (Implementation Process) มุงหาลักษณะที่จําเปนในการปฏิบัติวา มีอะไรเกิดขึ้น เกิดขึ้นไดอยางไร และทําไมจึงเกิดขึ้น เพื่อหาคําตอบตอไปวาจะทําอยางไรใหบรรลุผล (Van Meter & Van Horn. 1975) การศึกษาที่ครอบคลุมกระบวนการจึงรวมถึงพฤติกรรมการปฏิบัติ

ของบุคคล ปฏิสัมพันธของบุคคล สมรรถนะและความรวมมือของหนวยงาน สภาพแวดลอมทาง

32

เศรษฐกิจ สังคมและการเมือง ความแตกตางของแตละพื้นที่แตละทองถิ่น และปจจัยอื่น ๆ ที่อาจสงผล กระทบตอเปาหมายที่นโยบายกําหนดไว โดยประเด็นของการศึกษายอมรับวา นโยบายกับการนํา นโยบายไปปฏิบัติมีความสัมพันธกันเปนสิ่งสําคัญ

เพรสสแมน และวิลดาฟสกี (Pressman & Wildavsky. 1973) มองวา กระบวนการนํา นโยบายไปปฏิบัติ เปนการจัดการใหเกิดการเชื่อมโยงของสิ่งที่ตั้งใจหรือกําหนดไวกับผลลัพธที่จะเกิดขึ้น โดยการดําเนินการเปนลูกโซตอเนื่อง ในป 1975 แวน มีเตอร และแวน ฮอรน (Van Meter & Van Horn. 1975) เสนอวาการนํานโยบายไปปฏิบัติ เปนการดําเนินการโดยบุคคลหรือกลุมบุคคลในภาครัฐ หรือเอกชน เพื่อใหเกิดความสําเร็จโดยตรงตามวัตถุประสงคที่นโยบายกําหนดไว

บารแดช (Bardach. 1980) มองการนํานโยบายไปปฏิบัติวา เปนกระบวนการทางการเมือง ที่มีสวนเกี่ยวของกับผลประโยชน เปนเรื่องของปฏิสัมพันธของกลุมบุคคลที่มุงดําเนินการใด ๆ ให

เปาหมายของกลุมบรรลุในปเดียวกันและแนวทางเดียวกับซาบาเตียร และแมสมาเนียน (Sabatier &

Mazmanian. 1980) ที่มองวา การนํานโยบายไปปฏิบัติ เปนกระบวนการที่มีขั้นตอนดําเนินการให

เกิดผลสําเร็จ เพื่อตอบสนองทางกฎหมาย มติคณะรัฐบาล หรือคําสั่งของศาล

บารเรตต และฟดจ (Barrett & Fudge. 1981) เห็นวา การนํานโยบายไปปฏิบัติเปน กระบวนการทําใหนโยบายเกิดผลสําเร็จ ภายใตปรากฏการณหรือสภาพแวดลอมของความสัมพันธและ การมีปฏิกิริยาตอบสนองจากกลุมบุคคลหรือองคกรที่เกี่ยวของ ทั้งโดยตรงและเปนผลกระทบจาก อิทธิพลอื่น ๆ

วรเดช จันทรศร (2532) เสนอวา การนํานโยบายไปปฏิบัติเปนเรื่องขององคกรที่รับผิดชอบ วา สามารถนําและกระตุนใหทรัพยากรทางการบริหาร ตลอดจนกลไกที่สําคัญทั้งหมด ใหสามารถ ปฏิบัติงานไดบรรลุเปาหมายที่ระบุไวหรือไม มากนอยเพียงใด

ดนัย เทียนพุฒ (2532) ใหความหมายของการนํานโยบายไปปฏิบัติวา เปนการกระทําที่

กําหนดนโยบายโดยทิศทางของทางเลือกนโยบาย เพื่อใหบรรลุวัตถุประสงคตามคุณคาที่กําหนดไว ซึ่ง เปนการแปลงความตั้งใจไปสูการกระทํา แตการปฏิบัติไมไดผลหรือปฏิบัติไมได หากการกําหนดนโยบาย ขาดเกณฑสําคัญเกณฑใดเกณฑหนึ่ง คือ 1) ความเปนไปไดทางภายภาพและทางเทคนิค 2) สามารถ บริหารงานได 3) เปนที่ยอมรับทางการเมือง หรือ 4) เปนไปไดในทางเศรษฐกิจคุมคาการลงทุน

ศุภชัย ยาวะประภาษ (2538) เสนอความหมายของการนํานโยบายไปปฏิบัติวา เปน ขั้นตอนหนึ่งที่สืบเนื่องมาจากการกําหนดนโยบาย โดยมีกิจกรรมครอบคลุมถึงการแปลงวัตถุประสงค

หรือเปาหมายที่กําหนดไวใหเปนกิจกรรมที่ชัดเจน มีการระดมทรัพยากรตาง ๆ การวางแผนและวางรูป โครงการ การจัดองคการและปฏิบัติการ เพื่อดําเนินการใหสําเร็จลุลวงตามเปาหมายที่ไดกําหนดไวใน นโยบาย

33

ถวัลยรัฐ วรเทพพุฒิพงษ (2540) ใหความเห็นวา การนํานโยบายไปปฏิบัติเปนภาระหนาที่

หลักสําคัญของขาราชการประจําที่ปฏิบัติยากกวางานประจํา เมื่อฝายการเมืองไดกําหนดนโยบายแลว หนาที่ของขาราชการคือดําเนินการแปลงนามธรรม (Abstract) ใหเปนรูปธรรม (Concrete) ในรูปของ แผนงานโครงการ ซึ่งจําเปนตองใชความคิดสรางสรรค และความสามารถของขาราชการเอง

สมบัติ ธํารงธัญวงศ (2540) เสนอวา การนํานโยบายไปปฏิบัติ เปนกระบวนการที่จะชี้ถึง ความสําเร็จหรือความลมเหลวของนโยบาย และเปนกระบวนการที่เกี่ยวของกับคนจํานวนมาก เนื่องจาก ตองอาศัยความตั้งใจไปสูการกระทํา โดยเปนการกระทําที่กําหนดทิศทางของทางเลือกเพื่อใหบรรลุ

วัตถุประสงคในอนาคตตามที่กําหนด

จากความหมายของการนํานโยบายไปปฏิบัติดังตัวอยางขางตน สรุปไดวา การนํานโยบายไป ปฏิบัติ เปนกระบวนการตอเนื่องหลังจากมีการกําหนดนโยบาย ตองอาศัยการจัดการทรัพยากรที่มีอยูให

ดําเนินการในทางที่เปนไปไดในสภาพแวดลอมจริง เพื่อใหเกิดผลตามที่กําหนดไวในวัตถุประสงคนโยบาย 2. กระบวนการนํานโยบายไปปฏิบัติ

ขั้นตอนของการนํานโยบายไปปฏิบัติ แบงเปนขั้นตอนหลัก 2 ขั้นตอน (วรเดช จันทรศร.

2532) ประกอบดวย

1) ขั้นตอนในระดับมหภาค (Macro Step) แบงไดเปน 2 ขั้นตอนยอย คือ

(1) ขั้นตอนการแปลงนโยบาย จุดที่สําคัญคือ การแปลงสูการปฏิบัติตองไมเบี่ยงเบน ไปจากวัตถุประสงคนโยบาย ซึ่งการศึกษาพบวา ปจจัยของการเบี่ยงเบนวัตถุประสงคเกิดขึ้นไดจาก (1) ความคลุมเครือหรือขาดความเฉพาะเจาะจงของนโยบาย (2) ความหลากหลายในเปาหมายของนโยบาย (3) ระดับความเขาใจในวัตถุประสงคของหนวยงานที่รับผิดชอบแปลงนโยบาย (4) ความรวมมือและเต็ม ใจปฏิบัติของหนวยงานที่นํานโยบายไปปฏิบัติ

(2) ขั้นตอนของการยอมรับ โดยสวนใหญมักพบปญหาในการที่จะทําใหหนวยงาน ระดับลางหรือระดับทองถิ่นยอมรับ ซึ่งผลการศึกษาพบวา ปจจัยที่สงผลใหเกิดปญหาการยอมรับ นโยบาย ไดแก ลักษณะของหนวยงานทองถิ่นนั้น สภาพแวดลอมทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง ทองถิ่น ตลอดจนผลประโยชนระดับทองถิ่น

2) ขั้นตอนในระดับจุลภาค (Micro Step) เปนความเกี่ยวเนื่องสัมพันธของการไดรับ หรือเสียผลประโยชนจากนโยบาย แยกออกไดเปน 3 สวนยอย ประกอบดวย

(1) ขั้นการระดมพลัง (Mobilization) มี 2 กิจกรรมคือ การพิจารณารับนโยบาย และการแสวงหาการสนับสนุน

(2) ขั้นการปฏิบัติ (Deliverer Implementation) เปนเรื่องที่เกี่ยวกับตัวผูปฏิบัติ

34

(3) ขั้นการสรางความเปนปกแผน (Institutionalization) เปนผลพลอยไดจากการ นํานโยบายไปปฏิบัติ ที่องคการหรือหนวยงานคาดหวังใหเกิดขึ้นเพื่อการพัฒนาตอเนื่อง

เอดเวิรดส (Edwards. 1984) ศึกษากระบวนการนํานโยบายไปปฏิบัติและมีขอเสนอวา การ พิจารณาในปจจัยที่มีผลตอความสําเร็จของนโยบาย อาจจะมีผลตอความลมเหลวในขั้นตอนการนํา นโยบายไปปฏิบัติได เชน ความชัดเจนของวัตถุประสงค อาจชวยใหหลายหนวยงานนําไปปฏิบัติได

รวดเร็วและบรรลุวัตถุประสงคตามนโยบาย เนื่องจากไมมีการเบี่ยงเบนวัตถุประสงค แตหลายหนวยงาน ที่ไมเห็นดวยกับวัตถุประสงคที่ชัดเจน อาจมีการตอตานทุนแรงจนไมสามารถนํานโยบายไปปฏิบัติได

การระบุขั้นตอนการปฏิบัติไวชัดเจน เพื่อใหเห็นวาเมื่อไรควรปฏิบัติอยางไร เพื่อใหเกิดผลระดับไหน อาจ ชวยใหหลายหนวยงานปฏิบัตินโยบายไดงายขึ้น ประเมินผลไดวาสําเร็จ แตบางหนวยงานอาจเห็นเปน ขอดอยในทางปฏิบัติ เพราะบุคลากรในหนวยงานไมไดใชความรูความสามารถ หรือเลือกแนวทางปฏิบัติ

ที่เหมาะสมกับสภาพแวดลอมของหนวยงาน ก็เปนประเด็นที่ควรศึกษาถึงระดับของอิทธิพลของปจจัยที่

มีผลทั้งทางบวกและลบตอกระบวนการนํานโยบายไปปฏิบัติ หรือกลไกอื่น ๆ ที่เกี่ยวของและมี

ผลกระทบตอการนํานโยบายไปปฏิบัติ

การวัดผลการปฏิบัติตามนโยบายในขั้นตอนการนํานโยบายไปปฏิบัติ หรือการวัด ความสําเร็จ สามารถวัดไดจากหลายแนวทาง (Dunn & Kelly. 1992) ไดแก 1) จากความรวมมือที่ผูรับ นโยบายไปปฏิบัติมีตอผูออกคําสั่งหรือผูกําหนดนโยบาย ถาระดับของความรวมมือมีสูง ระดับของ ความสําเร็จในการนํานโยบายไปปฏิบัติก็จะมีสูงตามไปดวย ถาระดับของความรวมมือมีต่ําก็ยอม หมายความวา ระดับของความลมเหลวในการนํานโยบายไปปฏิบัติจะมีอยูสูง 2) จากการพิจารณาภายใต

เงื่อนไขวา ไดมีการบรรลุผลการปฏิบัติตามนโยบายนั้น ตามภาระหนาที่ขององคการที่รับผิดชอบดวย ความราบรื่นและปราศจากปญหา ถาการปฏิบัติตามนโยบายใดเต็มไปดวยความขัดแยงหรือมีอุปสรรค ขอขัดของเกิดมากขึ้นเทาใด ระดับของความลมเหลวก็นาจะสูงขึ้นเทานั้น ซึ่งการปฏิบัติใด ๆ ยอมมี

ปญหาขอขัดแยงทั้งสิ้น 3) พิจารณาไดจากผลการปฏิบัติในระยะสั้น (Short-Run Performance) หรือ กอใหเกิดผลกระทบตามที่พึงปรารถนาหรือไม ซึ่งการพิจารณาในแนวทางนี้ หมายรวมถึงการจัดสรรสิ่งที่

มีคุณคาใหกับสังคมโดยรวม วรเดช จันทรศร (2546) เสนอวา แนวทางที่สามนี้ไดรับความสนใจจนถึง ปจจุบัน รายละเอียดพอสังเขปดังนี้

1. การพิจารณาวาอะไรเปนวัตถุประสงคของนโยบาย ในแงความชัดเจน และการ พิจารณาวัตถุประสงคหลัก/รอง รวมทั้งผลที่ไมคาดหวังดวยหรือไม หรือจะพิจารณาเพียงดานใดดาน หนึ่งของวัตถุประสงค

2. การพัฒนามาตรการที่จะใชเปนเครื่องชวยในการใชดุลยพินิจ เชน การพิจารณาเรื่อง คุมคาการลงทุนหรือไม ผลประโยชนเกิดขึ้นในวงกวางหรือเพียงเล็กนอย หรือพิจารณาความแตกตาง