CÁICÁCH
HÀNH c
CHUYỂN ĐỔI CHÚC NĂNG CÙA CHÍNH PHỦ VÀ Bộ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC Ờ VIỆT NAM
NGUYỄN HUYỀN
HẠNH (*
)(*) TS; Phó Viện trưởng Viện Khoa học tổ chứcnhà nước, Bộ Nội vụ
Tóm tắt: Việc chuyên đôi chức năng của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương nhằm thực hiện và bảo đảm vũng chắc quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế từ kếhoạch hóa tập trung sang cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chủ động hội nhập quốc tế. Bài viết đánh giá thực trạng và đề xuất một số giải pháp để tiếp tục chuyển đổi chức năng của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước đáp ứng yêu cầu xâydựng, hoàn thiện nền quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu lực, hiệu quả.
Từ khóa: Bộ máy hành chính; cải cách hành chính; Chính phủ; chuyển đổi chức năng.
Abstract: The transformationofthe functions oftheGovernment and the state administrative system from central to local levels is intended to implement and firmly ensure the transition of the economic management mechanism from central planning to market mechanism, socialist orientation, and proactive international integration. This paper assesses the current situation andproposes some solutions to continue transforming the functions of the Government and administrative system to meet the requirements on building and completing the national governance in a modern and effective manner.
Keywords: Bureaucracy; administrative reform; Government; functional transformation.
Ngày nhận bài: 27/09/2021 Ngày biên tập: 25/02/2022 Ngàyduyệtđăng: 16/03/2022
H
oạt động phápquanđảm bảo luật, hànhcủathực thi hoạchchính nhà Chính địnhHiến phápphủ nước và và cácđiều nhằmcơvàhành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện phân bổngân sách, quản lý và phát huy tất cả các nguồn lực của quốc gia, quản lý xã hội, bảo đảm quyền tự do, dân chủ, quyền con ngưòi, quyển công dân; duy trì và bảo đảm trật tự công cộng trong xã hội. Trong quá trình đổi mối đất nước, đặc biệt trong giai đoạn hiện nay, Đảng và Nhà nưổc ta ban hành nhiều chính sách, pháp luật liên quan nhằm chuyển đổi chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước phù hợp thực tiễn, đảm bảo hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
1. Quá trình chuyển đổi chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước từ năm 1986 đến nay
Trước năm 1986, nền kinh tế quốc dân vận hành theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung. Chức năng của Chính phủ thời kỳ này là “thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của Nhà nước”(1) bằng công cụ hành chính; dùng mệnh lệnh hành chính để quản lý, kiểm soát nền kinh tế và phân phối các nguồn lực.
Cơchế quản lý trênđâyđãphát huy đượcmặt tích cực trongcuộcđấu tranh giànhvà giữvững chính quyền, nhưng khi bối cảnh đất nước đã thay đổi (sau năm 1975), thì đây lại là nguyên nhân dẫn đến khủng hoảng kinh tế - xã hội trầm trọng vào những năm 80củathế kỷ XX.
Bước vào thời kỳ đổi mới, Hiến pháp năm 1992 đã tạo bước đột phá về thể chế
16 TỔ CHÚC
NHÀ Nlrócsố
03/2022cho quá trình xóa bỏ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Theo Hiến pháp năm 1992, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, quy định này đã bảo đảm vị trí độc lập tương đối của Chính phủ và tạo cơ sở thúc đẩy cải cách hành chính.
Trong quá trình chuyển đổi cơ chế quản lý, Chính phủ đóng vai trò trung tâm, vừa kiên quyết từng bước chủ động, khẩn trương cụ thể hóa và hướng dẫn xóa bỏ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, tạo điều kiện cho sự hình thành và vận hành cơ chế mới, xây dựng và pháttriển nền kinh tê' thị trường có sự quản lý của Nhà nước. Từ quản lý trực tiếp, vi mô, Chính phủ đã chuyển sang điều hành gián tiếp, vĩ mô trong phạm vi toàn quốc. Biện pháp quản lý chuyển từ hành chính, mệnh lệnh đơn thuần sang kết hợp với biện pháp kinh tế, pháp luật và hành chính khi cần thiết; từtập trung cao độ quyền lực quản lý vào Chính phủ và các bộ, ngành đã chuyển dần sang cơ chế Chính phủ phân công công việc cụ thể cho các bộ, ngành và địa phương.
Giai đoạn từ năm 2001 đến năm 2012, đã từng bước điều chỉnh, làm rõ chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ và từng cơ quan trong hệ thống hànhchính, khắc phục những chồng chéo, trùng lắp chứcnăng, nhiệm vụ.
Nhiều công việc trước đây do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giải quyết, quyết định nay đã được chuyển cho các bộ, ngành hoặc phân cấp cho chính quyển địa phương thực hiện. Bước đầu phân biệt, tách bạch hoạt động của cơquan hành chínhnhà nước với hoạt động củađơn vị sự nghiệp, dịch vụ công, từng bước trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp, dịch vụ công. Có thể thấy, hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ và các bộ, ngành đã tập trung vào thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo pháp luật trên tất cả các ngành, lĩnhvực đời sống kinh tế - xã hội; tập trung thời gian và nguồn lực vào việc thực hiện chức năng, thẩm quyển xây dựng, hoàn
thiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; xây dựng và ban hành cơ chế, chính sách, đồng thời tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán, giám sátviệc thực hiện.
Điều 94 Hiến pháp năm 2013 quy định;
“Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyềnhành pháp, làcơ quan chấp hành của Quốc hội”. Đây là quy định quan trọng, chứa đựng quan điểm, nhận thức vừa có tính kế thừa, vừa mang tinh thần đổi mới về tính chất, vị trí và chức năng của Chính phủ được Hiến định. Theo đó, Chính phủ có 03 chức năng: cơ quan hành chính nhà nước cao nhất; cơ quan hành pháp; cơ quan chấp hành của Quốc hội. Việc Hiến pháp năm 2013 nhấn mạnh và đề cao vị trí, chức năng của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có ý nghĩa rất quan trọng, đề cao tính hành động, tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo trong tổ chức thực thi chức năng, thẩm quyền của Chính phủ; là cơ sở hiến định vai trò kiến tạo phát triển của Chính phủ. Đồng thời, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt củanền hành chính quốc gia, tăngcường kỷ luật, kỷ cương hành chính. Chính phủ là thiết chế có thẩm quyền hành chính cao nhất, có chức năng quản lý nhà nước thống nhất đối với tất cả các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội của đất nước; quản lý thống nhất nền hành chính quốc gia.
Được Hiến pháp trao cho quyền hành pháp đã giúp Chính phủ có vị thê mới trong bộ máy nhà nước, bảo đảm tính độc lập tương đối hơn trong quan hệ với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp. Với chức năng thực hiện quyền hành pháp, Chính phủ thực hiện việc hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, tổ chức thực hiện Hiến pháp và pháp luật để duy trì và bảo vệ trật tự cộng cộng, bảo vệ lợi ích quốc gia, bảo vệ quyền con người, quyền công dân. Chính phủ chấp hành và tổ chức thi hành các đạo luật, các nghị quyết của Quốc hộilà thể hiện tính chịu trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các thành viên Chính
TỐ CHITCNHÀ
NIĨOC sổ 03/2022 17
CẢICÁCH
HÀNH
CHÍNHphủ trước Quốc hội; là cơ sở cho việc thực hiện quyển giám sát tối cao của Quốc hội đối với Chính phủ; bảo đảm sự gắn bó chặt chẽ giữa Chính phủ và Quốc hội, bảo đảm tính thống nhất trong việc thực hiện quyển lập pháp và hành pháp.
Trong quátrình chuyển đổi, công tácxây dựng và hoàn thiện thể chế ngày càng trở nên quan trọng,trở thành hoạtđộng cơ bản, chủ yếu của Chính phủ và bộ máy hành chính; được ưu tiên trong hoạt động chỉ đạo, điểu hành của Chính phủ, Thủ tưông Chính phủ. Quá trình chuyển đổi phương thức quản lý từ trực tiếp vi mô, chủyếu bằng mệnh lệnh hành chính được chuyển sang quản lý gián tiếp vĩ mô bằng hệ thống cơ chế, chính sách, pháp luật đồng bộ, pháp luật ngày càng trở thành công cụ quản lý, điều hành chủ yếu, quan trọng nhất trong việc thực hiện chức năng, thẩm quyền quản lý của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Xây dựng pháp luật gắn với tổchứcthi hành theo tinh thần thượng tôn pháp luật là một trong những ưu tiên hàng đầu, là trọng tâm trong chỉ đạo, điểu hành của Chính phủ.
Thông qua cải cách hành chính, tổ chức và hoạt động của Chính phủ và bộ máy hành chính đã dần chuyển sang thực hiện vai trò phục vụ, hỗ trợ ngưòi dân và doanh nghiệp, tạo môi trường ngày càng thông thoáng chocác hoạt động đầu tư, sản xuất, kinh doanh, chủ động hội nhập quốc tế, trước hết là hội nhập kinh tế. Chính phủ đã xác định rõ bộ máy hành chính ở Trung ương tập trung vào việc hoạch định cơ chế, chính sách, xây dựng và hoàn thiện thể chế, xây dựng chiến lược, quy hoạch và kế hoạch; hướng dẫn và thanh tra việc thực hiện thể chế trong toàn xã hội. Tuy nhiên, việcchuyển đổivai trò, chứcnăng của Chính phủ và bộ máyhành chính vẫn diễn ra chậm;
cơ chế chủ quản của Chính phủ, cơ quan hành chính ở Trung ương và địa phương đối với doanh nghiệp nhà nước chậm được xóa bỏ; cơ quan hành chính không chỉ cung ứng dịch vụ công mà còn trực tiếp tổ chức sản xuất và cung ứng nhiều dịch vụ; phân cấp quản lý chưa hiệu quả.
Những hạn chế trên do nhiều nguyên nhân, song trước hết là do nhận thức, tư duy theo cơ chế “xin cho”. Năng lực hoạch định chính sách, xây dựng, hoàn thiện thể chế phù hợp với yêu cầu phát triển của nền kinh tế thị trường còn nhiều hạn chế, lúng túng; chậm xử lý những vướng mắc, chưa giải quyết tốt các mâu thuẫn phát sinh trong quá trình chuyển đổi chức năng, nhiệm vụ. Ngoài ra, vẫn còn biểu hiện chủ quan, nóng vội muốn thực hiện chuyển đổi chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ và bộ máy hành chính mà thiếu nghiên cứu đầy đủ mối quan hệ tác động giữa chức năng, nhiệm vụ với sự vận động của các quan hệ kinh tếthị trường...
2. Giải pháptiếp tục chuyển đổi chức nằng của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nưổc đáp ứng yêu câu quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu
lực, hiệu quả
Trong bối cảnh xây dựng nền quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu lực, hiệu quả, cần tiếp tục điều chỉnh chức năng của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước theo những nội dungsau:
Một là, chuyển đổi mạnh chức năng, nhiệm vụcủa Chính phủ sang chàm lo, quyết định các vấn đềchiến lược vĩ mô, hoạch định chính sách, thể chế phát triển.
Cần bảo đảm tính nhạy bén, kịp thời và khả thi của các chủ trương, chính sách khi ban hành; tập trung vào ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm ổn định các cân đối lớn, quan trọng của nển kinh tế; giải quyết kịp thời những vướng mắc của quá trình đổi mới, tạo đột phá về thể chế, cơ chế, chính sách để thúc đẩy mạnh mẽ công cuộc đổi mới, hội nhập của đất nước. Chính phủ phải giữ vai trò trung tâm để biến các mục tiêu, chiến lược phát triển thành hiện thực của một nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Các cơ quan hành chính nhà nước đề cao trách nhiệm công vụ, thực hiện kiểm soát kết quả đầu ra; thường xuyên giám sát, kiểm tra, thanh tra nhằm khắc phục những hạn chế, nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý.
18 TỐ
CHỨCNHÀNlróc số
03/2022Hai là, chú trọng chức năng xây dựng và hoàn thiện thể chế, đặc biệt là thể chế kinh tế nhằmtháo gỡ những điểmnghẽntrong phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
Một trong những cản trở của quá trình chuyển sang kinh tế thị trường trong nhiều năm qua là hệ thống pháp luật chậm được hoàn thiện; chất lượng một số đề nghị xây dựng pháp luật, dự kiến chương trình xây dựng pháp luật chưa cao; chất lượng văn bản, thể chế trong một sô' lĩnh vực còn hạn chế, ban hành nhưng không triển khai được hoặc khó triển khai, chồng chéo; việc ban hành văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh vẫn còn tình trạng nợ văn bản chưa được khắc phục triệt để...<2). Thực tế cho thấy, hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật còn nặng vể tính pháp lý mà thiếu tính bao quát, chưa chú trọng đúng mức đến tính khả thi, tính hợp lý; dẫn đến những thay đổi liên tục, gây tâm lý không yên tâm cho doanh nghiệp, người dân và cho cả các cơ quan, công chức chịu trách nhiệm thực thi chính sách, pháp luật. Tính thiếuổn định của hệ thống chính sách, pháp luật là một trong những trở ngại cho việc thực hiện quản trị hiện đại và hiệu quả ởViệt Nam.
Vì vậy, cần tập trung làm tốt chức năng xây dựng và tổ chức thực hiện thể chế nhằm xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển. Nguồn động lực mới để tiếp tục lấy lại đà tăng trưởng nhanh và phát triển bền vững phải đến từ đổi mới thểchế. Hệ thống thể chế, pháp luật phải đáp ứng sự mong đợi và lợi ích hợp pháp, chính đáng của các chủ thể, các tầng lớp, các cộng đồng trong xã hội. Đối với Chính phủ, các quy định luật pháp phải bảo đảm quyền tự do kinh doanh và sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. Phải tập trung vào ổn định kinh tếvĩ mô, bảo đảm ổn định các cân đối lớn, quantrọng của nền kinh tế;
nâng cao năng lực kiến tạo thị trường, định hướng phát triển, giải quyết kịp thời những vướng mắc của quá trình đổi mới, tạo đột phá về thể chế, cơ chế, chính sách để thúc đẩy mạnh mẽ công cuộc đổi mới, hội nhập của đất nước.
Sa là, xác định rõ chức năng quản lý nhà nước về kinh tế của Chính phủ và cơ quan hành chính thông qua các công cụ kinh tế, pháp luật, hành chính.
Chức năng quản lý nhà nước về kinh tế của Chính phủ là tập trung ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, khuyến khích tạo nhiều việc làm, hạn chế thất nghiệp; điều tiết thị trường thông qua việc xây dựng và chỉ đạo thực hiện chiến lược, kế hoạch, quy hoạch pháttriển, các chương trình phát triển quốc gia, các cân đối lớn của nền kinh tế; hỗ trợ phát triển, kết cấu hạ tầng, đảm bảo an sinh xã hội; bảo đảm cung ứng các dịch vụ xã hội cơ bản và công bằng xã hội... Chính phủ phải tạo môi trường pháp luật thông thoáng, ổn định, minh bạch; có cơ chế hữu hiệu khuyến khích cạnh tranh, kiểm soát độc quyền; thực hiện cải cách thủ tụchành chính và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực. cần tách bạch giữa quản lývốn, tài sản công với quản lý hànhchính nhà nưócnhằm nâng cao hiệu quả quản lý các loại vốn, tài sản công;
tinh gọn tổ chức bộ máy của Chính phủ và các cơ quan hành chính các cấp.
Bốn là, xác định rõ vai trò, trách nhiệm của Chính phủ và cơ quan hành chính về quản lý một sô'lĩnh vực dịch vụ công.
Cần khẳng định rõ vai trò, trách nhiệm của Chính phủ và các cơ quan hành chính trong bảo đảm cung ứng dịch vụ công cho xã hội, bao gồm: bảo đảm cácdịch vụ công cơ bản, thiết yếu cho xã hội; bảo đảm về số lượng và chất lượng dịch vụ công cung ứngcho xã hội và bảođảm cho mọi người dân có cơ hội tiếp cận ngang nhau đến các dịch vụ công. Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nướccó thể trực tiếp cung ứng một sô' dịch vụ công quan trọng, thiết yếu với đời sống của người dân (nhưgiáo dục, y tế, cung cấp nước sạch, vệ sinh môi trường, thủy lợi...), đồng thời tiếp tụchuyđộngsự tham gia của xã hội vào cung ứng dịch vụ công.
Các dịch vụ công mà các thành phần kinh tê' ngoài nhà nước không muốn tham gia, nhưng thiết yếu đối với xã hội thì Chính phủ phải tiến hành cung cấp. Các dịch vụ công mà các thành phần kinh tê' khác có
TỐ CHÚC
NHÁNlrócsổ
03/202219
CẢI CÁCH
HÀNHCHÍNHkhả năng và muốn tham gia thì Nhà nước khuyến khích họ tham gia cung ứng cho xã hội. Việc khuyến khích các thành phần kinh tếkháctham gia sẽ làm gia tăng số lượng và bảo đảm sự cạnh tranh về chất lượng, đáp ứng tốt nhu cầu của xã hội về dịch vụ công.
Việc xã hội hóa dịch vụ công phải được coi như sự tham gia của xã hội giúp Nhà nước thực hiện tốt hon vai trò bảo đảm cung ứng các dịch vụ công. Vì vậy, Nhà nước phải tạo điều kiện thông thoáng, có các chính sách khuyến khích, ưu đãi hợp lý để huy động sự tham gia này.
Năm là, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho chính quyền địa phương gắn với xây dựng cơ chếkiểm soát quyền lực có hiệu quả.
Cần xác định rõ những vấn đề cần được quản lý một cách tập trungthống nhất, thông suốt, từ Trung ƯOng đến địa phương, không phân cấp, phân quyền cho chính quyền những địa phương không đủ năng lực, điều kiện. Mặt khác, về thể chế cần xác định rõ “vấn đề của địa phương”; xây dựng các tiêu chí, điều kiện cụ thể, trình tự, thủ tục về phân cấp, phân quyền cho địa phương tạo cơ sở đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý. Đồng thời, xác lập cơ chế kiểm soát quyền lực phù hợp đối với chính quyền địa phương trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao; cải cách chế độ thanh tra, kiểm tra, giám sát đối với chính quyền địa phương.
Sáu là, thực hiện chính sách xã hội, sự phát triển hài hòa giữa các vùng miền, giữa nông thôn và thành thị; bảo vệ môi trường sinh thái, trật tự, an toàn xã hội, thúc đẩy pháttriển bền vũng.
Đây là một trong những nhiệm vụ quan trọng của Chính phủ và các cơ quan hành chính nhằm khắc phục một sô' hạn chế của cơ chế thị trường, đảm bảosự pháttriển bền vững của đất nước. Bên cạnh mục tiêu hiệu quả kinh tế (tốc độ tăng trưởng GDP/người), các chỉ tiêu như phát triển văn hóa xã hội, giáo dục, y tế, việc làm, xóađói giảmnghèo, đảm bảo môi trường... cũng cần được chú trọng kết hợp. Mục đích vừa đảm bảo để
các chủ thể thị trường đạt được mục tiêu lợi nhuận cao, vừa tạo ra môi trường chính trị, xã hội ổn định hài hòa, làm nền tảng cho phát triển bền vững kinh tế. Tuy nhiên, cần nhậnthức rõ thị trường là điều kiện cần chứ không phải là điều kiện đủ cho một xã hội phát triển thịnh vượng, công bằng và ổn định. Vì vậy, Nhà nước không thể chỉ hạn chế phạm vi hoạt động của mình trong việc tôn trọng các quy luật và nguyên tắc của kinh tế thị trường mà phải có trách nhiệm xây dựng, bảo đảm thực thi có hiệu quả các chính sách cần thiết cho một xã hội phát triển công bằng, dân chủ, văn minh với môi trường sốngtrong sạch, lành mạnh.
Chuyển đổi chức năng, nhiệm vụ của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước được dự báo sẽ gặp nhiều khó khăn, phức tạp, do đó cần được thực hiện với quyết tâm chính trị cao và ý chí cải cách mạnh mẽ;
được tiến hành kiên trì, nhất quán, có bước đi, xác định đúng khâu trọng tâm, khâu đột phá, trước hết và cơ bản nhất là đột phá về thể chế pháp luật. Thể chế về chuyển đổi, đổi mới chức năng, nhiệm vụ phảiđitrước và bảo đảm tính đồng bộ với cải cách tổ chức bộ máy, đổi mới phương thức hoạt động.
Chuyển đổi chức năng phải theo hướng linh hoạt, kịp thời ứng phó với sự thay đổi, chủ động xử lý các điểm nghẽn và sự chậm trễ trong giải quyết công việc đối với người dân, doanh nghiệp, kết nối và huy động có hiệu quả các nguồn lực phát triển trong nước và quốc tế. Điểu này đòi hỏi phải có một tầm nhìn tốt, đúng hướng, bao quát, có khả năng dự báo những thay đổi trong nước cũng như thế giới để xác định rõ cách ứng phó hiệu quả, giảm thiểu tác động của những rủi ro và thách thức./.
Ghi chú:
(1) Điều 104 Hiến pháp năm 1980.
(2) Chính phủ, Báo cáo số 128/BC-CP ngày 19/4/2021 Tổng kết Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước năm 2011- 2020 và định hướng giai đoạn 2021-2030.
