DOANH NGHIEP & PHAP LUAT
tiep tuc hoan thien phap iuat ve piian cap quan ly ngan sach illiia nirad t Viet Nam
KHUAT VIET HAI-Hgc Vien hanh chinh
Phan cap q u a n ly ngan sach la npi dung cot loi trong phan cap quan ly cua nha nuoc ua dang , t r a t h a n h chu d e dupc q u a n t a m hien nay t r o n g cai each hoat dong cua khu vuc cong a da
so cac nuoc t r e n t h e gioi. Luat ngan sach cue cac nuoc d e u co quy djnh each thuc phan chia n h i e m v u , q u y e n h a n v e ngan sach giua cac cap chinh quyen trong bp m a y nha nuoc.
han cap quan ly ngan sach p khong nhSng tao ra nguon liJc tai chinh mang tinh dpc lap ttidng doi de moi cap chfnh quyen chij dgng thi/c hien cac chijfc nang nhiem vu cija minh, ma con la dong li/c khuyen khich moi cap chinh quyen va dan cii cl dja phUOng tfch cdc khai thac cac tiem nang cua minh de phat trien dia phuong. Theo Bahwantray Mehta (1959) "Chifng nao chiing ta khong dam bao ring cac khoan chi cho nhiJng muc dich cua chinh quyen dia phuOng phai phu hdp vdi nhu cau va mong muon cua nhan dan dia phi/Ong, trao cho ho quyen han thoa dang va phan bo cho hg nguon tai chinh thich hdp thi chung ta se khong bao gid co the khoi day sif quan tam va phat huy dUOc sang kien cua ngddi dan dia phiidng": (Theo Ngan hang phat trien chau A: Phuc vu va duy tri: cai thien hanh chinh cong trong mgt the gidi canh tranh, NXB Chfnh tri Quoc gia.
Ha Ngi, 2004.)
KHAI QUAT VE THUC TRANG PHAN CAP QUAN LY NGAN SACH NHA NUOC CHO CHINH QUYEN DUl PHUONG
Nhin Chung co the thay trong thdi gian qua, xu hddng phan cap quan ly noi chung, phan cap quan ly ngan sach nha nddc noi rieng dang ngay cang manh me. Oieu do the hien ro net trong viec phan cap nhieu hdn cho
Chinh quyen dja phUdng ve nguon thu va nhiem vu chi ngan sach. Tong nguon thu cua ngan sach dja phddng trong tong thu ngan sach nha nddc tang td 27,1% thdi ky 1996-2000 len 332,4% vao nam 2008. Ty le chi tieu cua ngan sach dja phddng trong tong chi ngan sach nha nddc tang td 37,9%
giai doan 1996-2000 len 47,2% nam 2008.
Theo Luat Ngan sach nha nude nam 2002, chinh quyen cap tinh dddc giao quyen tu chu kha Idn trong quan ly ngan sach dja phi/flng. Cu the la Hgi dong nhan dan cap tinh dddc quyen quyet dinh phan cap cac nguon thu va nhiem vu chi cho chinh quyen cap dddi; dddc quyet dinh mgt so che do, tieu ehuan, djnh mde chi tieu ngan sach d dja phUdng theo phan cap cua trung Udng;
dddc quy dinh mgt so loai phf va le phf thu tren dja ban; dddc quyet dinh dd toan thu chi ngan sach tinh, phuong an phan bo ngan sach cap tinh va mde bo sung ngan sach cap tinh cho ngan sach cap dddi.
Viec phan cap quan ly ngan sach nha nddc doi vdi chinh quyen dia phddng bddc dau dugc thdc hien theo nguyen tac djch vu cong dddc phan cho cap nao co kha nang dap dng nhanh nhat va tien ldi nhat cho dan. Theo do, nguon kinh phf chi thudng xuyen dddc phan bo cho moi cap de bao dam nguon Idc cho viec cung dng cac djch vu cong tddng dng. Vao nam 2008. chi ngan sach nha nddc cua dja phdong cho giao due, dao tao va day nghe chiem den
88,24% tong chi ngan sach nha nddc cho ITnh vdc nay. Tddng td, chi ngan sach dia phddng cho y te chiem 75% tong chi ngan sach nha nddc cho y te (Theo Ngan hang phat trien chau A: Phuc vu va duy tri: cai thien hanh chfnh cong trong mgt the gidi canh tranh, NXB Chfnh trj Quoc gia, Ha Ngi, 2004, T2, tr.68).
Trong ITnh vUc dau tu phat trien, chinh quyen dja phddng dugc phan cap ngay cang Idn hdn trong quyet djnh cac dd an dau tU xay dung cd ban td nguon von ngan sach nha nude. Cip tinh co tham quyen quyet djnh cac dU an nhdm A, B, C (ngoai nhdng dd an quan trong quoc gia do Thu tddng Chinh phu quyet dinh sau khi da dddc Quoc hgi thong qua chu trddng va cho phep dau td), Chu tjch Uy ban nhan dan cap huyen cd quyen quyet djnh cac dd an dau tu co mde von den 5 ty dong va Chu tjch Uy ban nhan dan cap xa - den 3 ty dong
Tuy trong nhdng nam qua, viec phan cap quan ly ngan sach nha nddc da eo nhdng chuyen bien dang ke, song theo danh gia cua cae nha kinh te tren the gidi, "cho tdi tan khi ap dung Luat ngan sach mdi vao thang 1-2004, Viet Nam chinh thde van la mgt trong nhdng quoc gia ed do phan cap thap nhat the gidi. Cac chinh quyen dm phUdng chu yeu la thdc hien cac chdc nang rdi rae theo ehi dao cua chfnh quyen trung uong, cap quyet dmh mde va ti§u ehuan djch vu dugc cung cap" (Theo Ngan hang the gidi:
Ml 8/2011 TAPCHIPHAPLY 153
DOANH NGHIEP & PHAP LUAT
Phan cap d Dong A - de chinh quyen dja phddng phat huy tac dung, Nha xuat ban Van hoa Thong tin. Ha Ngi, 2005, tr. 117).
Viec danh gia trinh do phan cap d Viet Nam con thap la can cd vao mde do kiem soat cua chfnh quyen dja phddng ve chfnh sach thu. Theo each danh gia nay, chfnh quyen dia phddng d Viet Nam dddc coi la khong ed quyen td quyet ve thue (Theo Ngan hang the gidi: Phan cap d Dong A - de chinh quyen dia phddng phat huy tac dung, Nha xuat ban Van hoa Thong tin, Ha Ngi, 2005, tr. 144).
CAC HAN CHE CO BAN VE PHAN CAP QUAN LY NGAN SACH 6 NUOC TA
Thd nhat, cd cau ngan sach mang tfnh thd bac cao va tfnh long ghep cua ngan sach cap dddi vao ngan sach cap tren. Mo hinh nay tao dieu kien quan ly tap trung cua cap tren doi vdi cac cap dddi, nhdng nd cOng han che tfnh doe lap cua cac cap ngan sach ben dddi, va quan trgng hdn ca la nd tao sd phde tap trong quan ly ngan sach va sd thieu phan djnh trach nhiem rd rang. Cap ngan sach ben dddi vda phai phu thuge vao cap ngan sach ben tren, vda khong chju trach nhiem den eung vdi cae hoat dgng cua minh trong he thong ngan sach long ghep, trong khi dd cap ngan sach ben tren cung khdng the quan ly ddgc chat che ngan sach ben dddi va eung khong phai chju trach nhiem hoan toan ve cac sai lam cua cap dddi.
Thd hai, tren thdc te, chfnh quyen dja phddng mdi chi dddc tang quyen ve to chdc thde thi ngan sach, cdn tham quyen quyet djnh van thuge ve trung Udng. Xet ve ban chat, phan cap quan ly ngan sach nha nddc bao gom sd phan chia 2 loai quyen:
quyen quyet djnh va quyen to chdc thdc thi.
Tr§n thde te, d nddc ta mdi chi thde hien phan cap ve quyen to chdc thdc thi ngan sach, cdn quyen dddc dda ra nhdng quyet djnh ngan sach van thuoc ve trung uong.
Chang han, quyen quyet djnh cac sac thue, cac mde thue suat, cac nhiem vu chi tieu la thuoc ve trung ddng. Chinh quyen dja phddng chi dddc quyen quan ly, dieu hanh,
phan bo nhiJng sac thu§ va nhiem vu chi da dddc trung ddng ban hanh. Chfnh quyen dia phddng chi dddc quyen quyet djnh doi vdi mgt so loai phi, le phf nhd ma trung ddng quy djnh khung hoac mang tinh dia phddng dac thu. Nguyen tac tren tao dieu kien quan ly tap trung thong nhat cao, bao dam sd binh dang ve chfnh sach thue gida cac dja phddng, nhdng khong khuyen khich dddc cac dja phddng khai thac ldi the cua minh va chu dgng nuoi dddng, phat trien cac nguon thu tiem nang cua dja phddng.
Thd ba, tddng quan giOa nguon thu dddc gid lai va nhiem vu chi cua cac cap chinh quyen dja phddng chda tddng xdng. Mac du ty trgng chi cua ngan sach dja phddng trong tong ehi ngan sach nha nddc da tang len dang ke, song phan chi dd phan Idn lai dddc trang trai td nguon bd sung eua ngan sach trung ddng. So tinh td can doi dddc ngan sach td nguon thu dddc gid lai cho tinh giam td 15 tinh nam 2004 xuong cdn 7 tinh. Cac tinh cdn lai deu phai trong ehd vao sd bd sung cua ngan sach trung ddng. Tfnh binh quan, so bd sung cua ngan sach trung ddng cho ngan sach dja phddng chiem 44,5%
tdng chi ngan sach dja phddng.
Thd td, viec giao nhieu quyen cho cap tfnh dong thdi lam han che tinh td chu cua ngan sach cap dddi. Cach lam nay cd du diem la tang quyen quyet djnh va sd chu dgng cho cap tinh tuy thuoc vao dieu kien dac thu cua tdng dia phddng. Nhdng tr§n thdc te, each lam nay tao lai dieu kien cho chfnh quyen cap tinh tap trung cac nguon Idc Idn trong tay minh va vo hinh chung lai tao ra mgt cd che xin - cho gida chinh quyen cap tren vdi cac cap chinh quyen ben ddi d moi dja phddng. So lieu bao cao danh gia chi tieu cong nam 2004 da cho thay hau het cac tinh tap trung cae ngudn thu Idn ve cap minh. Dieu dd lam tang tinh trang phu thuoc cua cac cap chinh quyen ben dddi vao cap tren. Cung khong cd ed sd nao bao dam rang sau 3 nam dn djnh, sd phan chia cac ngudn thu lai khong thay ddi va tddc di cac ldi the cua chinh quyen cap dddi xuat hien trong thdi ky dd.
Sd khong phan djnh ro rang bang luat phap ve ngudn thu va nhiem vu chi cua moi cap se tddc di quyen chu dgng trong lap ke hoach ngan sach dai han va khuyen khfch cap huyen, cap xa quan tam nuoi dddng va phat trien cac ngudn thu cua rieng minh.
Thd nam, quy trinh ngan sach vdi tfnh long ghep ldn va thdi gian tddng ddi ngan lam cho viec lap dd toan d cac cap dddi mang tfnh hinh thdc. Yeu cau lap va quyet toan ngan sach ddi hdi cap dddi phai trinh len cap tren va cap tren phai tdng hdp dd toan cung nhd quyet toan cua cap dddi. Vdi tren 10 ngan xa, tren 600 huyen, 63 tinh thanh phd true thuge Trung ddng, vdi mgt khoang thdi gian thdc te het sde ngan ngui, yeu cau do trd nen hoan toan mang tfnh hinh thdc.
Tren thdc te, cap tinh khong the ngdi chd tdng xa lap dd toan cua minh va nop len huyen, sau dd tdng huyen vda lap dd toan cua minh vda tdng hop dd toan cua cac xa true thuge de nop len tinh; ma tren thdc te cap tinh thddng chu dgng lap dd toan ngan sach cua tinh minh tren cd sd sd kiem tra dddc giao. Tddng td, trong khau quyet toan ngan sach, cap tinh van phai chu dgng tfnh toan dda tren sd lieu phan bd ngan sach cu the cua tinh minh va mgt sd dieu chinh tren thdc te ma tinh eo the nam dddc trong qua trinh thdc hien.
DINH HUONG TANG CUONG PHAN CAP QUAN LY NGAN SACH CHO CHINH QUYEN DIA PHUONG
Can cd vao cac nguyen tac ve phan cap ngan sach va dieu kien cu the cua Viet Nam, theo chung toi, cac djnh hddng day manh phan cap quan ly ngan sach cho chinh quyen dja phddng d nddc ta trong thdi gian tdi nen tap trung vao cac ngi dung sau:
Thd nhat, thdc hien sd phan tach rd rang hdn gida cac cap ngan sach, hddng den xay ddng mgt he thong phan cap ngan sach day du hdn, trong dd chinh quyen dja phddng cd sd td chu va quyen quyet dinh Idn hdn ve ngan sach cap minh dgc lap vdi chinh quyen trung ddng. Theo dinh hddng nay, Quoc hoi
5 4 i TAP CHl P H A P Ly s o 8/2011
DOANH NGHIEP & PHAP LUAT
se quyet dmh ngan sach trung ddng va chenh lech gida cae dia phddng, chinh phu trien nang Idc quan ly tai chinh cua mdi cap khoan bo sung cho ngan sach dja phddng, co the han che quyen td chu nay bSng each tUdng xdng vdi vai trd eua cac cap nay trong cdn ngan sach cua mdi tinh se do Hgi ddng dat ra mde tran cho cac loai thue noi tren. quan ly hanh chfnh nha nddc d dja phddng.
nhan dan tinh quyet dinh. Moi van d§ ve ^.,,. ^ ~ - , , u' • J- SU phan dinh rd rang bing luat phap ve
„ .^ \ ; Thd ba, md rong quyen tu chu cua dia • , ^ ^ ; '^, "^ . lap dd toan, phan bo va quyet toan ngan . ,^ » - i j - u i. r- ru w nguon thu va nhiem vu ehi co ban eua moi
\ - phddng trong quyet dmh ehl tieu. Cho phep ? \ • , , sach cua ngan sach cap nao se do ngan , - , - j - i, ,w i , i,' A -» -, cap setao ra quyen ehu dong trong lap ke
" , "^ ^, ehmh quyen dia phddng td chu 0 mot muc ^ ^' . b b .f sach cap^dd quy§t djnh. Ngan sach cap ^g ,^|^^ ^^^ ^^^^^ ^,g^ ^3 ^.^ ^^^ ^,^^ hoach ngan sach dai han va khuyen khieh tren chi tong hdp ngan sach cap dddi vao ^^^ ^-g^ ^^^^ ^^ ^.g^ ^.^ ^^3 p^^^^g ^^^^^ cap huygn, cap xa quan tam nu5i dddng va ngan sach nha nddc chung. Cach lam nay ^^.g^ ^^g^ ^^^ ^3 „^5^g ^^ ^ig^ ^h, ^-g^ ^^3 phat tnen cae nguon thu eua rieng minh.
se tao di§u kientrao trach nhiem^giai^trinh ^5,3 p^^^g p^ •, p^. ^^p ^^, ^^,g^ |^^^ ^^ ^^^ ^,^ j - ^ ^ ^^^^^ ^(^^ ^,^^ [,3^^, ^.
trgn ven cho^ moi cap chfnh quyen^doi vdi ^ ^ ( , ^|g^ pj^^^^^i^^ ^.3 ^^'^^ gjg g^^g t^c,,^ t^ach nhiem giai trinh ve tai chinh d cap ngan sach cap minh, dong thdi khac phgc ^g^ ^^^ p^gp ^,3 ^^^^^^^ ^^^^^ q^ygp q^ygj ^-^^ ^^^^^^ ^Ig^, ^g'^ ^3^^!^ p^g^ ^gp ^^^^
dddc tfnh thd bac cao va tinh long ghep cua ^-^^^ ^^^ ^^^^ ^jg^ ^ i ^ , ^ ^ i j ^ ^^^ tig^ (,^a dia \j ngan sach ehi cd the dat ddge muc tieu he thong ngan sach nha nddc, khuyen khich ^^^^^^^ ^^g^ ^^ 5^ Pg^ygp ^g^, f^ggc trong mong mudn neu dUde gin lien vdi viec tang dddc cac dia phddng khai thac ldi the cua ,,f^^pg ^g ^^^^^ ^J^„^ q^y (jinh. viee md cudng tinh minh bach va trach nhiem giai minh va chu dgng nuoi dddng, phat trien ^g^g ^^jygp {^(,^11 cua dia phddng trong eac trinh ve tai chinh d cap dja phddng. Can cac nguon thu tiem nang cua dia phUdng. q^yg^ djnh chi tieu se dUa tren nguyen tac cd cae cd che thich hdp de tang cddng tinh Thd hai, trao cho dja phddng quyen td chu chi deu dddc thdc hien d cap chinh quyen ninh bach, cong khai trong quan ly ngan cao hdn trong quyet djnh va quan ly ngudn nao trdc tiep cung dng djch vu cong co hieu sach d cac cap ehmh quyen, ddng thdi tang thu. Quyen td chu ve thu bao gdm quyen dua nhat. Tranh tinh trang cung mgt nhiem cddng hoat dgng kiem tra, giam sat cua eae thay ddi thue suat mgt sd sac thue, hoac ^1 f^^' ^^'^^ P^an ra cho qua nhieu cap ma cd quan ed tham quyen nham bao dam tinh 6 mde td chu cao hdn la dja phddng cd the '^'^ong ed sd xac dinh ranh gidi rd rang, din hieu qua eua quan ly ngan sach, trong dd td dinh ra sac thue cua rieng minh. Trong ^^" ^hd khong quy dddc trach nhiem giai can de cao vai tro cua eac cd quan dan ed dieu kien cu the cua Viet Nam, viec de dja ^™^ ^a sd chdng cheo, dun day gida eac ^a cua Kiem toan nha nude. Tang cddng phddng td djnh ra cae sac thue eua rieng ^^ap chinh quyen. trach nhiem giai trinh cua mdi cap chinh minh la khong kha thi, bdi vi dieu nay cd the j h d td, ddi mdi quy trinh lap, phan bd, chap q^V^n trong quan ly ngan sach khong chi vdi tao ra sd canh tranh ve thue gida cac dja hanh va quyet loan ngan sach. Quy trinh cap tren, ma trude het la vdi trude Hgi dong phddng va khuyen khieh viec di chuyen cua pgan sach theo kieu truyen thdng dda tren "han dan va ngudi dan d dia phddng do.
hang hoa va djch vu sang nhdng dja phddng cd sd tdng ngudn Idc hien ed va he thdng Qgp phan thde rang phan cap ngan sach cd ldi ve thue, do do se lam thay ddi phan bd cae che do, tieu ehuan, djnh mde hien hanh |a p^gt qua trinh khd khan, phdc tap, chju san xuat va deu dung, md rgng khoang each (jg' xay dung dd toan va phan bd ngan sach, 5^ ^^^ ^gpg (-ijg phieu yeu td. Phan cap bat binh dang gida cac dja phddng. Trddc dan den hieu qua quan ly ngan sach thap, ^ggp jach dem lai nhieu lgi ich trong quan mated the thi diem ap dung cho phep chinh khong gin gida kinh phi dau vao vdi ket qua |y ^ggp s^^h, song nd cung chda ddng quyen dja phddng dddc td quyet djnh thue dau ra, chi quan tam den ldi ich trde m§t, ^.^^ ^^-^ ,.Q ^jg^^ t^pg c6 le dieu lam nhieu suat ddi vdi mgt sd loai thue. Ve nguyen tac, khong cd tam nhin trung han, ngan sach bj ^g^^, \Q pgai |a tang cddng phan cap trong do chinh quyen dja phddng nam chac dddc phan bd dan trai, hieu qua sd dung ngudn i^^j pgng luc quan ly cua chinh quyen dia eac nhu cau cung nhd tien cua ngddi nop luc thap. Can ddi mdi mgt each ed ban quy p^^^q^g (,5^ yg^ jg (j|p ^gn nhdng hau qua thue nen cd the djnh ra cac mde thue suat trinh nay theo td duy va phddng phap hien ^3, ^^^ ^^^^ ^^^„g (,hgng the chd cho chinh phu hop vdi dac thu cua dia phUdng. Nhd dai, dda vao ket qua dau ra va gan vdi tam q^yg^ ^,3 ph^fong cd du nang luc quan ly vay, ddi vdi nhdng dja phddng ed tiem nang nhin trung ban. nggn sach thi mdi phan cap, bdi vi chinh ve mgt loai thue nao dd, chinh quyen dja .^^^ ^-^^ ^^3^ ^^^g^ ^ ^ i ^ ^ ^q^ ^^^ ^^^ quygn (jja phudng se kho co du nang lue phddng cd the tang thue suat de tang nguon ^.^ ^^.^^' ^^^x^ ^g^ ^^^^ ^-^^ l^lg, |g ^^^^^^ kt,, ^ a hg khong duoc thd nghiem de phat thu cho dja phddng. Bieu dd se khuyen ^^^.^ ^^ ^^^ ^q. ^^^^ ^^gp ^^^g j,gp ^^^ ^g^ trien nang lue dd, Vi vay, each lam hgp ly khich dja phddng nuoi ddSng va phat trien ^^..^ 1^3. ^^^ ^^ ^.g^^g^^ig^ yg^ j^^^g ^q^g p^at la md rgng phan cap cho dja phddng ngudn thu. (.gn thdng nhat phan cap ve ngudn thu va tren co sd thd nghiem, thi diem tdng bude Thong thudng nhidu nddc tren thd gidi Ida nhiem vu ehi cd ban cho d§n cdp huyen va co lUa chgn; ddng thdi tang cudng eac chon thud danh vao ddt dai, tai san (nhd va cdp xa, tao cho mdi cdp nay quyin chu bien phap bo, dudng dao tao doi ngu can bo thud nha ddt tidn cho thue ddt) lam loai dgng nhdt dmh trong thu - ehi ngan sach dia phdOng di doi vd, thuc th, eac b,en phap thud cua dia phddng. Dd khdc phuc sd d cdp minh, ddng thd, nu6, dddng va phat giam sat va xd phat nghiem khac. ^
so8«oii TAPCHIPHAPLV 155
