Efektivitas pemerintahan menyangkut perspektif kualitas pelayanan publik, kualitas kompetensi pada pelayanan publik, kehandalan untuk tidak terseret pada tekanan politik, kualitas formulasi kebijakan dan implementasinya, dan kredibilitas lembaga pemerintahan untuk menjaga komitmen pada kebijakan jangka panjang (disadur dari World Bank). Kriteria efektivitas dapat dikelompokkan ke dalam tingkat kekuatan karakter berikut ini (dikembangkan dari Sanford V. Berg, 2009):
a. Relevansi dengan kerangka nasional jangka panjang, yang dalam hal ini termaktub di dalam penyelenggaraan sistem kehutanan pada Undang-undang 41/1999
b. Koherensi, yakni kesatuan misi dan pelayanan publik selaras dan konsisten dengan sistem besarnya. Kebijakan, peraturan, tugas dan fungsi serta struktur organisasi saling mengisi, saling melengkapi dan tidak bertentangan, tidak tumpang tindih, tidak redundant, tidak meninggalkan ruang pelayanan yang penting yang tidak diurus
c. Kreativitas, yakni terobosan non-konvensional untuk memperlancar dan
memastikan fungsi (pelayanan publik) tersalurkan pada sasarannya. Sejauh mana tugas dan fungsi serta struktur organisasi memberikan kelenturan untuk
penyaluran pelayanan sesuati dengan karakter dan kebutuhan publik di tingkat tapak
d. Komunikasi, yakni pengawalan kekuatan katalisator dari berbagai pihak untuk memperbesar dampak pelayanan publik. Ini menyangkut komunikasi dengan sasaran pelayanan publik di tingkat tapak, intensitas hubungan dengan instansi pelayanan publik lain, komunikasi dengan mitra non-pemerintah
e. Kolaborasi, yakni kekuatan berjejaring guna mencukupkan kebutuhan pelayanan publik dari berbagai peluang dan dukungan. Kriteria ini pada implementasinya ditunjukkan oleh ruang pada tugas, fungsi serta struktur organisasi untuk dapat menjangkau dan memobilisasi berbagai sumber kekuatan pelayanan publik dan melewati hambatan hubungan birokratik di antara lembaga pemerintah
f. Kredibilitas, yakni kehandalan untuk penjaminan keterwujudan pelayanan publik secara konsisten. Ini menyangkut ruang baku pada tugas, fungsi serta struktur organisasi untuk memberi transparansi informasi, partisipasi para pihak dalam strategi dan pelaksanaan penyaluran pelayanan publik, serta konsistensi antara program, kegiatan dan dampak yang diharapkan.
Analisis efektivitas kelembagaan kehutanan mengambil teladan pada kelembagaan Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan. Landasan peraturan yang diacu adalah:
• Undang-undang 41/1999 • Undang-undang 23/2014
• Peraturan Pemerintah 06/2007 Jo PP 03/2008 • Peraturan Presiden Nomor 16/2015
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor 18/2015 • Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor
P.6/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.7/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.8/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.9/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.10/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P11/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.12/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.13/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.14/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.15/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.16/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.17/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.18/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.19/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.20/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.21/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.22/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.23/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.24/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.25/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.26/Menlhk/Setjen/OTL.0/1/2016
• Peraturan Menteri Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK) Nomor P.83/Menlhk/Setjen/Kum.1/10/2016
a. RINCIAN ANALISIS EFEKTIFITAS
Rincian analisis efektifitas dan efisiensi kelembagaan kehutanan disajikan pada Annex 2. Secara ringkas, berikut adalah beberapa temuan pentingnya
a. Relevansi pada Undang-undang Kehutanan 41/1999
i. Setjen semestinya dapat menyelenggarakan fungsi sinergi kebijakan dan program Eselon I untuk mengarah pada penyelenggaraan sistem kehutanan, tetapi ini tidak muncul pada uraian tugas, fungsi dan struktur organisasi. ii. Ditjen PKTL pada posisi relevansi paling dekat dengan mandat
penyelenggaraan sistem kehutanan menurut UU41/1999, tetapi ternyata terfokus pada penataan kawasan hutan, sehingga muatan planologinya menajdi terbatas.
iii. Kelembagaan Ditjen PHPL membatasi dirinya pada hutan produksi, yang menjauhkan relevansi utuhnya dengan sistem kehutanan yang tidak sekedar hutan produksi.
iv. PDASHL mempunyai relevansi tertinggi pada UU41/99 karena langsung terpetakan pada tugas, fungsi dan struktur organisasi untuk pengelolaan DAS. Namun demikian porsi RHL (yang bersifat pemulihan fungsi DAS) menjadi terlalu besar sehingga mengurangi fokus pada peningkatan daya dukung DAS.
v. Kelembagaan Dijen KSDAE terfokus pada aspek konservasi, sehingga hanya sedikit porsi untuk optimalisasi anekaguna pemanfaatan hutan sebagaimana diamanatkan oleh UU41/99.
vi. Ditjen PSKL sebenarnya mempunyai posisi relevansi strategis pada UU41/99 karena nomenklaturnya dekat dengan optimalisasi anekaguna pemanfaatan hutan, peningkatan kapasitas dan keberdayaan masyarakt, serta distribusi manfaat yang berkeadilan. Di sisi lain, kelembagan Ditjen PSKL terfokus pada isu konflik tenurial, pemberian akses kelola pada masyarakat (secara terbatas pada bentuk perijinan HKm, HD, dan HTR, serta aturan
kemitraan. Setting kelembagaan ini tidak mudah untuk dibawa kepada kinerja peningkatan kapasitas dan keberdayaan masyarakat.
vii. Kelembagaan Ditjen PPI melayani tidak hanya kehutanan tetapi juga sektor lain, sehingga porsi relevansinya pada UU41/99 minimal, atau persoalan perubahan iklim tidak cukup diatur pada UU kehutanan.
viii. Badan LITBANG dan Inovasi mempunyai posisi sebagai pendukung kebijakan dan program KLHK. Ketika KLHK kurang fokus pada urusan penyelenggaraan sistem kehutanan, maka kelembagaan Badan LBI akan mengikuti irama itu.
ix. Pada posisi pendukung lainnya, BP2SDM sebenarnya dapat menempati posisi kunci karena kinerja penyelenggaraan sistem kehutanan memerlukan kompetensi yang tinggi dan spesifik. Yang muncul pada kelembagaan
BP2SDM adalah uraian tugas, fungsi, dan struktur organisasi yang sangat umum, bertitik berat pada DIKLAT, mayoritas pada sasaran SDM aparatur di KLHK (sedikit untuk daerah/KPH), dan tidak ada uraian kompetensi yang dibutuhkan pada sistem kehutanan.
b. Koherensi
i. Tingkat koherensi tertinggi dimiliki oleh kelembagaan Setjen LHK. Namun, koherensi dibatasi pada koordinasi dan sinkronisasi program dan kegiatan. Kelembagaan Setjen tidak dilengkapi dengan koherensi pada tingkat misi. ii. Koherensi pada Ditjen PKTL seharusnya tinggi karena mandat UU 23/2014
dan mandat Peraturan Pemerintah Tentang Perencanaan Kehutanan. Namun demikian setting kelembagaan baik pada sisi tugas, fungsi dan struktur organisasi kurang menunjukkan kekuatan koherensi ini.
Perencanaan kawasan menjadi dominan, perencanaan kehutanan lestari tidak nampak pada kelembagaan. Ditjen ini kemudian melayani kebutuhan penyediaan dan penataan kawasan hutan untuk Eselon I lain dan bahkan untuk sektor lain. Planologi kehutanan makro maupun regional tidak dicerminkanooleh setting kelembagaan Ditjen PKTL
iii. Kelembagaan Ditjen PHPL terfokus untuk menanani kawasan hutan
produksi. Fokus pada hutan produksi sebenarnya mengandung efektivitas – terutama di dalam memberikan porto folio kelembagaan yang jelas dan menghindari duplikasi fungsi dengan Eselon I lainnya. Tetapi kait untuk koherensi dengan Eselon I lain tidak dapat di risalah.
iv. Potensi koherensi pada Ditjen PDASHL tinggi karena DAS adalah milik semua pihak. Namun demikian, fungsi Ditjen PDASHL terbatas pada Perencanan dan Evaluasi DAS; sedangkan unsur pelaksanaan pengelolaan DAS tidak menjadi fungsi (misalnya fungsi pembinaan pengelolaan DAS).
Meningkatkan daya dukung DAS sebagaimana dimandatkan oleh UU 41 maupun Perpres, menjadi terputus oleh sifat kelembagaan ini.
v. Ketika manfaat konservasi tidak dirasakan oleh para pihak, maka tidak mudah untuk menemukan pola koherensi kelembagaan Ditjen KSDAE dengan berbagai kebijakan dan setting kelembagaan internal KLHK maupun antar kementerian/ lembaga maupun dengan fihak non-pemerintah. Tanpa koherensi yang kuat, pengelolaan konservasi menjadi sangat mahal dan membebani anggaran publik.
ii. Tugas, fungsi dan struktur organisasi Ditjen PSKL menunjukkan konsentrasi pada misi tertentu, yakni mengurangi konflik dan meningkatkan peran serta masyarakat, melalui skema perijinan. Koherensi dengan program lembaga-lembaga non pemerintah dibuka. Fokus utamanya adalah penataan kawasan hutan untuk program perhutanan social
iii. Koherensi seharusnya tinggi pada Ditjen PPI. Terdapat fungsi koordinasi dan sinkronisasi pada uraian fungsi, tetapi tidak terstruktur di dalam organisasi
iv. Koherensi Badan LBI dengan eselon I lain dan koherensi internal tidak tergambarkan pada uraian tugas, fungsi dan struktur organisasi. Hanya terdapat berita bahwa setiap program Eselon I harus berdasarkan hasil LITBANG, yang ini masih menjadi tantangan besar sampai akhir 2018 v. BP2SDM mempunyai posisi sebagai penyelenggara DIKLAT pengembangan
penyuluh LHK. Dengan demikian koherensi ditunjukkan pada permintaan eselon I lain, yang secara agregat tidak menampakkan koherensi
c. Kreativitas
i. Pada kelembagaan Setjen LHK, ruang kreativitas terbuka ketika koordinasi dan sinkronisasi dipandu oleh terobosan-terobosan yang efektif
ii. Ditjen PKTL mempunyai ruang kreativitas sangat besar karena mandatnya adalah planologi, yang berurusan dengan membuka ruang strategi dan ruang tindak makro pada sistem kehutanan. Ketika muatan planologi ini tidak cukup dilembagaan, maka ruang kreativitas menyempit
ii. Kreativitas pada kelembagaan Ditjen PHPL terbatasi oleh nomenklatur fungsi kawasan hutan (hutan produksi), yang seharusnya dapat dibawa kepada nomenklatur produksi (tanpa mengikatkan diri pada fungsi kawasan hutan). Kreativitas juga terbatasi karena mata rantai suplai (supply chain control) by design tidak digarap. Kreativitas maksimum ada pada produk dan jasa, bukan pada nilai tambah
iii. Pada kelembagaan PDASHL, potensi untuk berkreasi sangat tinggi karena dinamika sistem DAS dan karena Ditjen ini memegang bagian Perencanaan DAS yang memerlukan banyak terobosan. Namun demikian, kemajuan dalam hal perencanaan DAS terpadu tidak banyak dapat di-update. iv. Pada kasus kelembagaan KSDAE, konservasi adalah urusan yang sarat
dengan kepentingan publik. Oleh karena itu diperlukan kreativitas ekstra untuk memunculkan terobosan yang mampu menggali berbagai manfaat yang dapat dinikmati oleh banyak pihak termasuk operator ekonomi. Pada saat ini kelembagaan KSDAE melum dirancang untuk membangkitkan kreativitas kestra tersebut.
v. Pada kasus Ditjen PSKL, program yang termuat di dalam kebijakan perhutanan sosial memerlukan kreativitas yang ekstra, karena komplikasi situasi masyarakatnya itu sendiri yang sangat lokal. Keragaman lokal
menjadikan program ini tidak dapat diatur dengan NSPK yang terlalu detail. Kreativitas diperlukan untuk setiap lokalitas dan ini menjadi tugas yang sangat berat jika dipikul oleh pemerintah pusat.
vi. Kreativitas akan terpacu pada kelembagan Ditjen PPI jika fungsi koordinasi dan sinkronisasi berjalan.
vii. Sebagai institusi LITBANG dan inovasi, tentu ruang kreativitas BLBI sangat tinggi. Permasalahan yang dihadapi adalah kreativitas untuk memenuhi kebutuhan yang mana?
viii. Pada setting kelembagaan BP2SDM, pembatasan pada DIKLAT dan NSPK untuk penyuluh membatasi munculnya kreativitas pengembangan SDM melalui berbgai pendekatan lain
d. Komunikasi
i. Setjen LHK melakukan komunikasi berdasarkan tugas koordnasi dan sinronisasi, ketika dihadapkan pada isu on call, atau mengikuti petunjuk Menteri. Pada sisi kelembagaan, komunikasi dalah hal pemerintahan konkurensi dengan Pemerintah Daerah, tidak dilembagakan.
ii. Tidak ada narasi khusus mengenai komunikasi pada setting kelembagaan Ditjen PKTL. Namun demikian, komunikasi harus baik karena dituntut partisipasi para pihak dalam merumuskan rancangan dan rencana kehutanan. iii. Pada ditjen PHPL, komunikasi dalam bentuk sharing program dan kebijakan
kurang dapat dilaksanakan, karena struktur organisasi dan fungsi tidak cukup menyediakan mandat untuk berkomunikasi dalam tatanan birokrasi. Dampaknya adalah Ditjen ini hanya mengurusi KPHP hanya karena ada nomenklatur “produksi” di dalamnya.
iv. Pada setting kelembagaan Ditjen PDASHL, potensi untuk berkomunikasi tinggi. Namun demikian tidak hadirnya fungsi koordinasi pada perencanaan DAS dapat menyebabkan hambatan birokrasi pada urusan komunikasi pengelolaan DAS.
ii. Pada kasus Ditjen KSDAE, konservasi memerlukan tingkat komunikasi yang cerdas karena aspek konservasi adalah yang paling sulit dipahami oleh publik secara umum. Kelembagaan Ditjen KSDAE seharusnya dapat dilengkapi dengan perangkat untuk memaksimalkan komunikasi ini, baik di tingkat Nasional, internasional, dan terlebih lagi di tingkat lokal.
iii. Pada konteks kelembagaan Ditjen PSKL, komunikasi menjadi sangat penting. Ketika komunikasi-nya adalah masyarakat, maka modulasi dan gaya
komunikasi sangat menentukan. Ini kurang diatur oleh tata kelembagaan Ditjen PSKL yang ada. Komunikasi dengan anggota masyarakat tidak boleh dibumbui dengan muatan politik
iv. Dengan fungsi koordinasi dan sinkronisasi, maka komunikasi pad Ditjen PPI menjadi vital. Komunikasi selalu menghasilkan pertukaran data dan update informasi. Updating data dan informasi ini yang tidak terstruktur di dalam organisasi
v. Semestinya komunikasi menjadi salah satu perangkat utama BLBI agar hasil LITBANG dan inovasi mendapatkan dampak maksimum. Tetapi hal ini kurang tampak pada uraian tugas, fungsi serta pada struktur organisasi. Hanya sja, status website BLBI termasuk yang paling aktif dan ini sedikit banyak membantguk fungsi komunikasi
vi. Pada kasus BP2SDM, Komunikasi terjadi pada proses perencanaan pengembangan SDM
e. Kolaborasi
i. Setjen LHK lebih banyak pada fungsi koordinasi, bukan kolaborasi. Ditjen PKTL kolaborasinya bagus. Kadang-kadang harus menghadapi dilema data dan peta yang berbeda menurut sumbernya. Ketika komunikasi terbatas pada Ditjen PHPL, maka kolaborasi secara langsung juga menjadi terbatas. Kolaborasi diselenggarakan ketika menyangkut hutan produksi atau KPH produksi. Sementara itu, potensi Ditjen PDASHL mempunyai kolaborasi tinggi karena pengelolaan DAS dan pengguna daya dukung DAS datang dari berbagai pihak. Namun demikian potensi kolaborasi ini tidak banyak
dikembangkan secara kreatif atau melalui terobosan-terobosan. Demikian juga Ditjen KSDAE mempunyai konstelasi bahwa konservasi memerlukan kolaborasi berbagai pihak, tetapi tidak setiap pihak mampu menjadi bagian
dari kolaborasi. Komplikasi aspek konservasi dan ekosistem menjadikan kolaborasi harus diselenggarakan dengan tingkat kehati-hatian yang tinggi ii. Bagi ditjen PSKL mencerdaskan kehidupan masyarakat memerlukan kerja
kolaboratif. Dalamperspektif ini kemitraan menjadi nomenklatur yang lebih pas ketimbang peningkatan peran serta masyarakat. Kolaborasi menjadi instrumen kerja utama bagi Ditjen ini, yang seharusnya tercermin di dalam kebijakan, program dan implementasinya. Pada Ditjen PPI diperlukan unit kerja sama para pihak yang cukup kuat di dalam struktur organisasi. Kolaborasi pada Badan LBI dijalankan dengan beberapa pihak, tetapi tidak muncul ke dalam setting kelembagaan kolaborasi. Hanya BP2SDM yang memunculkan nilai penting kolaborasi pada struktur organisasinya.
f. Kredibilitas
i. Kelembagaan Setjen LHK tidak sepenuhnya dapat menghindar dari
pengaruh politik – konsistensi pada mandat UU 41 tidak sepenuhnya dapat dikawal.
ii. Ditjen PKTL memiliki kekuatan data dan peta paling tinggi di KLHK, tetapi masih sering terjadi keluhan-keluhan mengenai data dan peta. Tata kawasan beberapa kali terganggu karena pengaruh politik.
iii. Direktorat KPHP (dan direktorat lainnya) cenderung tidak bererak pada frekuensi yang sama, secara akumulatif ini mengurangi tingkat kredibilitas lembaga. Urusan SVLK/PPHPL, Direktorat usaha hutan produksi,
Direktorat usaha jasa lingkungan, Direktorat iuran dan peredaran serta Direktorat KPHP belum menjadi orkestra kelembagaan yang cantik.
iv. Pada Ditjen PDASHL kredibilitas menyangkut pengelolaan dan peningkatan daya dukung DAS tidak cukup tinggi. Monitoring terhadap kinerja DAS secara periodik tidak banyak diselenggarakan dan oleh karenanya tidak secara periodik menghasilkan data kinerja DAS yang terbuka untuk publik. v. Pada kasus Ditjen KSDAE Kehadiran pemerintah di tingkat tapak dan
kesiapan data dan informasi yang valid dan termutakhirkan menjadi kunci kredibilitas kelembagaan konservasi. Kredibilitas ini dapat ditingkatkan dengan memberikan mandat lebih kuat pada kelembagaan konservasi di tingkat tapak (TN, KPHK)
vi. Kredibilitas untuk mandat yang diemban oleh Ditjen PSKL sangat bergantung pada keterbukaan data dan informasi, pada penyelesaian
berbagai keluhan, dan pada konsistensi skema penanganan keluhan maupun konflik.
vii. Untuk kelancaran fungsi koordinasi dan sinkronisasi, maka kredibilitas dalam hal transparansi, memaksimumkan pengambilan kebijakan dan keputusan berbasis data dan informasi, penggunaan standar, konsistensi kebijakan dan implementasinya perlu ditangani secara lebih serius baik pada uraian fungsi, struktur prganisasi, penempatan SDM yang kompeten, Serta konsistensi perumusan dan penggunaan standar dapt ditingkatkan
viii. Kredibilitas Badan LBI sangat bergantung pada tingkat pemenuhan
kebutuhan klien. Pada klien pemerintah daerah, kebutuhan LITBANG untuk KPH belum teridentifikasi.
ix. Kredibilitas kelembagaan BP2SDM bergantung pada pemanfaatan hasil DIKLAT bagi karir peserta DIKLAT. Sementara itu, pengembangan karir aparatur tidak berada pada lingkup kelembagaan BP2SDM.