Amri Marzali
BEBERAPA KASUS KONFLIK HAK ULAYAT
Meskipun pelaksanaan hak adat komunitas lokal tradisional atas tanah dan hutan ulayat makin dipersulit dan dipersempit ruang geraknya oleh pemerintah nasional melalui UUPK 1967, PP 21/1970, SK Menhut No. 251/1993 dan peraturan-peraturan turunan lainnya, namun komunitas lokal tradisional sendiri, khususnya di Kalimantan dan Irian, tidak be-gitu mengenal dan nampaknya juga tidak mengakui peraturan-peraturan
nasional tersebut. Mereka tetap saja melanjutkan tradisi pelaksanaan hak ulayat di atas tanah yang mereka anggap sebagai milik adat. Mereka terus menjalankan kehidupan sesuai dengan apa yang telah diwariskan nenek moyangnya. Anggota komunitas, tanpa seizin Kepala Dinas Kehutanan, Bupati, dan Perusahaan HPH terus saja memungut hasil hutan dan mem-buka ladang di hutan ulayat mereka, meskipun menurut ketentuan Depar-temen Kehutanan kegiatan mereka telah masuk ke dalam daerah konsesi suatu perusahaan HPH tertentu, dus ilegal. Kadang-kadang ada juga pihak PP-HPH tertentu yang mencoba mencegahnya, sepanjang pelaksanaan hak ulayat tersebut mereka anggap melanggar peraturan, misalnya ketika penduduk lokal mengambil kayu di hutan konsesi melebihi jumlah yang dibutuhkan untuk keperluan sendiri. Tetapi pencegahan tersebut dilaku-kan dengan setengah hati dan ragu-ragu, sehingga tidak efektif. PP-HPH sendiri tidak cukup percaya diri untuk melaksanakan semua peraturan pemerintah tersebut terhadap penduduk lokal.
Efek nyata dari beroperasinya PP-HPH di hutan adalah makin terbatasnya ruang gerak komunitas lokal dalam memanfaatkan hutan, karena banyak dari areal hutan ulayat tersebut telah di-balak PP-HPH. Kiranya inilah gejala pertama yang tidak menyenangkan komunitas lokal. Tiba-tiba kemerdekaan mereka untuk hidup dan bergerak di negeri mereka sendiri menjadi terbatas. Cetusan ketidaksenangan akan makin memuncak ketika sebuah PP-HPH dinilai oleh komunitas lokal telah benar-benar melang-gar hak ulayat mereka. Pelangmelang-garan atas hak ulayat ini terutama dinilai ketika PP-HPH melakukan penebangan pohon-pohon yang punya tanda hak ulayat, semisal pohon tengkawang, bambu, rotan, damar, belian, buah-buahan; penebangan pohon kayu di hutan ulayat dekat desa; dan pembukaan jalan angkutan di atas hutan ulayat12 . Jika hal di atas terjadi,
ganti rugi dalam bentuk uang kepada PP-HPH bersangkutan.
Dekat menjelang kejatuhan Orde Baru tahun 1998, konlik yang serius
berkaitan dengan tanah ulayat paling banyak terjadi antara komunitas lokal dan Perusahaan Pemegang Hak Tanaman Industri (PP-HTI), bukan dengan PP-HPH. Tidak seperti PP-HPH yang mem-balak kayu secara bertahap dan selektif dari satu blok ke blok tebangan yang lain, PP-HTI membabat semua pohon yang ada di atas kawasan hutan konsesinya sebelum menanam hutan tersebut dengan jenis pohon baru. Pada kegiatan pembabatan inilah umumnya terjadi pelanggaran atas hak ulayat penduduk,
seperti yang dilaporkan Walhi (Chalid Muhammad, Emmy Haild, Lili Hasanuddin) mengenai Mekanisme Preventif dan Penyelesaian Konlik
Kehutanan Terutama HTI pada rapat di Direktorat Jenderal Pengusahaan Hutan, Departemen Kehutanan, 1 Februari 1996.
Kasus-kasus konlik pelaksanaan HTI dengan masyarakat selalu memiliki
ciri yang sama, yakni pembangunan areal HTI dilaksanakan pada lahan-lahan milik adat masyarakat serta terjadinya perusakan sumber-sumber ekonomi mereka, seperti penebangan pohon-pohon madu, damar, teng-kawang, atau bahkan kebun-kebun masyarakat tanpa ada dialog terlebih dahulu, apalagi ganti rugi. Hal inilah yang kemudian menimbulkan ke-beratan masyarakat terhadap pelaksanaan HTI di daerah mereka.
Dari kasus-kasus konlik dan tuntutan di atas, kita dapat mengambil kesimpulan umum bahwa konlik dimulai dengan pembukaan sebuah
daerah hutan untuk kepentingan hutan tanaman industri (HTI). Ternyata
12 Lihat surat dari Alas Kusuma Group kepada Ketua Asosiasi Pengusaha Hutan
sebagian dari daerah konsesi itu adalah hutan ulayat penduduk lokal. PP-HTI yang tidak tahu menahu mengenai hukum adat dan tanah ulayat, memotong habis semua pohon yang tumbuh di area tersebut, termasuk pohon-pohon milik ulayat penduduk setempat. Penduduk lalu menuntut perusahaan HTI tersebut untuk membayar ganti rugi. Ketika jumlah ganti
rugi tidak menemui persetujuan kedua belah pihak maka konlik isik
sangat mungkin untuk pecah.
Saya tidak akan membahas konlik ini di sini secara panjang lebar. Yang
ingin saya tekankan di sini hanyalah meskipun pemerintah melalui peraturan-peraturan tertentu telah berusaha mengerdilkan kedudukan dan mempersempit pelaksanaan hak ulayat, ternyata komunitas lokal tidak hirau akan peraturan tersebut. Bagi mereka hak ulayat tetap hidup dan berfungsi. Mereka menuntut hak ulayat itu dihormati oleh pihak lain.
Jika tidak, mereka siap untuk melakukan tindakan isik sebagaimana yang
terlihat dalam kasus Kecamatan Sandai seperti yang telah diceritakan di atas.
Sementara itu bagi pihak PP-HPH dan PP-HTI, persoalannya terletak pada ketidak-jelasan batas-batas hak ulayat dan tidak adanya bukti-bukti tertulis tentang hak ulayat. Banyak PP-HPH yang mengeluh tentang hal ini dalam rapat-rapat Asosiasi Pengusaha Hutan Indonesia. Pihak perusahaan cend-erung mencari selamat. Mereka siap menghargai hak ulayat tersebut, jika hal itu memang ada, demi keselamatan perusahaan. Namun hal ini tidak pernah dinyatakan dengan tegas dan jelas oleh Departemen Kehutanan ketika mereka menerima daerah konsesi mereka. Oleh Departemen, hal ini tampaknya diserahkan saja penyelesaiannya kepada perusahaan itu
sendiri. Akibatnya, mereka tersandung dengan konlik hak ulayat dengan
P E R K E M B A N G A N PA D A P E R I O D E P E M E R I N TA H A N HABIBIE
Perkembangan terakhir tentang kebijakan pemerintah mengenai posisi dan fungsi hukum adat di bidang kehutanan yang masih sempat saya pantau adalah pada masa pemerintahan mantan Presiden B.J. Habibie, ketika posisi Menteri Kehutuanan dijabat Ir. Muslimin Nasution. Pemerintahan Habibie sangat produktif menciptakan undang-undang dan peraturan baru, termasuk di bidang kehutanan. Apakah yang terjadi dengan hukum adat dan tanah ulayat dalam peraturan kehutanan pada masa itu?
Pertama, meskipun perombakan terhadap UUPK 1967 telah dimulai sejak lama, namun percepatannya sangat gencar dilakukan pada masa Menteri Kehutanan Nasution. UUPK 1967 ini secara absah digantikan dengan Undang-Undang No. 41 Tahun 1999 (UU 41/1999), pada 30 September 1999. Sebelum itu PP 21/1970 telah diganti terlebih dahulu dengan PP No. 6 Tahun 1999 pada 27 Januari 1999.
Satu hal yang menonjol dari produk-produk legal masa pemerintahan Habibie adalah semangat otonomi daerah, yaitu mengembalikan kekuasaan dan hak masyarakat daerah yang selama ini dipegang secara berlebihan oleh Pemerintah Pusat. Hal lain adalah pengaktifan peranan koperasi dalam kegiatan ekonomi, termasuk dalam ekonomi kehutanan. Kedua semangat ini tercermin dalam UU 41/1999. Namun demikian, status dan fungsi hukum adat dan tanah ulayat masih belum mendapat tempat berarti dan jelas dalam UU 41/1999 ini. Terkesan, penyusun undang-undang ini sangat berhati-hati, mengingat duduk persoalan hukum adat dan tanah ulayat memang masih belum jelas.
Seterusnya, penggantian PP 21/1970 dengan PP 6/1999 merupakan pe-rubahan yang cukup berarti di sektor pengusahaan hutan dan pemungutan hasil hutan pada hutan produksi. Mestinya PP ini keluar lebih awal. Namun demikian, dalam PP 6/1999, posisi dan fungsi hukum adat dan tanah ulayat hanya disinggung sekilas. Di sini dikatakan bahwa ketentuan-ketentuan yang lebih rinci akan diatur lebih lanjut oleh Menteri Kehutanan. Di mana dan kapan ketentuan-ketentuan itu akan dikeluarkan? Hingga akhir jaba-tan Menteri Nasution, ternyata ketentuan tersebut masih dalam bentuk rancangan. Belum sempat diundangkan. Dua di antara rancangan tersebut akan saya bahas di bawah ini.
Dalam kapasitas saya sebagai mantan anggota Komisi Pembinaan HPH (APHI), saya secara kebetulan memperoleh dua dokumen penting yang menyangkut hukum adat dan tanah ulayat di areal hutan. Dokumen per-tama adalah “Rancangan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No.85 Tahun 1999 tentang Pengelolaan Hutan Adat disingkat “Rancangan PP tentang Hutan Adat”. Dokumen kedua adalah “Rancangan Keputusan Menteri Kehutanan Nomor: 85/Kpts-II/1999 tentang Pengukuhan dan Pengelolaan Wilayah Masyarakat Hukum Adat di Dalam Kawasan Hutan Negara” disingkat “Rancangan SK Menhut Tentang Masyarakat Hukum Adat”. Dalam kedua rancangan PP dan SK ini jelas terbaca semangat untuk menghidupkan kembali jiwa hukum adat di sektor kehutanan sesuai dengan amanat dan jiwa UUPA 1960. Kedua rancangan ini dapat dikatakan sebagai revisi radikal dari prinsip-prinsip hukum adat yang selama ini te-lah dibekukan UUPK 1967, PP 21/1999, dan SK Menhut 251/1993. Saya tidak dapat membayangkan apa yang akan terjadi dengan PP-HPH dan kegiatan pengusahaan hutan produksi di luar Jawa seandainya rancangan PP dan SK ini sempat diundangkan.
Dalam Rancangan PP tentang Hutan Adat misalnya, Pemerintah membuka dan mendorong inisiatif penelitian tentang keberadaan suatu masyarakat hukum adat di daerah tertentu. Penelitian dapat dimulai oleh Pemerintah ataupun masyarakat hukum adat yang bersangkutan. Apabila memenuhi syarat, masyarakat hukum adat tersebut akan diakui keberadaannya oleh Pemerintah dan hak tenurial atas hutan ulayatnya akan dijamin. Mereka dapat mengusahakan sendiri hutan ulayat tersebut sesuai dengan penge-tahuan, teknologi, dan kearifan setempat. Kesempatan ini seperti ini tidak akan pernah terbuka pada periode pemerintahan Orde Baru karena pemerintahnya memang tidak pernah punya goodwill untuk mengakui keberadaan masyarakat hukum adat.
Sementara dalam Rancangan SK Menhut tentang Masyarakat Hukum Adat dikatakan bahwa Pemerintah akan mengakui hak ulayat suatu masyarakat hukum adat atas suatu kawasan hutan, meskipun kawasan hutan tersebut sedang menjadi hutan konsesi suatu PP-HPH tertentu. Hutan tersebut harus dapat dibuktikan oleh masyarakat hukum adat tersebut sebagai hutan ulayat mereka sebelum izin HPH dikeluarkan untuk kawasan hutan tersebut. Apabila mereka dapat membuktikannya, maka izin HPH terse-but di atas kawasan hutan terseterse-but tidak akan diperpanjang dan kawasan hutan tersebut dikembalikan kepada masyarakat hukum adat pemiliknya. Dalam peraturan ini, terbuka kemungkinan bagi masyarakat hukum adat untuk mendapatkan kembali hutan ulayat mereka meskipun harus mela-lui perjalanan yang panjang. Di sini kita melihat adanya goodwill dari Pemerintah dalam menanggapi tuntutan hukum adat.